Anika Jakovljević*
PRIKAZ KNjIGE
Dr Predrag Dimitrijević, UPRAVNO PRAVO, opšti deo, „Sven“, Niš, 2014, (625 stranica)
Knjiga Upravno pravo, opšti deo, predstavlja poslednje izdanje udžbenika profesora Predraga Dimitrijevića. Knjiga je rezultat pedagoškog iskustva koji je autor imao na mnogim fakultetima u zemlji i inostranstvu, praktičnog rada na mnogim domaćim i inostranim projektima, kao i ličnog pristupa autora upravnopravnoj materiji.
Autor celokupnu materiju upravnog prava deli u četiri velike celine: organizacija, delatnost, kontrola i odgovornost uprave. To je konceptualna podela materije, koja se razlikuje od tradicionalne tripartitne podele upravnog prava na organizaciju, delatnost i kontrolu uprave. Naime, autor smatra da: „predmet savremenog upravnog prava treba da čini ne samo ukupnost pravnih normi koje regulišu organizaciju, delatnost i kontrolu uprave, već i pravne norme kojima se reguliše odgovornost javne uprave“ jer insistiranje na odgovornosti uprave, kako za činjenje tako i za nečinjenje, odnosno za propuštanje“ jeste „put ka upravi koja je odgovorna prema sebi i društvu.“
U strukturalno tehničkom smislu knjiga Upravano pravo, sastoji se od predgovora autora, devet glava i literature.
Glava 1: Upravno pravo (str. 5-48) ima obeležja uvodnog dela jer određuje pojam, predmet, metod i sistem upravnog prava kao pozitivnog prava i kao pravne naučne discipline. Istovremeno se obrađuje i odnos upravnog prava sa drugim pravnim i vanpravnim disciplinama, kao i materija izvora upravnog prava. Interesantan je stav autora „da, iako sudske presude i sudska praksa u našem pravnom sistemu nisu formalni izvor upravnog prava, one se u stvarnosti javljaju kao značajan činilac koji utiče na rad uprave i donošenje upravnih akata (rešenja). Praksa bilo upravna ili sudska, je od tako velikog značaja da je de factoizvor za rad uprave“.
Glava 2: Uprava (str. 49-84) obrađuje jednu od najznačajnijih institucija upravnog prava. Autor polazeći od pitanja pravne države i uprave, razmatra položaj uprave u sistemu podele vlasti, zatim koncept uprave i upravne modele. Autor ističe da „efikasnost upravnog sistema nalaže da uprava ne smatra sebe više posebnim hijerarhijski uređenim svetom i izolovanom piramidom jednosmerne naredbodavne komunikacije. Ona mora da zastupa koncept "opšte volje" a ne "posebne" administrativne, stranačke ili koje druge birokratske volje, ako želi da svoju delatnost obavlja efikasno u novom složenom i konstantno promenljivom socijalnom okruženju.“ Da be se to postiglo uprava mora biti sačinjena kao uprava „eksperata sa ovlašćenjima za inicijative za preobražaj društva u opštem interesu, a ne u ličnom interesu vladajućih političkih struktura. Uprava mora biti novi inicijator promena ali i nosilac pune odgovornosti za pogrešne procene, programe, odluke i ponašanja.“ Na kraju autor obrađuje pitanje pojma uprave, iznoseđi razna teorijska shvatanja i pristupe ovom pitanju, iznoseći i shvatanje da „sa teorijskog aspekta uprava u organizacionom smislu je pravom određena sistemska eksterna i interna struktura državnih organa uprave i drugih organa i organizacija koji vrše javna (upravna) ovlašćenja, u propisanim odnosima dinamičke interakcije, na bazi hijerarhije ili koordinacije, zavisno od prirode upravnih poslova.“
Glava 3: Organizacija uprave (str. 85-186) je deo u kome se autor najpre bavi opštim pitanjima teorije organizacije (Pojam, obeležja i značaj organizacije, Principi organizacije, Organ uprave i Vrste i oblici organa uprave) a nakon toga se sa pravnog aspekta obrađuju principi organizacije i konkretna organizaciona struktura državne i nedržavne uprave (Organizacije uprave u RS, Državna uprava, Lokalna samouprava i Javne službe). Autor ukazuje da je organizacija, „pored finansijskih izvora i ličnosti koja igra ulogu vođe, treći poznati izvor moći, pa i moći države i njene administracije.“ Data je i funkcionalna definicija organizacije uprave kao „pozitivnim pravom definisan sistem organa i organizacija i njihovih odnosa, radi obavljanja određenih pravom propisanih poslova i ispunjenja zadataka i ciljeva“ i jedna celivita (organizaciono funcionalna) definicija organizacija uprave, kao „sistemska (eksterna i interna) otvorena dinamička struktura organa državne uprave i drugih organa i organizacija koje vrše javna (upravna) ovlašćenja, u odnosima hijerarhije ili koordinacije, zavisno od prirode i ciljeva upravnih poslova.“ Posebno je obrađena materija javnih agencija kao deo sistema državne uprave ali je ukazano da u našem pravnom sistemu „u zavisnosti od svog pravnog položaja, agencije mogu svrstati u nekoliko grupa i to: (1) agencije kao javne službe, (2) agencije kao nezavisne (posebne) organizacije (organi)izvan okvira državne uprave, (3) agencije kao stručne službe Vlade (državne agencije) u okviru državne uprave, (4) agencije kao posebne (upravne) organizacije u okviru državne uprave, (5) agencije kao nesamostalniupravni organi u okviru ministarstva, i (6) javne agencije kao tela sui generis.“
Glava 4: Kadrovi u upravi (str. 187-214), tretira pravne aspekte personalnog sastava uprave. U njoj autor obrađuje pored opštih teorijskih pitanja, pravni položaj ministara, državnih sekretara, državnih službenika i nameštenika. Autor posebno naglašava da „uprava to su ljudi“ i da „kvalitet rada uprave u najvećoj meri zavisi od sručnosti, sposbnosti i etičkih kvaliteta državnih (javnih) službenika“ pa stoga „upravni sistem ne može biti bolju od ljudi koji ga vode i koji čine njegov personalni sastav.“
Glava 5: Upravna delatnost (str. 215-308) je druga velika koncepcijska celina koja je obrađena u nekoliko podnaslova: Poslovi uprave i Akti uprave. Posebno su iscrpno obrađene teorije o pojmu i obeležijma upravnog akta (formalne, materijalne i mešovite), s obzirom da je ovo omiljena tema klasične teorije upravnog prava. Interesantna su razmišljanja autora o autoritativnosti kao obeležju upravnog akta, gde se od preispitivanja terminoloških pitanja (autoritativnost i autoritarnost) ide do same suštine ovog problema. Autor posebno mesto daje i upravnim ugovorima, s obzirom na njihov značaj, osvrćući se na neka nova zakonska rešenja u ZUP-u Republike Hrvatske (2009) i Nacrtu ZUP-a Republike Srbije (2014).
Glava 6: Upravni postupak (str. 309- 472) je najobimnija i odvojena tematska celina samo u tehničkom smislu jer ona zapravo jeste dominantni deo upravne delatnosti, odnosno jedan oblik vršenja upravne funkcije (važeći austrijski koncept). Struktura ove glave prati sadržinu ZUP-a od osnovnih pitanja upravnog postupka (nastanak i istorijski razvoj, pojam i vrste upravnog postupka i osnovna načela, nadležnost, pravna pomoći, izuzeće službenih lica i dr.) preko prvostepenog i drugostepenog postupka, do vanrednih pravnih lekova i izvršnog postupka). Autor upravni postupak definiše kao “javnopravni procesni odnos između uprave (organa uprave ili organizacije koja vrši upravna ovlašćenja) i stranke (jedne ili više) u cilju pravnog regulisanja konkretne upravne stvari. “ Obrađujući osnovna načela upravnog postupka, autor ukazuje na neka načela koja trenutno ne postoje u ZUP-u ali će sigurno biti prisutna de lege ferenda imajući u vidu reformu upravog postupka u nekim susednim zemljama (načelo zaštite legitimnih očekivanja i dr.). Najzad, u delu vanredni pravni lekovi izneta je kritika važećg sistema vanrednih lekova i predlog za njegovu reformu jer „ako se pođe od činjenice da u upravnom postupku postojišest vanrednih lekova, odnosno pet plus jedan (ponavljanje i naročiti slučajevi) i da u okviru svakog leka postoje brojni zakonski razlozi (kod ponavljanja postupka čak jedanaest) zbog kojih se jedan pravosnažan akt, a u većini slučajeva čak i konačan upravni akt, može osporavati, onda se može primetiti da je upravni postupak sa aspekta pravosnažnosti jedno izuzetno trusno procesnopravno područje.“
Glava 7: Kontrola uprave (str. 473- 530) je treća koncepcijska celina koja se obrađuje u glavi sedam i osam iz pedagoško tehničkih razloga. Ova glava obuhvata nekoliko tematskih celina, i to: Pojam i vrste kontrole, Politička i pravna kontrola i Sudska kontrola, Kontrola javnog tužioca i ombudsmana. Autor ističe da „postupak kontrole u pravom uređenoj državi je jedan specifičan pravni odnos u kome postoje najmanje dva subjekta (subjekt kontrole i kontrolisani subjekt). Postupak kontrole mora biti unapred pravno regulisan što podrazumeva da se unapred znaju subjekti i sredstva kontrole, predmet i postupak kontrole, ovlašćenja subjekta kontrole, kao i dužnosti i mehanizmi pravne zaštite kontrolisanog subjekta.“Posebna pažnja je posvećena inspekcijskoj kontroli gde se analiziraju otvorena potanja odnosa inspekcijskog i upravnog postupka i gde se između ostalog ističe da inspekcijski postupak nije poseban upravni postupak već „poseban postupak koji se od opšteg upravnog postupka razlikuje po metodama vršenja, po ovlašćenjima inspektora, po prirodi inspekcijskih rešenja i dr.“
Glava 8: Upravni spor (str. 531-574) je poseban oblik sudske kontrole rada uprave ali zbog svog značaja i potrebe da mu se da posebna pažnja i obrada smešten je u posebnu glavu. Upravni spor je obrađen u nekoliko tematskih celina, i to: Nastanak i razvoj upravnog spora, Upravni spor u teoriji i pozitivnom pravu i Upravno sudski postupak koji prati strukturu Zakona o upravnim sporovima.
Glava 9: Odgovornost uprave (str. 575-604) je četvrta konceptuelna celina kojom se želi pokazati da „stvarna mera pravne države dobija se tek uvidom u to koliko je uprava stavljena "pod okrilje" prava, a to dalje znači, koliko je uprava učinjena odgovornom za svoje akte i radnje koje preduzima ali i koje ne preduzima uopšte ili to ne čini blagovremeno, a postoji pravna obaveza da ove akte i radnje vrši. Dakle, reč je o pravnom uspostavljanju "totalne" odgovornosti uprave, kako za činjenje, tako i za nečinjenje (propuštanje).“ Ona je podeljena na nekoliko tema: Pojam i obeležja, Vrste odgovornosti i Pravna priroda (osnov) odgovornosti države za rad uprave, kojima se autor oaslanja na istraživanja u svojoj doktorskojtezi: „ Odgovornost uprave za nečinjenje, sa posebnim osvrtom na ćutanje uprave“ (Pravni fakultet u Beogradu, 1996).
Unutar svake celine u fusnotama autor je pored brojnih teorijskih izvora, dao primere iz upravne i sudske prakse, ukazao na neka moguća pravna rešenja za otvorena pitanja pozitivnog prava, naročito u upravnom i inspekcijskom postupku. Na taj način se autor pokazao i kao dobar praktičar. Knjiga je pisana jasnim i razmljivim jezikom, što je preporučuje kao pravu literaturu za studente ali i za sve one koji žele i produbljena znanja iz pojedinih instituta upravnog prava.