Dr Dragutin Radosavljević

Poreska uprava – Ministarstvo finansija Srbije

 

UDK: 336.01

Primljeno: 5. decembar 2009.

Stručni članak

 

 

OPŠTINSKE FINANSIJE -

 POJAM I ISTORIJSKI RAZVOJ LOKALNIH JAVNIH FINANSIJA

 

 

Finansiranje lokalnih samouprava u Republici Sriji ima dugu tradiciju. Od dobijanja samostalnosti i nastanka državnih institucija, u Srbiji je opština imala poseban značaj. Kao deo državne organizacije njen značaj se ogledao u nadležnostima koje su se vremenom prenosile sa države, a samim tim i novčana sredstva da se te nadležnosti valjano ostvaruju. Ovaj rad je posvećen utvrđivanju pojma lokalnih javnih finansija i njegovom istorijskom razvoju naročito u Republici Srbiji.

Ključne reči: pojam lokalnih javnih finansija; istorijski razvoj; razvoj u Republici Srbiji.

 

 

1.                                                                                                                  Pojam lokalnih javnih finansija

 

Reč finansije, koji je danas opšte prihvaćen, potiče iz latinskog jezika, od reči finatio, finacia pecuniaria, koja je označavala zaključak, sudsku odluku ili plaćanje.[1] Sa razvojem i jačanjem robo-novčanih odnosa u upotrebi je reč finationes i financie. Iz ovih reči, u Francuskoj, u XV veku, nastaje termin finances du roi, koji je u početku značio državni prihodi, zatim prihodi i rashodi, da bi se kasnije proširio u svome značenju na celokupno državno-novčano poslovanje, tj. na državnu privredu uopšte.[2]

Zbog velikog uticaja francuskog jezika, ovaj termin je prihvaćen i u drugim zemljama, ali u obliku jednine, kao finance, koji znači novčano poslovanje. Ipak, do danas nije usvojen jedinstveni naziv za ovu ekonomsku disciplinu.

U zemljama engleskog govornog područja u upotrebi je naziv Public Finance i Fiscal Policy. U Francuskoj su u upotrebi dva naziva Science des finances i Finances publiques. U Italiji se upotrebljava naziv Scienza delle Finanze. U Nemačkoj Finanzwissenschaft i Staatsfinanzwissenschaft. U Rusiji Gosudarstvenie finansii.[3]

Iako prisutna pod različitim nazivima, kao ekonomska disciplina, finansije predstavljaju jednu od najstarijih naučnih disciplina. Najveću zaslugu za izdvajanje finsija kao posebne naučne discipline, pripada nemačkom naučniku iz prve polovine XIX veka Karl Heinrich von Ray, koji je svojim delom ,,Osnovi finansijske nauke“ (1844) izdvojio finansije u samostalnu naučnu disciplinu.[4] 

Savremene finansije čine monetarne finansije (novac, krediti, banke, berze i dr.),  javne finansije i međunarodne finansije.[5] Na osnovu toga, možemo zaključiti, da savremene finansije obuhvataju ukupno novčano poslovanje u jednoj zemlji. 

Predmet našeg interesovanje su javne finansije, i iz tog razloga u nastavku ovog rada će biti reči samo o ovom delu finansija.

Javne finansije su aktivnost koju vrše državni i lokalni organi na osnovu Ustava i zakona, a koja se sastoji u pribavljanju i trošenju materijalnih sredstava radi ostvarivanja opštekorisnih ciljeva. Postoje mnogobrojne definicije javnih finansija. Jedna od najčešćih je da pod pojmom javnih finansija, podrazumevamo naučnu disciplinu koja izučava pitanja vezana za prikupljanje i trošenje javnih sredstava.[6] Javna sredstva služe za ostvarivanje državnih funkcija.

Na osnovu definicije javnih finansija, možemo izvesti definiciju lokalnih javnih finansija, jer i one predstavljaju aktivnost kako državnih tako i lokalnih organa na osnovu Ustava i zakona, a koja se sastoji u pribavljanju i trošenju materijalnih sredstava radi ostvarivanja opštekorisnih ciljeva. Opštekorisni ciljevi su u ovom slučaju svedeni na lokalni nivo i lokalne neposredne potrebe građana koji žive i rade u lokalnim sredinama, ali su generalno gledano za društvo u celini najneposredniji i najvažniji, jer se preklapaju sa potrebama pojedinca, građanina.  

Javne finansije i lokalne javne finansije se nalaze u tesnoj vezi i ne mogu jedna bez druge. Intenzitet njihovih veze zavisi od toga, da li je država uređena kao federacija ili unitarna država, kao i od toga koji je nivo društveno-ekonomskog razvoja, kakav je politički i privredni sistem i drugo.[7]

 

2. Istorijski razvoj lokalnih javnih finansija

 

Nastankom države i pojavom klasa, nastala je potreba za finansijskim sredstvima za izdržavanje oružane sile, koja je služila kako za odbranu od neprijatelja tako i za držanje u pokornosti porobljenih slojeva.

Elementi finansija postojali su još u prvim klasnim, tj. robovlasničkim državama, kao što su bile Asirija, Vavilonija ili Egipat na istoku ili Grčka i Rim u Evropi.[8]

Troškovi robovlasničkih država finansirani su u prvo vreme od plena pokorenih plemena, država, a tek kasnije od prihoda vlastitih građana. Atina je svoje prve prihode ostvarila davanjem u zakup rudnik srebra, ali je kasnije, pošto je stekla moć, ubirala prihod od gradova-državica koje je štitila od Persijanaca.[9]

Državni prihodi u Atini, a kasnije i u Rimu bili su dosta slični, kao i mehanizmi za naplatu istih, koji su se sastojali u prinudi jačeg nad slabijim. Usled širenja teritorije, a samim tim i uvećanja vojske i administracije, u Rimu nastaju potrebe za novim prihodima, pa se uvode porezi na zemljište, na nasleđe, na promet roba, na luksuzne predmete, a prisutan je i prihod od kovanja novca i glavarina.[10]

Karakteristika finansija u feudalnom uređenju je da se državni prihodi preklapaju sa ličnim prihodima vladara. Poznati prihodi vladara toga doba su regali, na koje je vladar imao isključivo pravo. Regali su bili brojni, ali usled velikih prohteva vladara, često nedovoljni. Iz tog razloga javljaju se porezi koji se javljaju kao sredstvo za obezbeđenje dodatnih prihoda. Veliki vladarski nameti uslovljavali su česte sukobe između vladara i plemstva. Tako je u Engleskoj, koja se smatra kolevkom poreza, 1215. godine, doneta Velika povelja o slobodama (Magna Charta Libertatum) kojom je englesko plemstvo izvojevalo odluku da se bez pristanka poreskih obveznika ne može naplaćivati nijedan porez.[11]

Velika povelja o slobodama ima presudnu ulogu u razvoju lokalnih prihoda, jer upravo ona daje pravo većim gradovima u Engleskoj da ubiraju pojedine poreze.

U kapitalističkom uređenju 90% državnih rashoda podmiruje se sredstvima prikupljenim naplatom brojnih poreza. Visok udeo poreza u ukupnim prihodima države, kao bitno obeležje javnih finansija kapitalizma, motivisalo je jednog od najistaknutijih predstavnika građanske političke ekonomije ovoga veka Amerikanca Josefa Šumpetera da kapitalističku državu nazove ,,poreskom državom“.[12]

Karakteristika ovog perioda je jaka centralna vlast, ali i je primetno i stvaranje lokalnih samouprava. Viševekovna borba naprednih evropskih naroda za oslobođenje od dominacije jednog centra moći, u kome je stolovao suveren, raspolažući sa celokupnim državnim aparatom i budžetom, rezultovala je nastankom lokalne samouprave. Lokalnu samoupravu mnogi pravni teoretičari nazivaju jedinom pravom decentralizacijim, a sam termin i pojam ,,samouprava“ na kontinent su došli iz Engleske.[13]

Termin lokalna samoupava (local government)[14] skovao je engleski filozof, tvorac teorije zakonodavstva, Džeremi Bentam, upotrebivši ga po prvi put 1832. godine, da bi tri godine kasnije, 1835. godine, ovaj termin ušao i u pravno-politički govor, kada ga je Lord Džon Rasel koristio predstavljajući Zakon o opštim korporacijama donjem domu Predstavništva naroda.[15]

Svaka lokalna samouprava ima svoje organe koji koji obavljaju poslove uprave (izvršavanje odluka lokalne samouprave, izvršavanje poslova koji su povereni ili preneti od viših nivoa vlasti). Organi lokalne samouprave su lokalna uprava. Lokalna uprava je termin francuskog porekla i označava upravne organe u užim teritorijalnim jedinicama jedne zemlje.[16]

            Da bi lokalna samouprava finansirala svoju upravu i vršila svoje nadležnosti koje su joj prenete od centralne vlasti, ona mora imati svoje javne

prihode. Javni prihodi i nadležnosti lokalnih samouprava, sa nastankom i razvojem kapitalističkog demokratskog društva, su se naglo uvećavali.

U današnje vreme, nadležnosti lokalnih samouprava u određivanju, utvrđivanju i naplati javnih prihoda beleže rast, što se tumači kao decentralizacija vlasti ili rečeno ekonomskim rečnikom fiskalna decentralizaciju o kojoj će kasnije biti reči.

 

3. Istorijski razvoj lokalnih javnih finansija u Srbija

 

            Razvoj gradova u srednjevekovnoj Srbiji i njihova fiskalna i svaka druga ,,suvernost“, gotovo da se podudaraju sa razvojem lokalnih samouprava u Evropi toga doba. Sa stvaranjem nove države na početku XIX veka, nastali su i gradovi i određeni oblici lokalne i teritorijalne autonomije. Prisutan je vid administrativno teritorijalne podele, ali je takva teritorijalna organizacija bila zasnovana na istim osnovama na kojima je bila i u vreme Otomanske imperije.

Sa razvojem državne organizacije i sticanjem suvereniteta razvija se i poreski sistem. Sistem neposrednih poreza u Srbiji bio je regulisan Zakonom o neposrednim porezima iz 1884. godine, koji je prvu dopunu imao već 1885. godine, a poslednju (dvanaestu) 1907. godine, kojom je uvedeno šest poreza:

1.      Porez na zemljište,

2.      Porez na zgrade,

3.      Porez na prihod od kapitala,

4.      Porez na prihod od radnji i ličnog rada,

5.      Porez na obrt u radnji,

6.      Porez na ličnost.[17]

Sa poslednjom dopunom Zakona o neposrednim porezima iz 1907. godine, na teritoriji Kraljevine Srbije postojalo je sedam poreskih oblika. Pored navedenih postojao je i porez na obrt (vrsta dopunskog poreza na prinos od radnje).[18]

U to vreme lokalne samouprave dobijaju i određene prinadležnosti. Zakoni kojima se preciznije definišu lokalna samouprava i lokalne javne finansije, usledili su početkom XX veka i to Zakon o okružnim, sreskim i opštinskim budžetima iz 1901. godine, Zakon o opštinama iz 1903. godine i Zakon o uređenju okruga i srezova iz 1905. godine.[19]

Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca stvorena je 1. decembra 1918. godine, a na teritoriji novonastale države, bilo je u primeni pet različitih poreskih sistema neposrednih poreza: srpski, austrijski, mađarski, turski i crnogorski. Na teritoriji Srbije je sve do 1929. godine, bio na snazi srpski sistem neposrednih poreza. 1928. godine donet je Zakon o neposrednim porezima, koji je 1. januara 1929. godine stupio na snagu.

Iako je 1922. godine donet Zakon o oblasnoj i sreskoj samoupravi, on nije uspeo da reši problem finansiranja samoupravnih tela, pa je ostala mogućnost da se do donošenja Zakona o samostalnim porezima i taksama, ove dažbine uvode budžetom uz odobrenje ministra finansija. I pored ovih ograničenja, oblasna skupština je propisivala oblasne takse koje su se plaćale za upotrebu, uživanje i iskorišćavanje oblasnih samouprava. Pored ovog prava, oblasne skupštine su uvodile i lokalne poreze po stopi od 50%, a preko ove stope tek po odobrenju ministra finansija.[20]

Zakonom o nazivu i podeli Kraljevine na upravna područja i Zakonom o banskoj upravi iz 1929. godine, bitno se utiče na razvoj fiskalne decentralizacije, jer se pomenutim zakonima dozvoljava banovinama da utvrđuju vlastite prihode.

Značajno razdoblje u razvoju lokalne samouprave nastaje sa donošenjem Zakona o opštinama i Zakona o gradovima 1933. godine. Ovim zakonima gradovi i opštine su mogli uvoditi prireze na neposredne državne poreze i gradske opštineske posredne poreze – trošarine i takse.[21]

Ako su opštinski prirezi na državne neposredne poreze, u budžetu opštine, bili do 50%, saglasnost na budžet je davao sreski načelnik uz ovlašćenje bana. Ako su opštinski prirezi na državne neposredne poreze bili preko 50% saglasnost je davao ban, a preko ove stope po odobrenju ministar finansija.[22]

Nemajući pokriće za svoje rashode, a u nemogućnosti da od strane države dobiju kompenzaciju za prenete poslove i ustanove, ove su bile prinuđene da zavode dažbine, koje su imale najvećim delom prohibitivni karakter i stvarale carinske ograde na granicama pojedinih banovina. U izvesnim banovinama bio je propisan najveći deo tarifnih brojeva iz Zakona o taksama, a sa sopstvenim stopama stvoren novi takseni izvor banovskih prihoda. Tako su za iste radnje postojale dvostruke takse i državne i banovinske. Istovetan slučaj bio je i sa banovinskom trošarinom. ^[23]

Bez obzira, kako na relativno brojne oblike i vrste samoupravnih fiskalnih prihoda (banovinskih i opštinskih), tako i na uočenu tendenciju jačanja samouprave u periodu uoči drugog svetskog rata, što je posebno došlo do izražaja u ustanovljavanju banovine Hrvatske kao federalne jedinice, celokupni fiskalni sistem stare Jugoslavije je nosio u sebi karakteristike finansija jedne unitarno organizovane kapitalističke države. ^[24]

            Nastankom druge Jugoslavije, a sa njom i promene vlasti i društveno-ekonomskih odnosa, dolazi do promena i u fiskalnom sistemu.

            Imajući u vidu faze društvenog, ekonomskog i političkog razvoja naše zemlje, možemo reći da su postojale i faze u razvoju fiskalnog sistema, a samim tim i lokalnih finansija. Na osnovu toga možemo precizno odrediti periode razvoja lokalnih finansija u Republici Srbiji:

            a) Period druge polovine 1944. do kraja 1946. U ovom periodu primenjuju se poreski oblici iz stare Jugoslavije sa izmenama koje su bile u skladu sa novim idejama socijalne pravde. Poreski sistem imao je za cilj da obezbedi ,,akumulaciju državnoj privredi i socijalne promene“.[25]

Za 1946. godinu urađen je prvi budžet, a na osnovu Zakona o državnom budžetu iz 1945. godine. Stvaranje narodnooslobodilačkih odbora još u toku rata i svesna politička orjentacija na njihovo izgrađivanje na mesto starog aparata lokalnih vlasti, doprineli su da se posle oslobođenja pravni položaj, organizaciona struktura i funkcionisanje narodnih odbora brzo regulišu i dobiju svoju zakonsku osnovicu.[26] Njihovi budžeti u strukturi prihoda Opštedržavnog budžeta u 1946. godini učestvovali su sa 14,49%, a u strukturi rashoda sa 11,08%.[27]

            U godinama obnove bilo je neizbežno jače naglašavanje jedinstva  budžeta i centralizma nego samoupravnosti lokalnih i republičkih vlasati.[28] Republički organi su određivali prihode i rashode lokalnih budžeta, pa je samim tim u ovom delu narodnim odborima bila uskraćena samostalnost.

            Strukturu lokalnih prihoda u ovom periodu činili su: prirezi, takse, trošarina i mesni porez.[29]

            b) Period od 1947. do 1951. Karakteristika ovog perioda je razrađen finansijski sistem kome je u potpunosti podređeno finansiranje lokalnih organa vlasti. Taj sistem se odlikovao jedinstvom, centralizmom i administrativnim elementima.[30]

1949. godine dolazi do izmena i dopuna Opšteg zakona o narodnim odborima iz 1946. godine, kojim je dat pravni osnov lokalnom finansiranju.

            Narodni odbori su bili organizovani na tri nivoa: osnovni, koje su činili mesni i gradski, odnosno rejonski; sreski kao drugostepeni i oblasni kao trećestepeni narodni odbori.[31]

U periodu od 1947-1951. prosečno učešće lokalnih budžeta, odnosno budžeta narodnih odbora, u ukupnim rashodima državnog budžeta, iznosilo je 12,57%, što se može videti iz sledeće tabele.

 

Tabela 1.

Struktura opštedržavnog budžeta[32] 

Godina	Budžet FNRJ	Savezni budžet	Republički budžet	Budžet NO
1947	100	66,27	21,69	12,06
1948	100	61,17	26,79	12,04
1949	100	69,09	19,63	11,28
1950	100	62,47	23,87	13,66
1951	100	57,47	19,44	13,09
Prosek 1947/51	100	63,09	24,34	12,57

 

            v) Period od 1952. do 1953. Ključni zakonski propisi za sistem prihoda ovog perioda su Osnovni zakon o društvenom doprinosu i porezima[33] (donesen krajem 1951) i Zakon o budžetima.[34]

U nadležnosti federacije je uvođenje poreza i drugih prihoda. Sa ovim zakonskim propisima, regulisana je raspodela izvora prihoda kojom su smanjeni sopstveni prihodi narodnih odbora sa 31%, iz predhodnog perioda, na 19,8%. Istovremeno su porasli zajednički izvori prihoda na 68,8% umesto 62,2% i dotacije na 11,4% umesto 6,8% iz ranijeg perioda. U ukupnoj budžetskoj potrošnji poraslo je učešće lokalnih budžeta sa 12,56% u periodu 1947/51 na 15,99% u periodu 1952/53, a što je imalo za posledicu pad učešća republičkih budžeta.[35]  

g) Period od 1954. do 1958. 1956. godine izvršena je poreska reforma, čiji su osnovni ciljevi bili ekonomski, a to je da se izvrši preraspodela poreskog tereta kod zemljoradnika i da se komunama kao političko-teritorijalnim jedinicama da pravo da utiču preko određenih finansijskih instrumenata na kretanje privrede u okviru svog teritorijalnog domena.[36]

            Ovom reformom uvode se takse.[37] Struktura budžetskih prihoda narodnih odbora raste u korist sopstvenih prihoda i to 59,6%, zajednički prihodi padaju na 25,5%, a dotacije rastu na 14,9%, što se može videti u sledećoj tabeli.

Struktura budžetskih prihoda narodnih odbora[38]         

Tabela 2.                                   (u%)

Vrsta prihoda	1947/51	1952/53	1954/57
1. Sopstveni prihodi	31,0	19,8	59,6
2. Zajednički prihodi	62,2	68,8	25,5
3. Dotacije	6,8	11,4	14,9
Ukupno	100,0	100,0	100,0

 

            d) Period od 1958. do 1965. Krajem 1959. i početkom 1960. godine izvršena je budžetska reforma na osnovu Zakona o budžetima.

            Nužnost ove budžetske reforme proizašao je iz potrebe za preraspodelom izvora prihoda između različitog nivoa političko-teritorijalnih zajednica zbog sve većih potreba oppština, jer su analize pokazivale da se dinamika stvaranja budžetskih sredstava opština, i pored njihovog stalnog porasta, ne kreće u skladu sa povećanjem lokalnih nadležnosti u procesu decentralizacije.[39]

            đ) Period od 1965. do 1971. U ovom periodu utvrđeni su izvori i vrste prihoda društveno-političkih zajednica, a na osnovu Osnovnog zakona o finansiranju društveno-političkih zajednica iz 1965. godine. Lokalne samouprave ubiraju prihode od opštinskih doprinosa, opštinskih poreza i opštinskih taksi.

            Najviše prosečno učešće u ukupnim budžetskim prihodima imala je federacija sa 52,0%. Zatim slede opštine sa prosečnim učešćem od 26,4%. Prosečno učešće republika bilo je manje od opština i iznosilo je 18,9%. Pokrajine su imale najmanje prosečno učešće od skromnih 2,7%.[40]

            e) Period od 1972. do 1991. Donošenjem ustavnih amandmana 1971. godine dolazi do promena u društveno-ekonomskom i političkom sistemu. Ustavni amandmani od XX do XLII, koje je Savezna skupština SFRJ donela na Ustav iz 1963. godine, sadržali su dva amandmana koji su imali veliki značaj za poreski sistem. To su bili amandmani sa oznakom XXVIII i XXXIV.

            Amandmanom XXVIII sužavaju se ovlašćenja federacije a proširuje fiskalni suvernitet republika i pokrajina, tj. sada su one subjekti koji odlučuju o poreskom sistemu – utvrđuju izvore i vrste prihoda. Republičkim, odnosno pokrajinskim, zakonom utvrđuje se podela poreza, taksa i drugih davanja između republika i pokrajina na jednoj strani, i opština na drugoj strani. Opštine samostalno odlučuju o visini poreza, taksa i drugih davanja koja su njihov prihod i njima samostalno raspolažu.[41]

            U ovom periodu kod nas se primenjuje mešoviti sistem raspodele društvenih prihoda. U tom su sistemu snažno naglašeni elementi sistema separacije prihoda, ali ima i elemenata sistema zajedničkih prihoda, i to kao sistema plaćanja odozgo prema dole tako i plaćanja odozgo prema gore.[42]

            ž) Period od 1992. do 2000. Na početku poslednje decenije XX veka dolazi do raspada SFRJ. 1992. godine nastaje Savezna Republika Jugoslavija od dve Republike Srbije i Crne Gore. Kao posledica rata i sankcija UN, 1993. godine, u novonastaloj zajednici, dolazi do potpunog sloma ekonomskog sistema. Krajem januara 1994. godine stupio je na snagu Program rekonstrukcije monetarnog sistema i strategije ekonomskog oporavka Jugoslavije, kojim su sprečena hiperinflatorna kretanja. Uvodi se novi dinar sa zlatnom i deviznom podlogom i uspostavlja se stabilan ekonomski i monetarni ambijent.

            Na takvim osnovama nastaje i novi sistem finansiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji. Osnovna ideja je bila da se komunalna potrošnja finansira iz izvornih prihoda lokalne samouprave, a definisani poslovi i funkcije lokalne samouprave iz ustupljenih poreza, a za koje se utvrđuju jedinstveni nivoi potrošnje na bazi jedinstvenih objektivnih kritrijuma.[43]

            Zakonom o obezbeđivanju sredstava jedinicama lokalne samouprave, kao sistemskim zakonom, kojim je tada bio uređen sistem finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, bili su definisani poslovi i funkcije za koje su utvrđivani objektivni nivoi potrošnje na bazi jedinstvenih objektivnih kriterijuma, kao i način obezbeđenja sredstava za njihovo finansiranje.[44]        

Posebnim godišnjim Zakonom o učešću opština i gradova u porezu na promet proizvoda i usluga, utvrđivan je ukupan obim sredstava koji se ustupa jedinicama lokalnih samouprava. Istim zakonskim rešenjem propisana je i stopa poreza na promet proizvoda i usluga sa kojom lokalne samouprave treba da ostvare potreban obim sredstava i to 5% za opštine, 10% za gradove i 15% za grad Beograd.

            z) Period od 2001. do 2004. Na početku XXI veka opštine u Srbiji u velikoj meri zavise od Republike.[45] Sa sveobuhvatnim društvenim i ekonomskim reformama započele su reforme i sistema finansiranja lokalne samouprave. Prva značajnija reforma urađena je donošenjem izmenjenog i dopnjenog Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima.[46]

            Izmenama ovog zakona, menja se karakter pojedinih ustupljenih poreza.

Od ukupno 6 poreza, koji su da tada bili u režimu transfernih sredstava, 4 poreza su prevedena u režim ustupljenih poreza (porez od poljoprivrede, porez na imovinu, porez na nasleđe i poklone i porez na prenos apsolutnih prava). Preostala 2 poreza, koja su ostala u režimu transfernih sredstava i to deo poreza na zarade u visini od 5% i deo poreza na promet roba i usluga, imala su ulogu ujednačavanja visine sredstava između jedinica lokalne samouprave.[47]

Pomenutim zakonom izmenjena je i pripadnost određenih poreza, koje Republika ustupa optinama i gradovima i to:

- porez na imovinu, umesto 25%, opštinama i gradovima ustupa se 100%;

- boravišna taksa, takođe umesto 80%, opštinama i gradovima ustupa se 100%;

- značajno povećanje prihoda opštine i gradovi ostvaruju i kroz povećanje stope poreza na prenos apsolutnih prava sa 3 na 5%.

Od posebnog značaja za finansiranje lokalne samouprave je donošenje Zakona o porezu na fond zarada,[48] kojim se uvodi poreza na fond zarada, kao lokalni porez, koji su jedinice lokalne samouprave mogle da uvode svojom odlukom. Stopa ovog poreza maksimizirana je na nivou od 3,5%.[49]

Posle oktobarskih događaja 2000. godine, u sklopu reformskih poteza nove vlasti, jedno od prioritetnihnih mesta zauzimao je Zakon o lokalnoj samoupravi.[50] Zakon je donet u vreme velikih ograničenja nasleđenog pravno-političkog sistema, nepovoljnog ekonomskog stanja i velikog siromaštva većeg dela populacije.

Pretpostavke na kojima je sačinjen deo Zakona o lokalnoj samoupravi koji se odnosi na finansiranje lokalne samouprave su: prihvatanje evropske povelje o lokalnoj samoupravi, kroz utemeljenje dostignuća u razvoju lokalne samouprave u Srbiji, uvažavanje ekonomske stvarnosti Srbije, jačanje finansijske i fiskalne samostalnosti lokalne samouprave, sistem finansiranja se bazira na modelu izvornih i ustupljenih prihoda, ugradnja elemenata podrške preduzetništvu lokalne samouprave, uspostavlja se finansijsko izravnanje između Republike i lokalne samouprave, ugradnja elemenata solidarnosti prema ekonomski slabijim i manje razvijenim lokalnim samoupravama i smanjenje funkcija lokalne samouprave, ugradnja elemenata solidarnosti prema ekonomski slabijim i manje razvijenim lokalnim samoupravama i smanjenje funkcija jedinica lokalne samouprave u odnosu na postojeće stanje.

Pretpostavke na kojima je sačinjen Zakon o lokalnoj samoupravi koji se tiče finansiranja su sledeće:

- poštovanje rešenja evropske povelje o lokalnoj samoupravi;

- uvažavanje dostignuća u razvoju lokalne samouprave u Srbiji;

- uvažavanje ekonomske stvarnosti Srbije;

- jačanje finansijske i fiskalne samostalnosti jedinica lokalne samouprave;

- sistem finansiranja se bazira na modelu zajednice prihoda i modelu vlastitih prihoda kao bazičnim modelima (izvorni i ustupljeni prihodi);

- jedinicama lokalne samouprave pripadaju javni prihodi čija je osnovica slabo mobilna i koji su lako uočljivi;

- ugradnja elemenata kompetitivnosti i podrške preduzetništvu jedinica lokalne samouprave;

- finansijsko izravnanje se uspostavlja između Republike i jedinica loklane samouprave i između jedinica lokalne samouprave posebno u gradskim zajednicama;

- ugradnja elemenata solidarnosti prema ekonomski slabijim, nerazvijenim i manjim jedinicama lokalne samouprave; i

- bitno se ne povećavaju funkcije jedinica lokalne samouprave u odnosu na postojeće stanje.[51]

Usvajanjem ovakvog koncepta stvoreni su uslovi da se dođe do potpuno novog i koncepcijski drugačijeg osnova finansiranja lokalne samouprave u odnosu na sistem finasiranja opština i gradova koji je postojao u Srbiji do 2000. godine. Zakon o lokalnoj samoupravi je proširio i obogatio funkcije lokalnih zajednica, ojačavši izvore njene ekonomske i finansijske samostalnosti.[52]

Najvažnije promene, koje su od značaja za povećanje obima sredstava jedinica lokalne samouprave, su da opštinama i gradovima, pripadaju u visini od 100%, šest ustupljenih poreza, koji su u predhodnom periodu pripadali budžetu Republike, i to:

- porez na prihode od samostalne delatnosti;

- porez na prihode od nepokretnosti;

- porez na prihode od davanja u zakup pokretnih stvari;

- porez na dobitke od igara na sreću;

- porez na prihode od osiguranja lica;

- porez na druge prihode prema članu 85 Zakona o porezu na dohodak građana.

Povećano je učešće opština u porezu na promet  sa 5 na 8%.[53]

i) Period od 2004. do danas. Ovaj period karakterišu zakoni kojima je zaustavljena dinamika jačanja fiskalne samostalnosti lokalnih samouprava. 2004. godine usvojeni su:

-Zakon o ukidanju Zakona o porezu na fond zarada,[54] koji je stupio na snagu 1. jula 2004. godine; i

- Zakon o porezu na dodatu vrednost,[55] koji je stupio na snagu 1. januara 2005. godine.

Prihodi od poreza na fond zarad bili su 100% prihod lokalnih budžeta, a u masi ukupnih prihoda lokalnih samouprava učestvovali su sa 20%. Takođe značajan prihod bio je i od ukupne sume uplaćenog poreza na promet roba i usluga, koji je prestao da važi stupanjem Zakona o porezu na dodatu vrednost. Kao privremeno rešenje, kojim je trebalo kompenzovati gubitak, bio je godišnji zakon o raspodeli transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije kojim je uređeno da jedinicama lokalne samouprave pripadne dodatni udeo u porezu na zarade u visini od 25%. 

U julu 2006. godine Narodna Skupština Republike Srbije usvojila je Zakon o finansiranju lokalne samouprave[56] koji je stupio na snagu 27. jula 2006. godine, a koji je počeo sa primenom od 1. januara 2007. godine. Danom početka primene Zakona o finansiranju lokalne samouprave presto je da važi odeljak V. Finansiranje poslova jedinice lokalne samouprave sa čl. 77-104. Zakona o lokalnoj samoupravi, koji je pravno regulisao finansiranje lokalne samouprave u Srbiji.

Zakon o finansiranju lokalne samouprave nije povećao masu novčanih sredstvava za lokalne samouprave, što je najavljivano, već je predvideo veći prenos budžetskih sredstava siromašnijim opštinama na teret bogatijih opština. Predvideo je pored izvornih i ustupljenih prihoda, koje je predviđao i Zakon o lokalnoj samoupravi, i transfere. Novina je i poveravanje napalate poreza na imovinu lokalnoj samoupravi (koji je ovim zakonom postao njen izvorni prihod). 

Složena i kompleksna materija finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji je pravno uređena:

- Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima;

- Zakonom o finansiranju lokalne samouprave;

- Zakonom o budžetskom sistemu.

Najvažnije odredbe o finansiranju lokalnih zajednica u Republici Srbiji sadržane su u Zakonu o finansiranju lokalne samouprave.

Finansiranje lokalnih samouprava u našoj zemlji ima dugu tradiciju. Od dobijanja samostalnosti i nastanka državnih institucija, u Srbiji je opština imala poseban značaj. Kao deo državne organizacije njen značaj se ogledao u nadležnostima koje su se vremenom prenosile sa države, a samim tim i novčana sredstva da se te nadležnosti valjano ostvaruju. Kako nadležnosti tako i javne finansije uglavnom su bile projektovane na državnom nivou iz jednog centra.

Temelji finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, uspostavljeni su 1994. godine. Te godine je donet Programom rekonstrukcije monetarnog sistema i strategije ekonomskog oporavka SR Jugoslavije, koji je imao za cilj da zaustavi hiperinflatorna kretanja i uspostavi stabilan ekonomski i monetarni ambijent, koji je bio narušen sa raspadom SFRJ i sankcijama UN.

Konačan cilj reforme lokalne samouprave u Srbije treba da bude stvaranje jake, uticajne i nezavisne lokalne samouprave sa solidnim i transparentnim javnim finansijama i odgovarajućim komunalnim uslugama koje su usmerene prema građanima. Ovaj cilj može da bude postignut samo ako se sprovede adekvatna decentralizacija odgovornosti sa odgovarajućim instrumentima na raspolaganju. Kao rezultat, za očekivati je da lokalne vlade preuzmu odgovornost za lokalne probleme, pripremajući i implementirajući politike i projekte koji će podsticati dalji razvoj na lokalnom nivou.

 

Dragutin Radosavljević

 

MUNICIPAL FINANCE -

THE IDEA AND HISTORICAL DEVELOPMENT OF LOCAL PUBLIC FINANCE

 

Summary

Local goverment finance has a long tradition in the Republic of Serbia. In Serbia, a municipality has special significance since gaining independence and foundation of state institutions. Its importance, as a part of state organization, has rendered to jurisdictions that have been transferred from the state during the time and that necessary  involves transferring of funds for exercising of those jurisdictions in a proper way. This paper is dedicated to determination of local goverment finance concept and its historical development, paticullary in the Republic of Serbia.

Key words: the idea of local goverment finance; historical development; development in the Republic of Serbia.