Milan Rapajić*
PRIKAZ KNjIGE
Irena Pejić, Parlamentarna vlada
– oscilacije u ravnoteži,
Pravni fakultet Univerziteta u Nišu,
Centar za publikacije Pravnog fakulteta, 2011.
Knjiga sa navedenim nazivom nastala je iz pera profesorke ustavnog i parlamentarnog prava dr Irene Pejić sa niškog Pravnog fakulteta. Reč je o monografiji, koja je rezultat višegodišnjeg rada autorke u oblasti organizacije vlasti i sada već izdvojene grane prava – parlamentarno pravo. Profesorka Pejić nastojala je da u značajnoj meri prikaže kompleksan ustavni mehanizam podele vlasti. Jedan deo knjige je spoj autorkinog prikazivanja starih teorija o parlamentarizmu, ali i novih teorijskih shvatanja uz navođenje najpoznatijih imena ustavne i politikološke literature, kako sa domaćeg naučnog podneblja, tako i sa inostranog. Rad „Parlamentarna vlada – oscijalicije u ravnoteži“ obuhvata, pored uvoda i zaključka, tri dela. U prvom, autorka obraća pažnju na: „Podelu vlasti i parlamentarnu vladu“, drugi deo naslovljen je sa: „Odgovorna vlada u parlamentarnom sistemu, a treći deo nosi naziv: „Šef države u parlamentarnoj vladi.“ Prvi deo rada predstavlja analizu bazičnih modela principa podele vlasti, polazeći od uglednog modela parlamenetarizma, pa do različitih vidova racionalizacije ovog sistema vlasti, koji su ustavno konstruisani u drugoj polovini XX veka. Prikazani su primeri racionalizacije parlamentarnizma u starim i novim evropskim demokratijama. U podnaslovu prvog dela: „Korekcija tradicionalnog modela“, autorka zapaža sledeće: „Apsolutna podela vlasti ne postoji i to se jasno vidi u brojnim varijetetima izražavanja istog principa u parlamentarnom sistemu. Tradicionalno gledište o podeli vlasti ne igra više ključnu ulogu u profilisanju mehanizama ustavne vlasti u savremenoj državi. Parlamentarni sistem vlasti se promenio i evoluirao u nove forme, koje se međusobno razlikuju, naročito u evropskom pravnom prostoru. Tako je Monteskjeova formula doživela promene, najpre u engleskom parlamentarizmu.“ (str. 25) U istoj tematskoj celini Irena Pejić navodi: „Ima mišljenja da je evropska demokratija danas „demokratska partijska vlada“, iz najmanje tri razloga: 1) Odluke donose izabrani predstavnici partija, 2) Politiku kreira partija i stara se o njenom sprovođenju, 3) Predstavnici su „imenovani“ od strane partije i njoj polažu račun. Moris Diverže (M.Duverger) je u tome otišao i dalje: egzekutiva i legislativa, vlada i parlament samo su fasada: u stvarnosti partija sama vrši vlast.“ (str. 26) Autorka sa pravom ukazuje da i pored različitih definicija u pravnoj i političkoj teoriji, a vezano za nove oblike parlamentarizma, samo je polupredsednički sistem zaslužio da bude pozicioniran kao treći tip podele vlasti pored klasična dva: parlamentarnog i predsedničkog. Iz tog razloga, u radu je izvršen poseban osvrt na ovaj sistem vlasti uz konsultovanje najrelevantnijih dela strane literature, kojima je predmet analiza ovog sistema vlasti, počev od teorijskog utemeljivača polupredsedničkog sistema Morisa Diveržea, preko američkih pisaca Šugarta i Kerija, koji su ove sisteme svrstali u dve kategorije „premijersko-predsednički (premier – presidential), i parlamentarno-predsednički (parliamentary – presidential) model u svojoj tipologiji oni preferiraju premijersko predsednički model, u odnosu na polupredsednički, mada i sami smatraju da razlike nisu suštinske.“ Naime, kao što je stručnoj javnosti poznato, polupredsednički sistem za zemlju arhetip ima Francusku V Republiku. Profesorka ispravno konstatuje da je polupredsednički sistem ustanovljen u Francuskoj nakon ustavne revizije, 1962. godine, kada su građani na referendumu izglasali organski zakon kojim je ustanovljen neposredan izbor šefa države. Inače, za uspostavljanje novog sistema vlasti, što se i desilo u Francuskoj Ustavom iz 1958. godine, presudno je delovanje glavne glave u egzekutivi, u ovom slučaju šefa države. To je primetila i profesorka Pejić: „Uspostavljanje novog sistema i funkcionisanje vlasti, bilo je vezano i za politički autoritet predsednika De Gola (Ch. De Gaulle). Za njega se tvrdilo da raspolaže, ne samo ličnim autoritetom, već istorijskim legitimitetom zbog svoje uloge u Pokretu otpora. “ U knjizi, a u vezi sa polupredsedničkim sistemom, nije propušteno da se ukaže na uticajno gledište, čiji je rodonačelnik irski profesor politikologije Robert Eldži, inače zastupnik takozvane minimalističke definicije polupredsedničkog sistema. Autorka zaključuje da kada je reč o obeležijima polupredsedničkog sistema, izbor predsednika republike, koji je po pravilu neposredan, ne može biti isključivi kriterijum za određivanje jednog sistema kao polupredsednički. „Ova ustavna pretpostavka mora biti dopunjena širinom ovlašćenja šefa države, koja njemu dopuštaju, ne samo ovlašćenja izvršne vlasti, već i mešanje u domen legislative, za razliku od predsednika parlamentarne republike, čije su prerogative pretežno ceremonijalnog karaktera. Polupredsednički model ne poništava odgovornost vlade pred parlamentom, već razvija drugog jakog nosioca izvršne vlasti u liku predsednika republike.“ (str. 34-35). U petom podnaslovu prvog dela: „Organizacija vlasti u novim demokratijama“, autorka se osvrnula na ustavne promene u bivšim komunističkim držvama Evrope, uz konsultovanje relevantne literature, kojoj je predmet navedena tematika. Kako je u ovom radu akcenat na položaju parlamentarne vlade uz naglasak da je klasičan koncept parlamentarne vlade doživeo izmene, (koje se mogu nazvati, kako mi to shvatamo, i kako je autorka nazvala drugi deo ove knjige) odnosno aktivnost, oscilacijam u ravnoteži, to se čini ispravnim njeno sledeće mišljenje: „Postsocijalistička situacija neprofilisanih političkih partija, tek uspostavljeni izborni sistemi i manjak autoriteta zakonodavnog i organa izvršne vlasti, nisu predstavljali dobru osnovu za primenu čistog parlamentarnog modela. Vestminsterski model demokratije, kao politički okvir engleskog parlamentarizma, nije mogao biti primenjen, ali su zato ostali kontinentalni tipovi parlamentarnog sistema, mogli biti uzeti u obzir prilikom odabira ustavnih rešenja.“ (str. 36) Čitalačkoj javnosti skrećemo pažnju na politički pojam kohabitacije, koji ima svoje ustavne posledice na funkcionisanje institucija izvršne vlasti, u polupredsedničkom sistemu, a koji nije dovoljno u našoj teoriji ustavnog prava obrađen, i kome je posvećena u ovoj monografiji značajna pažnja. Profesorka Pejić ima značajne radove iz domena parlamentarnog prava i eminentni je poznavalac instituta relativno nove grane prava, uz konsultovanje relevantne domaće i strane literature te je to došlo do izražaja u drugom delu knjige pod nazivom„ Odgovorna vlada u parlamentarnom sistemu.“ (str. 65-137) U ovom delu, težište izlaganja je na odgovornosti vlade, a to je osnovno načelo parlamentarizma i ugaoni kamen ublažene podele vlasti. Čini nam se da je namera autorke bila da skrene pažnju na realne efekte ustavnih instrumenata kontrole vlade u parlamentarnim sistemima, uz primenu uporednopravnog metoda. U trećem podnaslovu drugog dela, „Izbor vlade u parlamentu“, autorka navodi da: „Odgovorna vlada u parlamentarnom sistemu počiva na uzajamnosti pravila o izboru vlade u parlamentu i pravila o političkoj odgovornosti vlade pred narodnim predstavnicima. Izbor i kontrola vlade predstavljaju dve strane iste medalje, jer izbor određuje i obezbeđuje kontrolu. Kontrola vlade započinje činom izbora, a svi ostali instrumenti kontrole u funkciji su od trenutka izbora do isteka vladinog mandata. S obzirom da je osnovno obeležje parlamentarne vlade da ona proizilazi iz parlamentarne većine, jedan od osnova za klasifikovanje parlamentarnih vlada, jeste ustavno pravilo o formalnom investiranju poverenja predsedniku i članovima vlade.“ (str.82) Kada je reč o efektima ustavnog mehanizma kontrole vlade, ukazujemo na autorkino mišljenje: „Mada, mehanizam parlamentarne kontrole vlade nije jedini odlučujući faktor, koji utiče na trajanje i stabilnost vlade, on svakako može ubrzati ili usporiti „pad“ vlade, kao što može da utiče na odnos ravnoteže između zakonodavne i izvršne vlasti. Pored ustavnog mehanizma, u praksi postoje različite okolnosti, koje se odražavaju na dužinu trajanja jedne vlade, i njenu stabilnost u konkretnom parlamentarnom sistemu. Jedan od pokazatelja može biti politički profil vlade, kao i profil parlamentarne većine, koja pruža podršku vladi. Pošto su moguće različite kompozicije parlamentarne većine, moguće su i različite situacije parlamentarne vlade.“ (str. 123) U trećem delu rada: „Šef države u parlamentarnoj vladi“ (str. 141-179), autorka se bavi istraživanjem ustavne uloge šefa države u parlamentarnoj monarhiji i parlamentarnoj republici. Ustavni prerogativi šefa države u XX veku, doživeli su značajne promene, s obzirom na činjenicu da su oscilacije u ravnoteži parlamentarne vlade značajno usmere u pravcu predsednika republike, kao šefa celokupne izvršne vlasti. Svakako da je način izbora šefa držve u XX veku, doživeo promenu od posrednog u neposredni izbor, što se prvo desilo na osnovu Ustava Vajmarske Republike iz 1919. godine, kojim je šef države dobio jak neposredni legitmitet, ali i značajna ustavna ovlašćenja. Autorka s tim u vezi navodi: „Neposredan izbor predsednika znači da on svoju legitimaciju izvlači direktno iz izbora, po prirodi stvari većinskih, te na taj način dobija jači ustavni politički kapacitet od onog kojim raspolaže vlada, izabrana od strane parlamenta.“ (str. 149) ... „Neposredan izbor predsednika republike odgovara osnovnom zahtevu podele vlasti, da nosioci akonodavne, izvršne i sudske vlasti, budu potpuno organizaciono odvojeni.“ (str. 150)
U zaključnim razmatranjima, autorka iznosi sledće stavove (koje doslovce u širem obliku prenosimo): „Razvoj parlamentarne vlade i promena političkog okvira za funkcionisanje parlamentarizm, nisu umanjili značaj izvornih principa „gipke“ podele vlasti. U savremenoj ustavnoj državi, osnovni je cilj da se postigne uravnoteženje u odnosima između dve vlasti u kojima dominiraju političke partije: zakonodavne i izvršne. Zato se parlamentarne vlade suočavaju sa pitanjem: kako predsednik republike sa neposrednom legitimacijom može da ostvari svoja ustavna ovlašćenja, ukoliko mu se u tome supsrostavi politička većina u parlamentu, koja istovremeno podržava vladu? Odnosno, kako pomiriti dve jake, neposredno izvedene legitimacije vlasti, između parlamenta i šefa države? Da bi se obezbedila neophodna stabilnost u parlamentarnoj vladi, ustanovljeno je novo pravilo u značenju parlamentarizma. Ovo pravilo, međutim, nisu uredili savremeni ustavi, već je ono direktna posledica „novih pravila igre.“ Reč je o kohabitaciji, kao nužnom suživotu između različitih „pobedničkih“ političkih opcija u horizontalnoj ravni vlasti. Kohabitacija obezbeđuje da se prevaziđu sukobi oko stvarnog političkog uticaja, jednog od dva organa egzekutive u izvršavanju njihovih ustavnih ovlšćenja. Ustavne prerogative izvršne vlasti, stvarno preuzima jedan od dva organa egzekutive, šef države ili vlada, zavisno od „pravila igre“, koja uspostavlja politički okvir parlamentarizma u konkretnom ustavnom sistemu.“ (str. 187-188)
Na kraju naglašavamo da je monografija: „Parlamentarna vlada – oscilacije u ravnoteži“, značajan teorijski doprinos nauci ustavnog prava na ovom podneblju, ali i politikološkoj misli. To se posebno ogleda u činjenici da je autorka korišćenjem uporednog metoda dotakla relevantna pitanja savremenog parlamentarizma i posebno trećeg modela podele vlasti – polupredsedničkog sistema. Knjiga je bogato štivo za produbljenu analizu navedenih sistema vlasti, posebno kod pisanja monografskih dela, koji za predmet imaju sličnu ili istu tematiku. Time je autorka svojim delom, „dala vetar u leđa“ za teorijske radove novih ustavnih pravnika i politikologa, olakšavajući im da obogate svoj pojmovni aparat. Stil autorke odlikuje jasna i čista misao, preciznost stavova i jednostavno izražavanje, koje predstavlja uspešnu nadogradnju njenih prethodnih radova.