Primljeno: 25.03.2016.
UDK 342.25
UDK 35.07/.072
UDK 338.465
Pregledni naučni članak
KARAKTERISTIKE NOVOG JAVNOG MENADžMENTA U POJEDINIM EVROPSKIM ZEMLjAMA**
Novi javni menadžment - New Public Management (NPM) - je termin koji se koristi u mnogim zemljama širom sveta. Naizgled, on opisuje globalni trend određenog tipa upravne reforme, mada brzo postaje jasno da u različitim upravnim okruženjima, on ima različita značenja. Čak i u akademskom svetu još nema saglasnosti o tome šta ovaj termin označava. Reforme javnog menadžmenta javljaju se u širokoj lepezi oblika, u različitim kontekstima uključujući i veoma različite nacionalne prioritete i potrebe. Model javne uprave, baziran na novom javnom menadžmentu, izveden je iz modela uprave kao javne službe. Njega karakteriše jednakost u tretmanu sa građanima, zahtev društvene pravednosti, odgovornost za sopstveno delovanje i delovanje podređenih, izvršavanje javnih programa i davanje prednosti potrebama građana pred potrebama uprave. Ovakav, u osnovi demokratski pristup, zahteva promene u javnoj upravi, a pre svega, zahteva izgradnju promenjivih struktura, suprotno stabilnosti tradicionalne birokratije. Predmet analize rada je novi javni menadžment u sledećim evropskim zemljama: Nemačkoj, Francuskoj, Švajcarskoj i Holandiji.
Ključne reči: novi javni menadžment, reforma javne uprave, lokalna samouprava, javni sektor, javne usluge, marketizacija
I UVODNA RAZMATRANjA
Novi javni menadžment postao je standardni međunarodni model za reformu u javnoj upravi. Danas se novi javni menadžment upotrebljava kao generički termin za slične reformističke pokrete u javnoj upravi širom sveta. Jasna karakteristika, koja odvaja sve ove reforme, je odstupanje od "input"-a i orijentacija ka "output"-ima.[1] Reforme novog javnog menadžmenta započele su u anglo-saksonskim zemljama, kao što su Velika Britanija, SAD i Novi Zeland. U međuvremenu, o imenu, kao i o osnovnim idejama novog javnog menadžmenta, diskutuje se u većini zapadnih industrijalizovanih nacija. Takođe, u kontinetalnoj Evropi mnoge opštine su inicirale reforme novog javnog menadžmenta.
U praksi ne postoji jedan model reformi novog javnog menadžmenta. Novi javni menadžment je generički termin, za neke čak i paradigma. Po mišljenju Luflea (Löffler): "U analitičke svrhe, paradigma novog javnog menadžmenta se može smatrati da je u funkciji meta-kataloga principa koji treba da važe u javnom sektoru. Administrativna modernizacija označava prevođenje tih apstraktnih principa u programe modernizacije, modele upravljanja i zakone od strane političkih i administrativnih aktera. Modernizujuće strategije su konkretizacija ovih, još uvek apstraktnih ciljeva politike".[2]
Mnoge zemlje započele su reforme novog javnog menadžmenta sledeći primere sa Novog Zelanda i iz Velike Britanije. Mada je svaka zemlja razvijala svoje sopstvene koncepte administrativnih reformi, u skladu sa svojim nacionalnim različitostima, terminologija, koja se koristila u ovim pionirskim primerima, je bila izrazito internacionalna. Ovakva homogena terminologija nedvosmisleno je ukazala na uporedivu implementaciju ovog modela.
Literatura o novom javnom menadžmentu i njegovim nacionalnim modelima i njihovim elementima i instrumentima je obimna. Pre nego što pređemo na analizu novog javnog menadžmenta u pojedinim zemljama, cilj nam je da identifikujemo zajednički imenitelj kategorija ovih elemenata i napravimo listu elemenata novog javnog menadžmenta. Opšta šema kategorizacije reformskih elemenata novog javnog menadžmenta data je u tabeli 1. Pošto treba pronaći neku zajedničku tačku na kojoj treba bazirati različite reformske prakse, evidentno je da ove kategorije treba da budu dovoljno otvorene da pokriju različite nacionalne karakteristike. Cilj je pronaći generičke kategorije na koje možemo nadovezati specifične nacionalne elemente.
Tabela 1: Generičke kategorije novog javnog menadžmenta
|
Kategorija |
Karakteristika/cilj |
Primer |
|
Organizaciono restruktuiranje |
Delegiranje odgovornosti Smanjivanje hijerarhije Političke i menadžerske uloge |
Gradski menadžeri Držeća struktura |
|
Instrumenti upravljanja |
Orijentacija ka "output"-ima Preduzetništvo Efikasnost |
Dogovori o performansi Proizvodi Plata na osnovu performanse |
|
Budžetske reforme |
Finansijski instrumenti bliski privatnom sektoru |
Praćenje troškova Završni račun Izveštaji o profitu i gubitku |
|
Participacija |
Uključivanje građana |
Saveti lokalnih zajednica E-demokratija |
|
Orijentacija ka klijentima |
Sticanje legitimiteta u pružanju usluga Rekonstrukcija |
Jedan šalter za sve usluge Dogovori o nivou usluga E-uprava |
|
Marketizacija Privatizacija |
Smanjenje javnog sektora Povećanje efikasnosti kroz konkurenciju |
Podugovaranje usluga Partnerstvo javnog i privatnog sektora |
Izvor: K. McLaughlin, S. P. Osborne, E. Ferlie, New Public Management, Current trends and future prospects, London - New York, 2003, str. 165.
Reforme novog javnog menadžmenta su u svim zemljama bile inicirane kao reakcija na postojeće političke izazove. Međutim, ciljevi koje je trebalo postići reformama, značajno su varirali u evropskim upravama. Negde je novi javni menadžment iniciran da bi se uštedeo novac, negde kao reagovanje na gubljenje legitimiteta javne uprave, a negde kao odgovor na nezadovoljstvo javnim menadžerima i političarima ili birokratijom u celini.
Polazimo od pretpostavke da je set instrumenata koji neka uprava izabere za svoj model reformi definisan političkim okolnostima sa kojima se ta uprava suočava.[3] Mastronardi (Mastronardi) je uporedio novi javni menadžment sa "rudnikom": reformisti mogu da izaberu iz čitavog niza elemenata one koje oni smatraju odgovarajućim da pariraju postojećim izazovima. Novi javni menadžment nudi razne instrumente od kojih se neki, retko svi, implementiraju i koriste u različitim konceptima modernizacije uprave.[4]
II UPRAVNE DOKTRINE – OD NOVOG JAVNOG MENADžMENTA DO DOBRE UPRAVE
Savremeni razvoj uprave obeležen je određenim uticajnim doktrinama koje i same predstavljaju odraz društvenih, ekonomskih i političkih okolnosti. Poslednje decenije XX veka, kao i početak ovog, obeležile su različite koncepcije o ulozi i karakteru javne uprave. Treba istaći doktrine: nove javne uprave (the new public administration the Minnowbrook Perspective), novog javnog menadžmenta (the new public management), i na kraju, dobre uprave.[5]
Početkom osamdesetih godina XX veka veoma je uticajna alternativna doktrina, doktrina novog javnog menadžmenta. Ona je utemeljena u drugačijim društvenim, ideološkim i političkom okolnostima. Predstavlja izraz nastojanja konzervativnih političkih snaga, koje su inspirisane neoliberalnom ideologijom, sa ciljem da učvrste klasnu strukturu kapitalističkog društva, ograničavanje i redukovanje socijalne dimenzije države, a možda i da reafirmišu odnose nejednakosti u širim svetskim razmerama. Doktrina novog javnog menadžmenta obeležena je orijentacijom prema ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti, kao i naporima da se državna uprava i čitav javni sektor u najvećoj mogućoj meri podvrgnu tržišnim načelima, uopšteno govoreći pokušajima da se "većina vrednosti i tehnika privatnog sektora nametne javnom sektoru".[6] Učinci i mere menadžerskih reformi javne uprave mogu se klasifikovati na strukturne, funkcionalne, personalne i druge (finansijske, političke, socijalne, itd).
Početkom devedesetih godina XX veka počinju se manifestovati brojni loši učinci tržišnih reformi javne uprave. Zamućivanje linija političke odgovornosti (accountability), loši kontakti sa javnošću, smanjenje transparentnosti, korupcija, novi troškovi, ponovno jačanje regulacije, zanemarivanje prava građana, samo su neke od slabosti novog javnog menadžmenta. Zato Organizacija Ujedinjenih Nacija (United Nations), Evropska Unija (European Union), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD), Međunarodni monetarni fond (International Monetary Fund - IMF), Svetska banka (The World Bank) počinju zagovarati dobru (kvalitetnu) upravu (dobru vladavinu, the good governance).[7]
Među načelima dobre uprave EU, na primer, ističu se: otvorenost, participacija, odgovornost, efikasnost i koherentnost. Novo doktrinarno usmerenje sve više naglašava ulogu građana i civilnog društva, transparentnost, legitimnost, odgovornost, efikasnost, prava čoveka i građanina, vladavinu prava, bolji kvalitet javnih usluga, primenu savremenih informaciono-komunikacionih tehnologija i bolje upravljanje resursima. Na građanina se gleda kao na partnera koji bitno utiče na krajnje efekte delovanja javne uprave. Naglašava se potreba njihovog informisanja, konsultovanja i participacije u oblikovanju javnih politika u upravnim i drugim javnim procesima.[8]
Tako doktrina dobre uprave, pored jačanja institucionalnog kapaciteta, naglašava potrebu obnove demokratskog političkog legitimiteta savremenih država.[9] Ona, takođe, upućuje na potrebu jačanja policy kapaciteta javne uprave, odnosno njene sposobnosti da stručno analizira i oblikuje predloge javnih politika. Ova doktrina želi istaći da se dobri rezultati mogu postići kroz saradnju, dopunjavanje i usklađivanje građana, kao i lokalnih i centralnih vlasti. Samo dobro usklađene i široko prihvaćene javne politike imaju šansu da rezultiraju efikasnim ostvarenjem ekonomskog i društvenog razvoja. Sve u svemu, doktrina dobre uprave upućuje na "kombinaciju demokratske i efikasne uprave".[10] Time se na neki način potvrđuje da početni pozitivni ekonomski učinci primene menadžerskih koncepcija na duži rok i u širem kontekstu stvaraju veće društvene troškove, odnosno da je krajnji društveni bilans grubih menadžerskih, minimizirajućih i tržišnih reformi javne uprave, ipak, nepovoljan.
III KOMPARATIVNA ANALIZA KARAKTERISTIKA NOVOG JAVNOG MENADžMENTA U ODABRANIM ZEMLjAMA KONTINENTALNE EVROPE
Poslednje tri decenije javna uprava prolazi kroz talas reformi bez presedana. Tradicionalni model bio je predmet snažne kritike građana i privatnog sektora, ali i brojnih teoretičara organizacije i upravljanja državom. Polazna tačka svih reformi bio je stav da je država postala glomazna i sa previše nadležnosti, a da tržište nudi superiornije mehanizme za efikasnije snadbevanje javnim dobrima i uslugama. Potreba unapređenja efikasnosti u javnom sektoru, kao i smanjenja javnih rashoda, rezultirala je paketom mera koje su imale karakter uvođenja tržišnih mehanizama u javnom sektoru. Iako su rezultati varirali od zemlje do zemlje, ovi principi se, ipak, mogu smatrati svetskim trendom. Taj trend je verovatno bio i pod uticajem sistema vrednosti u čijoj izgradnji su značajnu ulogu imale i multilateralne organizacije, mediji i građansko društvo. Reforme javnog menadžmenta javljaju se u širokoj lepezi oblika, u različitim kontekstima, uključujući veoma različite nacionalne prioritete i potrebe. Proces transformacije u poslednjih dvadeset godina u centralnoj i istočnoj Evropi, samo je jedan od primera. Analiziraćemo osnovne karakteristike novog javnog menadžmenta u sledećim zemljama: Nemačkoj, Francuskoj, Švajcarskoj i Holandiji.
A. Nemačka
Nemački javni sektor često se navodi kao primer koji liči na "Veberovsku birokratiju".[11] Javnu upravu karakterišu klasična hijerarhijska struktura i tradicionalni principi državne službe, kao što su doživotna zaposlenost koju štiti nemački Ustav. Birokratske karakteristike su jače izražene na federalnom i državnom, nego na lokalnom nivou.
Nemačka ima tri administrativna nivoa: federalni, državni i lokalni. Lokalna uprava ima dva nivoa: oblasti koje uključuju opštine na njihovoj teritoriji i same opštine.[12] Nemačka ima nešto manje od 15000 opština od kojih su dve petine locirane u bivšoj Istočnoj Nemačkoj. Opštine imaju različite organizacione strukture u zavisnosti od zakona koji vladaju u državi kojoj pripadaju. U poslednje vreme sledi se trend Južne Nemačke gde gradonačelnika direktno bira lokalno biračko telo.
Princip lokalne samouprave omogućava dovoljan okvir za regulisanje sopstvenih poslova. Autonomija opština znači da one imaju pravo i stvarnu mogućnost da rukovode lokalnim poslovima nad kojima imaju celokupnu nadležnost. Ali federalni pravni okvir postavlja jasne granice ove autonomije kroz zakone o državnoj službi, finansijama, upravnom postupku i sl. Što se tiče lokalne odgovornosti, pravi se jasna razlika između zadataka koje obavljaju oblasti i opštine u okviru svoje nadležnosti i delegiranih poslova. Lokalne vlasti obavljaju čitav niz delegiranih i mandatnih zadataka koji im se nalažu sa federalnog ili državnog nivoa. Za razliku od poslova iz domena samouprave, delegirani i mandatni poslovi se, ne samo nadgledaju od strane viših instanci, već postoje i jasne instrukcije kako ih lokalne uprave moraju obavljati.[13]
Reforme novog javnog menadžmenta započete su krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina, prilično kasnije nego u Holandiji ili Velikoj Britaniji. Reforme je iniciralo nezadovoljstvo javnosti gradskim menadžerima, političarima i drugim javnim funkcionerima u okviru tradicionalnog birokratskog upravljanja na lokalnim nivoima. Ove reforme su mahom forsirali profesionalci ("praktičari") u lokalnim vladama. Udruženje opština za reformu uprave koje deluje kao konsultantska agencija za lokalne uprave, odigralo je odlučujuću ulogu u pogledu razvijanja tzv. "novog rukovodećeg modela".[14] Ovaj model predstavlja teorijski okvir za reformu javne uprave u Nemačkoj. Interesantno je napomenuti da je ovaj model nastao i uspeo isključivo zahvaljujući naporima lokalnih oblasti i opština. Federalna vlada i države gotovo da nisu dale nikakvu podršku ili smernice za ove reforme. Do sada su reforme novog javnog menadžmenta inicirane samo na lokalnom nivou i donekle na državnom. Federalna administracija radi na razvijanju i implementiranju svoje reformske agende i gotovo da nema uticaja na reforme na lokalnom nivou.[15]
Kao što je istaknuto, reforme na lokalnom nivou uprave inicirali su profesionalci u upravi koji su bili nezadovoljni nedostatcima tradicionalnog birokratskog sistema. Nemački administrativni sistem, u suštini, pati od prekomerne birokratizacije. Finansijski pritisak doprineo je nastanku "novog rukovodećeg modela", mada nije predstavljao toliko veliku pokretačku snagu kao u drugim zemljama.[16]
Glavne karakteristike "novog upravljačkog modela" se, uglavnom, baziraju na iskustvima holandskog grada Tilburga. Tilburški model je mahom bio pod uticajem koncepta korporativnog upravljanja u privatnom sektoru. "Novi upravljački model" uglavnom se razvijao na liniji Tilburškog modela. Iskopiran je holandski koncept i prilagođen nemačkom kontekstu. Tokom vremena prilagođen je nemačkim pravnim, političkim i kulturnim uslovima.[17]
"Novi upravljački model" naglašava reformu sistema internih organizacionih struktura i upravljanja. Glavni sadržaji ovog koncepta su: uvođenje opisa proizvoda, interno podugovaranje, decentralizovana odgovornost za rezultate i resurse, budžetiranje orijentisano na proizvod, vođenje računa o potrošnji i njeno smanjivanje. Nemačku reformu lokalnih uprava karakteriše njeno fokusiranje na interno restrukturiranje i "jake činjenice", kao što su organizacija, budžetiranje i orijentisanost ka proizvodu. U međuvremenu se sve više opština uključivalo u aspekte upravljanja kvalitetom, ljudskim resursima i u najvažniji aspekt: korišćenje netržišnih instrumenata konkurentnosti, kao što je benchmarking. "Novi upravljački model", kao teorijski okvir, koji se širio dalje u ovom smislu.[18]
Poznati primeri reformi novog javnog menadžmenta na lokalnom nivou su gradovi Pasau i Berlin. Pasau je započeo svoju administrativnu reformu definisanjem svoje misije. Novi javni menadžment definisali su građani, uprava i gradski većnici. Gradska uprava je organizovana kao deoničarska kompanija. Njeni sektori su postali kompanije za pružanje pojedinih usluga. Oni rade sa nepodeljenim budžetom i mogu da u hodu odlučuju kako će koristiti svoje resurse. Na nivou cele uprave uveden je sistem praćenja troškova. Povratne informacije, koje su na mesečnom nivou primali od građana, pružali su servisnim kompanijama uvid u njihovo mišljenje i stavove. Berlin je, takođe, inicirao sveobuhvatni program reforme. Glavne karakteristike berlinske reforme su: decentralizacija kompetencija u pogledu resursa, praćenje troškova i upravljanje kvalitetom i ljudskim resursima.[19] Lokalne uprave bile su prethodnice reformi novog javnog menadžmenta u Nemačkoj.[20] Ono što čini nemački model posebnim je fokusiranje na internu reformu, a tek se u poslednjih petnaestak godina javljaju trendovi interakcije sa spoljnim okruženjem, kao što su davanje više ovlašćenja građanima ili partnerstvo javnog i privatnog sektora.
Francuska ima istorijsku tradiciju centralizma i elitističke karijere državnih službenika.[21] Administracija je izgrađena na kompleksnom sistemu administrativnog prava.[22] U periodu od 1982. do 1986. godine postojalo je četiri nivoa administracije: centralna država, regioni, departmani i opštine. U Francuskoj postoji oko 36000 opština i njihova veličina varira od malog broja stanovnika do dvomilionskog Pariza.[23] Ona je bila unitarna država u kojoj podnacionalne uprave nisu mogle da odlučuju nezavisno od centralne vlasti. U poslednjih 20 godina lokalna autonomija je ubrzano rasla, posebno zbog zakona o decentralizaciji. Smatra se da su isforsirane upravne reforme dovele do velikih promena u upravljanju lokalnim opštinama. Ako se uzme u obzir duboko ukorenjena centralistička tradicija u Francuskoj, ovaj pokret ka decentralizaciji je sada zaustavljen i izgleda da se centralizam ponovo širi na lokalnom nivou i posebno se koncentriše oko lokalnih aktera koji su se okoristili u toku prethodne promene vlasti.[24]
Ipak, i francuska uprava, kao i britanska i nemačka, nalaze se pred ozbiljnim poteškoćama koje zahtevaju odgovarajuće reformske zahvate kako bi se prilagodila novonastalim okolnostima, koje su prouzrokovane privrednim i tehnološkim promenama koje su zahvatile svet poslednjih nekoliko godina.[25] Francuska uprava zaostaje za mnogim drugim zemljama u prilagođavanju promenama. Još uvek nema dekoncentracije odgovornosti, funkcionisanja u okviru mreža, otvorenosti uprave prema javnosti, unutrašnje konkurencije, brzine u razmenjivanju informacija, otvorenosti prema spoljnjem svetu. Naime, u sistemu se nailazi na neefikasnost u odnosu prema postavljenim ciljevima, na otpor reformama, pa i na aroganciju.[26] Decentralizacija sporo napreduje, "kao da nam se stari demon monarhijskog ili jakobinskog centralizma još uvek lepi za kožu".[27] Započeta je reformom iz 1982. godine i još uvek nije završena. Službenici osećaju vezanost za sopstvenu upravnu organizaciju i lojalnost prema njoj više nego prema sistemu i državi kao celini, u skladu sa starorimskim pravilom "legio patria nostra".[28]
Tradicionalni koncept javne uprave oduvek je pobuđivao manje pažnje u Francuskoj nego u drugim zemljama Zapada, posebno anglo-saksonskim.[29] Isto se može reći i za novi javni menadžment. U poređenju sa evropskim susedima, modernizacija u smislu reformi novog javnog menadžmenta u Francuskoj se gotovo nije desila. Međutim, modernizacija nije izostala. Francuska je razvila svoj sopstveni način razmišljanja i retoriku na temu administrativnih reformi, a na osnovu niza odvojenih inicijativa koje su preduzele različite vlade.[30] Jedna od oblasti reformi uglavnom se odnosila na lokalne opštine. Generalna tendencija reformi odnosila se na decentralizaciju i delegiranje poslova i odgovornosti nižim instancama administracije i države. Pored napora usmerenih na decentralizaciju ka nižim nivoima uprave, na centralnom, državnom nivou uprave inicirana je politika sveobuhvatne modernizacije u oblasti ljudskih resursa, odgovornosti, evaluacije i orijentacije ka građanima.[31]
Odlučujući korak u pogledu reformi lokalne uprave preduzet je usvajanjem Zakona o decentralizaciji 1982. godine. Lokalne zajednice su redefinisane kao autonomni autoriteti. Uvedeni su direktni izbori za poslanike u regionalnim većima, a lokalnim zajednicama su data i značajna ovlašćenja u pogledu ubiranja poreza i budžetske politike. Ovaj Zakon i podzakonski akti, koji su ga sledili, dali su pun demokratski legitimitet lokalnim zajednicama koje su same birale članove svojih veća, kao i ekskluzivne lokalne kompetencije u oblastima zdravstva, socijalnih pitanja, obrazovanja, sporta, kulture i urbane politike. Nedostatak demokratije na lokalnom nivou i nedostatci centralističkog upravljanja doveli su do iniciranja ove strategije modernizacije.
Politika decentralizacije nije bila ukorenjena u reformskom konceptu novog javnog menadžmenta. Jedna od posledica decentralizacije, za koju se može reći da je na liniji sa reformama novog javnog menadžmenta na lokalnom nivou, bila je promocija menadžerizma i transformacija izabranih zvaničnika u "menadžere", koji su podržavali širenje delegiranih principa menadžmenta. Dalje širenje reformi i elemenata novog javnog menadžmenta isključivo su inicirale same lokalne vlasti. Centralna vlada nije podstrekivala reforme novog javnog menadžmeta na lokalnom nivou, a i nije bilo više prostora za manevrisanje u ovom smeru u okviru Zakona o decentralizaciji. Dakle, neka posebna dostignuća u pogledu implementacije elemenata novog javnog menadžmenta zavisila su od individualnih napora i posvećenosti neke lokalne zajednice.
Instrument, koji je dosta popularan u javnom sektoru Francuske, je podugovaranje. Međutim, podugovaranje ne bi trebalo da bude pogrešno protumačeno kao prvi korak ka novom javnom menadžmentu.[32] Podugovaranje usluga na lokalnim nivoima uprave ima dugu tradiciju u Francuskoj. To je nasleđe iz prošlosti kada su lokalne vlasti morale da obezbede usluge, a nisu imale sopstvenu organizacionu strukturu i resurse za to. Mada je podugovaranje dobilo menadžerske aspekte, ono je, u suštini, krajnje politički instrument. Biranje lokalnih kompanija, kompanija u vlasništvu partijskih funkcionera ili simpatizera i druge političke varijable i dalje igraju veliku ulogu u podugovaranju javnih usluga u Francuskoj. Pojedini autori naglašavaju sve veću upotrebu privatnih i poluprivatnih tela koja vode javne poslove i pružaju javne usluge, kao posledica reformi u upravljanju koje su sledile proces decentralizacije.[33] Zato je odluka da se neka usluga pruža kroz javni ili privatni sektor tokom vremena počela da bude motivisana izračunavanjem troškova i profita.
Može se zaključiti da u francuskim programima modernizacije javnih službi gotovo da nema elemenata novog javnog menadžmenta. Ako uzmemo u obzir reformske elemente na lokalnom nivou, može se zaključiti da postoje neki elementi i principi koji liče na novi javni menadžment, ali da nisu ukorporirani u neku sveobuhvatnu reformsku strategiju novog javnog menadžmenta. Mada se neki elementi modernizacije mogu smatrati orijentisanim ka novom javnom menadžmentu, a da neki principi novog javnog menadžmenta pariraju određenim problemima sa kojima se suočavaju lokalne vlasti, izgleda, ipak, da je Francuska sledila svoj sopstveni koncept reformi.[34]
Interesantno je da određena doza oklevanja u prihvatanju elemenata novog javnog menadžmenta postoji u svim regionima Evrope u kojima se govori francuskim jezikom. Osim Francuske, oblast Wallon u Belgiji je, takođe, prilično rezervisana u pogledu reformi novog javnog menadžmenta, dok je flamanski deo Belgije veoma progresivno okrenut ka implementaciji reformi novog javnog menadžmenta. Takođe, u Švajcarskoj se može primetiti razlika u implementaciji reformi u nemačkom i francuskom govornom području, koje se opire sprovođenju "čistih" reformi novog javnog menadžmenta. Dakle, jasno je da je posvećenost principima novog javnog menadžmenta manja u francuskim govornim područjima.
V. Švajcarska
U evropskim krugovima se na Švajcarsku gleda kao na malu, nezavisnu zemlju punu različitosti. Ona ima samo sedam miliona stanovnika koji žive u četiri različita lingvistička regiona. Uprkos tome što je mala po veličini, Švajcarska je podeljena na 26 kantona i 2903 opštine.[35] Ona ima troslojni sistem uprave: nacionalni, kantonalni i lokalni. Više od polovine lokalnih opština ima manje od 1000 stanovnika.[36]
Jedinstvena karakteristika švajcarskog političko-administrativnog sistema je direktna demokratija. Ona omogućava građanima da iniciraju referendum protiv nekog zakona koji je donet u parlamentu, kao i da predlože novi zakon ili amandman na postojeći. Na lokalnom nivou postoje skupštine koje donose odluke u pogledu svog godišnjeg budžeta, poreske stope, kao i gde će se novac trošiti. Dakle, došli smo do najvažnijeg preduslova za reforme u Švajcarskoj, a to je: sveobuhvatna demokratska kompatibilnost. Ne samo da je nesporno da je vizionarski koncept, koji treba implementirati, kompatibilan sa postojećim demokratskim sistemom, već i sam proces eksperimentalne implementacije mora da sledi demokratske principe.[37]
Prvi inicijatori reformi u Švajcarskoj, na lokalnom nivou, još su od 1993. godine pratili opšti trend implementacije reformi u javnom sektoru na liniji reformi novog javnog menadžmenta. Kao i u Nemačkoj, primer koji su sledili švajcarski gradovi, bio je primer holandskog grada Tilburga, čija je podela uprave na sektore sa jasnim razgraničenjem političkih i menadžerskih uloga privukla i druge da ga slede. Drugim rečima: švajcarski reformisti su bili fascinirani utiskom koji je ostavio Tilburški model, pa se stvorila mogućnost da se formuliše jedna vrsta ugovora o poslovima između političkog tela (Gradskog veća) i administracije. Istovremeno, početkom devedesetih godina švajcarski istraživači proučavali su novi pristup javnoj upravi - model Novog Zelanda i 1994. godine ova dva modela su upoređivana i kombinovana da se prilagode švajcarskim potrebama.[38]
U Švajcarskoj se na novi javni menadžment gleda kao na nešto što predstavlja reakciju na tri glavna nedostatka: kontrola "input"-a i netransparentnost "output"-a i rezultata; nefleksibilnost, koja je prouzrokovana nepostojanjem tržišnog pritiska i birokratija i prekomerna politička kontrola nad operativnim odlukama.
Novi javni menadžment imao je svoje začetke na kantonalnom nivou i vremenom se raširio na opštine. Federalni nivo se delimično uključio u reforme novog javnog menadžmenta, ali one gotovo da nisu imale uticaja na lokalni nivo. Kao i u Nemačkoj, inicijatori reformi su iz same lokalne administracije, male, ali jake grupe administrativnog osoblja koje su podržavali pojedini političari. Glavni razlog za sprovođenje reformi novog javnog menadžmenta bilo je nezadovoljstvo starim modelom uprave. Finansijska komponenta nije bila presudna za njeno uvođenje, ali je mogla da pomogne.[39]
Ipak, postoje neke opštine koje slede sveobuhvatne reforme novog javnog menadžmenta.[40] Lokalni projekti novog javnog menadžmenta mahom su se fokusirali na organizaciono restruktuiranje. Kompetencije su delegirane administraciji i napravljena je razlika između strateških i operativnih poslova. Implementirani su sveobuhvatniji instrumenti novog javnog menadžmenta: fleksibilni budžeti i ugovori po učinku. Interesantno je da marketizacija, odnosno orijentacija ka tržištu igra prilično veliku ulogu u administrativnim reformama na lokalnom nivou u Švajcarskoj.
Specifičnost reformi u Švajcarskoj, posebno na kantonalnom i lokalnom nivou, je interakcija političkih i administrativnih sfera. Lokalne skupštine angažuju se u implementacionim procesima i aktivno su uključene u razgovore o daljem razvoju ovog modela. Kao rezultat, reforme novog javnog menadžmenta u Švajcarskoj, zaista su prerasle u reforme političko-administrativnog sistema. Instrumenti odlučivanja u lokalnim skupštinama prilagođeni su novoj rukovodećoj filozofiji. U opštinama, koje su prihvatile novi javni menadžment, političari su naučili kako da efikasnije "kormilare" javnom upravom.[41]
G. Holandija
Holandija je podeljena na oko 650 opština koje se razlikuju po veličini, od 750000 stanovnika u Amsterdamu, do nekoliko stotina u malim opštinama.[42] Zbog ovakvih razlika u veličini opština, poslovi koje obavljaju lokalne vlasti variraju u širokom dijapazonu. Opštine su relativno samostalne da same kreiraju organizaciju lokalne uprave. Zbog toga reforme i organizacione strukture nisu identične u celoj zemlji. Ipak, može se identifikovati generalna tendencija ka reformama i uglavnom korišćenim elementima novog javnog menadžmenta u gotovo svim lokalnim zajednicama.
Inicijatori reformi u lokalnim administracijama bile su same opštine. Iako centralna Vlada nije inicirala ove reforme, ona ih je, svakako, podržala. Ova podrška je verovatno imala presudan uticaj na širenje reformi i objašnjava zašto se model reformi mnogo ne razlikuje u okviru zemlje.
U odnosu na Evropu, holandske lokalne vlasti bile su među prvima u iniciranju reformi. Početkom osamdesetih godina XX veka, Holandija se suočila sa ekonomskom recesijom koja je dovela do fiskalnog manjka u budžetima javnih uprava. Postalo je sve očiglednije da je lokalna administracija isuviše centralizovana, neproduktivna i netransparentna. Pokazalo se da politika nije imala dovoljnu kontrolu nad birokratskim procesom kada je trebalo doneti odluku da se izvrši smanjenje troškova.[43]
Reforma iz osamdesetih godina, koja je postala međunarodno poznata kao Tilburški model, fokusirala se na reorganizovanje odgovornosti i uvođenje decenralizovane "držeće strukture". Glavne karakteristike ovog modela bili su ugovori rukovodstva i model organizacione strukture poznat pod nazivom "držeća struktura". Ovaj model znači da su lokalne vlasti bile organizovane u relativno nezavisnim sektorima, sa svojom sopstvenom rukovodećom odgovornošću, a granice su određivali lokalni lideri. Gradonačelnik i lokalna veća preuzeli su ovu političku ulogu na lokalnim nivoima. Pored ovakve organizacione strukture, ugovori između uprava i izvršnih agencija postali su novi rukovodeći instrument. Okretanje ka "output" elementima postalo je sve važnije i dovelo je do stvaranja "output" budžetiranja, pokazatelja performanse, itd. Koliko je ovaj model bio efikasan, govori u prilog činjenica da su ga prihvatili nemački i švajcarski reformisti.[44]
U poređenju sa drugim zemljama Zapadne Evrope, od kojih većina koristi instrument podugovaranja usluga, Holandija je pokazala jaku posvećenost i drugim promenama, kao što je računovodstvo na bazi uštede troškova, kao i fleksibilne budžete na svim nivoima Vlade koje je uvela tokom 1985. godine.
Reforme na svim nivoima Vlade tokom osamdesetih godina imale su za cilj da povećaju efikasnost i preispitaju javnu potrošnju. Ovaj cilj je bio kompatibilan sa izazovima budžetskog deficita sa kojima su se uprave suočavale. Tokom vremena menjali su se motivi i ciljevi reformi, kao i njihovi inicijatori. Rezultati na lokalnim izborima 1990. i 1994. godine pokazali su da je biračko telo bilo nezadovoljno (ili nezainteresovano) administrativnim sistemom, koji je postajao sve više okrenut sam sebi. Uloga građana (nasuprot klijentu) je ponovo postala aktuelna. Tradicionalni Tilburški model iz osamdesetih godina fokusirao se na merenja u okviru administrativne organizacije. Glavne teme reforme devedesetih godina bile su profesionalizacija državne službe, jačanje orijentacije ka klijentima i produktivnost javnog sektora.[45]
U gradu Tilburgu, koji predstavlja dobar primer reformi za mnoge druge holandske opštine, novo fokusiranje na spoljašnje administrativno okruženje dovelo je do definisanja aspekata koji karakterišu interakciju između lokalne uprave i građana. Pređašnji sektori, podeljeni po delegiranju zadataka i odgovornosti za njihovo obavljanje, redefinisani su u skladu sa ovom novom orijentacijom. U zavisnosti od uloge građana, definisani su novi organizacioni aspekti: urbani razvoj - građanin, uprava u zajednici - stanovnik, pružanje usluga - potrošač i klijent. U Tilburgu, ali i u drugim opštinama, definisanje ovih aspekata dovelo je do nove organizacione strukture u kojoj su stari sektori zamenjeni novim koji su se bazirali na novodefinisanim aspektima. Mada je ova organizacija predstavljala veliku i bitnu promenu, ona nije izazvala toliku pažnju kao reformski elementi iz osamdesetih godina.[46]
IV KRATAK OSVRT NA REFORME NOVOG JAVNOG MENADžMENTA U ANALIZIRANIM ZEMLjAMA EVROPE
Napred navedene analize daju jednu uopštenu sliku sprovođenja reformi novog javnog menadžmenta na tlu kontinentalne Evrope. Cilj je bio analiza samo nekih karakteristika reformskih modela koje daju okvirni uvid u razloge za sprovođenje reformi novog javnog menadžmenta. Primeri reforme pokazuju da postoji širok dijapazon motivacionih faktora za sprovođenje reformi, ali i da postoje predrasude prema određenim elementima novog javnog menadžmenta. Za potrebe sveobuhvatne analize elemenata novog javnog menadžmenta osvrnućemo se na pojedine kategorije:
· finansijski problemi - Reforme su inicirane, jer se javni sektor suočavao sa budžetskim deficitom. U vremenima finansijskih teškoća princip je uštedeti novac da bi se ponovo uspostavila kontrola nad budžetom. Finansijski kriterijumi prema Sporazumu iz Mastrihta su stavili neke zemlje pod slične restrikcije;
· nezadovoljstvo u okviru javne uprave - Reforme su inicirane jer su službenici u javnom sektoru i političari bili nezadovoljni i "umorni" od nedostataka tradicionalnog sistema. Inicijativa za reforme došla je iz samog sistema (od ljudi koji rade u javnoj upravi i dobro je poznaju);
· prekomerna birokratizacija - Birokratija, kako je opisuje Veber, idealistički je model. Ukoliko se mehanizmi i instrumenti ovog sistema koriste do apsurda (ad absurdum), onda govorimo o prekomernoj birokratizaciji. Jedan od mogućih rezultata je i čuveni primer "čekića od 400 dolara u federalnoj administraciji SAD-a".
· nezadovoljstvo građana - Građani, kao klijenti, korisnici, poreski obveznici ili subjekti, koji daju legitimitet javnoj upravi, nezadovoljni su javnom sektorom. Ovaj negativan stav prema javnoj upravi može da se odnosi na standarde kvaliteta ili kritiku institucija uopšte (na primer: na neefikasnost procedura, neuslužnost državnih činovnika i sl.);
· više demokratije/participacije - Potreba za reformom bazira se na osećanju da građanima nedostaje da imaju demokratski i individualni uticaj na javni sektor. Građani žele da budu više uključeni u njega. Cilj je da se osećaju da učestvuju u javnom životu;
· takmičenje da se privuku investitori - Globalizacija, evropsko tržište i drugi razvojni događaji jačaju takmičarski duh da se obezbede novi biznisi. Činjenica, da javna uprava ima uticaja na privlačnost lokacija, može učiniti administrativne reforme neophodnim sredstvom za privlačenje novih investitora.
Prvo interesantno zapažanje je da, još na prvi pogled, postaje očigledno da različiti reformski koncepti imaju različite fokuse. Drugo zapažanje je, da opštine koje se suočavaju sa sličnim izazovima, imaju tendenciju da koriste sličan set instrumenata novog javnog menadžmenta. Mada se na isti izazov može reagovati različitim setom elementa, oni su, uglavnom, isti. Uzmimo za primer Holandiju, gde su finansijske teškoće dovele do sveobuhvatnog pribegavanja marketizaciji, dok u pojedinim evropskim zemljama (npr. Španija)[47] nije došlo ni do marketizacije, ni do organizacionog restruktuiranja. Treće: nacionalne grupe, koje se suočavaju sa sličnim izazovima, imaju tendenciju da korespondiraju kulturnim grupacijama.
Može se konstatovati da su reforme novog javnog menadžmenta široko rasprostranjene, ali da se značajno razlikuju od zemlje do zemlje, pa i između pojedinih opština u okviru jedne zemlje. Osnovne karakteristike reformi novog javnog menadžmenta na tlu kontinentalne Evrope mogu se sažeti na sledeći način:
· mora se napraviti razlika između unitarnih, centralističkih država i federalnih država. U federalnim državama reforme su krenule od nižih, lokalnih nivoa. Ovo se objašnjava većim brojem različitih reformskih modela u okviru iste zemlje. U centralističkim modelima lokalna reforma mora se inicirati od strane centralne vlade. Očigledno je da centralističke vlade nisu prepoznale šanse za reformu novog javnog menadžmenta na lokalnom nivou sve do početka devedesetih godina;
· marketizacija igra značajnu ulogu u lokalnim reformama novog javnog menadžmenta. Mada su neke zemlje, poput Holandije, implementirale instrumente marketizacije, u drugim, poput anglo-saksonskih zemalja, nisu bile popularne. Jedno od objašnjenja može biti da, osim u Holandiji, u drugim zemljama kontinentalne Evrope reforme lokalnih uprava nisu započete pre početka devedesetih godina. Do tada je ideologija privatizacije izgubila na privlačnosti kao posledica pada komunističkog bloka. Mada su se reformističke diskusije tokom osamdesetih fokusirale na neoliberalne argumente, one su izgubile značaj kada je većina zemalja kontinentalne Evrope započela svoje reformističke napore. Holandija je, međutim, krenula sa svojim programima modernizacije još početkom osamdesetih godina;
· izazovi, sa kojima se javni sektor suočava, menjaju se tokom vremena. Dok su tokom devedesetih osnovni aspekti reformi bili efikasnost, upravljanje i transparentnost, u narednim dekadama to su postali: orijentacija ka klijentima, participacija građana, e-uprava. Kao što je to pokazao holandski primer, izazovi, sa kojima se suočavaju reformski programi, su politički determinisani i rešavaju se izborima.
V ZAKLjUČNA RAZMATRANjA
Reforme novog javnog menadžmenta u kontinentalnoj Evropi bile su inspirisane reformskim razvojem i naporima u anglosaksonskim zemljama. U međuvremenu, opštine na tlu kontinentalne Evrope razvile su svoje sopstvene modele novog javnog menadžmenta i prilagodile ih svojim specifičnim okolnostima. Naredne godine treba da pokažu konsolidaciju i širu implementaciju ovih instrumenata u onim opštinama, koje su već krenule sa reformama novog javnog menadžmenta. Novi javni menadžment više neće biti reformistički program, već standardni administrativni sistem.
Pojedine zemlje, koje nisu u bile zagovornice novog javnog menadžmenta, sprovode reforme koje ne nazivaju novim javnim menadžmentom. Ali, mnoge ideje i elemente ovih reformi prevode u nove koncepte. Poslednjih nekoliko godina pokazatelji ovakvog razvoja događaja mogu se naći u nemačkom govornom području.
Koncepti novog javnog menadžmenta i njihova implementacija razvijaće se u odnosima interakcije. Političari, građani i zaposleni u javnom sektoru biće sve više uključeni u razvojne procese i procese konsolidacije. Uključivanje različitih zainteresovanih strana podstaknuće promene koje su neophodne da se od novog javnog menadžmenta stvori nova "filozofija upravljanja" u javnoj upravi.
Naredne godine doneće veći uticaj različitih pravnih sistema na tlu kontinentalne Evrope, kao i anglo-saksonskog sistema. Gotovo sve zemlje, koje su bile predmet analize, imaju veoma kompleksne i sveobuhvatne zakone o javnoj upravi. Svakako, veliki je izazov pronaći razumnu meru regulative u ovoj oblasti. Na međunarodnom nivou, razlika između javnog i privatnog prava pokazaće jasnu razliku između korišćenja instrumenata ugovaranja, zapošljavanja i marketizacije.
Zoran Jovanović, LL.D. *
CHARACTERISTICS OF NEW PUBLIC MANAGEMENT IN EUROPEAN COUNTRIES
Summary
New Public Management (NPM) is a term used in many countries around the world. It seems to described a global trend of a certain type of administrative reform, although soon it has become clear that it has different meanings in various administrative settings. Even in the academic community there is no agreement what this term signifies. The reform of public administration appears in a wide range of forms, in various context including various national priorities and needs. The model of public administration, based on the New Public Management is derived from the model of administration perceived as public service. It is characterized by equal treatment of all citizens, the request for social justice, responsibility for one’s own work and the work of one’s subordinates, the realization of public programs and giving advantage to the needs of citizens over the needs of administration. This, essentially democratic approach, requires certain changes of public administration and, before all, building of replaceable structures, which is contrary to the stability of traditional bureaucracy. In this paper the author analyzes the systems of New Public Management in the following European countries: Germany, France, Switzerland and the Netherlands.
Key words: New Public Management, reform of public administration, local self-government, public sector, public services, marketization
* Docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, zjovanovic@jura.kg.ac.rs
** Rad je rezultat istraživanja na projektu Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu: "Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske Unije", koji se finansira iz sredstava Fakulteta.
[1] K. Shedler, I. Proeller, The New Public Management, A perspective from mainland Europe, New Public Management, Current trends and future prospects, Chapter 10, (eds. K. McLaughlin, S. P. Osborne, E. Ferlie), London - New York 2003, 163.
[2] E. Löffler, The Modernization of the Public Sector in an International Comparative Perspective-Implementation Strategies in Germany, Great Britain and the United States, Public Policy and Administration, 1997, 4.
[3] Na primer, jedan grad koji se suočava sa finansijskim kolapsom, izabraće elemente novog javnog menadžmenta koji će parirati ovom problemu. Ti elementi će, verovatno, uključiti elemente privatizacije, rukovodstvo po ugovoru i konkurenciju, a ne elemente participacije i demokratizacije.
[4] P. Mastronardi, K. Schedler, New Public Management in Staat und Recht, Bern-Stuttgart-Wien, 2004, 8-9.
[5] I. Koprić, Reforma javne uprave u Hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive, Javna uprava, Nastavni materijali, Zagreb, 2006, 354-355.
[6] Ibid.
[7] Kao primeren termin u našem jeziku može se koristiti i izraz "valjana" uprava. Vid. M. Davinić, Evropski ombudsman i loša uprava (maladministration), doktorska disertacija, Beograd, 2008, 90-99.
[8] C. Nassis, Good Administration in the European Union: The Role of the European Ombudsman and the European Network of Ombudsmen, Esperia Publications Ltd, London, 2009, 33-35.
[9] Saglasnost sa svim relevantnim zakonima, pravilima i postupcima ne konstituiše, samo po sebi, dobru upravu. Naime, ovaj pojam podrazumeva, takođe, visoki integritet, efikasnost, iskrenost i otvorenost javnih službenika, koji pomenute opšte akte primenjuju u praksi. Kako je istaknuto u jednoj od presuda Evropskog suda pravde, "pravna pravila i dobra uprava mogu se poklapati (...), ali ovi pojmovi nisu sinonimi. Kada sudovi utvrđuju da je nešto potrebno uraditi u skladu sa dobrom upravom, oni to rade jer ne postoji precizno pravno pravilo...". Vid. M. Davinić, Ibid., 90-91.
[10] UNDP Annual Report 2002, http://www.undp.org/publications/annualreport2002/index.shtml , datum posete: 15. 01. 2016.
[11] F. Heady, Administyration in the developed nations: General Characteristics and Classic Administrative Systems, Public Administration, A Comparative Perspective, New York-Basel, 2001, 205.
[12] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 170.
[13] Podaci OECD-a iz 1997. godine, http://www.oecd.org/dataoecd/10/14/1902308.pdf , datum posete: 20. 01. 2015.
[14] S. Kuhlmann, S. Röber, Civil Service in Germany: Characteristics of Public Employment and Modernization of Public Personnel Management, Paper presented at the meeting Modernization of State and Administration in Europe: A France-Germany Comparison, 14-15 May 2004, Bordeaux, Goethe-Institut, 3-10.
http://www.uni-konstanz.de/bogumil/kuhlmann/Download/KuhlmannRoeber1.pdf, datum posete: 20. 01. 2016.
[15] U Nemačkoj su neoliberalne reforme započete dolaskom vlade Helmuta Kola (Helmut Kohl) na vlast i sprovođene su veoma oprezno. Tokom devedesetih godina sprovedena je dugo odlagana privatizacija železnice i poštanskog sistema. Kolova vlada se fokusirala na modernizaciju javnog sektora 1995. godine, kada je osnovala "Poverenstvo za vitku državu" (Lean State Commision, Sachverstandigenkommission Schlank Staat) sa ciljem da se planiraju budući pravci modernizacije javnog sektora. Osnovni ciljevi "Poverenstva za vitku državu" su: privatizacija, debirokratizacija i menadžment. Ova komisija je dala čitav niz preporuka o reformama koje bi trebalo sprovesti u javnom sektoru, s posebnim osvrtom na načela novog javnog menadžmenta. Klaus Konig (Klaus Konig), iznoseći kritike na račun dosledne primene novog javnog menadžmenta, naglašava da se tržišna načela ne trebaju dosledno prenositi u javni sektor, dok Hans Urlih Derlien (Hans Urlich Derlien) ukazuje na gubitak demokratske političke kontrole do koje dolazi primenom načela novog javnog menadžmenta. Crveno-zelena koalicija, pod vođstvom Gerharda Šredera, nastavila je sa reformama javnog sektora. Tako je pod vođstvom ministra finansija Hansa Ajhela (Hans Eichel) prioritet bio konsolidacija državnog budžeta i smanjivanje javnih rashoda sa namerom da se zaustavi porast javnog duga i tako utiče na njegovo smanjenje.
[16] S. Kuhlmann, P. Fedele, New Public Management in Continental Europe: Local Government Modernization in Germany, France and Italy from a Comparative Perspective, 4-6.
http://www.hfv-speyer.de/Kuhlmann/Mitarbeiter/Kuhlmann/Publikationen/OnlineTexte/abgeschl-proj/Habil-KuhlmannWithFedele4PalgraveVolume08.pdf , datum posete: 25. 01. 2016.
[17] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 171.
[18] M. Brazley, N. Füchtner, Explaining Public Management Policy Change: Germany in Comparative Perspective, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 5, 2003, 7-12.
http://www.springerlink.com/content/w5h5k67023662827/fulltext.pdf , datum posete: 21. 01. 2016.
[19] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 172.
[20] C. Reichard, Local Public Managemet Reforms in Germany, Public Administration, Volume 81, 2003, 345-348. http://www3.interscience.wiley.com/cgi-bin/fulltext/118834798/PDFSTART, datum posete: 23. 01. 2016.
[21] U nekom savremenom rečniku stereotipa, francuskoj administraciji bi se pripisala ovakva definicija: "Francuska administracija je, iz svog napoleonskog nasleđa, zadržala rigidni i hijerarhijski aspekt. U službi sveprisutne države, stvarnog utemeljivača nacije i društva, ona predstavlja idealan tip centralizacije. Uprkos značajnom oporezivanju nacionalnog bogastva, kao i sasvim izvesnim znacima relativne nemoći države, ona na tvrdoglav način odbija promene i teži svom snagom svojih korporatizama da opstane u svom dosadašnjem obliku". Videti: P. Sadran, Državna uprava u Francuskoj, Uporedna iskustva državnih uprava (ur. M. Damjanović), Beograd, 2003, 151.
[22] Francuska u toku Pete Republike razvija vladajući sistem koji je kombinacija starih i novih odlika u obrascu koji je i dalje nestalan. Država ostaje unitarna i vrlo centralizovana sa prefektom kao glavnim predstavnikom centralne vlade u svakom od 96 odeljaka (departments) jedinica lokalne vlade od vremena Napoleona do danas.
[23] Podaci OECD-a iz 1997. godine:, datum posete: 20. 01. 2016.
[24] C. Alistair, J. Glyn, Reshaping the State: Administrative Reform and New Public Management in France, Governance, An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 2005, 569-572.
http://www3.interscience.wiley.com/cgi-bin/fulltext/118704463/PDFSTART, datum posete: 25. 01. 2009.
[25] L. Rouban, Reform without doctrine: public management in France, Intenational Journal of Public Sector Management, Volume 21, 2008, 133-137.
[26] E. Pusić, Modernizacija velikih europskih upravnih sustava, Zagreb, 2003, 15.
[27] Ibid., 16.
[28] Francuske birokrate visokog nivoa, koji omogućavaju centralizovanoj administraciji da upravlja, direktni su naslednici "korporacije koja ne umire" koju je Napoleon hteo da stvori i koja je periodično bila povezana sa kraljevskom službom starog režima. Najznačajnija karakteristika članova francuske administrativne elite je da oni sebe smatraju članovima korpusa ili kadra koji predstavlja državu i identifikuje se sa njom. Birokrata na sebe gleda i smatra se javnim funkcionerom pre nego javnim službenikom. Državna uprava je služba za ceo život za koju se, obično, opredeljuje u mladosti i koja se obavlja do penzionisanja. Ulazak u birokratiju, posebno do viših nivoa, težak je i kroz propisane procedure.
[29] F. Heady, Ibid., 205.
[30] C. Pollitt, G. Boukaret, Public Management Reform: a comparative analysis, New York, 2002, 227.
[31] Ibid., 228.
[32] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 169-170.
[33] Ibid.
[34] S. Kuhlmann, P. Fedele, New Public Management in Continental Europe: Local Government Modernization in Germany, France and Italy from a Comparative Perspective, 4-6.
http://www.hfv-speyer.de/Kuhlmann/Mitarbeiter/Kuhlmann/Publikationen/OnlineTexte/abgeschl-proj/Habil-KuhlmannWithFedele4PalgraveVolume08.pdf , datum posete: 24. 01. 2016.
[35] K. Schedler, Local and regional public management reforms in Switzerland, Public Administration, Vol. 81 No 2, 2003, 325-326.
[36] Još jedan od pokazatelja koliko je Švajcarska minijaturna država je činjenica da se gradom smatra opština od 1000 stanovnika, nasuprot Velikoj Britaniji gde grad mora da ima bar 100000 stanovnika.
[37] S. Rieder, L. Lehmann, Evaluation of new public management reforms in Swityerland: Empirical results and reflections on methodology, International Public Management Review, 2004, 25-31.
http://www.idt.unisg.ch/org/idt/ipmr.nsf/0/ff27b0faf135d96cc1256c86002c4050/$FILE/IPMR_3_2_Evaluation%20of%20NPM%20Reforms%20in%20Switzerland.pdf , datum posete: 25. 01. 2016.
[38] Ernest Bušor (Ernest Buschor), bivši profesor Javne uprave na Univerzitetu St. Gallen nazvao je ove reforme Wirkungsorientierte Verwaltungsfuhrung (javna uprava orijentisana ka rezultatima).
[39] Dve trećine opština sa nemačkog govornog područja je 2000. godine sprovodilo reforme na liniji novog javnog menadžmenta. Mada sama brojka ne može da da potpuni uvid u stvarnu situaciju na sprovođenju reformi, ipak predstavlja pokazatelj koji se može uzeti u obzir u komparativne svrhe. Najčešća oblast reformi u švajcarskim opštinama bila je oblast upravljanja ljudskim resursima, dok su drugi instrumenti novog javnog menadžmenta implementirani samo u izvesnoj meri (ankete, ugovori po učinku, fleksibilni budžeti, definisanje proizvoda).
[40] Na primer, grad Bern i opštine oko njega su inicirale brojne projekte iz oblasti reformi novog javnog menadžmenta. U ovom regionu je komponenta finansijskog pritiska bila jedna od najvažnijih motivacionih faktora.
[41] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 173-174.
[42] Podaci OECD-a iz 1997. godine: http://www.oecd.org/dataoecd/10/14/1902308.pdf , 25. 01. 2016.
[43] Vid. F. L. Leeuw, Evaluation and New Public Management, Evaluation in public - sector reform: concepts and practice in international, (ed. H. Wollmann), Massachusetts, 2003, 104-105.
[44] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 167-168.
[45] H. J. Bogt, New Public Management and management changes in Dutch local government: some recent experiences and future topics, Groningen, 2006, 2-4.
http://som.eldoc.ub.rug.nl/FILES/reports/themeD/2006/06D04/06D04_terBogt.pdf , datum posete: 25. 01. 2016.
[46] K. Shedler, I. Proeller, Ibid., 168.
[47] Tokom osamdesetih godina, nacionalna Vlada u Španiji proglasila je uvođenje programa reformi koje su ličile na novi javni menadžment uključujući organizacionu rekonstrukciju, budžetiranje po zadatim ciljevima i reorganizaciju ljudskih resursa. Osim, što je u određenim oblastima postignuta neka efikasnost, smatra se da je ovaj program u globalu doživeo neuspeh. Na lokalnom nivou, opštine su gotovo tradicionalno morale da se bore sa fiskalnim deficitom. Obim usluga koje one pružaju, varira od njihove veličine. Uprkos problemima sa deficitom u budžetu, ipak, nije došlo do širokog reformističkog pokreta na lokalnom nivou. Postoje samo pojedinačni primeri modernizacije u skladu sa principima novog javnog menadžmenta.
* Assistant Professor, Faculty of Law, University of Kragujevac