Milan Rapajić*
PRIKAZ KNJIGE
Dragan Milkov, Upravno pravo III - kontrola uprave, Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, Centar za izdavačku delatnost, Novi Sad 2013.
Iz pera profesora Dragana Milkova, izašla je knjiga Upravno pravo III - kontrola uprave. Ova knjiga sastavni je deo jedinstvene celine nastavnog predmeta upravno pravo, koji se predaje na Pravnom fakultetu u Novom Sadu kao opšte obavezni predmet. Profesor Milkov, opredelio se da pomenutu jedinstvenu celinu nastavnog predmeta upravno pravo podeli na tri dela, tako što će prva knjiga imati za predmet uvodna i organizaciona pitanja, a druga knjiga za predmet ima vršenje upravne delatnosti. Treći deo upravnog prava koji je predmet ovog prikaza, posvećen je isključivo kontroli uprave. Pri tom je u knjizi, kako naglašava profesor Milkov, izvršena podela na dve celine. U prvom delu su objašnjena opšta pitanja vezana za pojam, vrste i oblike kontrole uprave, dok je drugi deo knjige posvećen sudskoj kontroli uprave, odnosno upravnom sporu. Profesor je ostao dosledan svojim rečima u predgovoru knjige, kada kaže da udžbenike piše prvenstveno studentima, u želji da im se materija što jednostavnije i sažetije prikaže, ali da im i knjiga bude od pomoći za pripremanje ispita. U ovom radu vrši se prikaz sedmog neizmenjenog izdanja Upravno pravo kontrola uprave, a glavna novina svih izdanja pomenute knjige, počev od 2010. godine, jeste celovit prikaz Zakona o upravnim sporovima iz 2009. godine. Naime, u knjizi su naročito naglašene razlike u odnosu na prethodni Zakon o upravnim sporovima, pa je time studentima olakšano prelaženje sa starog na novo. Knjiga je kao što je već pomenuto podeljena na dve celine. Prva i manja celina, za predmet obrade ima pojam, vrste i oblike kontrole uprave, u okviru koje se sažeto izlaže i o sudskoj kontroli uprave. Međutim, druga celina tiče se glavne vrste sudske kontrole uprave koja se sprovodi u okviru upravnog spora. Početno izlaganje prvog dela, koji nosi naziv: Pojam vrste i oblici kontrole uprave, profesor Milkov je posvetio, kao što je i logično smislu i značaju kontrole. Profesor smatra da se pod kontrolom uvek podrazumeva odnos između dva različita subjekta, u kome je jedan uslovno rečeno aktivan, a drugi
* asistent Pravvnog fakulteta u Kragujevcu, master prava
pasivan. Aktivnu ulogu ima subjekt koji kontroliše, a pasivnu onaj čija se delatnost ocenjuje. U pitanju je razlika između kontrolora i kontrolisanog. Kontrola je, po pravilu, naknadna aktivnost, jer se ocenjivanje tuđe delatnosti vrši tek nakon što je ta delatnost izvršena. Međutim, moguće je da se u određenim slučajevima izvrši kontrola, pre nego što se izvesni akti dostave subjektima kojima su namenjeni i ta kontrola je najčešće internog karaktera, predstavlja takozvanu prethodno kontrolu i obično ne isključuje naknadnu ( eksternu) kontrolu[1] Profesor u knjizi naglašava da moraju biti ispunjene određene pretpostavke da bi kontrola bila uspešna. Reč je o sledećim pretpostavkama, ili osobinama koje kontrolor treba da poseduje da bi njegov kontrolni rad bio pozitivno vrednovan, a to su kompetentnost, informisanost, savesnost, brižljivost i nepristrasnost kontrolora. I u ovom delu knjige gde se navode osobine kontrolora, može se videti, odnosno zaključiti pedagoška crta pisca i poruka studentima, odnosno budućim pravnicima. Ta poruka se upravo svodi na ove osobine o kojima piše profesor Milkov. Ako izvlačimo iz njegovih reči šire zaključke, osobine kompetentnosti i informisanosti, savesnosti, brižljivosti i nepristrasnosti, treba da poseduje, takoreći svaki pravnik, nevezano koje je uže profesionalne vokacije. Nažalost, takvih pravnika među nama savremenicima ovog vremena malo ima. Sledeće pitanje kojim se profesor Milkov u knjizi bavi jeste: Vrste i oblici kontrole uprave. Tako su date definicije unutrašnje i spoljne kontrole, pravne i vanpravne kontrole, kontrole koja se vrši procesnim ovlašćenjima i meritorne kontrole, zatim kontrole koja se odnosi na akte i s druge strane kontrole rada uopšte. Takođe profesor razlikuje, s obzirom na vreme kada se kontrola vrši, prethodnu i naknadnu kontrolu uprave. Kada je reč o vanpravnoj kontroli uprave, profesor Milkov navodi da je suštinska karakteristika ove kontrole da se ona ne vrši prema pravnim kriterijumima, odnosno da nije u potpunosti regulisana pravnim propisima, kao i da predmet vanpravne kontrole nije zakonitost, već pre svega celishodnost. Vanpravna kontrola uprave, može biti vršena od strane predstavničkih tela i to je prvi oblik ove kontrole, drugi vid ove kontrole je kontrola javnog mnjenja, a treći, odnosi se na kontrolu koju vrše specijalizovane institucije, koje se po švedskom imenu nazivaju ombudsmanom. Kada je reč o kontroli predstavničkog tela, profesor citira veoma lepu konstataciju francuskog pravnog pisca Šarla Debaša, koji kaže: Ova kontrola odgovara jednoj fundamentalnoj potrebi. Predstavnicima naroda pripada pravo da konstantno proveravaju da li se uprava udaljila od linije vodilje koju su joj fiksirali[2] U knjizi je primerena pažnja posvećena instituciji ombudsmana. To iz razloga jer je profesor Milkov jedan od najpoznatijih stručnjaka na postjugoslovenskom prostoru, koji je deo svog naučnog opusa posvetio istraživanju svih osobina ove karakteristične ustanove, koja se bavi vanpravnom kontrolom uprave. Izlaganja o ombudsmanu imaju svoj logičan red. Prvo se govori o nastanku i razvoju institucije ombudsmana, gde se navode zemlje u kojima je ova institucija prvo uvedena, zatim se govori o legalizaciji i konstitunalizaciji ove institucije u istočnoevropskim zemljama, a zatim se prelazi na prostor bivše SFRJ i istorijat kako je došlo do uvođenja institucije ombudsmana, odnosno zaštitnika građana u Republici Srbiji. U delu koji se odnosi na položaj i ulogu ombudsmana, čitalac može da zaključi da postoje razlike u uporednopravnim rešenjima, odnosno propisima kojima se reguliše njegov položaj. Ispravno se primećuje da je švedski model služio mnogim zemljama kao uzor, ali u pogledu postavljanja i izbora ličnosti ombudsmana, u većini zemalja nije prihvaćen švedski sistem, to jest da ombudsmana bira parlament. Tako u mnogim državama ombudsmana postavlja i razrešava šef države, odnosno monarh, a u zemljama koje poznaju instituciju generalnog guvernera, kao što je to na primer slučaj u Australiji, on je taj koji imenuje ombudsmana. Dobro je što profesor navodi da je najdalje u odstupanju od švedskog modela otišla Francuska, u kojoj Medijatora (francuski naziv za ombudsmana), postavlja Ministarski savet, koji i sam pripada egzekutivi. Zaštitnika građana Republike Srbije, bira i razrešava Narodna skupština većinom od ukupnog broja poslanika. Autor knjige primećuje u fusnoti trideset ove knjige, da prema prvom Zakonu o Zaštitniku građana iz 2005. godine, bilo je predviđeno da se Zaštitnik građana bira prostom većinom od prisutnih poslanika, dok je nakon Ustava iz 2006. godine, i izmena i dopuna Zakona iz 2007. godine, ustanovljena apsolutna većina za odluku o izboru ombudsmana. Da pravo ima veze sa psihologijom, svojevrstan je dokaz i u zaključnim razmatranjima ove knjige, kada se govori o delovanju ombudsmana, jer i sama činjenica njegovog postojanja, kako naglašava pisac, ima veliki psihološki efekat. S jedne strane uprava je svesna činjenice da postoji poseban i nezavisan kontrolor njenog rada, pa se unapred trudi da ne postane predmet njegove kritike (ponekad se organi uprave obraćaju ombudsmanu i unapred u spornim slučajevima, kako bi izbegli kasniju kritiku), u tom smislu ombudsman vrši veliko preventivno dejestvo i bez velikih pravnih ovlašćenja[3] Profesor na istom mestu citira pionirski rad o ombudsmanskoj kontroli uprave u našem pravu napisan iz pera akademika Miodraga Jovičića: Ombudsman spada u red onih ustanova čiji se značaj i uloga ne mere isključivo po efektima njihovog rada, već koji vrši svoju funkciju ne radeći ništa.[4] U knjizi dalje slede izlaganja o pravnoj kontroli uprave, koja se deli na upravnu kontrolu i sudsku kontrolu uprave. Kada je reč o upravnoj kontroli uprave, u knjizi se navodi da se mogu razlikovati četiri osnovna vida upravne kontrole uprave. To su instanciona kontrola uprave, unutrašnji nadzor, inspekcijska kontrola uprave i kontrola nad lokalnom samoupravom. U knjizi se tačno konstatuje da kada je reč o kontroli nad lokalnom samoupravom, taj vid kontrole ne spada u upravnu kontrolu uprave, jer kako Milkov navodi, danas je termin uprava vezan samo za državnu upravu, a ovde je reč o kontroli nad radom subjekata koji spadaju u lokalnu samoupravu. Međutim, izostavljanje ovog vida kontrole, osiromašilo bih prikaz kontrolnih ovlašćenja koja imaju državni organi uprave. Najveći deo knjige, posvećen je sudskoj kontroli uprave, odnosno knjiga je najbogatija izlaganjima o upravnom sporu. Drugi deo knjige koji nosi naziv:Upravni spor, podeljen je na trinaest delova koji čine zaokruženu i logičnu celinu. Reč je o sledećim delovima: Pojam upravnog spora; Nastanak i razvoj upravnog spora; Sistemi sudske kontrole uprave; Vrste upravnog spora; Nadležnost za rešavanje upravnih sporova; Predmet upravnog spora; Pokretanje upravnog spora; Prethodni postupak u upravnom sporu; Redovan postupak; Vanredna pravna sredstva; Izvršenje presude i Primena zakona u upravnim sporovima. Kroz izlaganja u knjizi o pojmu upravnog spora nije teško konstatovati da je profesor Milkov dobar poznavalac uporednog prava i to prava sa francuskog i nemačkog govornog područja. Tako se navode shvatanja o pojmu spora koja je dao čuveni francuski pravnik Leon Digi. Zatim slede izlaganja o pojmu upravnog spora u pravnoj teoriji. U tom delu je došla do izražaja bogata pravna erudicija profesora Milkova, da na nevelikom broju strana sažme važne misli o pojmu upravnog spora iznete od takvih poznatih pravnika kao što su: Antonioli, Valin, Lobader, Benoa, kao i od srpskih pisaca Kostića, Stjepanovića, Popovića, Pavla Dimitrijevića i Tomića. Pažnja je posebno obraćena na upravni spor u pozitivnom pravu Srbije. Profesor navodi da kao i mnogi pojmovi upravnog prava, tako i upravni spor spada u pojmove koji su retko definisani propisima pojedinih zemalja. Takva definicija ne postoji ni u Francuskoj a ni u anglosaksonskim zemljama. Naime, prema Zakonu u upravnim sporovima, dat je pojam upravnog spora. Međutim, pisac knjige kritikuje ovakav pristup kada kaže: za razliku od svih dosadašnjih propisa o upravnom sporu, u kojima je postojalo materijalno određenje pojma upravnog spora, u novom Zakonu se pojam upravnog spora ne može više kao precizan pronaći. Naime, odgovor na ovo pitanje, šta se može smatrati pod upravnim sporom, u pozitivnopravnom smislu, teško je dati. Jedino što se može uočiti jeste određenje predmeta upravnog spora, pa bi put ka zaključivanju o pojmu upravnog spora, mogao da ide kroz određenje predmeta spora. Međutim, predmet spora, je toliko široko određen, da on više nije upotrebljiv kao kriterijum za određenje upravnog spora. Pored osnovnog predmeta, upravnog akta, predmet upravnog spora je toliko proširen da se danas upravni spor može voditi, skoro protiv svih pojedinačnih pravnih akata, ako nije određeno da se o njima odlučuje u nekom drugom sudskom postupku.[5] Pažnju čitaoca zavređuje posebno i onaj deo rada koji govori o nastanku i razvoju upravnog spora. Naime, iscrpno je prikazan nastanak i razvoj upravnog spora u Francuskoj, Nemačkoj i Austriji, ali je pažnja obraćena i na razvoj ovog spora u Srbiji. Kao logično ishodište posle ovih izlaganja sledi deo o sistemima sudske kontrole uprave. Pisac navodi tri sistema sudske kontrole uprave: anglosaksonski sistem, francuski i germanski, koji je prihvaćen i u savremenom pravu Srbije. Takođe iscrpno je izlaganje o vrstama upravnog spora, koje nema samo teorijski, već i praktični značaj. Na ovo izlaganje se nadovezuju celine od posebnog značaja za praksu, a to su pitanja vezana za nadležnost u upravnom sporu, zatim stranke u upravnom sporu, kao i o predmetu upravnog spora. Kada je reč o izlaganju o predmetu upravnog spora, profesor i ovde koristi uporedni metod, koji je od velike koristi i teoretičarima i pravnicima praktičarima jer se upoznaju sa rešenjima drugih prava pa mogu da ocene koliko srpsko pravo sledi savremene tendencije pravnog normiranja. Tako profesor navodi da postoje razlike u određenju upravnog spora u francuskom pozitivnom pravu u odnosu na germanski sistem. Međutim i u germanskom sistemu, profesor je naveo razlike koje postoje između Nemačke i Austrije. Kada je reč o predmetu upravnog spora u Srbiji, slede izlaganja o zakonitosti konačnog upravnog akta i zakonska definicija upravnog akta, koja se dobija raščlanjivanjem definicije date u članu 4 Zakona o upravnim sporovima. Navodi se da zakonska definicija upravnog akta obuhvata sledeće elemente: 1. Konkretnost; 2. Određeni donosilac; 3. Autoritativnost; 4. Zasnovanost na zakonu; 5. Neposredno pravno dejstvo; 6. Donošenje u upravnoj stvari. Kada je reč o pokretanju upravnog spora, sledi izlaganje o sistemu generalne klauzule i sistemu enumeracije u vezi sa pokretanjem upravnog spora. Naime, prema Zakonu o upravnim sporovima, upravni spor može da se vodi protiv svih konačnih upravnih akkata, dakle prihvaćen je sistem generalne klauzule. U ovoj knjizi se konstatuje da za razliku od ranijih zakona o upravnim sporovima u Zakonu iz 2009. godine, ne postoji više negativna enumeracija, ne navode se slučajevi u kojima nije dozvoljeno vođenje upravnog spora. Jedino što izričito piše, jeste da se upravni spor ne može voditi ako je predviđen drugi vid sudske zaštite. To znači da se izbegava dvostruka sudska kontrola jednog istog upravnog akta.[6] Sva naredna izlaganja, koja se tiču razloga za pokretanje upravnog spora, mogućnosti vođenja upravnog spora protiv diskrecionog upravnog akta, zatim izlaganja o tužbi, odnosno njenoj sadržini i njenom odložnom dejstvu, krajnje su važna za pravnike u praksi, pre svega mislimo na sudije Upravnog suda i advokate koji postupaju pred istim sudom. Kroz izlaganja o prethodnom postupku u upravnom sporu, redovnom postupku, vanrednim pravnim sredstvima i izvršenju presude, mogu se uočiti razlike između novih rešenja u Zakonu o upravnim sporovima iz 2009. godine, u odnosu na prethodni Zakon o upravnim sporovima. Ova celina je deo koji je verovatno i od najveće važnosti za pravnike koji se u praksi sreću sa delemama kada je reč o primeni upravnopravne materije.
Na posletku možemo reći da je knjiga pisana jasnim stilom uz bogatstvo strane literature, što se može i videti u popisu osnovne literature, jer je pisac odličan poznavalac germanskog i francuskog prava. Knjiga se svojom vrednošću preporučuje, kako studentima na osnovnim studijama, tako i na daljem usavršavanju na master akademskim studijama kao i na doktorskim studijama. Vrednost jednog univerzitetskog udžbenika, kao što je ovaj, pojačana je kada on može da posluži kao značajno praktično štivo pravnicima u praksi. Možemo reći, da je pisac ove knjige u tome uspeo i da ona ima višestruku namenu. Ona služi studentima - budućim pravnicima i pravnicima sa iskustvom, sudijama i advokatima, državnim službenicima, ali i pravnicima na postdiplomskom usavršavanju.