Mr. Krčinski Blaže*

 

Primljeno: 11.02.2013.

UDK: 342.4(497.17)

Stručni članak

 

ORGANIZACIJA I NADLEŽNOST USTAVNOG SUDA U REPUBLICI MAKEDONIJI - KRITIČKI OSVRT

 

U ovom radu autor se osvrće na organizaciju i nadležnost Ustavnog suda Makedonije, prema važećem Ustavu iz 1992 g. U ovom tekstu detaljno su razrađena organizaciona pitanja koja su vezana za Ustavni sud - način i postupak izbor sudija, imunitet koji sudije uživaju, njihov položaj kao i postupak razrešenja. Akcenat je stavljen na normativna rešenja i njihove slabosti, a sve to je potkrepljeno sa primera iz prakse. U drugom delu urađena je nadležnost Ustavnog suda, sistematski je svaka nadležnost pojedinačno razrađena i dopunjena odlukama Ustavnog suda. Ovim autor želi da dá jedan sveobuhvatan prikaz aktuelnih normativna rešenja sa akcentom na njihove slabosti, kao i komparativna rešenja u ostalim zemljama koje uspešno funkcionišu. Također autor smatra da su aktualna rešenja loše formulisana, nefunkcionalna i nisu u sklad sa aktualnim tendencijama, pa zato je i potrebna njihova promena. U daljem tekstu govori se o jurisprudenciji Ustavnog suda u vezi sa međunarodnim ugovorima, kao i o odlukama Ustavnog suda o ustavnim žalbama, kao loš primer nedovoljno određene norme. I na kraj autor se osvrće na izuzetno neumesno rešenje u čl. 113 Ustava gde se navodi da Ustavni sud, način poslovanja i postupak uređuje sa aktom samog suda.   

Ključne reči : predmet ustavnosudske kontrole, odluke ustavnog suda, organizacija ustavnog suda, ustavne promene, nadležnost ustavnog suda

 

Kada govorimo o Ustavnom sudu Makedonije pre svega moramo pomenuti da Republika Makedonija ima ustavnosudski kontinuitet punih 48 godina. Još sa Ustavom iz 1963 g. kao članica Savezne Federativne Republike Jugoslavije bila je treća zemlja u svetu, a prva socijalistička zemlja koja je uvela Ustavni sud. Taj kontinuitet nastavljen je i sa Ustavom iz 1974 g., a kasnije produžen i sa Ustavom iz 1992 g. kada je Makedonija postala nezavisna država. Odnosno,  period donošenja Ustava 1992 g. je bio u vreme takozvanog trećeg talasa demokratizacije i razvoja ustavnosti koji je zahvatio zemlje Centralne i Istočne Evrope[1], pa Makedonija nije bila izuzetak od tadašnjih trendova, no sa jednom velikom razlikom od svih ostalih zemalja, a to je dugi kontinuitet u prakticiranja ustavnog sudovanja. U Ustavu iz 1992 g. predviđene su nove nadležnosti čime se ustavotvorac hteo prikloniti novim tendencijama ustavnog prava. Međutim nakon 19 godina (prema važećem ustavu), Makedonija nije dostigla nivo i ugled koji imaju Ustavni sudovi Centralne i Istočne Evrope (Mađarska, Poljska, Češka, Slovačka) iako je imala izvanredne preduslove za to. U tekstu koji sledi autor se kritički osvrće na normativna rešenja koja su delimično doprinela ovom stanju, dok o društvenopolitičkim odnosima i uticaju političkih elita na Ustavni sud biće reči nekom drugom prilikom.

1.     ORGANIZACIJA USTAVNOG SUDA MAKEDONIJE

Kako smo već pomenuli, Ustavni sud Makedonije i njegovu dugu istoriju i kontinuitet u prakticiranje kontrole ustavnosti i zakonitosti, osvrnućemo se na samu organizaciju suda. Ustavni sud broji 9 sudija[2]. Sudije se biraju od strane Parlamenta. Ustavnim amandmanom br. 15 promenjen je stav 2 člana 109 koji je glasio da se sudije Ustavnog suda biraju od strane Parlamenta sa većinom glasova od ukupnog broja poslanika. Sada sudije Ustavnog suda biraju se takođe od strane Parlamenta međutim sada je potrebna dvojna većina jer „Parlament bira šest sudije sa većinom glasova od ukupnog broja poslanika. Parlament bira troje (3) sudije sa većinom glasova od ukupnog broja poslanika, pri čemu mora imati većinu glasova od ukupnog broja poslanika koji pripadaju manjinskim zajednicama koji nisu većina u Republici Makedoniji“[3]

1.1  IZBOR SUDIJA USTAVNOG SUDA

Ukoliko pogledamo način izbora sudije Ustavnog suda Makedonije doćićemo do zaključka da u njihovom izboru učešće uzimaju sve tri grane vlasti, međutim pravo da odaberu sudije Ustavnog suda, Ustavom je dato samo Parlamentu. Predsednik Republike ima pravo da predlaže dvoje kandidata Parlamentu[4], dvoje kandidata predlaže Sudski savet i to iz redova sudija[5], dok preostalih 5 kandidata predlaže Komisija o odabiru i imenovanja Parlamenta Republike Makedonije. Postupak i izbor sudija Ustavnog suda nisu detaljnije normativno uređeni ni u Poslovniku o radu Ustavnog suda, čak što više nigde se ne spominje ni reč postupak izbora sudija. Time se samo ostavlja mogućnost za različito tumačenje na koji način će se sudije kandidirati od strane ovlašćenih predlagača, a zatim i birati. Osim toga, kandidati za sudije Ustavnog suda trebaju ispunjavati i neke uslove. Ustavom je propisan samo jedan uslov i to da se sudije biraju iz redova istaknutih pravnika[6]. Ovim se logično nameće zaključak da kandidati koji konkurišu za ovu poziciju moraju biti pravnici, odnosno da imaju završen Fakultet pravnih nauka, i drugo da budu dobri pravni znalci i uživaju društveni ugled. No nemogu se a ne osvrnuti na primedbu jednog narodnog poslanika Skupštine Srbije koji je jednom prilikom sarkastično primetio da je „istaknuti pravnik onaj pravnik koji je istaknut na listi kandidata za sudiju Ustavnog suda[7]. I to je uistinu tako. Kad nemate propisane uslove koje kandidati trebaju ispunjavati, kao što su godine starosti (jer je neprimerno da sudija Ustavnog suda ima manje od 40-45 godina, a prema položaju Ustavnog suda taj isti sudija može da ocenjuje pravne akte koje donosi Vrhovni sud, a sudije Vrhovnog suda prema rešenju u Zakonu o sudovima imaju najmanje 6 godina radnog staža kao sudije Apelacionog suda, pa logično i preko 45 godina života),  radnog iskustva (u komparativnoj praksi najčešće se sreće rešenje na sudije imaju preko 15 godina radnog iskustva, a ukoliko imaju doktorat pravne nauke mogu da postanu sudije i sa 12 godina) i da sudije budu iz redova istaknutih pravnika (kada su predviđeni i drugi uslove koje popunjavaju izgled profila koji kandidat treba ispuniti, tada i sama formulacija istaknuti pravnik dobija svoji smisao), tada se svako može svrstati pod izraz „istaknuti pravnik“ i ukoliko uživa podršku poslaničke većine, postane sudija Ustavnog suda. Do sada puno puta u Republici Makedoniji kandidati za sudije su bili prozivani da ne ispunjavaju osnovne uslove da postanu ustavne sudije jer ni u kom slučaju ne predstavljaju istaknute pravnike, međutim od strane većine su uvek branjene da su oni baš to - „istaknuti pravnici“. Isto tako, sudije nisu uspeli da se otrgnu od stranačkog uticaja koji im je nametnut, a to je dokazano u i nekoliko navrata kada je jedan sudija samo nakon 6 meseci kako je bio odabran podneo ostavku i postao Ministar pravosuđa[8], dok je drugi izabrani kandidat odmah nakon izbora podneo ostavku jer nije bio izabran i za Predsednika Ustavnog suda. Dvoje sudije (Predsednik suda i jedan od sudija) nakon donošenje odluke o zastavama nacionalnih manjina, pod pritiskom albanske javnosti i albanske političke stranke, podneli su ostavku. Time sa samo dokazuje da sam izbor sudije Ustavnog suda je normativno neuređen, krajnje ispolitizovan, a profil koji se traži nije „pravnik široke kulture i profesionalnog znanja, i čovek moralnog ugleda i  podrške u široj javnosti“[9].

Predsednik Ustavnog suda je ustavna kategorija. Ustavni sud bira Predsednika Ustavnog suda iz svojih redova sa mandatom od tri godine i bez pravo ponovnog izbora[10]. Predsednik Ustavnog suda bira se na sednici suda, iz redova samih sudija, sa 2/3 dvotrećinskoj većini od ukupnog broja sudija,  tajnim glasanjem[11]. Predsednik Ustavnog suda nema svog zamenika (kakvo rešenje poznaju skoro svi ustavni sudovi) već u slučaju njegove sprečenosti ili otsutnosti Pretsednika suda zamenjuje sudija prema utvrđenom rasporedu, azbučnim redom prezimena sudija[12].

Pravni položaj sudije Ustavnog suda je takođe uređen Ustavom, odnosno funkcija sudije Ustavnog suda je nespojiva sa vršenje druge javne funkcije i profesije ili sa članstvo u političkoj stranci[13]. Republika Makedonija se priklonila zemljama koji imaju čvrstu inkompatibilitet u odnosu na sudsku funkciju, međutim Sud je sam u 1997 godine zauzeo stanovište da nema nikakve ustavne prepreke da sudije Ustavnog suda, dok traje njihov mandat, izvode i profesuru na fakultetima. Time je Ustavni sud omekšao do tada čvršći inkompatibilitet, međutim ono što je značajno je to da, ovo stanovište nije utemeljeno ni Ustavom ni poslovnikom o radu Ustavnog suda.

 Funkcija sudije Ustavnog suda, nije kako što je funkcija sudija redovnog suda, posebna profesija, zbog toga ona ne može biti trajna nego je vezana za određeni mandatni period[14], a taj period u Republici Makedoniji je određen na 9 godina[15]. Sa ovim rešenjem ustavotvorac je htio postići, da se sudije mogu samo jednom kandidovati i time onemogućiti uticaj na nezavisnost samog sudije. Kako je Ustavni sud neuporedivo moćnije telo od drugih sudova, samo rezonovanje unutar ovog organa nije čisto pravno mehaničko, nego kreativno, te nesumnjivo proizlazi da je poželjno periodično Ustavni sud popunjavati novim licima[16], a i polazeći od realne opasnosti koje sa sobom nosi dugotrajno vršenje bilo koje javne funkcije[17]. I ustavotvorac je primenio opšte prihvaćeno stanovište da sudije Ustavnog suda imaju duži mandat od mandata organa koji ih bira.

1.2  IMUNITET

Sudije Ustavnog suda „uživaju“ imunitet. O njihovom imunitetu odlučuje Ustavni sud[18]. Prema čl. 10 Poslovnika o radu Ustavnog suda navodi se da sudije Ustavnog suda uživaju imunitet kako i poslanici Parlamenta Republike Makedonije[19]. Sudija Ustavnog suda ne može biti pozvan na krivičnu odgovornosti zbog izraženog mišljenje i datog glasa u Ustavnom sudu. Tu je reč o imunitetu neodgovornosti (materijalnopravni imunitet) koji omogućava sudiji da nesmetano obavljaju svoje sudske funkcije, a ovaj vid imuniteta štiti sudiju od svih vidova odgovornosti i traje bez ograničenja. Sudija takođe ne može biti pritvoren bez odobrenje suda, osim ako je zatečen u vršenju krivičnog dela, za koje delo je propisana kazna zatvor u trajanje od najmanje 5 godina. Tu se radi o imunitetu nepovredivosti (procesnopravni imunitet) koji štiti sudiju samo za vreme obavljanje njegove sudske dužnosti. Na kraju Ustavni sud može odlučiti primeniti imunitet nad sudijom, i kad se on nije pozvao na njega, a ako je to potrebno radi obavljanje svoje funkcije. 

 

 

 

1.3  PRESTANAK MANDATA I RAZREŠENJE SA SUDSKE FUNKCIJE

Prestanak sudske funkcije može nastupiti kada sudija podnese ostavku na mesto sudije Ustavnog suda[20]. Prestanak može nastupiti i kada sudija bude razrešen dužnosti ako je osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanje od najmanje 6 meseci, ili kada trajno izagubi sposobnost da obavlja ovu funkciju[21], a to utvrđuje Ustavni sud[22]. Utvrđivanje da li je nastupila trajna nesposobnost obavljanje sudske funkcije, kao i o oduzimanja imuniteta, Ustavni sud odlučuje na sednici[23]. Ustavni sud kao osnov za prestanak mandata nije utvrdio starosnu granicu do koje sudije mogu obavljati ovu funkciju, šta sada daje mogućnost da sudije obavljaju ovu funkciju dok ne nastane neki od već utvrđenih razloga. Van ovih razloga prestanak sudske funkcije ne može se utvrditi. Međutim, u Republici Makedoniji bio je jedan izuzetno zanimljiv slučaj. Odnosno, sa donošenjem Zakona o opredeljivanja dopunskog uslova za obavljanje javne funkcije (poznatiji u šire javnosti kao Zakon o lustraciji) predviđeno je da svaki nosilac javne funkcije koji ne ispunjava dopunski uslov za obavljanje javne funkcije (a taj dopunski uslov je da nije bio tajni saradnik bezbednosnih službi), bude razešen javne funkcije koje trenutno obavlja. Prvi nosilac javne funkcije koji je rešenjem Komisije o verifikacije činjenica donetog na dan 29.09.2010 g. a potvrđenog presudama Upravnog i Vrhovnog suda i bio utvrđeno da je saradnik, jeste Predsednik Ustavnog suda Trendafil Ivanovski. Međutim, došlo se do jedne apsurdne situacije, a to je da se sudija Ustavnog suda ne može razrešiti funkcije na osnovu Zakona o opredeljivanja dopunskog uslova ako to nije u saglasnosti sa Ustavom (odnosno ako taj dopunski uslov nije predviđen u Ustavu ili Zakonu o ustavnom sudu), šta u ovom slučaju naravno da nije. Parlament je doneo svoju odluku o razrešenje sudija ustavnog suda iako za to nije bilo nadležan. O tome govori i profesor Svetomir Škarić koji u jednom člankom za dnevni list Dnevnik navodi da je to „protivustavni akt parlamenta, i sa ovom odlukom dopunski uslovi koji su predviđeni zakonom postaju važniji od glavnih uslova predviđeni ustavom. To je paradoks u pravu i zato odgovornost pada na one koji su tu odluku i doneli. Ovo je dosad neviđena degradacija Ustavnog suda[24]“. Da bi ironija bila još veća to je učinjeno na jednoj od zadnjih sednica pre raspuštanja Parlamenta i raspisivanje prevremenih parlamentarih izbora. Sudija Ivanovski se nakon akta Parlamenta povukao sa funkcije sudija Ustavnog suda, međutim ostaje dilema šta bi se dogodilo da on nije hteo da se povuče sa funkcije (na što bi imao ustavno pravo jer je razrešen od nenadležnog organa), a Parlament izabere novog sudija na njegovom mestu, kao što se to i dogodilo. I naravno, koji legitimitet nosi sadšnji sudija Ustavnog suda i da li se od njega može očekivati da uvažava Ustav na način na koji treba to da radi, ako imamo u vidu da je on pristao da dođe na funkciju na način na koji je došao !!!

 

2.      NADLEŽNOST  USTAVNOG  SUDA MAKEDONIJE

Nadležnosti Ustavnog suda Republike Makedonije uređene su isključivo Ustavom (materia constitutionis). Prilikom uređenja nadležnosti, ustavotvorac je primenio metod pozitivne enumeracije i metod taksativnog nabrajanja, pa tako negova nadležnost je opredeljena članom 110 Ustava u 8 alineja i to:

-          odlučuje o saglasnosti zakona sa ustavom,

-          odlučuje o saglasnosti drugih propisa i kolektivnih ugovora sa Ustavom i zakonima,

-          štiti slobode i prava čoveka i građana koi se odnose na slobode uveravanja, savesti, misao i javno izražavanje misao, političko združivanje i delanje i zabrane diskriminacije građana po osnovi pol, rase, verske, nacionalne, socijalne i stranačke pripadnosti,

-          rešava sukob nadležnosti pomeđu nositelja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti,

-          rešava sukob nadležnosti pomeđu organa Republike i jedinice lokalne samouprave,

-          odlučuje o odgovornosti Pretsednika Republike,

-          odlučuje o ustavnosti program i statut političkih stranaka i udruženja građanina,

-          odlučuje o ostalim pitanjima utvrđenih Ustavom.

 Od gorepomenutih nadležnosti Ustavnog suda možemo reći da se daje jedan sveobuhvatan prikaz njegovih nadležnosti, međutim kod te sveobuhvatnosti mislim da ih je ustavotvorac preširoko formulisao. To ćemo obrazložiti kod podrobnijeg objašnjenja svake nadležnosti zasebno, a svoj stav da je to zaista tako pokazati kroz praksu Ustavnog suda.

 

2.1 OCENIVANJE USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI OPŠTIH PRAVNIH AKATA

 Prema čl. 110 stav 1 alineja 1 i 2 Ustava, Ustavni sud je nadležan da ocenjuje saglasnosti zakona sa ustavom i saglasnost drugih pravnih akata sa ustavom i zakonima. Međutim, pošto Republika Makedonija nema zakon o Ustavnom sudu u kojem detaljnije bi bilo navedeno koji sve zakoni mogu potpadati pod ocenjivanje ustavnosti, logično je zaključiti da predmet kontrole ustavnosti su svi zakoni i to: zakoni zakonodavnog tela, zakoni doneti referendumom, autentično tumačenje zakona, međunarodni ugovori koji se ratifikuju u formi zakona. 

Ustavni sud Makedonije poznaje samo kontrolu ustavnosti i zakonitosti a posteriori, dok je kontrola a priori našem Ustavu nepoznata. To proizlazi iz samog teksta Ustava gde je navedeno da je Ustavni sud nadležan ocenjivati ustavnost i zakonitosti zakona i drugih opštih akata. Da bi mogao postupati a priori odnosno ocenjivati zakone pre njihove promulgacije, to bi trebalo eksplicitno biti navedeno u samom Ustavu[25]. Pošto ovo nije slučaj u Republici Makedoniji možemo slobodno konstatovati da ustavni sistem ne poznaje a priori kontrole ustavnosti zakona. Normativna kontrola ustavnosti i zakonitosti ostvaruje se u formi apstraktnog, no ne i konkretnog spora, jer pred Ustavnim sudom vodi se spor između opštih pravnih normi, a ne spor među konkretnim osobama (inter partes)[26]. Međutim, konkretni spor je predviđen kao izuzetak i to u čl. 18. Zakona o sudovima. Odnosno, u tom članu navodi se da, kada sudija smatra da zakon koji se treba primeniti u konkretnom sporu nije u saglasnosti sa ustavom, spor se može rešiti direknom primenom odredbe Ustava, a ukoliko i to nije moguće on prekida postupak, zakon ili odredbe zakona šalje na ocenivanje Ustavnom sudu, i postupak se prekida do donošenje mišljenja Ustavnog suda. Takođe ovaj zakon omogućuje redovnim sudijama da u postupku rešavanje konkretnih sporova izvrše ekscepciju neustavnog zakona, primenjujući direkno Ustav[27]. Po mom mišljenju ovo zakonsko rešenje je sporno i suprotno Ustavu i to zbog dva razloga. Prvi je to što sudije redovnih sudova mogu izvršiti ekscepciju zakona ukoliko oni smatraju da taj zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, a treba imati u vidu da u centralizovanim sistemima kontrole ustavnosti, u koje spada i Republika Makedonija, nije dopustivo da sudije redovnih sudova sami odlučuju o nesaglasnost opšteg pravnog akta sa ustavom ili međunardonih ugovora, jer za to je nadležan Ustavni sud. Odnosno, ukoliko bi im se to dopustilo nastao bi pravni haos i pravna nesigurnost, jer neki sudija vođen svojim pravnim rezonom mogao bi direkno primeniti Ustav ili međunarodni ugovor, a drugi odlučiti  da primeni zakon. Drugi razlog zbog kojeg smatram da je ovo rešenje sporno, je to da se ova odredba nalazi u Zakonu o sudovima. Odnosno, postupak Ustavnog suda i ko se sve može njemu obratiti uređuje se u zakonu o Ustavnom sudu. Imajući u vidu da u Makedoniji ne postoji zakon o Ustavnom sud, neumesno je ova odredba smeštena u Zakon o sudovima. Zakon o sudovima je lex generalis za sudsku vlast i njime se mogu uređivati samo pitanja koji se odnose na redovne sudove, no nikako i na Ustavni sud, pogotovo ako imamo u vidu da je Ustavni sud van trodeobe državne vlasti i prestavlja državni organ erga omnes. Ako uzmemo kao primer komparativna iskustva, utvrdićemo da ovakva rešenja nalaze se u zakonima o Ustavnom sudu (čl. 23 stav 1 Zakona o Ustavnom sudu Slovenije, čl. 36 stav 1 Zakona o Ustavnom sudu Hrvatske). No ono šta zabrinjava više od ovakve zakonske postavke je i pasivnost Ustavnog suda. Odsno, sudije Ustavnog suda (sua sponte) mogu pokrenuti  inicijativu za ocene ustavnosti i zakonitosti – čl. 14. Poslovnika o radu Ustavnog suda). A ako imamo u vidu da se ovo zakonsko rešenje provlači sa Zakonom o sudovima iz 1994 g. a isto je preslikano i u Zakonu o sudovima iz 2006 g. onda stvarno se postavlja pitanje da li sudije Ustavnog suda dobijaju konkurenciju u sudijama redovnih sudova, i da li to oni prećutno odobravaju ???    

U Republici Makedoniji ne postoji hierarhija pravnih akata u pravnom poretku koja bi bila predviđena Ustavom[28]. Samo u čl. 51 Ustava navodi se da zakoni moraju biti u saglasnosti sa ustavom, a svi drugi propisi u saglasnosti sa ustavom i zakonom. Od ove formulacije logično proizlazi položaj Ustava kao najvišeg pravnog akta u državi, kojem svi zakoni i podzakonski propisi trebaju  biti podređeni. Zakoni u hierarhiji pravnih akata nalaze se pod ustavom, a „drugi propisi“ moraju biti u saglasnosti sa ustavom i zakonima. Ustav Republike Makedonije pravi razliku između zakona s obzirom na značaj materije koji ti zakoni uređuju, i to zakoni koji se donose relativnom, apsolutnom, dvotrećinskom i prema ustavnim amandmanima takozvanom dvojnom većinom[29]. Međutim, u Ustavu ne postoji razlika između zakona prema dejstvu koje oni proizvode, već samo po načinu njihovog donošenja. Pa zato i praksa Ustavnog suda po ovim pitanjima je veoma čudna. Odnosno, Ustavni sud oglasio se nenadležnim ocenjivati saglasnost zakona sa međunarodnim ugovorima ratifikovanih saglasno ustavu, jer prema odbrazloženje suda „....sud ne odlučuje za međusebna usklađenost zakona, odnosno međusobna usklađenost drugih propisa istog ranga u hijerarhiji pravnih akata.[30]“, a pritom međunarodni ugovori koji su ratifikovani u skladu sa ustavom izjednačuje sa ostalim zakonima. Sam sud stavnja znak jednakosti između međunarodnih ugovora i zakon o ratifikaciji samog ugovora. Sa ovim, Ustavni sud grubo vređa Ustav jer krši čl. 118 u kojim se navodi da su međunarodni ugovori ratificirani u skladu sa ustavom su sastavni deo pravnog poretka i ne mogu se menjati zakonom. Ustavni sud oglasio se nenadležnim da ocenjuje i usklađenost podzakonskih akata sa međunardonim ugovorima jer „.....Ustavni sud nije nadležan ocenjivati saglasnost sadržine podzakonskih akata sa sadržinom ratificiranih međunarodnih ugovora. Sud ceni da nije nadležan ocenjivati sadržaj međunarodnih ugovora, a samim tim niti saglasnost podzakonskih akata s međunarodnim ugovorima....[31]“. Da bi opravdao svoje stajalište pozvao se na odluku Ustavnog suda Hrvatske U-I-745/99 u kojoj Ustavni sud je zauzeo je i obrazložio sledeće stajalište : „Ako je odlučivanje Ustavnog suda o suglasnosti zakona sa ustavom i drugih propisa s ustavom  i zakonom u biti odlučivanje o suglasnosti propisa nižeg ranga sa propisom višeg ranga i s Ustavom kao propisom najvišeg ranga, tada je ovlašćenje Ustavnog suda da ocenjuje suglasnost zakona s međunarodnim ugovorom, logična posledica ustavne odredbe da je potvrđeni i obljavljeni međunarodni ugovor deo unutrašnjeg pravnog poretka i da je po svojoj pravnoj snazi iznad zakona“.     

U nadležnostima Ustavnog suda nije izričito navedeno da Ustavni sud ocenjuje ustavnost međunarodnih ugovora. I to iako je u čl. 8 alineja 11 Ustava navedeno da je poštovanje opšteprihvaćenih normi međunarodnog prava jedna od temeljnih vrednosti ustavnog poretka, a u čl. 118 Ustava se navodi da su međunarodni ugovori koji su ratifikovani u saglasnosti sa Ustavom deo unutrašnjeg pravnog poretka i ne mogu se menjati zakonom. Pa od svega navedenog stvarno je nejasan položaj međunarodnih ugovora u hijerarhiji pravnog poretka Republike Makedonije. Ako međunarodni ugovori mogu se ratifikovati u formi zakona i tako postaju sastavni deo pravnog poretka, a ne mogu se menjati zakonom, onda je logično da se oni svrstaju po svojoj pravnoj snazi ispod ustava a iznad zakona. Ako je moj zaključak ispravan onda se postavlja pitanje da li međunarodni ugovori podležu kontroli ustavnosti? Po mom mišljenju odgovor na ovo pitanje je potvrdan, međutim samo ukoliko bi bilo predviđeno kao prethodna kontrola, jer delim mišljenje sa prof. Sokol[32] da Ustavni sudovi ne bi trebalo da se posredno upuštaju u ocenjivanje ustavnosti međunarodnih ugovora, ako imamo u prilog činjenicu da se međunarodni ugovori mogu menjati samo uz uslov i na način koji su u njima utvrđeni, ili saglasno opštim pravilima međunarodnog prava. Zato i u komparativnoj praksi se retko daje mogućnost naknadne kontrole ustavnosti međunarodnih ugovora, ali zato mnogi ustavi propisuju prethodnu kontrolu. Međutim tako ne misli i naš Ustavni sud. Odnosno, on je odlukom U.br. 230/1996-0-0 naveo da „.....Ustavni sud Republike Makedonije odlučuje o saglasnosti zakona sa ustavom, a ne i o međunarodnim ugovorima, sud smatra da ocenu saglasnosti međunarodnog ugovora s ustavom vrši Parlament Republike Makedonije u postupak ratifikacije međunarodnog ugovora, koji posle njegove ratifikacije postaje sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka, a samim tim i direktno izvršiv“.[33] U drugoj odluci U.br.178/2000-0-0 od 31.01.2001. g. isto o oceni međunarodnog ugovora rekao je sledeće „...da odlučuje o oceni zakona sa ustavom i saglasnosti sadržaja drugih propisa sa ustavom i zakonima, no ne i o sadržini međunarodnih ugovora...“ jer to nije u delokrug njegovih nadležnosti. Svoje stajalište da nije nadležan ocenjivati da li su međunarodni ugovori u skladu s ustavom potvrdio je i drugim odlukama, no iznenada u 2002 g. sa odlukom U.br.140/2001 kaže da je nadležan da ocenjuje međunarodne ugovore, da bi se zatim 2005 godine u sledećem slučajem koji se odnosio na međunarodne ugovore, vratio se na staro stajalište. I nekako bih razumeo da Ustavni sud ima različita stajališta o tome ako nije izričito utvrđena nadležnost, pa različiti sastavi suda (nove sudije uneli bi novi način razmišljanja) različito i odluče, no nikako ne mogu shvatiti kako je bilo moguće da se to dogodi u istom sastavu Ustavnog suda. Sudija Igor Spirovski ovo objašnjava na sledeći način: „Teško je reći da jurispudencija karakteriše se konzistentnim stavovima, iako kvantitativno može se steći takav utisak. Može se primetiti da u određenim trenucima sud ide preko granice koju je sam postavio, da zatim se ponovo vrati na nju, šta jasno ukazuje da sud još traži svoju pravu ulogu“[34].

 Drugo pitanje šta logično se nameće je, ako sud nije nadležan da ocenjuje sadržaj međunarodnih ugovora sa ustavom, da li je nadležan da ocenjuje formalne povrede Ustava koje mogu nastati u toku ratifikacije međunarodnog ugovora? Ovo pitanje se otvorilo podnošenjem inicijative Liberalne stranke koja je osporila postupak donošenja međunarodnog ugovora o demarkaciji granice Makedonije u delu sa Kosovom. Odnosno, liberali su tvrdili da je zakon o ratifikaciji donet relativnom, a ne dvotrećinskom većinom, kako su oni smatrali. Sud je rešenjem odlučio da ne povede postupak jer je smatrao da je zakon bio donet u odgovarajućem postupku[35], jer se nije radilo o promeni granice već o demarkaciji postojeće. Sa ovom konstatacijom nije se složio sudija Igor Spirovski koji u svom izdvojenom mišljenju je rekao: “... smatram da Ustavni sud nije na nedvosmislen način utvrdio jedinu činjenicu šta opredeljuje odluku suda u ovom slučaju, pa zbog toga ne mogu da sudim, da li u ovom slučaju je bila poštovana ustavna procedura ili ne, kao jedino relevantno ustavno pitanje. ...Takođe se ne mogu složiti da Ustavni sud može ocenjivati saglasnost zakona o ratifikaciji samo sa aspekta načina njegovog donošenja, a ne i sa aspekta sadržine međunarodnog ugovora, koji ratifikacijom postaje sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka, kao ni sa stavom da kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora obavlja Parlament u postupak njihove ratifikacije.[36]“

Pravo da pokrene inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti ima svako[37]. Pri tome nije opredenjeno da pokretač inicijative treba imati legitiman pravan interes. Pod tim se podrazumeva da pokretač inicijative može biti svaki građanin (državljanin Republike Makedonije) ili stranac, fizičko ili pravno lice, udruženje građanina, politička stranka, poslanik, grupa poslanika i dr. koji smatraju da zakon ili neki opšti pravni akt može biti suprotan ustavu ili zakonima.

2.2 USTAVNA ŽALBA

 Kada govorimo o ustavnoj žalbi u Republici Makedoniji, ne može biti reči o pravnom institutu kako ga poznaju većina evropskih Ustavnih sudova. Pre svega, njegova ustavna postavljenost je preuska i odnosi se samo na tri grupe prava[38]. Njegov naziv nije precizno utvrđen i u samom ustavu glasi kao „baranje“ – zahtev –   za zaštitu ljudskih sloboda i prava čoveka i građanina. Zbog toga šta ovaj institut koji je inkorporiran  u Ustavu Republike Makedonije, a detaljnije razrađen u poslovnikom o radu Ustavnog suda, ne sadrži elemente koji sadrži ustavna žalba i ne možemo govoriti o ustavnoj žalbi kako je normativno uređena u drugim zemljama. Zpravo smatram da tu je reč  o kvaziustavnoj žalbi[39]. Ko sve može biti nosilac ustavom garantovanih slobode i prava. Iako ustavom čl. 110 stav 3 glasi „...Ustavni sud štiti slobode i prava čoveka i građanina..“, u čl. 51 Poslovnika Ustavnog suda je navedeno da svaki građanin koji smatra da mu je pojedinačnom aktom ili radnjom povređeno neko pravo ima pravo da pokrene postupak. Poslovnik je neopravdano više restriktivniji nego sam Ustav, jer Ustavom se kaže da se štite slobode i prava čoveka i građanina, a sam koncept prava čoveka je mnogo šira i sveobuhvatnija od koncept prava građanina, jer prvi se odnosi na svakoga bez razlike dali je građanin Makedonije, bipatrid, apatrid. Tako je Ustavni sud u svom poslovniku neosnovano skratio pravo svih oni koji nisu građani Makedonije, a čija sloboda i prava mogu biti povređena, da potraže zaštitu Ustavnog suda. Po mom mišljenju, ova odredba je suprotna Ustavu. Naravno, tu je isključena mogućnost da nosilac ovih prava da bude i neki pravni subjekt.

Predmet ustavne žalbe mogu biti akti javne vlasti. Pod aktima javne vlasti podrazumevaju se pojedinačni akti koje donose sve tri grane vlasti  -sudska, zakonodavna izvršna. Zatim u Poslovniku se navodi da se zaštita može tražiti kada je povreda nastala konačnim ili pravosnažnim aktom. No za razliku od ostalih država koje preciznije formulišu šta se podrazumeva pod konačnim pravnim aktom[40], u Republici Makedoniji to nije urađeno. Odnosno, kroz jurispudenciju Ustavnog suda možemo doći do sledećeg zaključka „ podnostieljica žalbe je propustila rok predviđen poslovnikom jer je podnela vanredni pravni lek do Vrhovnog suda (revizija), i nakon odluke Vrhovnog suda podnela zahtev za zaštite slobode i prava čoveka i građanina. Odnosno, sam zahtev postao je pravosnažan nakon odluke Apelacionog suda“[41]. Rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava i sloboda iznosi dva meseca (objektivni rok) od dana dobijanja konačnog ili pravosnažnog pojedinačnog akta, odnosno od dana saznanja za preduzete radnje s kojom je povreda učinjena, no ne više od 5 godina od dana njenog činjenja. 

Ovaj pravni institut iako je utvrđen Ustavom Makedonije od 1992 g. do danas nije dao neke posebne rezultate, a još ako imamo u vidu i statistiku suda po ovom pitanju doćićemo do jednog frapantnog podatka. Tačnije, od kada se ovaj zahtev koristi od 1992 g. pa do danas (15.06.2010) doneta je samo jedna odluka sa kojom se potvrđuje povreda ustavno-zajamčenih prava. A samo ako imamo podatak da pred sudom u Strazburu dosad je doneto preko 50 presude protiv Makedonije u kojom su utvrđena povreda prava, onda se logično nameće pitanje o neefikasnosti ovog instituta, koja neefikasnost treba da se traži u lošoj normativnoj postavljenosti (preuzak korpus zaštićenih prava) i nemanje zakona o Ustavnom sudu gde bi ova materija bila detaljno regulisana. 

2.3 SUKOB NADLEŽNOSTI

U Ustavu Makedonije čl. 110 tačka 4 i 5 govori o sukobu nadležnosti i to, sukobu nadležnosti između nositelja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, i rešava sukob nadležnosti između organa Republike i jedinice lokalne samouprave. U ovom slučaju sud deluje kao konflikni sud (Tribunal des Conflits), i ograničava se na određivanje nadležne vlasti za rešavanje spora, a ne rešava spor u suštini (meritumu)[42]. Sud može rešavati sukob koji nastaje kada dva nositelja prava smatraju da su nadležni da rešavaju tu stvar (pozitivni sukob) ili kada dva organa smatraju da nisu nadležni da rešavaju opredeljenu stvar (negativni sukob). Preko rešavanja sukobe o nadležnosti, Ustavni sud zapravo štiti načelo statusne ili instituciske ustavnosti[43]. Najznačajniji sukob koji je do sada nastao, bio je sukob između Predsednika Republike i Ministarstva odbrane, kada je u Zakonu o odbrani iz 1992 godine data nadležnost Ministru da komanduje sa armijom Republike Makedonije, a prema Ustavu za to je nadležan isključivo Predsednik. Ustavni sud je 1994 g. ovaj pozitivni sukob rešio u korist Predsednika.

2.4 ODGOVORNOST PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Ova nadležnost prvi put je uneta u ustavni sistem sa Ustavom iz 1992 godine, jer do tada mi nismo poznavali takvu nadležnost Ustavnog suda. Naime postupak za razrešenje Predsednika smatra se podnetim, danom kada Parlament uputi Ustavnom sudu predlog za utvrđenje kršenja Ustava ili zakone. Predlog sadrži kraći opis i dokaze za povrede koje se Predsedniku stavljaju na teret. Ustavni sud traži mišljenje i od Predsednika Republike za navode koje su sadržani u predlogu o razrešenje Predsednika koje podnosi Parlament.  Ustavni sud odlučuje sa dvotrećinskom većinom od ukupnog broja sudija, u postupku odgovornosti Predsednika Republike. Ako Ustavni sud utvrdi da je Predsednik Republike odgovoran za kršenje Ustava i zakone, tada mu funkcija prestaje po snazi Ustava Republike Makedonije.

2.5 OCENA USTAVNOSTI STATUTA POLITIČKIH STRANAKA I UDRUŽENJE GRAĐANA

Ovde je reč o normativnom sporu koji se odvija u odnosu na dva vida akata, konstitutivni akt političke stranke ili udruženje građana s jedne strane i Ustava s druge strane. Ovaj spor može pokrenuti svako ko smatra da se sa konstitutivnim aktu neke političke stranke ili udruženje građana ima za cilj nasilno rušenje ustavnog poretka ili poziva na vojnu agresiju, rasplamtavanje etničke, rasne, verske omraze ili netrpeljivosti. No ono šta je specifično je to da Ustavni sud ne donosi odluku sa kojim se zabranjuje delovanje ili postojanje neke političke stranke ili udruženje građana, već Ustavni sud može poništiti samo statut i program koji su suprotni Uustavu. Sud nije nadležan da zabrani postojanje stanaka ili udruženja, već se to može tražiti nakon odluke Ustavnog suda. Iako po svojoj pravnoj prirodi odluka Ustavnog suda se ne odnosi na pravnu prirodu samog uduženja već na njegov konstitutivni akt, ona faktički je osnov za pokretanje redovnog sudskog postupka za zabranu političke stranke ili udruženje građana. Do sad je samo jedanput ovakav postupak bio pokrenut i to protiv udruženje građana „RADKO“, jer je Ustavni sud „...ocenio da statut i program udruženje građana „RADKO“-Ohrid su usmereni ka nasilnom rušenju ustavnog poretka Republike Makedonije i rasplamtavanje nacionalne i verske omraze i netrpeljivosti“[44] Kasnije nezadovoljno ovakvom odlukom Ustavnog suda, Udruženje građana obratilo se Evropskom sudu za ljudska prava i podnelo žalbu kojom je tvrdilo da su mu povređeni prava zaštićeni Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Sud u Strazburu je primetio da Ustavni sud nije eksplicitno sugerirao da udruženje ili njegovih članova bi koristili nelegalne ili nedemokratske sredstva za ostvarivanje svojih ciljeva... jer ništa u osnivačkim aktima udruženja ne ukazuje na to da će oni raditi nasilje... Nesporno je da samo udruženje i njegov naziv pod pseudonimom „RADKO“ generisao izvesni stupanj tenzije imajući u vidu osetljivost ovog pitanja u široj javnosti o njegovoj ideologiji koja ne samo šta je uvredljiva i destruktivna za Makedonski narod, već je i negirajuća... Sud potvrđuje svoju praksu da od državi se ne traži da sačeka sa intervencijom dok udruženje ne preduzme neke konkretne radnje za sprovođenje politike koje su nekompatibilne sa konvencijom i demokratijom, no ipak prekomerne mere preventivne prirode o sprečavanje slobode udruživanje i izražavanje – koliko i da se čine šokantni i neprihvatljivi određeni stavove – oni vređaju demokratiju pa često je i ugrožavaju[45]... Sa šest glasova za naspram jedan glas protiv Sud je odlučio da ima povrede čl. 11 Konvencije. 

3. ZAKLJUČAK

Iz svega navedenog možemo reći da organizacija i nadležnost Ustavnog suda nisu najbolje normativno uređene. Odnosno, postupak izbora sudija je veoma nejasan, kriterijumi koje kandidati za sudije trebaju ispunjavati skoro i da nepostoje, a postupak za razrešenje sudija nije normativno uređen. Šta se tiče nadležnosti Ustavnog suda nije predviđena nadležnost a priori za ocenu zakona, a takođe nije predviđena ni nadležnost o konkretnim sporovima. Ne postoji hierarhija pravnih normi, pa tako Ustavni sud se baš i nesnalazi u svojoj ulozi čuvara Ustava. Nije predviđen položaj međunarodnih ugovora u samom ustavu, ni izričita nadležnost da podležu ocene ustavnosti, šta sve ukupno ostavlja mogućnost za arbitrarnost samog suda. O ustavnoj žalbi i da ne govorimo. Ne samo što ona ne postoji u formi i obliku koje poznaju svi ustavni sudovi, već je preuska i nedovoljno uređena, šta joj daje jedan nejasan položaj u samom ustavnom sistemu. Na vrh svega je i to što nemamo zakon o Ustavnom sudu već ove stvari uređujemo poslovnikom, a taj isti poslovnik donet je davne 1992 godine (i to od sastava suda koji je biran prema odredbe Ustava SRM iz 1974 g. i čiji legitimitet je sporan,) a do sada poslovnik nije menjan. Sve u svemu, potrebno je odredbe koje se odnose na Ustavni sud, Glava 5 Ustava od čl. 109 do 113, detaljno revidirati i uskladiti sa savremenim tokovima, kao i donošenje zakona o Ustavnom sudu, no sa jednim iznimkom od većine država Evrope, a to je da predlagač samog zakona o Ustavnom sudu bude Ustavni sud. Time smatram da bi se pojačao njegov položaj u samom ustavom poretku, no šta je još bitnije, sprečio bi se neposredni uticaj zakonodavne i izvršne vlasti na rad Ustavnog suda, šta je latentno bila tendencija iz minulih nekoliko godina.

 

Mr. Krcinski Blaze

 

ORGANIZATION AND COMPETENCES OF CONSTITUTIONAL  COURT OF REPUBLIC OF MACEDONIA  – CRITICAL OBSERVATION

 

SUMMARY

In this article author analyzed the position of the Constitutional Court in the light of the Constitution and the rules of procedure. First of all is analyzed the role of the Constitutional court, his organization risk of politicization during the elections process of the judges of the  court, their status and the way of dismissing them from the function. Also in the text is attempted to give the hole picture about jurisdiction of the Constitutional court through legal basis and of course the weakness of the current model, and all that based on Constitutional court decisions. Weakness of this model is that Constitutional court doesn’t have a law for the Constitutional court and all procedures, rules, constitutional court decisions, are written in the rules of procedures. But in one hand that weakness through the years become a strong side of the court, because was enabled legislative and executive branches of the government to act at the constitutional court decisions.

Key words: Subject of judicial review, Constitutional Court decisions, Organization of Constitutional court, Constitutional changes, Competences of Constitutional Court