Primljeno: 30. 12. 2013.
UDK: 351 (48+474)
Pregledni naučni članak
Agencifikacija pokazuje svoje specifičnosti u različitim regionalnim ustavnim i upravnim sistemima. Nordijske države karakteriše koncept „države blagostanja”, egalistička socijalna ideologija i političko-administrativna kultura sa visokim stepenom poverenja između političke i administrativne egzekutive. Međutim, između tih država postoje razlike u pogledu institucionalnog modela agencija. Postoji razlika između severo-istočnih država (Finska i Švedska), sa znatno dužom tradicijom agencijske uprave, koje imaju dualistički model autonomnih centralnih agencija i Vlade, pri čemu agencije podnose izveštaje Vladi. S druge strane, u severo-zapadnim državama (Danska i Norveška) postoji suprotan, više monistički model, u kome postoje mnogo bliže veze između centralnih agencija i nadležnih ministarstava, na osnovu principa političke odgovornosti ministara, koji odgovaraju i za poslovanje agencija. Trenutne promene u agencifikaciji karakteriše smanjivanje broja agencija i racionalizacija državne uprave pod uticajem globalne svetske krize ali i jačanja centralizovanih državnih organa i ograničavanje autonomije nezavisnih tela.
Ključne reči: agencifikacija, deagencifikacija, reforma agencijske uprave, nadzor ministarstava.
UVOD
Agencifikacija je proces koji ima globalne razmere. Njega karakteriše transferisanje upravnih aktivnosti državne uprave ali i drugih državnih poslova (regulatornih i sudskih), na veliki broj različitih agencijskih tela na centralnom i lokalnom nivou. Agencifikacijom se stvara veliki broj javnih agencija paralelno sa ministarstvima a sa ciljem da se upravna aktivnost učini efikasnijom. Agencifikacija pokazuje svoje specifičnosti u različitim regionalnim ustavnim i upravnim sistemima. U zemljama severne Evrope agencifikacija pored opštih obeležja Novog javnog menadžmenta ima svoje specifičnosti.
Stvaranje velikog broja javnih agencija u Nordijskim zemljama (Švedska, Finska, Danska, Norveška) pokazuje dosta sličnosti u ključnim socijalnim i političkim pitanjima. To su relativno male i homogene države, sa konsolidovanom demokratijom i visokim kvalitetom ekonomskog života. Nordijske države karakteriše koncept „države blagostanja”, egalistička socijalna ideologija i političko-administrativna kultura sa visokim stepenom zajedničkog poverenja između političke i administrativne egzekutive. Takođe, u ovim državama postoji veoma dobro razvijen sistem centralnih agencija sa jakom međunarodnom orijentacijom. Međutim, između tih država postoje razlike i to baš u pogledu institucionalnog modela državnih agencija, kao posledica istorijskog razvoja državne administracije. Naime, postoji razlika između severo-istočnih država (Finska i Švedska), koje imaju dualistički model - veoma autonomnih centralnih agencija i Vlade, pri čemu agencije podnose izveštaje Vladi (kabinetu) a ne nadređenim ministrima. Istovremeno Finska i Švedska imaju znatno dužu tradiciju agencijske uprave. U severo-zapadnim državama (Danska i Norveška) postoji suprotan, više monistički model, u kome postoje mnogo bliže veze između centralnih agencija i nadležnih ministarstava, na osnovu principa političke odgovornosti ministara.[1]
Švedski upravni sistem se uzima kao uzor za agencijsku reformu i najviši stepen agencifikacije među nordijskim zemljama, mada su razlozi i logika agencifikacije različiti u odnosu na druge zemlje. Naime, agencifikacija je ovde utemeljena na principima pravne države sa ciljem ograničenja kraljevog zadiranja u prava građana, za razliku od agencifikacije koja je sprovođena u Velikoj Britaniji i drugim državama na talasu Novog javnog menadžmenta, kojima je trebalo obezbediti efikasnost administracije i menadžersku autonomiju.[2] Međutim, Švedska je još šezdesetih godina uvela menadžersku autonomiju javnih tela, koja su imala status pravnog lica.
Švedska ima dugu tradiciju odvajanja poslova oblikovanja politika i implementacije javne politike, koja je i jedno od glavnih obeležja njenog upravnog sistema. Strukturno odvojena i relativno nezavisna tela, zapravo agencije koegzistiraju uporedno s ministarstvima, odnosno departmanima. Takvo stanje „paralelnog sveta“ ministarstava i agencija, postoji već dva veka i utemeljeno je na istorijskim okolnostima i političkim shvatanjima o neutralnom statusu administracije, principu podele vlasti i održavanja državnog kontinuiteta.[3]
Javne agencije su ustavna kategorija koje su utemeljene na načelu samostalnosti i neutralnosti od uplitanja politike u primenu prava. Upravni sistem Švedske karakteriše dvostruka organizaciona struktura na centralnom nivou. Postoji dualizam između relativno malih ministarstva, koja oblikuju javnu politiku i oko 300 agencija, nadležnih za sprovođenje javne politike. Neke agencije imaju organe na regionalnom nivou, što je u skladu sa izrazito decentralizovanim sistemom jake lokalne i regionalne samouprave. Reforme javne uprave započete krajem sedamdesetih godina predstavljaju reforme javnih agencija jer se pretežni deo upravne aktivnosti odvija kroz agencije i druge decentralizovane strukture.[4] Glavni cilj reforme agencijske uprave je jačanje političke kontrole nad agencijama jer postoji zabrinutost zbog „demokratskog deficita” agencijske uprave i percepcije da su agencije udaljene od građana. Naime, koncentracija upravnih poslova primene zakona i javnih politika na nezavisna agencijska tela, dovodi u pitanje transparentnost njihovog rada i kontrolu ministarstava.
Agencijama se uvode određena finansijska ograničenja, koja je utvrdila Vlada putem uredbi, kojima su za svaku agenciju posebno određeni ciljevi i zadaci. Postoji i uredba kojom se određuju kriterijumi kojima su podvrgnute sve agencije (izbegavanje nepotrebnih povećanja troškova, jačanje kooperacije s drugim agencijama, kvalitetna usluga i dostupnost korisnicima). Vlada je uredbama odredila i tip upravljanja za svaku od agencija – monokratski ili putem kolegijalnih veća. Direktore agencija i članove veća imenuje Vlada, koja tako ima personalnu političku vlast.
Nadzor nad agencijama funkcionalno je podeljen među resornim ministarstvima. Međutim, najveći broj javnih agencija podnosi izveštaj Vladi, koja snosi kolektivnu odgovornost za celokupnu javnu upravu. Samo desetak centralnih agencija izveštaje podnosi parlamentu, i to su one agencije koje odgovaraju parlamentu jer je njihova delatnost direktno povezana sa aktivnostima parlamenta (npr. Agencije i tela nadležna za opšte izbore, parlamentarni ombudsman i dr.), a tu se pre svega misli na ona javna tela koja imaju regulatornu nadležnost. Legislativna aktivnost agencija je oblast koju kontroliše parlament.
Kontrola rada agencije obavlja se i kroz godišnji izveštaj s jasno određenim sadržajem i revizijom, koji se podnosi Agenciji za finansijski menadžment (ESV). Švedski agencijski model je unekoliko promenjen pod uticajem evropeizacije, odnosno stvaranja agencija na supranacionalnom nivou Evropske Unije i menadžerske reforme.[5] Naime, fragmentacija upravnog i političkog sistema posebno dolazi do izražaja kao problem, kada treba osigurati koherentnost u procesima evropskog odlučivanja.[6] Zbog toga reforma javnih agencija u Švedskoj ide u pravcu institucionalne centralizacije.
Od svih nordijskih zemalja Finska ima najmanji broj agencija. Finska ima dugu tradiciju postojanja javnih agencija i tela koja su bila izvan ministarstava i centralne vlade. Upravni sistem Finske koji se sastojao od tri nivoa – ministarstva, veća na nacionalnom nivou, odnosno agencije, koje su imale značajna regulatorna ovlašćenja, i lokalna samouprava, uspostavljen je još 1917. godine. Administrativni sistem Finske danas čine centralni, regionalni i lokalni organi. Agencije (veća) reformisana su krajem osamdesetih i tokom devedesetih godina, jer su se smatrala velikim, birokratizovanim telima u odnosu na ministarstva i sa velim uplitanjem u rad lokalnih samouprava. Ideja reforme je deagencifikacija,[7] koja je imala cilj da se broj administrativnih nivoa smanji na dva: centralni (ministarstva) i lokalni nivo. Centralnu vladu čine Vlada (kabinet) sa dvanaest ministarstava i centralne državne agencije i tela. Centralne državne agencije i javna tela funkcionišu pod odgovornošću svakog resornog ministarstva.
U procesu deagencifikacije veći broj agencija, koje su imale komercijalne funkcije, transformisan je u državna preduzeća ili u trgovačka društva s većinskim državnim udelom.[8] Ostale agencije, koje su obavljale poslove regulacije, socijalne i upravne poslove, odnosno nekomercijalne poslove, spojene su i smanjene. Istovremeno, transformisala se i njihova funkcija. Umesto detaljne regulacije, pripala im je uloga istraživanja i razvoja, kao i pružanja podrške ministarstvima u izradi javnih politika. Međutim, u praksi broj agencija se nije znatno promenio jer su neke velike agencije transformirane u nekoliko manjih.[9]
Najveća i suštinska agencijska reforma (1999) dogodila se u načinu upravljanja agencijama i njihovoj organizaciji. U prvoj fazi reforme umesto velikih, višefunkcionalnih agencija (veća) formirane su brojne manje agencije, pod nadzorom ministarstva. Agencije se transformišu i iz kolegijalnih tela u monokratska tela. U drugoj fazi reforme agencija, od kraja devedesetih godina, agencije su postale više menadžerski organizovana tela, s odgovornošću rukovodstva za rezultat, pod uticajem Novog javnog menadžmenta. Svako ministarstvo izrađuje poseban „sporazum” s agencijom specifikujući ciljeve učinka. Međutim, često se ističe da to nije bilo uspešno, jer ministarstva nisu utvrdila odgovarajuće ciljeve agencijama, zbog slabe ekspertize, niti su uskladila ponašanje s tim rezultatima putem odgovarajućeg mehanizma sankcija. Zbog toga, najslabiji deo agencijskog modela u Finskoj je odgovornost agencija jer se pokazalo da slabi rezultati agencija ne dovode do odgovarajućih reakcija resornih centralnih ministarstava. Naprotiv, odnosi između ministarstava i javnih agencija su takvi da se ministarstva ustručavaju da pokažu političku snagu i da izvrše pravno-politički pritisak na agencije da izvrše svoje zadatke.
Praksa je pokazala da političko imenovanje direktora agencija dovodi do određene emancipacije agencija i porasta njihove autonomije, odnosno deficita kontrole državne upravne vlasti. Zbog toga je u Finskoj usledilo duboko mešanje države u različite oblasti društvenog života. [10]
U Norveškoj možemo razlikovati tri glavna oblika državne organizacije: državne agencije izvan ministarstava, kompanije u državnoj svojini i vladine ustanove. Prve autonomne profesionalne agencije su u Norveškoj nastale sredinom XIX veka (1850) u oblasti saobraćaja i veza. Drugi talas agencifikacije počeo je 1870. godine i značio je osnivanje velikog broja nezavisnih tela. Tradicionalno, agencije su glavni organizacioni oblik norveške uprave, kao rezultat trajne napetosti između izvršne vlasti i profesionalnih grupa. [11]
Sredinom HH veka (1950) osnivanje agencija je dobilo poseban zamah kada je Vlada donela odluku da se u ministarstvima zadrže samo poslovi strateškog planiranja (javna politika), dok su tehnička pitanja i rutinski operativni zadaci prepušteni agencijama. Međutim, tradicionalno, horizontalna specijalizacija je bila slaba jer su u većini ministarstava bili kombinovani upravni poslovi, poslovi regulacije, kontrole i pružanja usluga (resorni princip). Tako je osnovano samo nekoliko novih javnih agencija. Taj proces je bio usporen sve do uticaja Evropske Unije i Novog javnog menadžmenta, koji je izazvao strukturne devolucije s jačom vertikalnom i horizontalnom diferencijacijom. Regulatorna reforma u Norveškoj izvršena je pod američkim uticajem, ali i pod uticajem procesa evropeizacije i globalizacije.
Organizacione reforme su izvršene pod uticajem Novog javnog menadžmenta, koji je bio ograničen istorijsko-institucionalnim kontekstom norveškog ustavnog i upravnog sistema.[12] Naime, načelo ministarske odgovornosti jedno je od ključnih za funkcionisanje ustavnog sistema u Norveškoj. Po njemu, ministar je odgovoran za sve što se događa u njegovom resoru, uključujući i podređene agencije. To je odredilo i položaj agencija u toj zemlji. Naime, agencije ovde funkcionišu kao „produžena ruka“ resornih ministarstava, koja u raznim oblicima utiču na agencije, ali politički uticaj je minimalizovan. [13]
Istočno-evropske države, iako imaju različito istorijsko i kulturno poreklo, sve su post-komunističke. Zajedničko socijalističko poreklo tih država bitno utiče na proces i posledice agencifikacije jer se pokazuju mnoge negativne strane i devijacije u gotovo svim zemljama. Postoji i problem sa samim terminom „agencija”, koji generalno označava svako javno telo (organizaciju) izvan ministarstva, a koje ministarstvo na neki način usmerava ili kontroliše.[14] Međutim, istočno-evropske države prilikom dizajniranja i administriranja agencijama pokazale su izvesne različitosti.
Organizaciona struktura litvanske javne uprave je veoma kompleksna i fragmentirana. Tako je 2009. godine bilo oko 900 državnih i opštinskih agencija i tela, uključujući i teritorijalne jedinice, na centralnom i lokalnom nivou. Osim toga, postoji više od 200 javnih neprofitabilnih institucija, koje su osnovali državni organi i koje se finansiraju iz državnog budžeta.[15]
U Litvaniji je devedesetih godina XX veka otpočeo proces formiranja agencija. Nije bilo strateškog koncepta agencifikacije, razrađenog modela ni pravnog osnova za institucije kao što su agencije, tako da je sve ličilo na „građenje kula od peska”.[16] To je posledica restrukturisanja države nakon sticanja nezavisnosti (1990) i političke i ekonomske tranzicije od komunističkog sistema ka demokratiji i slobodnom tržištu.
Pod agencijama se podrazumevaju javna tela koja nadzire ministarstvo i tela kojima ministarstvo upravlja. Odnos ministarstva i agencije bio je takav da su ministarstva bila slabija i u pravnom i u stručnom pogledu, s obzirom na to da nisu mogla da privuku odgovarajuće stručnjake neatraktivnim radnim uslovima.[17] Osim toga, finansijski menadžment je bio slab u celokupnom javnom sektoru, delom i zbog nedovoljne snage ministarstva finansija, posebno u odnosu na agencije. Međutim, postepeno se dešavaju promene u finansiranju agencija, tako što se računi agencija vode izvan trezora, i to u onim oblastima u kojima postoje specifične okolnosti (veza s EU) ili koje su povezane s kvalitetom sposobnog rukovodstva. To je dovelo do porasta plata i povlastica zaposlenih u agencijama i povlašćenog položaja u odnosu na državne službenike u ministarstvima, ali i do visokih administrativnih troškova, slučajeva prevara i korupcije u agencijama, kao i do netransparentnog finansijskog poslovanja agencija.[18]
Nakon upravne reforme u Litvaniji u sklopu priprema za ulazak u EU, uz angažman Svetske banke, UNDP, EU i Britanskog saveta, usvojena je Strategija reforme javne uprave 2001–2006. i doneto je novo „agencijsko” zakonodavstvo: Zakon od državnim službenicima, Zakon o javnim agencijama, Zakon o upravnom postupku i Zakon o sistemu državne uprave. U skladu s načelom podređenosti javne uprave izvršnoj vlasti u lancu odgovornosti parlamentarnog sistema (čl. 58 Ustava),[19] celokupan upravni sistem se deli na: organizacije direktne javne uprave (ministarstva) i druga podređena javna tela. Godine 2004, bilo je ukupno 98 podređenih tela, što samostalnih, što subordiniranih organizacija, uključujući 30 državnih agencija. Veliki korak je napravljen ukidanjem hibridne kategorije neprofitnog tela i trgovačkog društva, a generalno stvaranje pravnog okvira suprotstavlja se ranijem neredu u kojem su decentralizovane mnoge funkcije autonomnih agencija.
Problem je što novostečena samostalnost i autonomnost nezavisnih tela nije bila nadopunjena mehanizmima kontrole, odgovornosti i orijentacije na rezultat. [20] Stepen menadžerske autonomije u litvanskom javnom sektoru je relativno nizak jer je veoma slaba autonomija personalnog menadžmenta. To dalje znači da postoji visok nivo ex post kontrole ministarstava u javnom sektoru, koja nije vezana za kontrolu rezultata, već ima politički karakter.
ZAKLJUČAK
Države severne Evrope tradicionalno su primenjivale agencifikaciju u mnogo širem smislu. Zapravo, Švedska ima reputaciju zemlje koja je uvela agencijsku upravu pre britanskog Next Steps agencijskog modela. Zemlje ovog regiona karakteriše ogroman javni sektor ali unutar tog javnog sektora, nalaze se mala resorna ministarstva i mnogobrojne (velike) agencije, kao i veliki stepen decentarlizacije zadataka i nadležnosti u korist nižih nivoa vlasti. Relativno mali obim ovih država stvorio je neformalnu administrativnu kulturu, veliko poverenje u sistem i ekstremno nizak stepen korupcije. Ako se uporedi stepen agencifikacije, u smislu broja agencija, Švedska ima najveći broj agencija (oko 360 agencija), iako je taj broj smanjen u poslednje vreme, a Finska ima najmanji broj agencija (oko 134). Norveška sa 311 agencija se nalazi između Švedske i Finske, dok Danska ima 262 agencije. Nasuprot tome, u ovim državama državna uprava je znatno manjeg obima (mali broj ministarstava). Trenutne promene u agencifikaciji rezulatat su uglavnom spoljnih uticaja. Njih karakteriše smanjivanje broja agencija i racionalizacija državne uprave pod uticajem digitalizacije javne uprave i globalne svetske krize. To dovodi do jačanja centralnih organa državne uprave i ograničavanje autonomije nezavisnih tela. Istovremeno, postoji rastući zahtev za većom fleksibilnošću i različitosti državnog nadzora, zavisno od veličine i nadležnosti pojedine agencije. Trenutni dinamizam agencijskog sistema rezultat je kako, unutrašnjih organizacionih promena, tako i prenošenja nadležnosti na agencije.
Jelena Vučković, LL.D.
AGENCIFICATION IN NORDIC AND BALTIC STATES
Summary
Agencification manifests its different characteristics in various regional constitutional and governing systems. Nordic countries are characterized by the concept of "welfare state", egalitarian social ideology and politico-administrative culture with a high degree of trust between the political and administrative executive. However,there are differences in the institutional model of agencies in these states. There is a difference between the north-eastern states (Finland and Sweden), with a much longer tradition of the agency administration, and with a dualistic model between autonomous central agencies and government, where agencies report directly to government.On the other hand, in the north-western states (Denmark and Norway),exists an opposite, more monistic model, in which there are much closer connections between central agencies and the relevant ministers, based on the principle of political accountability of ministers, which are responsible for activities of the agencies.Recent changes in agencification are characterized by reducing number of agencies and rationalization of public administration due to the global crisis and also due to strengthening of centralized state authorities and limiting the autonomy of the independent bodies.
Keywords: agencification, deagencification, reform of agencies, ministerial scrutiny.
* Asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu
[1] K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert, P. Laegreid, Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan, 2011, 260.
[2] J. Pierre, Central Agencies in Sweden, A Report from Utopia, C. Pollitt, C. Talbot (eds.), „Unbundled Government“, Routledge, 2004, 58.
[3] J. Anderson, Europeization and the Transformation of the Democratic Polity, 1945–2000, Journal of Common Market Studies, No. 40, 2002, 973–822.
[4] C. Pollitt, Castles Built on Sand? Agencies in Latvia, C. Pollitt, C. Talbot (eds.), „Undbundled Government”, Routledge, 2004. Godine 2002. bilo je ukupno 220.000 zaposlenih u agencijama i samo 5.000 u ministarstvima, s tim što se taj odnos čak i smanjio u korist ministarstava jer je ranije odnos bio još više u korist agencija. Istovremeno, oko 734.000 ljudi radi u lokalnoj samoupravi. Javna preduzeća u Švedskoj su u poslednje dve decenije izumrla, pod motom da se organizacije s komercijalnim ciljevima privatizuju, dok su državna preduzeća i dalje aktivna – od onih koji imaju u potpunosti vlasništvo države, do onih gde je udeo države samo 10%.
[5] B. Jacobsson, G. Sundstrom, Governing State Agencies: Transformations in the Swedish Administrative Model, Paper presented at Conference, 6-8 September, Pisa (Italy).
[6] A. Musa, Europeizacija i agencijski model javne uprave, doktorska disertacija, Pravni fakultet Zagreb, 2009, 156.
[7] Deagencifikacija se manifestuje kao konsolidacija i spajanje agencija, gašenje i smanjivanje njihovog broja ili njihovo ponovno pripajanje ministarstvima, kao i promenom njihovog statusa, tako što od nezavisnih tela postaju organi unutar državne uprave, tzv. izvršne agencije, koje su pod jačom kontrolom izvršne i političke vlasti. Koen V, Sandra Van T, Geert B, Per L, Government Agencies, Palgrave macmillan, London, 2012, 67.
[8] C. Pollitt, Castles Built on Sand? Agencies in Latvia, C. Pollitt, C. Talbot (eds.), „Undbundled Government”, Routledge, 2004. Nacionalno veće za poštu i telekomunikacije postalo je državno preduzeće 1990. godine, a zatim je 1994. pretvoreno u deoničarsko društvo s većinskom državnim ulogom. Slično je bilo sa železnicom, zaštitom šume i parkova.
[9] K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert, P. Laegreid, Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan, 2011, 223.
[10] Ibid., 227.
[11] P. Laegreid, P. G. Roness, K. Rubecksen, Controlling Regulatory Agencies, Scandinavian Political Studies, Vol. 31, No. 1, 2008, 1–26.
[12] T. Christensen, Transcending New Public Management, The Transformation of Public Sector Reforms, Ashgate, 2007.
[13] K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert, P. Laegreid, Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan, 2011, 235.
[14] Doduše, ovako širok i neprecizan pojam agencija i javnih tela srećemo i u Sjedinjenim američkim državama. Zakon o upravnom postupku SAD-a definisao je agenciju kao „svaki organ vlasti vlade SAD, bio on u sastavu ili po kontrolom drugog organa“. Vrhovni sud SAD je u slučaju Franklin v. Massachusetts (505 U.S 788) iz 1992.godine, zauzeo stav da je Zakon o upravnom postupku isključio Predsednika SAD iz ove definicije. Ipak, sama definicija je prilično široka i obuhvata u sebi ogroman broj različitih organa i tela. M. Davinić, Koncepcija upravnog prava Sjedinjenih Američkih Država, Dosije, Beograd, 2004, 87-88.
[15] K. Verhoest, S. Van Thiel, G. Bouckaert, P. Laegreid, Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Palgrave Macmillan, 2011, 300.
[16] C. Pollitt, Castles Built on Sand? Agencies in Latvia, C. Pollitt, C. Talbot (eds.), „Undbundled Government“, Routledge, 2004.
[17] A. Musa, Europeizacija i agencijski model javne uprave, doktorska disertacija, Pravni fakultet Zagreb, 2009, 173.
[18] D. P. Moynihan, Ambiguity in Policy Lessons: The Agencification Experience, Public Administration, Vol. 84, No. 4, 2006, 1029–1050.
[19] Podaci o svim telima direktne javne uprave javno su objavljeni u bazi podataka na internet stranci Kabineta ministara od 2005. godine. Dostupno na sajtu: http://www.mk.gov.lv/en/valsts-parvaldes-politika/institucionala-sistema.
[20] C. Pollitt, Castles Built on Sand? Agencies in Latvia, C. Pollitt, C. Talbot (eds.), „Undbundled Government“, Routledge, 2004, 87.