Vladimir Petrović, diplomirani pravnik*

 

Primljeno: 23. februar 2013.

UDK: 342,724:341.232

327.58

Pregledni naučni članak

 

PROBLEMI DEFINISANJA (NACIONALNIH) MANJINA U MEĐUNARODNOM PRAVU

 

Cilj ovog rada je da ukaže i upozori na značaj fenomena pod nazivom „manjine“, koji i u aktuelnom vremenu zaokuplja pažnju sociologa, ekonomista, psihologa i ostalih naučnih krugova, kako domaćih tako i naučnika širom Evrope i sveta. Neophodan preduslov za utvrđivanje postojanja manjina u nekoj državi, kao i za uživanje i zaštitu manjinskih prava predstavlja određivanje pojma manjina. Ali problemi koji se mogu javiti kod regulisanja ovog pitanja je kako terminološke prirode, tako i pitanje načina na koji je, i ako je uopšte, regulisan pravni položaj manjina. U radu se analiziraju pojmovi koji su slični pojmu nacionalnih manjina, u cilju razgraničenja samih grupacija, ali i radi lakšeg definisanja manjina. Na međunarodnom planu ne postoji jedinstveni naziv za manjine. Iz mnogobrojnih međunarodnih ali i bilateralnih dokumenata možemo videti da postoje različiti nazivi za manjinske grupe: neke manjine se određuju prema jezičkom ili verskom kriterijumu; druge se nazivaju etničkim grupama; treće nacionalnim manjinama; četvrte nacionalnim zajednicama; pete etničke manjinske zajednice; itd.

Ključne reči: manjine, nacionalne manjine, Savet Evrope, Ujedinjene Nacije, međunarodno pravo.

 

 

 

UVOD

 

Poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda, kao i zaštita manjina, najvažniji su faktori stabilnosti, bezbednosti i demokratskog razvoja svake države. Bez razvijene demokratske pravne i političke kulture nema ni ozbiljnih uslova za ostvarivanje i poboljšanje položaja pripadnika (nacionalnih) manjina, bez obzira na obiman broj i kvalitet prava koja su popisana i normativno ustavno garantovana. Iz tog razloga svi pokušaji da se međunarodnim pravilima, međudržavnim sporazumima i nacionalnim zakonodavstvom prošire i garantuju prava (nacionalnih) manjina, ostaće bez dejstva, ako nisu osigurane pre svega vladavina prava, demokratija i etnička saradnja između stanovništva jedne države.

Danas se savim sigurno može konstatovati da je položaj i zaštita (nacionalnih) manjina izašla iz sfere isključive unutrašnje nadležnosti država i postala predmet, kako međunarodnopravnih i političkih obaveza država tako i nadležnosti međunarodnih, najpre evropskih organizacija.[1] Zapravo, ovakav je razvoj rezultat velikih napora u međunarodnoj zajednici da se područje prava čoveka, čiji su integralni deo položaj i prava pripadnika manjina, izuzme iz isključive unutarnje nadležnosti država i stavi pod nadzor pojedinih međunarodnih institucija. U tom pogledu nema nikakvih ozbiljnijih otpora članica međunarodne zajednice, jer je odabrani pravac potpuno u skladu s Poveljom i ciljevima Ujedinjenih nacija.[2]

Savremene geopolitičke promene, međuetnički konflikti te povezanost manjinskih i teritorijalnih problema značajno utiču na međudržavne odnose i očuvanje globalnog mira i bezbednosti.[3] Iako problemi, koji se mogu javiti u vezi sa pitanjem nacionalnih manjina, se vezuju uglavnom za delove Balkana i Istočne Evrope, oblasti Kavkaza, ti problemi nisu nepoznati ni u razvijenim evropskim zemljama, uprkos visokim standardima poštovanja ljudskih prava. U brojnim evropskim državama većinski narodi i nacionalne manjine koje u njima žive, svesni složenosti odnosa većine i manjine u etničkom smislu, te opasnosti koje mogu iz toga poizaći, činili su i čine brojne međusobne ustupke i kompromise, dolazeći do određenih modela koegzistencije.[4] Oni su uglavnom bili rezultat pritiska međunarodne zajednice, a vrlo retko rezultat spremnosti države na ustupke. Generalno, sistem regulisanja položaja i prava nacionalnih manjina u razvijenim državama pored mnogih dobrih rešenja ima i određenih nedostataka. Pre svega, praksa pokazuje da je reč prvenstveno o političkoj materiji, odnosno da je manjinsko pitanje u velikoj meri determinisano političkom situacijom u kojoj se manjina nalazi i položajem te države na međunarodnoj sceni.[5] Nažalost, međunarodna, pravna i politička konstelacija činjenica vezanih za pitanje manjina, još uvek ne obezbeđuje univerzalan i jednobrazan pristup problematici manjina.

Mada zaštita manjina nije više isključivo u unutrašnjoj nadležnosti država već i međunarodnih institucija, ono što predstavlja problem jeste činjenica da se manjinsko pitanje često koristi za političke pritiske i uticaj na određene zemlje, kao i selektivna politika prema ovom problemu.[6] Pokazalo se da su nastojanja da se primeni zapadnoevropski model demokratije i osiguraju manjinska prava u zemljama u tranziciji lišena istorijskih, privrednih, političkih i kulturnih znanja o tim prostorima, da nisu dala željene rezultate i čak su potencirala određene konflikte.[7]

Dosta je pokušaja bilo da se uspostavi zajednička definicija pojma “manjina“, imajući u vidu vrednovanje različitih značenja usvojenih od strane nekih vodeći akademskih krugova na temu manjina.[8] Konkretno, vrste kriterijuma na kojima se ove definicije zasnivaju je diskutabilna, da li to je objektivni kriterijum kao što su razlike u odnosu na rasu, jezik, nacionalnost ili religiju, ili pak alternativno; da li su to subjektivne razlike, kao što su samo-opredeljene grupe kao manjina. Bilo koje ispitivanje međunarodne zaštite manjina je odmah suočeno sa problemima koji proizilaze iz nedostataka univerzalno prihvaćene definiciji pojma manjine. Očigledno je da ova kontroverza dovodi do neizbežnih komplikacija pitanjem kako može da se diskutuje o manjina ukoliko ne postoji usvojeni pojam (nacionalnih) manjina, a koji i kada postoji je često nejasan i osporavan.[9] Cilj ovog rada je da pomogne u utvrđivanju radne verzije definicije pojma manjina, imajući u vidu različite pristupe u rešavanju ovog problema.

 

1.     Pojam (nacionalnih) manjina

Neophodan preduslov za utvrđivanje postojanja manjina u nekoj državi, kao i za uživanje i zaštitu manjinskih prava predstavlja određivanje pojma manjina. Pitanje izbora termina i načina definisanja manjina nije samo akademske ili terminološke prirode, već u praksi može dovesti do različitih posledica, recimo može se suziti ili proširiti krug grupa ili lica koja se mogu pozvati na utvrđenu manjinsku zaštitu.[10] Reč je o vrlo važnom momentu jer se od utvđenog pojma očekuje da ne samo istakne manjinski položaj odnosnih grupa, već i da bude tako odabran da može biti primenljiv na različite slične situacije odnosno manjinske grupe, nezavisno od podneblja i konkretnih prilika u kojima žive.[11]

Postoje različiti pristupi kada je reč o definisanju manjina što upućuje na to da nema jedinstvenog modela prilikom određivanja pojma manjina. S tim u vezi, sa aspekta manjinske politike, evropske države mogu se razvrstatati u nekoliko kategorija kategorije.[12] Neke države jednostavno ne priznaju da na njihovoj teritoriji postoje bilo kakve etničke manjine, čak i kada je to suprotno stvarnosti, pa se zato i ne postavlja problem definisanja manjina i tako ne jamče tim kolektivitetima i njihovim pripadnicima nikakva prava (Lihtenštajn, Malta, Francuska). To su države koje zastupaju ustavni princip jedinstvene nacije i ne priznaju svojim građanima nikakvo drugo etničko poreklo, osim pripadanja jedinstvenoj naciji.

Druge država na razne uvijene načine posrednim putem pripadnicima manjina obezbeđuju određena prava bez izričitog priznanja postojanja etničkih manjina na sopstvenoj teritoriji. Drugim rečima, radi se o implicitnom priznanju koje je često rešenje u građanskim državama sa etnički mešovitim stanovništvom. Manjinama se ne priznaje poseban status ni u ustavu ni međunarodnim ugovorima, ali se kolektivna prava manjina štite posebnim zakonima čime se položaj manjina reguliše, a njihovo postojanje implicitno priznaje. [13]

Treće države garantuju manjinama odnosno njihovim pripadnicima određena posebna prava, ali bez preciziranja ko sve spada u takve manjine i kako se utvrđuje pripadnost tim manjinama. U takvim slučajevima može se raditi o državama koje svoje etničke zajednice ne dele na većinske i manjinske, te i one stoga nemaju kategoriju nacionalnih manjina, a identitete njihovih pripadnika štite na taj način što jednake građane deli na jezike kojima se oni služe.

Neke države izričito navode tj. nabrajaju koje sve manjine žive na njihovoj teritoriji i to najčešće čine nekim unutrašnjim pravnim aktom. U pitanju je ustavno regulisanje položaja manjina. Država se ustavom definiše kao nacionalna država većinskog naroda, a manjinama se priznaje status nacionalne manjine sa definisanim korpusom prava koji može da obuhvata ili da ne obuhvata i pravo na otcepljenje. Ova grupa država ima razrađene odredbe o pravima nacionalnih manjina, posebno o zaštiti njihovog nacionalnog, kulturnog, verskog i jezičnog identiteta, uz vrlo različit raspon pojedinih prava.[14]

Na kraju pojedine države daju apstraktne definicije etničkih manjina tako da svi kolektiviteti koji ispunjavaju uslove propisane takvim definicijama uživaju sva manjinska prava i zaštitu predviđena unutrašnjim pravnim porecima tih država.[15]

U razvijenim zemljama način regulisanja manjinskog pitanja, pored istorijskih i političkih faktora, bitno je uslovljen i položajem te zemlje na svetskoj ekonomsko-političkoj sceni, pa upravo zbog toga se ne može govoriti o jedinstvenom načinu regulisanja pravnog položaja nacionalnih manjina.[16] Bez obzira o kojim državama se radi, države treba da stvore prirodne uslove koji će pripadnicima nacionalnih manjina omogućiti da razviju svoju kulturu čuvajući svoju veru, tradiciju i običaje. Pripadnicima nacionalnih manjina treba omogućiti da koriste svoj jezik u javnom i privatnom životu, ali i u komunikaciji s državnim vlastima.[17] Procenjuje se da danas u Evropi ima između 90 i 100 miliona pripadnika nacionalnih i etničkih manjina što predstavlja oko 12 % ukupnog evropskog stanovništva. Upravo zbog toga manjinsko pitanje zauzima ključno mesto na političkoj karti Evrope.[18]

Treba istaći da u međunarodnim dokumentima (OUN-a, OEBS-a i Saveta Evrope) postoje brojne odredbe koje se odnose na manjine, ali ne i obavezni, opšteprihvaćeni međunarodni standardi, kao ni univerzalna pravila i kriterijumi prema kojima bi bili jasno regulisani pravni status i prava manjina, izuzev zabrane diskriminacije i uopšteno formulisanog prava na očuvanje etničko-verskog identiteta.[19] Neki od tih dokumenata pravno su obavezujući za države koje ih prihvate, dok sva druga imaju više politički značaj jer države nisu obavezne da ih na unutrašnjem planu usvoje. Zbog toga se i različito interpretiraju i realizuju u zavisnosti od političke situacije i opšteg odnosa snaga na međunarodnoj sceni. Posle dugogodišnjeg rada na ovoj problematici ne postoji jedinstven stav u pogledu terminologije (koriste se različiti nazivi: „manjine“, „etničke manjine“, „nacionalne manjine“, „rasne i etničke grupe“, „etničke, verske ili jezičke manjine“, „nacionalnim zajednicama“, „nacionalne ili etničke, verske i jezičke manjine“, „etničke manjinske zajednice“ itd.), kao ni u pogledu definicije manjina iz koje bi se videlo ko sve spada u manjine, odnosno ko može da koristi određena prava.[20]

Izraz “etničke manjine” vrlo se često koristi u međunarodnim dokumentima i to uglavnom zajedno sa drugim nazivima. Iako ne treba mešati termin etničke i nacionalne manjine, jer je pojam etnička manjina daleko širi od izraza nacionalna manjina, odnosno nacionalna manjina je uvek etnička, ali etnička manjina ne mora uvek biti i nacionalna, ipak bi bilo najispravnije, bar kad je reč o zaštiti u međunarodnom pravu, da se koristiti naziv “etnička manjina”, bilo samostalno ili uporedo sa izrazom nacionalna manjina.[21] Zato ovaj termin je sasvim prihvatljiv kada se radi o opštim pitanjima položaja manjina odnosno za opšte prilike u kojima se pojavnjuju manjinski kolektiviteti sa posebnim etničkim obeležjima.[22] Ako u postojećim uslovima manjina nema pravnih ili materijalnih mogućnosti da ispolji i sačuva sopstveni kolektivni identitet, zadovoljava kulturne potrebe i sl odnosno da zadovolji potrebe koje može uživati samo u zajednici sa drugima, i s obzirom da su sa ovim problemom suočene zajednice sa prepoznatljivim etničkim identitetom, ovakve grupe ćemo nazvati etničkim manjinama.[23]

U dosadašnjoj međunarodnopravnoj praksi bilo je više pokušaja da se odredi pojam nacionalne manjine. Sve do kraja Prvoga svetskog rata pod pojmom manjine podrazumevale su se pre svega verske manjine, a s osnivanjem Ujedinjenih nacija i razvojem univerzalnog sistema zaštite ljudskih prava i pojam nacionalnih manjina dobija na značaju, te dolazi do pokušaja definisanja.[24]

Nacionalne manjine pokreću zanimljiva pitanja praktične i teorijske prirode za međunarodne odnose, jer izgleda da one upravo protivreče ustanovljenim definicijama nekog „anarhičnog društva” koje se sastoji se uglavnom od suverenih država i njihovih delovanja.[25] Međunarodni napori u cilju zaštite nacionalnih manjina predstavljaju interesantan predmet proučavanja, jer ukazuju na nedostatke u načinu na koji međunarodni odnosi u teoriji razumeju odnos između suverene države i ostalih grupa unutar države. U tom smislu, nacionalne manjinske grupe su posebno sporne, jer imaju određene politički bitne karakteristike koje su zajedničke sa savremenim suverenim državama - nacionalnost i istorijske veze sa određenim teritorijama.

Izraz “nacionalna manjina” danas je u najširoj upotrebi, pa postoji čak snažna tendencija da ovaj termin preovlada i postane opšteprihvaćeni naziv za manjine, jer zadovoljava zahteve koji se pred njega postavljaju pod uslovom da se stalno koristi u širem smislu.[26] U skladu s tim, nacionalne manjine nisu samo etničke manjine, mada su najčešće sastavljene od pripadnika etničkih manjina, odnosno grupa koje su, nakon ostvarivanja “prava na samoopredeljenje”, ostale da žive van države koju je formirala njihova etnička grupa, na teritoriji države koju je formirala neka druga etnička grupa, pa su se tako našle u situaciji da istovremeno i pripadaju i ne pripadaju dvema nacijama: naciji na čijoj teritoriji žive i naciji iz koje vode poreklo a koja je svoju državu formirala na nekoj drugoj teritoriji.[27] U situacijama kada manjina postavlja zahteve kao nacionalna manjina, problem se polagano iz domena regulisanja položaja manjine u okviru postojećeg pravnog poretka, prenosi u domen ustanovljenja države/nacije i međunarodnih odnosa.[28]

Iako danas međunarodno pravo odbacuje teorije koje pokušavaju da odrede postojanje posebnih ljudskih rasa i s obzirom da nema naučnog opravdanja za rasnu kategorizaciju, pojedine zemlje su ipak stale na stanovište da uključivanje rase i rasnog porekla u antidiskriminaciono zakonodavstvo, može da pojača percepciju da ljudska bića mogu biti razlikovana po rasi i zbog toga se u takvim zakonodavstvima upućuje, u pogledu osnova diskriminacije, na etničko ili nacionalno poreklo. Međunarodno pravo ne sadrži obavezujuću definiciju rase i rasnog porekla. Termin “rasne manjine” je dosta korišćen u prošlosti, u mnogim pravnim aktima donetim pod okriljem Ujedinjenih nacija i u posleratnim međunarodnim ugovorima, ali se pri tom nije mislilo na rasne, već na one manjine koje se odlikuju svojim etničkim odnosno nacionalnim karakteristikama.[29] Drugim rečima, taj termin je korišćen kao sinonim za kolektivitete koji se danas nazivaju etničkim odnosno nacionalnim manjinama.[30] Poslednjih decenija, međutim, on se, zbog svoje nepreciznosti i nejasnoće, postepeno napušta i zamenjuje drugim nazivima. Pored toga, ovaj naziv se smatra nenaučnim, jer savremena antropologija i genetika osporavaju samu podelu ljudi prema rasama.

Kada govorimo o terminu “verske” i “jezičke manjine” onda bi zaista trebalo da se misli samo na one kolektivitete koji se od većine razlikuju po veri i jeziku, a ne i nekim drugim momentima, jer se najčešće jezičke manjine poklapaju sa etničkim manjinama. Ako se zaista radi samo o jezičkim manjinama, onda se u strogom smislu te reči, radi o manjinama koje se od većinskog stanovništva razlikuju samo po jeziku. Kada govorimo o verskim manjinama mislimo na zajednice koje ispovedaju veru različitu od one kojoj pripada većina. O verskim manjinama danas možemo govoriti, kao o samostalnoj kategoriji, samo u onim zemljama gde je jedna vera proglašena za državnom i gde ne postoji mogućnost slobode veroispovesti, odnosno tamo gde je crkva odvojena od države i gde su verska ubeđenja stvar ličnog i slobodnog izbora pojedinca.

 

2.     Pokušaji definisanja pojma manjina u međunarodnom pravu

Na međunarodnom planu, u okviru različitih deklaracija, konvencija i dokumenata bilo je više pokušaja da se manjine obuhvate univerzalnom, opšteprihvaćenom definicijom, ali još uvek nije doneta konačna, dovoljno jasna i precizna definicija koja bi uključila sve manjine. Zbog svega toga postojeća međunarodna dokumenta koja regulišu manjinsko pitanje nemaju identična rešenja i sadrže razne neprecizne formulacije kojima se relativizuju određene odredbe (»države bi trebalo«, »tamo gde postoje manjine…« itd.), pa se države osećaju slobodne da same, po svojoj volji i proceni, prema svojim prilikama i interesima određuju koje će sve grupe smatrati manjinskim kolektivitetima.[31]

Koncept manjina datira još sa konferencije povodom Versajkog mira 1919. godine, kada je uključen u mirovne sporazume sa državama naslednicama Austro-Ugarske, Osmanskog carstva, i Pruskog Carstva. Sami ugovori nisu nudili nikakvu definiciju manjine per se, ali su odredbe ukazivale na "lica koja pripadaju rasnim, verskim ili jezičkim manjinama".[32] Godine 1928., Stalni sud međunarodne pravde (PCIJ) je odlučio da proces utvrđivanja da li neka osoba pripada ili ne pripada manjini je "činjenično pitanje a ne pitanje volje".[33] Slično tome, pravnik Mello Toscano - brazilski predstavnik u Društvu Naroda je tvrdio da manjinski položaj je uslovljen objektivnom povezanošću sa posebnim geografskim regionom i njenom istorijom. On je smatrao da je manjina onaj deo stalnog stanovništva države, koji, povezan istorijom i  tradicijom na određenom delu teritorije, koji ima sopstvenu kulturu, te ne može se mešati sa većinskim stanovništvom zbog razlike u pogledu rase, jezika ili vere.[34] Pojedini teoretičari su ukazivali da je lojalnost bitan elemenat u određivanju pojma manjine imajući u vidu da pripadnici manjina imaju sve zakonske obaveze u državi u kojoj prebivaju.

Iako je akcenat bio stavljen na objektivne karakteristike manjina, predloženo je više subjektivno orijentisanih definicija u vezi sa pojmom manjina. Najznačajnija definicija bio je izveštaj iz 1925. godine Saveta Društva Naroda koji je tvrdio da manjina ...nije samo rasna grupa inkorporisana u telo nacije, od koje većina formira drugačiju rasnu jedinicu. Tu je i psihološki, socijalni i istorijski atribut, koji predstavlja glavnu karakternu razliku.[35]

Izlaz iz ove konfuzije je pokušao je da pronađe Stalni sud međunarodne pravde (PCIJ), koji je 1930. dao savetodavno mišljenje Savetu Društva Naroda, povodom emigracija grčko-bugarskih zajednica, da se manjina tumači prema tradiciji...grupa lica koja žive u datoj zemlji ili naseobini, koji imaju svoju rasu, religiju, jezik i tradiciju i ujedinjeni su ovim rasnim identitetom, verom, jezikom i tradicijom i osećajem solidarnosti, sa ciljem očuvanja svoje tradicije, održavanja svog načina bogosluženja, obezbeđivanja vaspitanja i podizanja svoje dece u skladu sa duhom i tradicijom svoje rase i pružanja međusobne pomoći jedni drugima.[36] Ova definicija je nastojala da reši raspravu objektivnih nasuprot subjektivnih značenja pojma manjine, ugrađujući oba elementa. Međutim, umesto nudeći kompromisno poziciju, Stalni sud međunarodne pravde na kraju je izazvao još više zabune zaključkom, uz napomenu da je postojanje manjina "pitanje činjenica...ne pravno pitanje", čime se svakako odrekao sopstvenog autoriteta i vratio objektivnom shvatanju manjina. Ipak ističemo da napori da se definiše pojam manjine su bili u senci pokušaja Društva naroda da se bavi problemima pojedinih manjina u nekoliko zemalja centralne i istočne Evrope - problemima koji su nastali direktno iz teritorijalnih preraspodela nastalih na Pariskoj mirovnoj konferenciji, a ne kao opštim problemom.[37]

Za razliku od sistema uspostavljenog od strane Društva Naroda, Ujedinjene Nacije su pitanje manjina posmatrale kao deo univerzalno prihvaćenih ljudskih prava i na taj način smatrale da je moguće doći do definicije pojma manjina u formi koja bi mogla imati univerzalnu primenljivost. Na međunarodnom planu još uvek nema važećeg dokumenta u kome bi jasno i precizno bilo rečeno šta se podrazumeva pod pojmom manjine. Drugim rečima, međunarodno pravo ne poznaje definiciju manjina koja bi izražavala opinion iuris većine država.[38] Do sada je ponuđen veliki broj raznih definicija što od mnogobrojnih teoretičara, međunarodnih organizacija, pa do državnih organa. Među njima su posebno značajne definicije nastale u sklopu pripreme odgovarajućih dokumenata Organizacije Ujedinjenih Nacija i Saveta Evrope.

Generalni sekretar UN pripremio je 1950. godine memorandum pod nazivom Definicija i klasifikacija manjina,[39] kojim se sumiraju najočiglednije teškoće u vezi sa korišćenjem termina manjina u svom objektivnom smislu, kao brojčano stanje jedne grupe u okviru populacije jedne države. Pojam manjina ne može se u praktične svrhe jednostavno definisati tumačeći tu reč u njenom bukvalnom smislu. Ako bi se na taj način definisale manjine, skoro sve zajednice koje postoje u državi bi bile obuhvaćene pojmom manjina, uključujući i porodice, društvene klase, kulturne grupe. Takva definicija bi bila beskorisna u međunarodnom pravu. Isti Memorandum otišao je dalje sa tvrđenjem da posle Prvog svetskog rata korišćenje pojma „manjine“ se odnosilo na brojčano inferiorne grupe koje imaju izvesne kulturne atribute: pojam manjina se uglavnom odnosio na određenu vrstu zajednice, a posebno na nacionalne ili slične zajednice koje se razlikuju od  dominantne grupe u državi.[40] Ova definicija ukazuje na osnovne elemente nacionalne manjine, kao termina je relevantan za međunarodne odnose.

Problem izbora pravog naziva bi se mogao uspešno rešiti ukoliko bi postojala jedna sveobuhvatna i opšta, a opet dovoljno precizna definicija manjina. Međunarodno pravo ne sadrži pravnu definiciju manjine, zbog toga što je međunarodno (evropsko) manjinsko pravo neka vrsta mekanog zakona (iza koga ne stoji efektivna prinuda), tako i zbog činjenice da se manjine empirijski uveliko razlikuju. Da bi se moglo govoriti o manjinama u pravnom smislu reči, neophodno je da grupa koja se razlikuje od ostalog, većinskog stanovništva države zadovolji više uslova utvrđenih relevantnim pravilima međunarodnog ili unutrašnjeg prava, te da bude priznata kao takva.[41] Status i položaj manjina regulisan je međunarodnim ugovorima, bilo da se radi o multilateralnim ugovorima kojima se položaj manjina uređuje generalno, bilo da se radi o bilateralnim ugovorima u kojima se druga država priznaje kao “zaštitnica” manjina.[42] Ipak treba napomenuti da se bilateralni međunarodni ugovori uopšte ne bave problemom definisanja manjina,[43] s obzirom da su ugovori okrenuti uređenju šireg kruga odnosa, tako da se od njih ne može očekivati da se detaljnije bave pitanjima vezanim za status manjina. Čak i kada se upuštaju u taj problem, uglavnom se koriste neke uopštene formulacije bez ikakvog definisanja manjina.

Potkomitet UN o sprečavanju diskriminacije i zaštiti manjina je forum u kojem je većina posla ka univerzalno prihvaćenoj definiciji manjina sprovedena tokom perioda 1945-95. Različiti predlozi definicije uključivale su kako objektivne, tako i subjektivne sociološke kriterijume, ali imajući u vidu političke stavove kao npr. dokazana lojalnost. Možemo spomenuti definiciju koju je Potkomitet UN za sprečavanje diskriminacije i zaštitu manjina ponudila Komisiji UN za prava čoveka prema kojoj: “termin manjina obuhvata samo one nedominantne grupe stanovništva koje imaju i žele da očuvaju stabilne etničke, verske ili jezičke tradicije ili karakeristike po kojima se razlikuju od ostalog stanovništva.[44] Takve manjine treba da se sastoje od dovoljnog broja lica potrebnih za razvoj ovih karakteristika. Članovi takvih manjina moraju biti lojalni državi čiji su državljani”.

Najobuhvatniji pokušaj da se uspostavi koncizna definicija manjine koja bi mogla biti u širokoj upotrebi predložio je italijanski profesor Frančesko Kapotorti prema kojem se izraz manjina odnosi na: brojčano manju grupu od ostatka stanovništva države, koja se nalazi nedominantnom položaju, a čiji članovi – državljani te države – imaju etničke, verske ili jezičke karakteristike drugačije od ostalog dela stanovništva i iskazuju makar i implicitno, osećaj solidarnosti koji je usmeren na očuvanje svoje kulture, vere, tradicije i jezika.[45] U ovoj definiciji, manjinski status je ograničen na državljane ili građane države i isključuje izbeglice, strance i radnike migrante. U isto vreme, imajući u vidu da definicija naglašava nedominantni položaj manjina, Kapotortijeva definicija ne može da se primeni na dominantni numeričke manjine, kao što su beli Južnoafrikanci. Pored ovih objektivnih kriterijuma, Kapotortijeva definicija sadrži subjektivni "osećaj solidarnosti".[46] Dalje, Kapotorti naglašava da manjinska grupa mora da "pokazuje, makar samo implicitno" želju da se sačuva svoju jedinstvenu kulturnu baštinu. Ova poslednja tačka ukazuje na činjenicu da postoje dve različite vrste nedominantnih etnonacionalnih grupa. Sa jedne strane, postoje grupe čiji članovi traže i još uvek su uskraćeni na individualnu asimilaciju u veće društvo, a samim tim zahtevaju antidiskriminacione garancije i jednake građanske slobode.[47] Sa druge strane, postoje i one grupe poput nacionalnih manjinskih zajednica u mnogim centralno i istočno evropskim državama čiji članovi žele da očuvaju njihove različite nacionalne identitete, a ipak često moraju da se bore protiv neželjene politike asimilacije.[48] Iz svega ovoga utvrđujemo konstitutivne elemente navedene definicije koji se mogu podeliti na objektivne i subjektivne. Elementi objektivne prirode su: državljanska veza; brojnost; i etničke, verske ili jezičke osobenosti. Subjektivni elementi pojma podrazumevaju osećanje solidarnosti, bilo eksplicitno ili implicitno, i želju za očuvanjem identiteta. Objektivni i subjektivni elementi kumulativno čine biće pojma manjine u opštem smislu.[49]

Kao što se moglo očekivati, s obzirom na nedostatak međunarodnog konsenzusa o značenju pojma manjine, ni jedan od sporazumi UN o ljudskim pravima, a posebno Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966) i Deklaracija o pravima lica pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina (1992), nije prihvatio nijednu definiciju samog pojma. Član 27. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima jednostavno o manjinama govori kao „etničkim, verskim, jezičkim manjinama“, čime se implicitno oslanja na objektivne kriterijume. Deklaracija o pravima lica pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina koristi slični izraz, uz dodatni objektivni kriterijum "nacionalno". Autori ovog teksta tražili da se jednim članom definiše pojam manjina, ali sporazum o sadržaju takve definicije nije bio na vidiku. Komitet UN za ljudska prava je, međutim, od 1991. godine  na stanovištu da termini „nacionalni“, „etnički“, „religiozni“ i „jezički“ kada se stavljaju pre „manjine“ konstituišu dovoljno jasnu definiciju.[50]

I OEBS i Savet Evrope bili su svesni da su prethodna međunarodna iskustva u Ujedinjenim nacijama pokazala da debate oko pitanja definicija manjina se lako mogu koristiti kao taktika odugovlačenja od strane onih država koje poseduju značajnu manjinsku populaciju, pa su stoga spremne da izbegnu ili bar odlože međunarodno priznanje prava tih nacionalnih manjina.[51] Shodno tome, njihov argument bio je da se prihvati poraz ili gubitak u razumevanju koncepta manjina kako bi se krenulo brže napred u formulisanju odgovora na različite zahteve nacionalnih manjina u cilju poboljšanja prava i pravnog položaja istih.[52] Termin „manjina“ nigde nije definisana u dokumentima OEBS-a koja datiraju od kraja 1995. Štaviše, ono malo rasprava o značenju manjina ukazivalo je da nije bilo pravog dogovora o ovom pitanju među državama članicama OEBS-a. Prema Mak van der Stoel-u, koji je ponudio svoju radnu verziju definicije pojma manjina je da su manjine prepoznatljivo različite od dominantne nacionalne grupe u državi. One obično poseduju razlike u etničkoj pripadnosti, veroispovesti ili jeziku. Iznad svega, Stoel je insistirao da manjina mora da održi i razvije svoj posebni identitet. Nezvanična OEBS-ova radna definicija manjina ima dosta toga zajedničkog sa Kapotortijevom definicijom, posebno u njenom uključivanju i objektivnog i subjektivnog kriterijuma. Za razliku od Kapotortija, OEBS-ova nezvanična formulacija nije pravila razliku između imigranata i koncepta nacionalnih manjina. Ni Nacrt o manjinskim pravima Saveta Evrope kao protokol uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima (ECHR), niti Okvirna Konvencija za zaštitu nacionalnih manjina sadrži definiciju pojma manjine. Savet Evrope je želeo da se bavi svakom od tih etničkih grupa različito od njihove situacije, jer su time i njihovi zahtevi bili različiti.

U okviru Saveta Evrope pažnju zaslužuje nacrt Evropske konvencije za zaštitu manjina, koju je ponudila Radna grupa za manjine Komisije za demokratizaciju putem prava (tzv. Venecijanska komisija), koji je definiše kao grupu brojčano manju od ostalog stanovništva države, a čiji članovi, mada državljani te države, imaju etničke, verske i jezičke karakteristike po kojima se razlikuju od ostalog stanovništva i vođeni su voljom za očuvanje svoje kulture, tradicije, vere ili jezika.[53] Ova definicija izostavlja zahtev da se radi o grupi koja se nalazi u nedominantnom položaju, što predstavlja ozbiljan propust, s obzirom da se u naše vreme taj momenat smatra bitnim elementom manjinskog položaja.

Drugi značajan dokument je Preporuka Saveta Evrope 1134 iz 1990. godine. To je ujedno i jedini važeći međunarodni akt, iako pravno neobavezujućeg karaktera, koji sadrži službenu definiciju, po kojoj nacionalne manjine predstavljaju izdvojene i posebne grupe, dobro definisane i smeštene na teritoriji neke države, čiji su članovi državljani te države i imaju izvesna verska, jezička, kulturna i druga obeležja po kojima se razlikuju od većine stanovništva.[54] Preporuka 1134 (1990) Parlamentarne skupštine o pravima manjina opisuje nacionalne manjine kao odvojene ili zasebne grupe, dobro definisane i organizovane na teritoriji jedne države, čiji članovi su državljani te države i imaju određene verske, jezičke, kulturne ili druge karakteristike koje ih razlikuju od većinskog stanovništva.[55] Ovde možemo odmah zapaziti da je sasvim zanemaren subjektivni elemenat odnosno volja da se odnosna grupa i njene postojeće posebnosti očuvaju. Ipak, Parlamentarna skupština Saveta Evrope u svojoj Preporuci 1201 (1993) ponudila je još jednu neformalnu definiciju – u svrhu primene Evropske konvencije o ljudskim pravima. Prema članu 1., izraz nacionalna manjina odnosi se na grupu osoba u državi, koje: a) prebivaju na teritoriju te države i njeni su državljani; b) održavaju dugotrajne, čvrste i postojane veze s tom državom; c) pokazuju distinktivne etničke, kulturne, verske ili jezičke karakteristike; d) dovoljno su reprezentativne, mada malobrojnije od ostatka stanovništva države ili njene regije; e) motivisane brigom da zajedno sačuvaju ono što konstituiše njihov zajednički identitet, uključujući njihovu kulturu, tradiciju, veru i jezik.[56]

Evropska povelja Saveta Evrope o regionalnim ili manjinskim jezicima (1992) koristi sličan kriterijum za definisanje manjinskog jezika. Prema članu 1., za potrebe ove Povelje, manjinski jezici se odnose na one jezike koji su tradicionalno u upotrebi na određenoj teritoriji jedne države od strane državljana te države koji čine brojčano manju grupu od ostatka stanovništva te države; i koji su različiti od službenog jezika te države; ona ne obuhvata nijedan dijalekat zvaničnog jezika države ili jezike migranata.[57] Ove definicije, takođe, imaju mnogo zajedničkog sa Kapotortijevom definicijom, ali interesantno je napomenuti da želja grupe da održi svoje različite nacionalne identitete ili nacionalni jezik nije naveden kao kriterijum niti u Povelji niti Preporuci 1134.

 

Zaključak

 

Na osnovu ovog pregleda izdvajamo nekoliko bitnih elemenata pojma manjine koji su prisutni u većini ponuđenih definicija. Neki od njih su objektivne prirode i odnose se na državljanstvo, brojnost, nedominantni položaj i posedovanje etničkih, verskih, jezičkih i sličnih osobina. Drugi su subjektivni i svode se na psihički odnos pripadnika grupe prema sebi, svojoj grupi i svom položaju u društvu.

Prethodno navedene definicije ali i mnoge druge nisu uspele da ostvare svoj osnovni zadatak, a to je da tačno odrede na koga se sve odnosi manjinska zaštita, pošto prevelika uopštenost i nedorečenost u njima korišćenih pojmova ne dozvoljava njihovu primenu mnogobrojne i različite situacije iz prakse. Još uvek se nije došlo do jedne jedinstvene, sveobuhvatne definicije manjina, a opet i ako bi se postigla saglasnost oko takve definicije, mnoge države ne bi bile voljne da je prihvate imajući u vidu sopstvene pristupe rešavanju manjinske problematike. Istina je da bi usvajanjem takve definicije situacija bila mnogo jasnija u smislu ko se ima smatrati manjinom, a time bi državama bilo teže da izvrdavaju svoje međunarodnopravne obaveze, pa bi samim tim i manjinska zaštita bila potpunija i uspešnija.

Nakon ispitivanja različitih značenja pojma manjina moguće je utvrditi jezgro definicije manjina, kao posebna vrsta zajednice, posebna nacionalna ili slična zajednica koja se razlikuje od dominantne grupe u državi. Jezgro definicije je toliko široko da je praktično besmisleno, s obzirom da varijacije to jezgra definicije nastaju kao rezultat različitih vrsta kriterijuma - objektivnog, subjektivnog, ili oba - koji se koriste za identifikaciju i objašnjenje koncepta nacionalne ili slične zajednice. Pojam manjina će se odnositi na grupu brojčano manju u odnosu na ostatak stanovništva jedne države, u nedominantnom položaju, dobro definisanu i istorijski naseljenu na teritoriji te države, čiji su pripadnici - kao državljani te države poseduju etničke, verske, jezičke ili kulturne karakteristike različite od onih u ostatku stanovništva i pokazuju, makar samo implicitno, osećaj solidarnosti, usmeren ka očuvanju svoje kulture, tradicije, religije ili jezika. Ovakvom shvatanju manjina, sledeći i ono što je predloženo u Preporuci 1134 (1990) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, dodaje se i teritorijalni zahtev Kaportotijevoj originalnoj definiciji. Ova formulacija isključuje imigrante, radnike migrante, i izbeglice, odnosno nijedna od ovih grupacija ne može potpasti pod pojam manjina. Pored toga, postoji i dodatni razlog za isključenje ovih grupacija - imigranata, radnika migranata, izbeglica u odnosu na pojam manjina, a to je oni nisu u stanju da ističu legitimne zahteve političke nezavisnosti. U ovom modifikovanom obliku, Kapotortijeva definicija ima mnogo zajedničkog sa obe OEBS-ove nezvanične radne definicije manjina i definicije predložene u okviru Saveta Evrope. Upravo zbog toga smatramo da je pravilnije koristiti termin nacionalne manjine umesto pojma manjine, jer je u skladu sa prethodno navedenim definicijama i sa realnošću vremena u kojem živimo, ali jer doprinosi boljem razumevanju ovog problema i sprečavanju konflikata koji mogu nastati na različitim teritorijama. Manjine su ništa drugo nego etno-nacije koje nisu uspele da obezbede krajnji cilj etničkog nacionalizma, a to je nezavisnost i integracija u okvirima svojih nacija-država- a samim tim postoje unutar političkih granica neke druge nacije države.

 

Vladimir Petrovic, BA*

 

Difficulties in defining the (national) minorities in international law

 

The aim of this paper is to identify and warn of the importance of the phenomenon called "minorities," and that the actual time engages the attention of sociologists, economists, psychologists, and other scientific circles, both domestic and scientists throughout Europe and beyond. A necessary condition for determining the existence of minorities within a state, as well as for the enjoyment and protection of minority rights is a determination of the term minority. But the problems which may occur in the regulation of this issue is that the terminology of nature, and the question of the way, and if it does, regulate the legal status of minorities. This paper analyzes the concepts that are similar to the concept of national minorities, to the very group of demarcation, but also to facilitate the definition of minorities. At the international level there is a unique name for minorities. From numerous international and bilateral documents we can see that there are different names for minority groups: some minorities are defined by linguistic or religious criteria, other ethnic groups are called, and third national minorities; fourth national communities; five ethnic minority communities, and so on.

Key words: minorities, ethnic minorities, The Council of Europe, The United Nations, International law.