Emilija Radmanovac*

Primljeno: 20.05.2015

UDK: 341.24

Stručni članak

 

PRAVNA PRIRODA BRISELSKOG SPORAZUMA

 

Predmet ovog rada je analiza Prvog međunarodnog sporazuma, principa koji uređuju normalizaciju odnosa između Vlade Republike Srbije i Privremenih samoupravnih institucija u Prištini, u javnosti poznatog kao Briselski sporazum. Cilj rada je ukazivanje na nedoslednost čitavog postupka njegovog donošenja, što nam daje povoda za različitu interpretaciju njegove pravne prirode i istovremenu procenu efekata po srpsko stanovništvo. Autor daje kritički osvrt same sadržine Briselskog sporazuma. Osvrnuvši se na usaglašavanje sa unutrašnjim pravom i stavljajući akcenat na kontrolu ustavnosti, autor analizira sve odredbe Briselskog sporazuma.

Ključne reči: međunarodni ugovor, ugovor unutrašnjeg prava, sadržina Briselskog sporazuma, usaglašenost sa Ustavom RS.

 

I UVOD

 

Prema važećem Ustavu, Republika Srbija, u okviru svoje teritorije, obuhvata dve autonomne pokrajine: Vojvodinu i Kosovo i Metohiju. Pretenzije prema području Kosova i Metohije, kosovski Albanci su ispoljavali oružanim sukobima, ugnjetavanjem, čak i formiranjem paralelnih institucija, a pozadina ovih događaja je bila optužba Srbije za ratne zločine i etničko čišćenje. To je bio dobar osnov za slanje NATO trupa na teritoriju Kosova i Metohije. Nakon mirovnih pregovora u Rambujeu, gde je Srbija odbila da potpiše ultimativni sporazum, usledilo je četvoromesečno bombardovanje Srbije. Kumanovskim sporazumom predviđen je prekid neprijateljstva i povlačenje srpske vojske sa teritorije Kosova i Metohije i njena dalja sudbina je predata u ruke Ujedinjenih Nacija. Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih Nacija, Kosovo i Metohija potpadaju pod upravu UN, i njome se potvrđuje njen status kao sastavni deo Republike Srbije. Od prekida agresije Srbija je iskazivala spremnost na saradnju i pronalaženju kopromisa. Međutim, 17. februara 2008. godine parlament Kosova donosi jednostranu odluku o proglašenju nezavisnosti i formiranju države Kosovo. Istog dana Vlada Republike Srbije je izašla sa stavom da je u pitanju nelegalno i protivpravno proglašenje nezavisnosti i donela Rezoluciju o zaštiti suvereniteta, teritorijalnog integriteta i ustavnog poretka Republike Srbije. Nakon toga otpočinje diplomatska borba Srbije za svoju teritoriju. Epilog te borbe, nakon više rundi vođenih pregovora, je zaključivanje Prvog međunarodnog sporazuma o principima koji uređuju normalizaciju odnosa između Beograda i Prištine, nakon čega slede diskusije i oprečni stavovi o njegovoj pravnoj kvalifikaciji i oceni ustavnosti. Usled brojnih nedorečenosti i spornih koraka u samom procesu zaključivanja Briselskog sporazuma, dolazi do problema u određivanju pravne prirode - da li je reč o potvrđenom međunarodnom ugovoru ili podzakonskom aktu u čijem donošenju je učestvovala Vlada. Sama procedura zaključivanja sporazuma nas navodi na konstataciju sporazuma, koji ima neka zajednička obeležja sa ugovorima međunarodnog prava, a po nekim svojim karakteristikima i odstupanja od određenih obaveznih faza zaključivanja međunarodnih ugovora nas odvodi na drugu stranu i približava unutrašnjim ugovorima. Pored pravne prirode, naročita pažnja biće posvećena i pravnoj kontroli, tj. oceni ustavnosti i zakonitosti Briselskog sporazuma, što predstavlja garanciju pravne države i vladavine prava. Zbog same sadržine Briselskog sporazuma kojim se uspostavljaju i organizuju nove institucije vlasti na Kosovu i Metohiji, a s obzirom na njegov već otpočet proces realizacije i primene, sa pravom možemo postaviti pitanje autoriteta i suprematije Ustava.

 

II PRAVNA PRIRODA BRISELSKOG SPORAZUMA

 

Pravnu prirodu Briselskog sporazuma možemo sagledati sa dva aspekta: kao ugovor međunarodnog prava, koji zaključuju dva ili više ravnopravna subjekta međunarodnog prava, koji je uređen međunarodnim pravom, i kao ugovor unutrašnjeg prava, zaključen između dva istoimena subjekta, a koji je uređen pozitivno-pravnim propisima. Ako se držimo prvog stanovišta i tvrdnje da je reč o međunarodnom ugovoru, moramo najpre definisati normativno značenje međunarodnog ugovora, a zatim utvrditi sam proces njegovog nastanka. Relevantna konvencija u ovoj oblasti je Bečka konvencija o pravu ugovora, koja je doneta 1969. god, a SFRJ je ratifikovala 1972. godine. Njome je, u drugom članu, definisano značenje određenih pojmova koji se upotrebljavaju u samoj Konvenciji, a koji će nam biti od značaja za bliže određivanje našeg predmeta posmatranja, prvog Briselskog sporazuma. Bečkom konvencijom ugovor se definiše kao „međunarodni sporazum koji je u pismenom obliku sklopljen između država i uređen međunarodnim pravom, bilo da je sadržan u jedinstvenoj ispravi ili u dvema ili u više međusobno povezanih isprava i bez obzira na njegov naziv“[1]. Iz navedene definicije izvodimo određene tvrdnje na osnovu kojih možemo na samom početku vršiti razlikovanje međunarodnih od drugih ugovora. Tvrdnja da se zaključuje u pisanoj formi, između država, da se sastoji se iz jedne ili više isprava, a da naziv nije bitna stavka koja bi mogla da utiče na njegovu punovažnost, ukazuje nam na bitne elemente koji moraju biti ispunjeni da bismo jedan dokument kvalifikovali kao međunarodni. Da pravo na zaključivanje međunarodnih ugovora imaju samo države, potvrđuje nam i Zakon o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih uovora.[2] Time smo otklonili prvu dilemu, ali i dodatno potvrdili bitnu činjenicu koja se odnosi na sposobnost za zaključivanje međunarodnih ugovora. Kada smo utvrdili da samo država može pristupiti zaključenju međunarodnog ugovor, možemo preći na rezimiranje samog procesa zaključivanja međunarodnih ugovora, koji se sastoji iz više faza. Najpre se otpočinje sa pregovorima, gde je veoma bitno odrediti ko su subjekti koji učestvuju u pregovorima i na koji način pristupaju pregovorima, zatim sledi usvajanje, pa autentifikacija usvojenog teksta ugovora i završna faza je izražavanje pristanka.[3] Svaka država slobodnom voljom na međunarodnom planu stupa u pregovore. Ona je suverena i slobodna da kao ugovorna strana pristupi procesu zaključivanja međunarodnih ugovora sa drugim državama. Međunarodnopravni subjektivitet države upravo proizilazi iz njene suverenosti kao sposobnosti države da samostalno odlučuje o svojim pravima i na osnovu toga uspostavlja međunarodne odnose sa drugim državama. Svaka država samostalno odlučuje o postupcima i granicama svog delanja. Bitno je odrediti i normativno značenje države ugovornice, u smislu države sa kojom se stupa u ugovorni odnos. Sa stanovišta Bečke konvencije o pravu ugovora, pod izrazom „država ugovornica“ se u članu 2. stav 1. tačka g) podrazumeva „ država koja je pristala da bude vezana ugovorom, bez obzira da li je taj ugovor stupio na snagu ili nije“ . Bečkom konvencijom se ne reguliše postupak pregovaranja, što ne znači da tu fazu treba izostaviti, s obzirom da u prvom članu određuje značenje države pregovarača kao „države koja je učestvovala u sastavljanju i usvajanju teksta ugovora“. Iz svega prethodno iznetog možemo zaključiti da su osnovne karakteristike međunarodnog ugovora sledeće: zaključuju ga države, kao subjekti međunarodnog prava, u pisanom obliku, koji se sastoji iz jedne ili više isprava, a u čijem sastavljanju države i učestvuju, uređuje se međunarodnim pravom i obavezuje države bez obzira na činjenicu da li je stupio na snagu ili ne.

Procesu pregovaranja su pristupili predsednici Vlada Republike Srbije i samoproglašene Republike Kosova, što proizilazi iz člana 7. stava 2. Bečke konvencije da državu mogu zastupati i šefovi Vlada bez obaveze podnošenja punomoćja. Visoka predstavnica za spoljnu politiku Evropske Unije je koordinirala u pregovorima, sa ciljem postizanja koncenzusa između dve strane sa suprostavljenim interesima, s obzirom da na području Kosova i Metohije misiju vladavine prava sprovodi Evropska unija. Na taj način EU i njena predstavnica postaju neizostavan činilac u formiranju vlasti. Međutim, prva nedoslednost se upravo odnosi na međunarodni ugovorni kapacitet Kosova. Da li Kosovo i Metohija, koja je preambulom Ustava Republike Srbije i članom 182. stav 2. definisana kao autonomna pokrajina, koja se nalazi u sastavu Republike Srbije, ima pravo na zaključivanje međunarodnih ugovora? Iako je samoproglašenje Kosova kao nezavisne države izvršeno 17. februara 2008. godine, određen broj država ne poznaje i ne prihvata samoproglašenu, nezavisnu državu Kosovo, ističući bitnu konstataciju da priznanje drugih država nije uslov da bi bila deo jedne velike Međunarodne porodice. Stanovište da je Srbija stavljanjem potpisa prihvatila državu Kosovo ne možemo prihvatiti, s obzirom da Vlada izlazi sa tvrdnjom koja je prihvaćena, kako oni navode, i od visoke predstavnice za EU, o statusnoj netralnosti. Prema našem ustavnopravnom poretku i pozitivnom pravu, Kosovo i Metohija predstavlja autonomnu pokrajnu, teritorijalnu jedinicu u sastavu Republike Srbije, a ne poseban subjekt prava sa elementima državnosti. Autonomne pokrajne nemaju međunarodni subjektivitet, a samim tim ni pravo na zaključivanje međunarodnih sporazuma, niti imaju poseban izvršni organ posredstvom kojeg bi pristupile zaključivanju sporazuma sa drugim državama. Na ovaj način, na međunarodnoj sceni egzistira jedan subjekt prava, predstavljajući se kao nezavisan subjekt čiji je status i delokrug ovlašćenja definisan Ustavom Republike Srbije i njegovom preambulom.

Naredna faza, nakon uspešno završenih pregovora je usvajanje samog ugovora. Postići saglasnost volja ugovornih strana o sadržini ugovora je pokazatelj uspešno završenih pregovora. Strane ugovornice su saglasne sa tekstom ugovora, sa pravima i obavezama koja su njime utvrđena i mora postojati „pristanak svih država koje su učestvovale u njenom sastavljanju.[4] Kao dokaz saglasnosti da je reč o konačnom tekstu ugovora je potpis. Nakon izražavanja pristanka u vidu potpisa, države se moraju uzdržati od svakog ponašanja koje bi bilo protivno cilju ugovora. Autentifikacija, kao konačno izjašnjavanje država pregovarača se može vršiti na različite načine. Bečkom konvencijom je predviđeno više načina izražavanja pristanka, a oni su sledeći: „ potpisivanje, razmena isprava koje čine ugovor, ratifikacija, prihvat, odobrenjem ili pristupom ili na bilo koji drugi način“.[5]

 Nakon višemesečnih pregovora, pregovaračke strane su pristupile zaključenju sporazuma i svoj pristanak izrazile parafiranjem. Na jednom primerku, na kraju teksta, nalazi se paraf predstavnika Srbije i visoke predstavnice Evropske unije za spoljnu politiku i bezbednost, dok se na drugom primerku nalaze parafi predstavnika samoproglašene Republike Kosovo i predstavnice Evropske unije. Parafi su dati u vidu inicijala imena i prezimena potpisnika, na latiničnom pismu, a sam tekst je redigovan na engleskom jeziku. Bečkom konvencijom je propisano da parafiranje „vredi kao potpisivanje ugovora ako se ustanovi da su se države ugovornice tako sporazumele“ .[6] Samim tekstom Briselskog sporazuma nije definisan način na koji će ugovorne strane izraziti pristanak. Ne samo da ne postoji sporazum o načinu izražavanja pristanka, već se ne može utvrditi ni između kojih ugovornih strana je potpisan sporazum, što predstavlja osnovno obeležje svakog ugovora. Nepostojanje pismene saglasnosti o tome da parafiranje predstavlja konačno obavezivanje možemo tretirati kao postojanje prećutne saglasnosti stranka, ali nenavođenje ugovornih strana predstavnja veliki propust. Na osnovu inicijala predstavnika na kraju teksta sporazuma možemo steći utisak da je Republika Srbija sporazum potpisala sa Evropskom unijom. Ako je ugovor dvostrano obavezujući na njemu se moraju nalaziti potpisi obe strane. Jedino bi bilo prihvatljivo da se potpis jednog ugovarača nalazi na ispravi koja je data drugoj strani i obrnuto. Međutim, usled nemogućnosti saznanja autentičnog teksta koji je namenjen Srbiji, ostaje nam kao mogućnost tumačenje sporazuma koji je objavljen u različitim sredstvima javnog informisanja i na zvaničnoj stranici Skupštine samoproglašene države Kosovo.

 Pored parafa našeg predstavnika nalazi se i pismena izjava da potvrđuje da je to tekst predloga o čijem će prihvatanju ili odbijanju obe strane doneti svoje odluke. Reč je o uslovnoj izjavi datoj pod rezervom. Sporazum će obavezivati ugovorne strane pod uslovom da donesu odluke kojim je sporazum prihvaćen. Donošenje ove odluke se najverovatnije odnosi na poslednju fazu, a to je ratifikacija kojom država izražava svoj pristanak na izvršavanje obaveza koje su definisane međunarodnim sporazumom. Sporazum usvojen u Briselu mora da pređe još jednu etapu koja se odnosi na prihvatanje i usvajanje u Narodnoj skupštini Republike Srbije, što ima za cilj da potvrdi valjanost jednog akta. Takođe, potvrđivanje od strane nadležnog organa predstavlja potvrdu da je potpisan sporazum u skladu sa unutrašnjim pravom, a odnosi se i na obavezu države da obezbedi primenu potpisanog sporazuma u vidu pripreme usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa potpisanim sporazumom. Ratifikacija, kao konačni pristanak u obavezivanju ugovora, različito je regulisana aktima unutrašnjeg prava, u smislu organa koji ima ovlašćenje da ratifikuje ugovor. Ustavom Republike Srbije, članom 99. stav 4. propisano je da je u nadležnosti Narodne skupštine potvrđivanje međunarodnih ugovora. Poslovnik Narodne skupštine propisuje da se međunarodni ugovor potvrđuje zakonom i da predlog zakona sadrži i tekst međunarodnog ugovora čije se povrđivanje zahteva.[7] Međutim, niti je donet zakon o ratifikaciji niti je zvaničan tekst potpisanog sporazuma obelodanjen od strane državnih organa. Umesto u "Službenom glasniku", građani se upoznaju sa tekstom posredstvom raznih sredstava informisanja. Za razliku od Srbije, samoproglašena država Kosovo je pristupila ratifikaciji i donela zakon pod nazivom „Zakon o ratifikaciji Prvog međunarodnog sporazuma o principima koji uređuje normalizaciju odnosa između Republike Kosova i Republike Srbije“.[8] Srbija je zaobišla ratifikaciju i Briselski sporazum je potvrđen u formi odluke od strane Vlade pod nazivom „Odluka o prihvatanju izveštaja o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini uz posredovanje Evropske unije, uključujući proces implementacije postignutih dogovora“.[9] Ne treba zanemariti i činjenicu da je istog dana nakon obaveštenja Visoke predstavnice Ketrin Ešton o prihvatanju Briselskog sporazuma od strane Vlade, Evropska komisija usvojila preporuku da zemlje članice EU otvore pregovore o članstvu sa Srbijom.

Prvi Briselski sporazum ne možemo podvesti ni pod član 8. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora koji reguliše postupak privremene primene gde „Vlada na osnovu saglasnosti Narodne skupštine može dati ovlašćenje određenoj delegaciji na osnovu koje može da prihvati privremenu primenu međunarodnog ugovora, ali pod uslovom da postupak potvrđivanja mora biti pokrenut u roku od 30 dana od dana potpisivanja“. Dakle, nije reč ni o privremenoj primeni, s obzirom na to da je ona bila uslovljena pokretanjem postupka za potvrđivanje međunarodnog ugovora. Ne samo da u tridesetodnevnom roku nije izvršeno potvrđivanje, već ni postupak nije pokrenut.

Plan primene Briselskog sporazuma donet je 22. maja 2013. godine gde su tačno definisani vremenski intervali po određenim oblastima u kojim će se pristupiti njegovom sprovođenju. Naime, plan implementacije tačno precizira rokove, kao i aktivnosti i poteze koje moraju preduzeti obe strane u cilju primene sporazuma. Stupanje na snagu, kao i primena plana, uslovljeni su prihvatanjem od stane Vlade Srbije i Vlade Kosova, koje su to i učinile. Pristupiti njegovoj implementaciji, bez prethodne potvrde od strane Narodne skupštine, predstavlja čin sa spornim ustavnim karakterom. Jedino nam ostaje da budemo svedoci primene sporazuma koji nije deo pravnog poretka Srbije usled neusklađenosti nižih pravnih akata sa istim.

Što se tiče samog dejstva međunarodnih ugovora, ne postoji tačno definisan organ čija bi nadležnost bila obezbeđivanje primene zaključenih ugovora. Umesto toga postoji opšte prihvaćeno načelo ugovornog prava „pacta sunt servanda“, po kojem zaključeni ugovor obavezuje strane ugovornice na ispunjenje obaveza na način predviđen samim sporazumom. Reč je o merilu ponašanja ugovornih strana pre i posle zaključenja ugovora. Države potpisnice moraju savesno ispunjavati ugovorne obaveze, u dobroj veri, što ima za cilj obezbeđivanje poštovanja zaključenih ugovara, u nedostatku adekvatnog sistema kontrole. Savesno, lojalno i fer ponašanje od stranaka se očekuje u svim fazama, počev od faze pregovaranja, u kojoj treba da otklone sve međusobne razlike i izraze volju i spremnost ka nalaženju zajedničkih i usaglašenih ciljeva, preko usvajanja, autentifikacije pa sve do ratifikacije ili konačnog usvajanja ugovora. Međutim, ovo načelo nije dovoljno da obezbedi primenu ugovora. U nedostatku normiranja sankcija u zaključenom međunarodnom sporazumu, primenu sankcija, koje mogu biti i moralnog karaktera, obezbeđuju određeni organi međunarodnih organizacija koji za svoje članice imaju najmoćnije sile. Na taj način je obezbeđen jedan mehanizam zaštite u izvršenju Međunarodnih ugovora. Kako je od 2006. godine uspostavljena vladavina prava Evropske unije na teritoriji Kosova i Metohije i kako je njihova predstavnica posredovala u zaključenju Briselskog sporazuma, možemo zaključiti da bi upravo Evropska unija bila nadležna u primeni određenih mera prema državi koja nije ispoštovala ugovorne obaveze. Dejstvo jednog ugovora možemo sagledati njegovim delovanjem na određenom prostoru i prema određenim licima. Teritorijalno dejstvo podrazumeva prostor na kojem će se primenjivati zaključen ugovor. Bečkom konvencijim, članom 29. propisano je da „ugovor veže stranu za čitavo njeno područje“, što znači da deluje na čitavoj teritoriji koja je omeđena granicama. S obzirom na to da Srbija ima međunarodni subjektivitet, ovaj ugovor deluje na njenoj teritoriji, ali samo na jednom delu. On je ograničenog teritorijalnog domašaja, jer se odnosi na Autonomnu pokrajnu Kosovo i Metohiju.

Brojne nesaglasnosti i sporne činjenice prilikom zaključenja prvog Briselskog sporazuma daju nam povod za različitu interpretaciju i navode nas da ga sagledamo i sa drugog aspekta, kao tekst koji je po svojoj formalnoj i materijalnoj pravnoj snazi jednak unutrašnjem ugovoru. Rezolucija 1244 i Ustav RS, kao pravno obavezujući akti, definišu Kosovo i Metohiju kao sastavni deo Republike Srbije, što implicira status navedene pokrajine i nemogućnost zaključenja međunarodnih ugovora. Samo dve suverene i nezavisne države imaju sposobnost zaključivanja međunarodnog ugovora. Dakle, ne možemo prihvatiti stav da je zaključen međunarodni ugovor, jer autonomne pokrajne nemaju međunarodni ugovorni kapacitet. Kosovski Albanci predstavljaju nacionalnu manjinu na Kosovu koja, izuzev prava garantovanih nacionalnim manjinama, nemaju prava na samoorganizovanje i samoopredeljenje, koja su zagarantovana srpskom narodu na Kosovu. S obzirom na sve već navedene argumente koje nas odvode sa međunarodnog terena, nepostojanje međunarodnog subjektiviteta Kosova, izostavljanje obavezne ratifikacije prilikom zaključivanja međunarodnih ugovora, ne možemo mu pridodati međunarodni element, već ga moramo svrstati u kategoriju domaćih pravnih akata koje je zaključila Vlada. Zbog specifičnosti predmeta ugovora i načina ugovaranja i donošenja, ne možemo ga podvesti ni pod jedan od postojećih ugovora, čije prava i obaveze ugovarača naše pozitivno pravo reguliše. Obzirom da nije detaljno regulisan, podvodimo ga pod kategoriju neimenovanih ugovora, ugovor „sui generis“. Neimenovani ugovori nisu zakonom regulisani i ugovarači sami određuju njegovu sadržinu, u skladu sa autonomijom volje, u zavisnosti od cilja koji žele postići.[10] U savremenim pravnim sistema ne postoji nikakva zabrana, već se dozvoljavaju ovakva ugovoranja u pravnom prometu, tj. sporazumevanja koja nisu izričito regulisana pozitivnim pravom.[11] Posledica je da strane ugovornice samostalno određuju međusobne prava i obaveze. Ta samostalnost je ograničena „javnim poretkom, tj. prinudnim propisima, javnom poretku i dobrim običajima“[12] Upravo sloboda u vidu autonomije volje doprinela je da se uzme u obzir specifičnost teritorije Kosova i Metohije i u skladu sa tom činjenicom definišu prava i obaveze. Imajući u vidu nestabilnost ove teritorije i brojne sukobe, Rezolucijom 1244 uspostavljena je misija UNMIK-a, a od 16. februara 2006. godine, misiju vladavine prava preuzima Evropska unija (EULEKS). Briselski sporazum je potpisan sa predstavnicom EU, a na osnovu uspostavljene misije vladavine prava, čiji je jedan od ciljeva očuvanje reda i međunarodne bezbednosti, a ne sa Kosovom, kao nepriznatim subjektom prava. To je samo još jedna potvrda u prilog argumentaciji ugovora „sui generis“, kojim se želi postići normalizacija odnosa, kao i već pomenuti cilj, očuvanje reda i međunarodne bezbednosti.

 

III SADRŽINA I OCENA USTAVNOSTI BRISELSKOG SPORAZUMA

 

Ustavnost podrazumeva da u državi postoje najviša pravna pravila, kao i prava i obaveze koje su njima ustanovljene, čime se stvara obaveza organizacije vlasti u skladu sa definisanim pravilima. Raskorak između normativno definisanih odredaba Briselskog sporazuma i stvarne mogućnosti za njihovo ostvarivanje naveo je poslanike Narodne skupštine da podnesu predlog Ustavnom sudu za ocenu ustavnosti i zakonitosti zaključenog sporazuma.[13] Katalog prava, ili ,bolje rečeno, ustanovljenih beneficija albanskoj strani, u gotovo svim tačkama u suprotnosti je sa Ustavom.

Prvim Briselskim sporazumom se na samom početku, u tački 1. predviđa formiranje Asocijacije (zajednice) srpskih opština na Kosovu u kojima većinu čini stanovništvo srpske nacionalnosti. Zajednica će imati svoj statut i svoje organe vlasti, skupštinu, veće, predsednika i potpredsednika, analogno strukturi zajednice kosovskih opština.[14] Ove odredbe su ne samo protivustavne, već su i protivzakonite jer Zakon o lokalnoj samoupravi ne poznaje i ne predviđa mogućnost formiranja nikakve „zajednice opština“ kao jedan od oblika teritorijalne jednice, već u članu 3 stav 1. pominje „opštinu, grad i grad Beograd“.

Osnivanje i struktura ove zajednice izvršiće se u skladu sa statutom, a pravne garancije pruža važeći zakon i ustavni zakon. Uočavamo terminološku nedorečenost s obzirom na to da se ne definiše o kojem zakonu je reč, navodeći samo da je u pitanju važeći zakon. Ovu nedoumicu razrešava naredna tačka, tačkom 4. koja ističe da u skladu sa nadležnostima koje propisuje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i kosovski zakoni, predviđa saradnju između opština prilikom vršenja svojih poslova. Ovakvo rešenje implicira određivanje statusa zajednice, a u skladu sa navedenom Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i kosovskim zakonima. Zajednica srpskih opština će biti osnovana poštovanjem, ne sopstvene zakonodavne procedure, koja je regulisana srpskim zakonima i koja inače i ne poznaje nikakvu zajednicu opština, već one procedure koja je regulisana tuđim, kosovskim zakonima. Ovakvim rešenjem narušava se jedinstvo pravnog poretka i nameće se tuđe zakonodavstvo. Na teritoriji jedne države, pored već postojećeg zakonodavstva, uspostavlja se zakonodavstvo nepriznate države Kosova. Ovaj pluralizam zakonodavstava Briselski sporazum rešava u korist novoformirane, nepriznate države. Dotadašnje važeće zakonodavstvo, srpsko, ustupa mesto kosovskom. Funkcionisanje zajednice, a time i srpski narod i srpske institucije, potpadaju pod jurisdikciju samoproglašene države Kosovo. Obavezujući pravni akti postaju Evropska povelja i kosovski zakoni. Kako postoji obaveza usaglašavanja zakona sa ustavom, a samim tim i kosovskih zakona sa donetim kosovskim Ustavom, što proizilazi iz člana 16. stava 1. istoimenog Ustava, neposredno proizilazi i obaveza Zajednica opština na njegovo poštovanje. Ne samo da se uspostavlja zakonodavni i ustavnopravni poredak samoproglašene države Kosovo, već se stvara i obaveza poštovanja „Sveobuhvatnog predloga o rešenju statusa Kosova" generalnog sekretara UN Martija Ahtisarija, koji predstavlja sastavni deo kosovskog Ustava ali i najviši pravni akt na osnovu kojeg se uspostavlja unutrašnji pravni poredak Kosova.[15] Njime se predviđa uspostavljanje kosovskog pravnog poretka, sa svojim ustavom, organima i svojim simbolima. Još u čl. 1. st. 9. Sveobuhvatnog predloga o rešenju statusa Kosova jasno se ukazuje na postojanje dva subjekta prava, Kosovo i Republika Srbija, gde ih poziva na međusobnu saradnju. Neustavnost ovih odredaba ogleda se u nemogućnosti primenjivanja kosovskih zakona na teritoriji Republike Srbije jer je Ustavom RS, članom 4. propisano da je „pravni poredak jedinstven“.

Osim tačno definisane nadležnosti opština u oblasti ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva, gradskog i seoskog planiranja, postoji mogućnost vršenja nadležnosti i u drugim oblastima, uz uslov delegiranja od strane centralne vlasti. Opštost definisanja prava i obaveza upravo proizilazi iz ove odredbe, gde se samo navodi „centralna vlast“ , ne određujući o kojoj centralnoj vlasti je reč. S obzirom na to da se ovim Sporazumom normalizuju odnosi Beograda i Prištine, a da je Priština sedište teritorijalne autonomije Kosova i Metohije, na kojoj se i uspostavlja Zajednica srpskih opština, zaključujemo da je u pitanju centralna vlast u Prištini. Kako smo prethodnim članom utvrdili jurisdikciju kosovskog pravnog poretka, to nam implicira da vlast koja uspostavlja taj pravni poredak nije srpska, već centralna vlast samoproglašene države Kosova. Ova odredba je sporna i u delu koji se odnosi na delegiranja nadležnosti. Nadležnost opština je jasno definisana Ustavom RS uz mogućnost obavljanja i drugih poslova koji su odeđeni zakonom.[16] Shodno tome, neprihvatljivo je delegiranje nadležnosti srpskim opštinama od strane neke druge centralne vlasti, osim centralne vlasti Republike Srbije.

Nedefinisana centralna vlast imaće organ sa nazivom „konsultativni savet za zajednice“ u kojem će zajednica srpskih opština imati svoje mesto u vidu svog predstavnika. Centralna vlast imaće funkciju monitoringa tj. imaće pravo nadzora nad zajednicom srpskih opština. Nadležnost samoproglašene države se iz člana u član sve više širi i vlast se svaki članom sve više uzurpira. Pored kosovskog zakonodavstva sada se uvodi i kosovski nadzor čime se dovodi u pitanje samostalnost i nezavisnost srpskih opština. Ne može se nad srpskim opština i srpskim stanovništvom uspostavljati nadzor neke druge centralne vlasti osim srpske centralne vlasti. Članom 192. ustava RS zakonodavac propisuje da Vlada Republike Srbije vrši nadzor nad radom opština.

Propisuje se da će se formirati jedinstvena Kosovska policija uz istovremen nestanak srpskih bezbednosnih struktura, koji se integrišu u okvire Kosovske policije. Epilog ovakvog rešenja je delegiranje celokupne nadležnosti svih policijskih službi i ogranaka što bi dovelo do teških posledica. Naime, to bi značilo da se naši građani obraćaju novim, integrisanim službama, sa promenjenim nazivom. Kosovska policijska služba će srpskim građanima izdavati lična dokumenta, počev od lične karte, saobraćajnih i vozačkih dozvola, putnih isprava, državljanstva i drugih dokumenta.

Za četiri većinske opštine sa srpskim stanovništvom na severu Kosova, Ministarstvo Unutrašnjih poslova postaviće regionalnog komandira, Srbina sa teritorije Kosova. Njegov izbor se vrši između kandidata koje su predložili predsednici četiri opštine. Regionalni komandir biće postavljen i za većinske srpske opštine u južnom delu Kosova. Međutim, pravna smetnja za ovakav vid regulisanja bezbednosnih struktura je Ustav Republike Srbije, prema kojem je Republika Srbija nadležna za odbranu i bezbednost svoje teritorije i svojih građana.[17] Dakle, Republika Srbija, a ne autonomna pokrajina ima pravo organizovanja i uređivanja različitih oblika bezbednosnih struktura, pa time i policije. Iako je Briselskim sporazumom dogovoreno jedino formiranje kosovske policije kao bezbednosne strukture, kosovske vlasti nastavljaju sa uzurpacijom prostora van svakog dogovora i sporazuma. Naredni potez kosovskih vlasti, koji se ne spominje Briselskim sporazumom, je nastojanje ka uspostavljanju kosovske vojske čime bi nadalje težili punopravnom članstvu u globalnim strukturama bezbednosti. Smetnja za sprovođenje ove namere u delo je Rezolucija 1244, kojom je definisano postojanje KFORA, kao bezbednosne strukture za održavanje reda i mira na teritoriji Kosova, ne pominjući nigde mogućnost formiranja drugih bezbednosnih struktura.

Pored integrisanja policije, izvršiće se i integracija sudskih organa u pravosudni sistem Kosova. Samoproglašena država Kosovo preuzima i sudsku vlast. Najpre, Sporazumom se propisuje prelazak svih postojećih sudskih organa u kosovski pravni sistem, što bi značilo ukidanje, a samim tim i nestanak celokupnog sudskog sistema Srbije, a zatim se Srbiji pravi ustupak i ističe da će se u okviru Apelacionog suda formirati sudsko veće čiji će sastav odslikavati većinu sudija Srba sa teritorije Kosova čija će nadležnost biti ograničena samo na srpske opštine. Jedno odeljenje Apelacionog suda biće smešteno u severnoj Kosovskoj Mitrovici, a svako njegovo veće činiće većina srpskih sudija sa teritorije Kosova Shodno ovome, zaključujemo da se etnički sastav sudija odražava samo na jednom nivou nadležnosti. Jedno odeljenje Apelacionog suda sa većinom srpskih sudija sa teritorije Kosova će biti nadležno za srpske opštine. U ostalim slučajevima i na svim ostalim nivoima Srbi sa teritorije Kosova biće prepušteni kosovskim pravosudnim institucijama i organima. Osim Apelacionog suda, ne predviđa se formiranje ni jednog sudskog odeljenja i veća sa većinom srpskih sudija u drugim sudovima. Ovakav način regulisanja pravosudnog pitanja je neustavan, jer se njime krši ustavna norma o jedinstvenoj sudskoj vlasti (član 142. stav 1.) ali, analogno tome, i ustavno načelo o jednistvenom pravnom poretku (član 4. stav 1. i član 194 stav 1.). Protivustavno je sporazumom regulisati ustavni sistem i neusklađeno sa članom 143. stav 2. Ustava RS kojim se propisuje da se „osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom“. Jedan od uslova koji se zahteva za izbor sudija, propisan Zakonom o sudijama, je da za sudiju može biti izabran samo kandidat koji je državljanin Republike Srbije. Zahtev za državljanstvom je ispunjen samo na jednom nivou, u Apelacionom sudu, i to ne u potpunosti, s obzirom na to da će samo u jednom odeljenju biti većina sudija sa srpskim državljanstvom. Srpsko stanovnišvo biće prepušteno pravosudnom sistemu i organima druge države, a da prethodno nemaju pravo i mogućnost korišćenja i obraćanja srpskim sudskim instancama. To otvara niz pitanja. Kojim pravom će se rukovoditi u odbrani svojih prava i interesa i po pravu koje države će suditi sudski organi?

Ovakvim rešenjima se krši Ustav, jer se ne mogu na pokrajinu preneti one nadležnosti koje su rezervisane samo za centralnu vlast, a odnose se na sudsku i zakonodavnu vlast. Nadležnost autonomnih pokrajna jasno je definisana članom 183. Ustava Republike Srbije. Ovim sporazumom se krši i pravo građana na samoopredeljenje. Nestankom paralelnih institucija i legalizacijom kosovskih, srpskom stanovništvu jedino ostaje da prihvati postojeću stvarnost i pristupi novoformiranim, nakon potpisivanja sporazuma, potpuno legalnim i legitimnim institucijama. Rezultat takvog kompromisa je da u pravnom poretku Republike Srbije egzistira kosovsko sudstvo i kosovska policija. Sa pravom možemo postaviti pitanje da li još uvek možemo govoriti o pravnom poretku Republike Srbije?

Propisano je da će se lokalni izbori na severu Kosova održati do kraja 2013, u skladu sa zakonima Kosova i međunarodnim standardima, uz posredovanje OEBS-a. Izbori su održani 3. 11. 2013. godine, ali su uprkos posredovanju EU i OEBS-a i njihovim izveštajima da su izbori sprovedeni na fer i demokratski način, ponovljeni. Zbog incidenata i neregularnosti u nekoliko biračkih centara, 23. 02. 2014. održani su ponovljeni izbori.

U naredna dva člana je precizirano u kojim rokovima se moraju preduzeti određene aktivnosti. U članu 12. strane potpisnice se obavezuju da do 26. aprila donesu plan za primenu Briselskog sporazuma, dok se u članu 13. određuje da dogovor o energetici i telekomunikacijama završe do 15. juna. 2013. godine.

Nakon prethodne dve, jasno i precizno definisane odredbe, koje ne dovode do problema u tumačenju, sledi veoma specifično rešenje koje otvara niz pitanja. Zaokruživanje i finalizaciju Briselskog sporazuma ka uspostavljanju kosovskog pravnog poretka upravo predstavlja naredni član 14. Njime je definisano da „nijedna strana neće blokirati, niti će podsticati druge da blokiraju napredak druge strane na njenom putu ka EU“. Ovakvom formulacijom Srbija se svojim parafom obavezala da neće blokirati i onemogućavati drugoj ugovornoj strani, Prištini, članstvo u Evropskoj Uniji. Jedan od uslova koji moraju biti ispunjeni za prijem, pored pravnih, ekonomskih i političkih je i ispunjenje jednog geografskog uslova. Da bi postala članica, mora biti “evropska država“, odnosno država na evropskom kontinentu koja ima svoju teritoriju, stanovništo nastanjeno na toj teritoriji i koja sprovodi vlast nad stanovništvom te teritorije. Zaključujemo da članice EU mogu biti samo države, a ne i jedinice teritorijalne autonomije. Da li na osnovu ovakve politike EU i uslova predviđenih za prijem možemo ovom delikatnom odredbom posredno definisati status obe strane ugovornice? Ili je reč o presedanu gde će jedna autonomna pokrajina postati članica Evropske zajednice čime odstupa od svojih prvobitno postavljenih uslova ili će EU biti dosledna u poštovanju propisanih pravila i primati u punopravno članstvo samo države. Države ne nastaju tako što se jedna nacionalna manjina primi u EU, već se u EU prima država koja već postoji.[18] Prethodnim odredbama, autonomna pokrajina je svakim članom sve više i više prisvajala vlast. Samoinstitucionalizacija vlasti je otpočela zakonodavnom vlašću, da bi narednim tačkama uspela da pridobije sudsku i bezbednosnu vlast. Integracijom srpskih institucija i srpskog naroda u kosovske institucije ostvarena je apsolutna dominacija i prvenstvo vlasti kosovskih institucija. Slobodan pristup i člansto u EU, bez ikakvih poteza srpske strane kojim bi onemogućavali i podsticali druge da sprečavaju njene evropske integracije predstavlja zaokruživanje celine ka potpunom uspostavljanju kosovskog samoorganizovanja i kosovske vlasti.

 

IV ZAKLjUČAK

 

Akt koji je donet pod velom tajne izazvao je veliku buru u javnosti, ali i brojne dileme. Oprečni stavovi postoje oko njegove pravne kvalifikacije. Da li ga svrstati u grupuciju međunarodnih ugovora ili ne? U smislu ispunjenosti formalnih uslova, prva nesaglasnost se odnosi na međunarodni kapacitet Kosova. Ako prihvatimo da smo zaključili međunarodni ugovor, prihvatamo i činjenicu da smo ga zaključili sa državom Kosovo, obzirom da autonomne pokrajne nemaju ustavotvornu vlast. Međutim, postavlja se pitanje zašto je neophodno da jedna država (samoproglašena država Kosovo), ukoliko je suverena i ima potpunu vlast, zaključuje sporazum sa drugom državom da bi normalizovala odnose na svojoj teritoriji. Upravo zato što nema potpunu vlast, što nema tačno utvrđene granice i što nije država. Da bi se jedna oblast kvalifikovala kao državna teritorija, nije dovoljno njeno deklarisanje u svetu kao države i prihvatanje od strane većine drugih država. Bitno je i da se Srbija oglasi i prizna novonastalu državu, otcepljenjem od svoje teritorije, a to se još uvek nije desilo. Srpski predstavnici izlaze u javnost sa tvrdnjom nepriznavanja kosovske države i nepriznavanja sporazuma kao međunarodnog ugovora, za razliku od oprečnih stavova predstavnika kosovskih Albanaca.

 Druga dilema se odnosi na potpisivanje sporazuma i činjenicu da se na kraju teksta nalaze inicijali evropske predstavnice. Nedostatak potpisa kosovskog predstavnika ne moramo okvalifikovati kao nedostatak forme i uslov za njegovo poništenje, s obzirom da se iz postupanja Beograda i Prištine u smislu realizacije definisanih obaveza vidi jasna namera ka prihvatanju donetog sporazuma. Srpska strana je formirala tim za izradu plana implementacije, ugovoren je termin formiranja radne grupe za gašenje bezbednosnih struktura i integraciju pravosudnih institucija, ispoštovala je odluku o prestanku rada paralelnih institucija, a kosovska strana je ratifikovala sporazum u formi zakona i počela uspostavljanje svoje vlasti na mestima ugašenih srpskih institucija.

Naredna nedoslednost se odnosi na prihvatanje sporazuma u formi odluke, od strane istog državnog organa, Vlade, čiji je predstavnik učestvovao u njegovom donošenju. Izostavljena je i preskočena nezaobilazna faza ratifikacije koja je u nadležnosti Narodne skupštine i koja predstavlja potvrdu da je međunarodni sporazum usklađen sa unutrašnjim pravom, s obzirom na autoritativnost i prvenstvo Ustava RS i mesto međunarodnih ugovora za jednu stepenicu ispod Ustava. Ovakvim postupcima smo suočeni sa promenjenom i sve savremenijom ulogom Vlade kao uzurpatora ovlašćenja. Međutim, postavlja se pitanje da li Briselski sporazum može biti deo unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije s obzirom da su u pregovorima učestvovali i potpisali ga visoki državni zvaničnici, ali je zanemarena obavezna faza ratifikacije.

Sve nabrojane nedoslednosti nam ukazuju da Briselski sporazum ne možemo svrstati u grupu međunarodnih ugovora. Više činjenica nam govori u prilog konstataciji da je reč o jednoj specifičnoj, novijoj formi ugovora kojim se regulišu odnosi na delu teritorije, koja je zbog brojnih sukoba stavljena pod zaštitom UN. Iako protivno Rezoluciji 1244, 2006. godine se uspostavlja vladavina prava EU, što implicira zaključivanje sporazuma sa predstavnicom EU u cilju rešavanja brojnih osetljivih pitanja. Možemo zaključiti da prema sadržini ovog ugovora i utvrđenim pravima i obavezama stranaka, njihova prava volja je da zaključe jedan teretni, dvostrano obavezujući, koji se ne može podvesti ni pod jedan već postojeći ugovor pozitivnog prava, već se radi o ugovoru posebne vrste. Reč je o neimenovanom ugovoru jer ima obeležja koja ga razlikuju od svih ugovora čije zakonske propise moramo poštovati prilikom definisanja prava i obaveza, čime ga izdvajaju iz svake klasifikacije. Specifičnost teritorije, čije regulisanje odnosa je bilo predmet ugovora sa ciljem normalizacije odnosa između Beograda i Prištine, kao i očuvanje reda i međunarodne bezbednosti, što su i ciljevi EU čija predstavnica je posredovala u donošenju, ukazuje nam na posebnu, specifičnu vrstu neimenovanih ugovora, „sui generis“ ugovor, gde su strane ugovorile međusobna prava i obaveze shodno navedenim okolnostima.

Projektom Briselski sporazum, pogaženo je ne samo zakonodavstvo Srbije, već i norme međunarodnog prava, misleći na Povelju UN ko­jom se zabranjuje primena sile u cilju podrivanja teritorijalnog integriteta, pa sve do Završnog akta iz Helsinkija (principi nepovredivosti granica), i Rezoluciju 1244, napravivši jedan presedan koji će biti žarište novih lavina otcepljenja. Svedoci smo brojnih potresa i nezavisnosti teritorija jugoistočne Evrope i kreiranja nove karte Evrope budućnosti. Vreme će pokazati da li su ovim papirom zadovoljeni samo interesi albanske strane i da li je srpska strana odnela još jednu u nizu Pirovu pobedu.

 

Emilija Radmanovac

 

LEGAL NATURE OF THE BRUSSELS AGREEMENT

 

SUMMARY

 

The issue of this paper is to analysis the first international agreement of principles governing the normalization of relations between the Government of the Republic of Serbia and the Provisional Institutions in Pristina, publicly known as the Brussels Agreement. The goal of this paper is to point out the inconsistency of the whole decision-making procedure of mentioned agreement, which gives rise for different interpretation of it s legal nature and at the same time to assess what kind of effects will have on the Serbian population. The author provides a critical review on the Brussels Agreement content. Reviewing on the harmonization with internal law, emphasising the control of constitutionality, the author analysis all the provisions of the Brussels Agreement.

Key words: international agreement, contract of domestic law, The Brussels Agreement content, compliance with the Constitution of the Republic of Serbia.