Vojislav Bačanin*

UDK: 336:351(497.11)"1903"

FINANSIJSKOPRAVNI ASPEKT LOKALNE (SAMO)UPRAVE U KRALjEVINI SRBIJI DO 1903. GODINE

Finansijska samostalnost lokalnih teritorijalno-administrativnih jedinica oduvek je predstavljala esencijalno obeležje lokalne samouprave. Da bi bilo ostvareno pravo lokalne samouprave, neophodno bi bilo da lokalne jedinice poseduju kako svoje izvorne prihode, tako i pravo raspolaganja tim prihodima. U kontekstu postojanja lokalne samouprave u Kraljevini Srbiji do 1903. godine, u pravnoistorijskoj literaturi primetni su divergentni stavovi autora – od onih putem kojih se Kraljevina Srbija definiše kao država sa tradicionalno razvijenom lokalnom samoupravom, do onih stavova putem kojih se apsolutno negira oživotvorenje samoupravnog načela na ovim prostorima. U fokusu analize je pitanje finansijsko-pravnog položaja administrativno-teritorijalnih jedinica Kraljevine Srbije do 1903. godine,  kako bi se, i sa te strane, testirala hipoteza o postojanju lokalne samouprave na ovim prostorima u navedenom periodu i time doprinelo jasnijem sagledavanju i sveobuhvatnijem poimanju evolucije ovog javnopravnog instituta u Srbiji.

Ključne reči: Kraljevina Srbija; lokalna samouprava; lokalna uprava; finansijska samostalnost; opštine; okruzi; srezovi.

I UVODNA RAZMATRANjA

Od nastanka modernih država, tematika odnosa između različitih nivoa vlasti predstavlja predmet permanentne političke i naučne diskusije. Pitanje najadekvatnijeg odnosa „centra“ i „periferije“ u državnopravnom smislu oduvek je zaokupljalo pažnju vladara, političara i mislilaca. Od usvajanja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (European Charter of Local Self-Government) u okviru Saveta Evrope, osamdesetih godina 20. veka, ostvarivanje prava lokalne samouprave tek postaje posebno značajan panevropski fenomen. Sledstveno, naročito u poslednjih tridesetak godina, domaća literatura iz oblasti prava lokalne samouprave obogaćena je zavidnim brojem monografija, članaka i osvrta koji doprinose jasnijem razumevanju pojma lokalne samouprave kao stuba moderne demokratije.

No, s druge strane, u poslednjih tridesetak godina, stanjem istoriografije u oblasti prava lokalne samouprave negdašnje Srbije, ne bi se već mogli pohvaliti. Sa izuzetkom tri monografije,[1] u domaćoj naučnoj misli dominiraju uglavnom članci, osvrti i pregledi.[2] Ovakvo stanje stvari, na kraju krajeva,  ne iznenađuje, kada se uzme u obzir činjenica da su kapitalna dela iz ove oblasti artefakti nekih od najznamenitijih pera domaće pravnoistorijske misli 20. veka, poput Slobodana Jovanovića ili Ružice Guzine. Teško je, pak, razlučiti  zašto se domaća naučnoistraživačka javnost u proteklom periodu nije više pozabavila istorijatom lokalnih ekonomskih i javnofinansijskih pitanja.

„Nastanak i razvitak srpske državnosti i ustavnosti ne može se celovito razumeti bez analiziranja društveno-ekonomskih i političkih promena u okvirima lokalnih zajednica. Za to su potrebna dublja interdisciplinarna istraživanja sa opštinom kao glavnim predmetom proučavanja.“[3] Čini se da takva istraživanja - istraživanja koja minuciozno obuhvataju sistematsku i multidisciplinarnu analizu razvitka lokalne samouprave na ovim prostorima, itekako fale domaćem naučnoistraživačkom nebu.

Ni tematika razvitka domaćih javnih finansija, sa druge strane, u biti „nije dovoljno istražena i analizirana u nas. Osim retkih studija, monografija, analiza i članaka, ne postoji veći stručni ili naučni rad u kome bi bio istražen i analiziran razvoj javnih finansija u Srbiji.“[4] Oblast istorijata domaćih javnih finansija i finansijskog prava prosto vapi za budućim naučnoistraživačkim analizama. Naročitim izazovom pokazuje se proučavanje jednog od javnofinansijskih instituta u njegovom razvitku – instituta fiskalne decentralizacije.  Domaći autori malobrojnih doktorskih disertacija kojima se tretiraju problemi lokalnih finansija,[5] očekivano, istorijatu ove teme pristupaju više u prikazanoj, pravnoekonomskoj, formi, nego što problematiku naših negdašnjih lokalnih finansija analiziraju u paraleli sa domaćom ustavnopravnom istorijom, ostavljajući, tako, pravnim istoričarima pre svih, i dalje izazovnu temu.[6]

Javnopravna i ekonomskopravna doktrina složna je u ubeđenju da bez finansijske samostalnosti jedinica lokalne uprave nema oživotvorenja načela lokalne samouprave.[7] Da bi se uopšte i govorilo o samoupravnosti jedne teritorijalno-administrativne jedinice, neophodno bi bilo da ona poseduje kako svoje izvorne prihode, tako i pravo raspolaganja tim prihodima.

S druge strane, u domaćoj literaturi, prisutni su oprečni stavovi u pogledu prirode sistema lokalnog upravljanja u Srbiji 19. i 20. veka. Divergentnost stavova kreće se u rasponu od određenja Srbije kao države sa tradicionalno razvijenom i jakom lokalnom samoupravom,[8]  preko poimanja da je unitarna Srbija 19. i 20. veka posedovala „raznovrsne oblike lokalne samouprave“,[9] prihvatanja određenih perioda kao „svetlih trenutaka“ u evoluciji lokalnog upravljanja,[10] pa sve do apsolutnog negiranja oživotvorenja samoupravnog načela na ovim prostorima.[11] Razlike među zaključcima najprimetnije su upravo kroz evaluaciju zakonodavne evolucije u oblasti lokalnog upravljanja u Kraljevini Srbiji.

Shodno iznetom, u fokusu analize je pitanje finansijsko-pravnog položaja administrativno-teritorijalnih jedinica Kraljevine Srbije do 1903. godine. Ovakva analiza činila se nužnom, kako bi se, i sa te strane, testirala hipoteza o postojanju lokalne samouprave na ovim prostorima u navedenom periodu i time doprinelo jasnijem sagledavanju i sveobuhvatnijem poimanju evolucije ovog javnopravnog instituta u Srbiji. Opšta mesta naše političke i ekonomske istorije, kao i osvrtanje na teorijske crtice znamenitih domaćih pisaca državnopravnog, istorijskopravnog i ekonomskoistorijskog usmerenja, takođe su predstavljali neophodne segmente rada, kako bi se problem razvitka lokalnih finansija i lokalne samouprave potpunije i sadržajnije sagledao.

II LOKALNA UPRAVA ZA VREME VLADAVINE KRALjA MILANA OBRENOVIĆA

Sedamdesetih godina 19. veka, sve se više kristališu političke težnje različitih građanskih grupacija – od onih koji su i dalje bili za ustavobraniteljsko shvatanje vlasti, preko onih koji su želeli na domaćem terenu ugraditi ideje francuske demokratije, pa sve do onih koji su se, zadojeni idejama socijalizma na inostranim univerzitetima, vratili u Srbiju sa ciljem da je menjaju za „dobrobit čovečanstva“. Veliki broj ovih ideja, osamdesetih godina, biće implementiran u političke programe prvih srpskih političkih stranaka – Naprednjačke, Liberalne i Radikalne stranke.

U ovom periodu, primetan je veći interes države za ekonomska pitanja. Dolazi do sve dubljeg prodiranja inostranog kapitala u Srbiju, osniva se Narodna banka Srbije, a, na selu, robno-novčana privreda zamenjuje, do tada dominantnu, naturalnu privredu. Međutim, iako su panađuri i dućani na selima zastupljeni u sve većem broju, iako se osnivaju različite kreditne ustanove i primetno povećava broj seoskih gazda, najveći deo seoskog stanovništva, takoreći -  najveći deo srpskog stanovništva uopšte, i dalje živi na ivici egzistencije. Srpsko-turski ratovi, sedamdesetih godina i srpsko-bugarski rat, osamdesetih, dodatno su negativno uticali na stanje državne kase i materijalno stanje stanovništva.

Nakon gušenja Timočke bune, došlo je do ponovnog preobražaja normi Mihailovog zakona o opštinama,[12] jer je vlast, između ostalog, kao i povodom poreske reforme,[13] shvatila da će tako lakše primeniti veoma nepopularnu centralizaciju. Za razliku od prethodnih izmena i dopuna,[14] koje su odisale idejama Liberalne stranke, tj. grupe Ljubomira Kaljevića,[15] ove izmene i dopune Mihailovog zakona o opštinama bile su pečat tadašnje Napredne stranke, koja je, početkom osamdesetih godina, imala punu podršku kralja Milana.

Zakonom o izmenama i dopunama u Zakonu od ustrojstvu opština i opštinskih vlasti od 11 juna 1884. godine,[16] između ostalog, ustanovljavaju se „velike opštine“,[17] uvodi funkcija predsednika opštine,[18] ali, takođe, i određuje veći patronat nadzornih državnih organa. Vlast je, putem ovih izmena i dopuna, „htela postići dve stvari: 1) da ojača centralizaciju vlasti i proširi nadzor državnih organa na sve nadležnosti opštine; 2) da dodeli policiji široka diskreciona ovlašćenja u pogledu nadzora i smenjivanja opštinskih institucija u cilju „zaštite državnih ili opštinskih interesa.“[19]

Centralizmom odišu Izmene i dopune od 1884. godine i u sferi lokalnih finansija. Opštinama je, dakako, priznato pravo sastavljanja budžeta, ali im je budžetsko pravo u biti znatno oslabljeno. Opštine su dužne svoje budžete podnositi „na odobrenje“ nadležnoj višoj finansijskoj instituciji –  višoj nadzornoj vlasti ili direktno ministarstvu finansija.[20] Dodatni doprinos stvaranju „policijske opštine“ i u javnofinansijskom domenu čini priznavanje prava „nadzornoj vlasti“ da pregleda opštinsku kasu i račune, kad god nađe za shodno.[21] Pregnantni sud, inače, po prirodi konzervativnog Slobodana Jovanovića, da je ovaj zakonski tekst bio „jedan od naših najkonservativnijih zakona o opštinama“[22] se, tako, čini nedvosmisleno verodostojnim.

Politička snaga kralja Milana nije uvećana gušenjem Timočke bune, naprotiv – nemilosrdno gušenje bune i odnos vlasti prema njenim vođama samo su povećali nezadovoljstvo građana. To nezadovoljstvo dodatno je raslo nakon okončanja Srbsko – Bugarskog rata. Gotovo na rubu političkog kraha, sa sve upitnijim opstankom i same dinastije Obrenović, kralj je, na koncu, pristao na kompromis, kako bi, pre svega, obezbedio sigurnu vladavinu svog sina Aleksandra.“[23]

Ustav Kraljevine Srbije od 1888. godine[24], popularno nazvan „radikalskim“, bio je jedan od onih akata koji su svojim demokratskim opredeljenjem hirurški menjali stanje postojećih državnopravnih institucija i predstavljali hvale vredne pionirske poduhvate. Za razliku od prethodnika, „Radikalski ustav“ sadrži celo poglavlje o lokalnoj samoupravi.[25] Priznaje se, između ostalog, već tradicionalna, trostepena lokalna samouprava[26] sa opštinom kao osnovnom i najužom jedinicom, potvrđuje organizacija opština sa opštinskim sudom, opštinskim odborom i opštinskim zborom i proglašava neposrednost opštinskih izbora.[27]

Značajnom novinom čini se opredeljenje ustavotvorca da se pitanju lokalnih finansija posveti jedan član ustava – član 168. Ovim članom bilo je načelno predviđeno da određene finansijske odluke jedinica lokalne samouprave odobravaju njihovi predstavnički organi:  okružne i sreske prireze - okružna skupština, opštinske - opštinski zbor[28], dok je za zaduženje, pomalo neprecizno, predviđeno da odobrenje pruža okružna skupština ili opštinski zbor.[29] Odredba člana 168. st. 2. glasi: „Okrug, srez i opština ne mogu se ni zadužiti dok to ne odobri okružna skupština ili opštinski odbor“. Ova nepreciznost mogla je izazvati nedoumicu i pogrešno uputiti tumača na pomisao da je za zaduživanje bilo koje jedinice lokalne samouprave potrebna saglasnost bilo kojeg od ova dva organa. Međutim, ako se ovaj stav dovede u vezu sa prethodnim stavom istog člana Ustava, čini se verovatnijim da je namera ustavotvorca u pogledu odobrenja javnog zajma bila identična pravilu u pogledu prireskog odobrenja, tj. da je i u ovom slučaju trebalo da okružne skupštine daju odobrenje za okružne i sreske zajmove, a opštinski zborovi za zajmove opština.[30] Pitanje propisivanja eventualnog dodatnog odobrenja „zakonodavne ili druge koje državne vlasti“, ustavotvorac je, već, prepustio zakonodavcu.[31]

III LOKALNA UPRAVA ZA VREME VLADAVINE TREĆEG NAMESNIŠTVA I KRALjA ALEKSANDRA KARAĐORĐEVIĆA

Dva meseca nakon donošenja „Radikalskog ustava,“ kralj Milan daje ostavku na presto i određuje tri namesnika koji bi trebalo da vladaju Srbijom do punoletstva njegovog sina, Aleksandra Obrenovića. Njegov sin započinje svoju vladavinu državnim udarom 1893. godine.[32] Tom prilikom, proglašava sebe punoletnim i ukida namesništvo. Česti državni udari, koji su karakterisali njegovu vladavinu, predstavljali su onu neuralgičnu tačku koja je generisala opšte narodno nezadovoljstvo, stvarala stanje permanentne ustavne krize, dovodila u pitanje postojanje pravne države, i, na koncu konca, bila jedan od povoda za tzv. majski prevrat i krah dinastije Obrenović, početkom 20. veka.

Krajem 19. veka dolazi do pojačane imovinske diferencijacije stanovništva. Primetnija su veća ulaganja kapitala u novčane zavode, osnivanja banaka i manjih fabrika čiji su vlasnici bili gradski i seoski bogataši i, istovemeno, povećanja broja seljaka bezemljaša i siromašnih radnika. Država pokušava ubrzati razvoj industrije i privrede raznim merama. Najviše zalaganja primetno je u merama koje su se odnosile na unapređenje poljoprivredne delatnosti, a koje je karakterisalo usvajanje čitavog niza zakonskih i podzakonskih tekstova. Međutim, neotplaćeni javni zajmovi, koji su karakterisali domaće državne finansije u ovom periodu, doveli su Srbiju u finansijski začarani krug sa bremenom stalnog budžetskog deficita i novih privremenih dugova. Poreska reforma od 1884. godine nije ostvarila željene rezultate. „Da se ne bi zamerile pristalicama svojih partija koje su im obezbeđivale službu, opštinske vlasti su neregularno vršile naplatu neposrednih poreza.“[33] Država je, tako, bila prinuđena da obezbedi prihode kroz uvođenje novih nepopularnih posrednih poreza i otkup zaloge od stranaca.[34]

Trostepena samouprava, proglašena „Radikalskim ustavom“, iziskivala je posebno uređivanje položaja opština, srezova i okruga. Njihov položaj bio je regulisan različitim zakonskim aktima – Zakonom o opštinama od 1889. godine[35] i Zakonom o uređenju okruga i srezova od 1890. godine.[36]

Iako je već članom 1. Zakona o opštinama od 1889. godine načelno propisano da su „opštine u svojim opštinskim unutrašnjim poslovima samoupravne,“ ostaje pitanje u čemu se zapravo sastojala ta opštinska samouprava, s obzirom na činjenicu da odredbama ovog zakona nije načinjena precizna distinkcija između „državne nadležnosti“ i „unutrašnje nadležnosti,“[37] za koju je bila utvrđena samostalnost u odlučivanju.[38] U celini uzev, ovim zakonom se „ponovo uvode manje opštine (od 200 poreskih glava), predviđa izbornost svih opštinskih organa u skladu sa radikalskim shvatanje samouprave, smanjuje nadzor države nad radom opštinskih organa, a opština se stavlja pod veći nadzor okružnog odbora i, u konačnoj instanci, Državnog saveta.“[39]

Prema odredbama „radikalskog zakona o opštinama“, kako se u literaturi još naziva Zakon o opštinama iz 1889. godine, opštinski zbor bio je ovlašćen da odlučuje o zaduženju opštine i otuđenju opštinskih nepokretnosti (uz saglasnost opštinskog odbora i Državnog saveta)[40] i o opštinskom prirezu u određenom procentu u odnosu na neposredni porez.[41] Opštinski sud je, između ostalog, bio ovlašćen i da upravlja opštinskim imanjem, raspolaže opštinskim prihodima i opštinskim prirezom (u dogovoru sa opštinskim odborom) i raspoređuje opštinske terete na pojedince.[42] Takođe, opštinski sud, predlagao je opštinskom zboru sumu prireza i u sporazumu sa opštinskim odborom sastavljao budžet, koji je, nakon toga, trebalo podneti Stalnom okružnom odboru. Rešenje Stalnog okružnog odbora (u Beogradu – Stalnog beogradskog odbora) bilo je konačno.[43] Završne račune sud, i prema ovom zakonskom rešenju, treba izlagati u sudnici 15 dana, međutim, nakon isteka ovog roka dužan je bio da ih, slovom zakona, sprovede „Glavnoj kontroli na pregled.“[44] Moglo bi se reći da su najvažnija finansijska ovlašćenja lokalnih organa, prema ovom zakonskom tekstu, bila u rukama opštinskog odbora – od pretresanja, menjanja i utvrđivanja opštinskog budžeta, do nadzora nad stanjem opštinskih računa, uključujući tu i, već pomenuto, neophodno davanje saglasnosti za otuđenje opštinskih nepokretnosti.  U pogledu nadzora nad opštinskom kasom i završnim računima bilo je predviđeno da nadzorni organi (stalni okružni odbor, ali i državna vlast) mogu u svako doba pregledati opštinsku kasu i račune.[45]  Takođe, u slučajevima zaduženja opština, kao i prodaje opštinskih nepokretnosti, opštine su stajale u povlašćenom položaju prema organima centralne vlasti.[46]

Analizom statističkih podataka prihoda i rashoda opština u periodu primene Zakona o opštinama od 1889. godine[47] moglo bi se zaključiti da su, osim uobičajenih izdataka za podmirenje troškova rada izabranih predstavnika i zaposlenih činovnika u opštinskim organima, opštine posebnu pažnju posvetile unapređenju obrazovanja. Najviša stavka među svim ostalim budžetskim izdacima opština bila je namenjena prosvećivanju lokalnog stanovništva (13-14 procenata od ukupnih prihoda).[48] „Ona je daleko nadilazila onu sumu novca koja je bila namenjena razvoju građevinarstva (3-6 procenata) i održavanju komunalnih funkcija opštine (3-5 procenata).“[49]

Zakon o uređenju okruga i srezova od 1. jula 1890. godine predstavljao je zakonski akt putem koga je najzad ukinut dugo primenjivani ustavobraniteljski zakon o okruzima i srezovima.[50] Takođe, ovim zakonskim aktom po prvi put je, makar nominalno, priznata samoupravnost okruzima i srezovima. Bilo je predviđeno da se upravne vlasti sreza i okruga dele na državne i samoupravne,[51] i to tako da se najvišim predstavnikom državne vlasti smatra okružni načelnik,[52] dok samoupravnu vlast vrše okružna skupština, stalni okružni odbor i sreski izaslanici.[53] Stvarna samoupravnost ovih organa u pogledu njihovih upravnih ovlašćenja mogla bi se, već, staviti pod znak pitanja. Naročito se upitnom čini ta samoupravnost kada se sagleda kroz prizmu zakonskih rešenja u oblasti lokalnih finansija.

Delokrug „samoupravnih vlasti“ srezova i okruga bio je široko postavljen u zakonu. Između ostalog, podrazumevao je upravljanje i rukovanje okružnim imanjem i okružnim prihodima, izgradnju i održavanje okružnih građevina i saobraćajnica, staranje o narodnoj privredi na području okruga, kao i određivanje, razrezivanje i prikupljanje okružnih i sreskih prireza.[54] Pod okružnim prihodima podrazumevali su se prihodi od okružnih imanja i prireza, prihodi od mostarine i skelarine, kao i prihodi od raznih zavoda i ustanova.[55] Prema zakonskom rešenju od 1890. godine, okružna skupština mogla je sama razrezati okružni prirez samo ako suma prireza nije prelazila 20% od sume državnog poreza. Ako bi suma prelazila 20, odnosno 30 %, od sume državnog poreza - za razrezivanje bi neophodna bila i saglasnost Državnog Saveta, odnosno Narodne Skupštine.[56] U pogledu javnog zajma, bilo je predviđeno da je za zajam u iznosu većem od tadašnjih 50.000 dinara, uz odobrenje okružne skupštine bila neophodna i kraljeva potvrda, a za isnos veći od 100.000 dinara – zahtevalo se „odobrenje Narodne Skupštine i potvrda Kraljeva, sve po predlogu ministra financije.“[57]

Naročit značaj zakonodavac je pružio postupku okružnog budžetiranja. Naime, status ovlašćenog predlagača bio je priznat okružnom načelniku, stalnom okružnom odboru i članovima okružne skupštine („pojedinci ili više njih zajedno“). Nakon podnošenja predloga skupštini bilo je predviđeno da stalni okružni odbor izradi konačan budžetski predlog jedan dan po otvaranju saziva.[58] Okružna skupština, zatim, bira poseban odbor od pet članova koji je dužan da „podnese skupštini izveštaj najdalje u roku od pet dana.“[59] Ako izveštaj ne bi bio podnešen u predviđenom roku, okružna skupština bi pristupila pretresu budžeta i bez odborskog izveštaja.[60] Međutim, da bi jedan, ovako predložen i izglasan, akt mogao postao zvanični računsko-pravni akt okruga, bilo je neophodno, ne samo da ga usvoji okružna skupština, već i da ga potpiše ministar finansija.[61] O sreskom budžetu, već, zakonodavac se nije izjasnio.[62]

„Kolika je bila nesamostalnost okružne skupštine prilikom donošenja finansijskih akata pokazuje i to da je njena odluka o naplati mostarine i skelarine postajala izvršna tek po kraljevoj potvrdi, a na predlog ministra finansija.“[63] Pružajući opštu ocenu o pitanju samostalnosti okružnih finansija u ovom zakonskom tekstu, Slobodan Jovanović je istakao: „Nadležnost okružne samouprave bila je ograničena u glavnome na ekonomsko razvijanje i unapređenje okruga, ali njena preduzimljivost u tome pravcu bila je sputana time što su joj finansije stajale pod državnim tutorstvom. U načelu, okružna samouprava mogla je odlučiti kakve je htela privredne radove, ali kada je za njih valjalo naći finansijska sredstva, - na pr. zaključiti zajam ili udariti prirez, - za te se akte moralo tražiti odobrenje državne vlasti. Na kraju krajeva, od ove poslednje zavisilo je dali će i koliko okružna samouprava moći upotrebiti svoju ekonomsku nadležnost [sic].“[64] Prvim izmenama[65] zakonskog teksta o uređenju okruga i srezova pristupilo se već nakon nekoliko meseci od njegovog usvajanja, a druga izmena usledila je 1893. godine.[66] U načelu, navedenim izmenama nije se diralo u utvrđen fnnansijsko-pravni položaj okruga i srezova. Za razliku od opština, koje su primat davale razvoju obrazovanja, na osnovu statističkih podataka za 1891. i 1892. godinu moglo bi se zaključiti da su primarne potrebe okruga bile oličene u razvoju privrede i saobraćajnih veza, dok je obrazovanje, već, bilo na drugom mestu.[67]

Nakon prvog državnog udara, 1893. godine, kada se kralj Aleksandar Obrenović samoproglasio punoletnim i preuzeo državne dizgine u svoje ruke, 9. maja 1894. godine usledio je i novi državni udar. Kralj Aleksandar je odlučio obustaviti od primene „Radikalski ustav“ i privremeno, do izrade novog ustavnog teksta, vratiti Namesnički ustav od 1869. godine „u svoj celini svojoj.“[68] „Sa državnim udarom od 9. maja sasvim se obelodanilo kako je na klimavim nogama ne samo radikalski parlamentarizam, nego uopšte ustavnost.“[69] Nepunih godinu dana kasnije, Narodna skupština novim zakonom[70] osnažiće primenu „privremenih zakona“ koji su važili u periodu tzv. namesničke ustavnosti. Na ovaj način, vraćeni su u upotrebu zakonski tekstovi ustavobraniteljskog i knez Mihailovog vremena.[71]

Mihailov zakon o opštinama od 1866. godine još jednom je izmenjen[72], a promenu je pretrpeo i ustavobraniteljski Zakon o ustrojstvu okružnih načelstava i glavnim dužnostima sreskih načelnika od 1839. godine kroz usvajanje Zakona o okružnim i sreskim skupštinama od 14. decembra 1898. godine.[73] Izmene koje se odnose na uređenje opštinskih vlasti nisu obuhvatale i pitanja opštinskih finansija, dok je, s druge strane, Zakon o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine bio usvojen prevashodno iz finansijskih pobuda. Prema shvatanju Slobodana Jovanovića, vlada je „htela da pojedine ustanove prebaci sa državnog budžeta na okružni, na pr. državne ekonome, narodne škole i t. d. Pošto su se te ustanove izdržavale iz okružnih prireza, valjalo je imati naročita tela koja će prireze odobravati [sic].“[74] Prema ovom zakonskom rešenju, okružna skupština se mogla zadužiti i otuđiti nepokretno ili pokretno dobro u vrednosti većoj od 3.000 tadašnjih dinara samo ako bi posedovala prethodno odobrenje ministra finansija i Državnog saveta.[75] Bilo je, takođe, predviđeno da je okružni budžet izvršan tek kada ga, u zavisnosti od visine budžetskog prireza, odobri nadležni organ centralne vlasti.[76]

U prilog opravdanosti poimanja Slobodana Jovanovića u pogledu motiva usvajanja Zakona o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine, čini se da pogoduje i činjenica da su se, kako ovim zakonom, tako i drugim zakonskim tekstovima u periodu pozne vladavine Aleksandra Obrenovića, umnogome proširili propisani opštinski i okružni izdaci.[77]

Nedostatak samostalnosti lokalnih finansija zaokružen je još jednim aktom zakonskog karaktera – Zakonom o okružnim, sreskim i opštinskim budžetima od 31. januara 1901. godine.[78] U kontekstu očiglednog pokazatelja nesamostalnosti opštinskih sreskih i okružnih finansija dovoljno bi bilo citirati član 6. ovog zakona: „Sve dok nadležna državna vlast ne reši i ne odobri budžet, po njemu se ne mogu činiti izdaci ni kupiti predviđeni prirez, pa ma ovaj bio i odobren od strane okružne i sreske skupštine ili opštinskog odbora i zbora.“

Prvi ustav Srbije 20. veka, Ustav od 6. aprila 1901. godine[79], bio je „podaren milošću vladara“, i, kao takav, plod ponovnog, trećeg, državnog udara kralja Aleksandra Obrenovića. Iako je prestavljao kompromisno delo kralja Aleksandra, radikalnih i naprednjačkih prvaka, problemu lokalnog upravljanja pristupa šturim određenjem samoupravnosti opština i upućivanjem na dalju zakonsku razradu.[80] „Već se iz ovakve „kaučuk-norme“ može naslutiti na koji način će zakonodavac organizovati lokalnu upravu u opštinama, a izvesno je (bilo) da to neće učiniti saglasno načelu samouprave.“[81]

Naredne, 1902. godine bio je donet novi zakonski tekst u oblasti opštinskog uređenja,[82] putem koga je ukinut dugoprimenjivani Zakon o ošptinama od 1866. godine. Zakon o opštinama od 1902. godine bio je, u normativnom pogledu, veoma sličan Zakonu o opštinama od 1889. godine. Ovo, svakako, ne bi trebalo čuditi kada se uzme u obzir činjenica da su stvaranju i ovog zakonskog dela veliki doprinos dali radikali. „Ipak, jasno se može videti da je on – oštrije i otvorenije od svog „radikalskog prethodnika – sproveo ideju birokratskog centralizma na nivou celokupne opštinske uprave.“ Nadzornu vlast nad opštinama vršio je ministar unutrašnjih dela, bilo preko posrednih kontrolora (okružnih i sreskih načelnika), bilo samostalno (u slučaju Beograda).[83]

U pogledu finansijske samostalnosti opština, razlike između Zakona o opštinama od 1902. godine i Zakona o okružnim, sreskim i opštinskim budžetima od 1901. godine, čine se minornim i uglavnom se tiču različitog određivanja procenta prireza u vezi sa odobrenjem nadležnog organa centralne državne vlasti. U pogledu svih budžetskih pitanja koja nisu obuhvaćena zakonskim tekstom, zakonodavac upućuje na primenu Zakona o okružnim, sreskim i opštinskim budžetima od 1901. godine.[84]

Međutim, zakone koji su predstavljali normativne „pratioce“ Aleksandrovog oktroisanog ustava od 1901. godine nije karakterisala dugotrajnost. Ubrzo nakon gušenja demonstracija, 23. marta 1903. godine u Beogradu,[85] došlo je i do dva nova državna udara.  Proglasom od 24. marta 1903. godine „u jedanaest sati i četvrt popodne,“[86] uz ukidanje Ustava od 1901. godine, ukinut je, između ostalih, i Zakon o opštinama od 1902. godine i ponovno vraćen „u važnost“ Zakon o opštinama od 1866. godina sa svojim izmenama i dopunama. Stanje „neustavnosti“ trajalo je 45 minuta. Proglasom od 25. marta 1903. godine,[87] tj. novim, i, ovaj put, poslednjim, državnim udarom, Aleksandar objavljuje „milom i vernom“ narodu da vraća „u potpunu silu i važnost“ Ustav od 1901. godine. Gušenje demonstracija i državni udari dodatno su povećali nepopularnost kralja Aleksandra, ubrzavši, tako, i akciju zaverenika u cilju izvršenja atentata na kraljevski par i pada dinastije Obrenović.

IV ZAKLjUČNA RAZMATRANjA

Čini se prihvatljivim zaključak da su naprednjačke Izmene i dopune od 1884. predstavljale jedan od najkonzervativnijih domaćih zakonskih tekstova u oblasti uređenja opština. Boljitak u pogledu namere ostvarivanja načela lokalne samouprave tradicionalno se priznaje ustavotvornom rešenju od 1888. godine. Opšte je poznato da je Ustavom od 1888. godine po prvi put među domaćim konstitucionalnim aktima bilo proklamovano načelo lokalne samouprave. Moglo bi se reći da se novinom vrednom hvale može posmatrati i opredeljenje ustavotvorca da se pitanju lokalnih finansija posveti ceo jedan član Ustava. Međutim, propisani nadzor nad radom opštinskih organa, predviđen tekstom tog člana, očigledne pravne praznine, kao i upućivanje na dalje, zakonsko, regulisanje pitanja lokalnih finansija, nije predstavljalo, svakako, rešenja koja bi išla u prilog stanovištu postojanja konstitucionalne „decentralizacije samoupravnog tipa.“ U tom smislu, naročito se upitnim čini postojanje principa samoupravne decentralizacije u pogledu normativnih rešenja onih zakonskih tekstova koji su izglasani nakon stupanja na snagu tzv. Radikalskog ustava, a koji su nominalno priznavali samoupravnost onim teritorijalno - administrativnim jedinicama koje su uređivali.

Zakon o opštinama od 1889. godine dodelio je mnogobrojna javnofinansijska ovlašćenja opštinskim organima. Činjenica da je primenom ovog zakona među lokalnim potrebama prioritet bio pružen razvoju prosvećivanja lokalnog stanovništva pogoduje shvatanju da je Zakon o opštinama od 1889. godine predstavljao značajan iskorak u procesu stvaranja istinske lokalne samouprave. Takođe, moglo bi se reći da je u analiziranom periodu razvitka lokalne uprave u Srbiji „radikalski“ Zakon o opštinama od 1889. godine bio najbliži stvarnoj samoupravi u kontekstu samostalnosti lokalnih finansija. Izričit sud da je tokom primene ovog zakonskog akta postojala devolutivna fiskalna decentralizacija, s druge strane, ne bi se smeo iznositi, jer je, Zakonom, bilo predviđeno da su, u pogledu javnih dugova i prodaje opštinskih nepokretnosti, opštine u podređenom položaju u odnosu prema organima centralne vlasti, tj. da direktno zavise od njihovih odluka.

Iako je samoupravni delokrug srezova i okruga bio široko postavljen Zakonom o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, istovremeno nije pružena i mogućnost samostalnog odlučivanja u pogledu pribavljanja finansijskih sredstava za potrebe lokalnih zajednica. Kako je finansijsko odlučivanje jedna od onih upravnih funkcija koje čine pretpostavku za samostalno odlučivanje u kontekstu drugih samoupravnih funkcija, nominalno određenje samoupravnosti okruga i srezova je, tako, gubilo na vrednosti i svom praktičnom značaju.

Izrazito apsolutistički pristup kralja Aleksandra Obrenovića u vođenju unutrašnje politike predstavljao je skladan dekor za uspostavljanje centralističkog načela na svim nivoima i u svim oblastima, pa tako i u oblasti lokalnih finansija. Političkim napetostima doprinosile su stalne izmene zakonskih tekstova, primena zakona sa faktički neustavnim odredbama, te neizostavni državni udari. Sa izuzetkom onih zakonskih rešenja koja su predstavljala plod perfidne dnevnopolitičke igre sa vodećim stranačkim prvacima, poput Zakona o opštinama od 1902. godine, u ostalim normativnim aktima, donetim u vreme vladavine kralja Aleksandra Obrenovića, koji su, delom svoje sadržine, uređivali i pitanja fiskalne politike opština, srezova i okruga, dosledno je sprovedeno načelo finansijske centralizacije. Ovo je naročito primetno u Zakonu o okružnim sreskim i opštinskim budžetima od 1901. godine, kojim je načelno zavedena apsolutna zavisnost fiskalnih organa lokalnih administrativno-teritorijalnih jedinica od centralne državne vlasti.

U celini uzev, samostalnost opštinskih finansija u normativnim aktima može se pronaći samo u tragovima. Shodno svemu navedenom, nameće se zaključak da u analiziranom periodu nije bilo ostvareno pravo lokalne samouprave, već samo privid samoupravnosti koji je, u zavisnosti od političke dominacije određenih političkih stranaka i/ili vladara, bio više ili manje izražen.

 

 

 

Vojislav Bačanin*

FINANCIAL AND LEGAL ASPECT OF LOCAL (SELF)GOVERNMENT IN THE KINGDOM OF SERBIA BEFORE 1903

Summary

Financial independence of local territorial and administrative entities has always been the essential characteristic of local self-government. The necessary prerequisite for realizing local self-government relies upon local entities generating profits, as well as having the right to dispose with them. When it comes to local self-government in the Kingdom of Serbia before 1903, legal history literature is rife with diverging viewpoints, ranging from those defining the Kingdom of Serbia as a state characterized by a traditionally developed local self-government to those absolutely negating the actuality of self-government principles. The analysis focuses on the financial and legal status of administrative and territorial entities comprising the Kingdom of Serbia before 1903 in order to examine the hypothesis concerning the existence of local self-government during the said period which would further contribute to clearer understanding and more general apprehension of the evolution of this public law institution in Serbia.

Key words: Kingdom of Serbia, local self-government, local government, financial independence, municipalities, regions, provinces

 

 


* Student doktorskih studija na Pravnom fakultetu Univerziteta u Kragujevcu, bacaninvojislav@gmail.com.

[1] R. Marinković, S. Marković, Lokalna samouprava u Srbiji i Crnoj Gori do 1918: shvatanja i institucije, Beograd, 1995; M. Svirčević, Lokalna uprava i razvoj moderne srpske države: od knežinske do opštinske samouprave, Beograd, 2011; B. Milosavljević, Dva veka lokalne samouprave u Srbiji: razvoj zakonodavstva(1804-2014), Beograd, 2015.

[2] Bogoljub Milosavljević, u svojoj monografiji, ističe: „Nasuprot njenoj vrednosti i značaju, sopstvena tradicija lokalne samouprave je ne samo zanemarena i slabo poznata, već o njoj često postoje suprotstavljene i pogrešne ocene...“ (Milosavljević, B, op.cit., 19).

[3] U nastavku, Aleksandar Đurđev rezignirano dodaje: „Takvi projekti pretpostavljaju institucionalnu organizaciju (koje nemamo – jer je atrofirala) i negovane, usmerene, a pre svega mlade naučne kadrove (koji se ne stvaraju).“ A. Đurđev, Lokalna samouprava u Srbiji – od 1804. do tranzicije, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu (ur. D. Drakić), knj. 1-2, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 2007, 8.

[4] M. Vranješ, Razvoj javnih finansija u Srbiji u periodu od 1804. do 1940. godine, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu (ur. R. Etinski), knj. 2, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 2004, 257.

[5] B. Bastajić, Finansije opštinskih samouprava s naročitim pogledom na opštinske samouprave u Jugoslaviji / doktorska rasprava, Univerzitet u Beogradu/Pravni fakultet u Subotici, 1941; P. Stojanović, Finansije velikih gradova: doktorska disertacija, Univerzitet u Beogradu, 1987; D. Radosavljević, Opštinske finansije: doktorska disertacija, Univerzitet u Kragujevcu, 2009.

[6] Sa izuzetkom poznate monografije Božidara Jelčića (B. Jelčić, Razvoj javnih financija u Jugoslaviji, Zagreb, 1985), kojom se pitanja razvitka lokalnih finansija sagledavaju samo u periodu postojanja prve i druge Jugoslavije, jedino delo većeg formata koje se odnosi na istorijat domaćih javnih finansija uopšte i pruža dublji osvrt i na pitanje istorijata lokalnih finansija - napisano je u 19. veku. To je kapitalni doprinos Mite Petrovića domaćoj istoriografiji, oličen u njegovom trotomnom delu „Finansije i ustanove oslobođene Srbije“ (M. Petrović, Finansije i ustanove obnovljene Srbije do 1842, s jednim pogledom na raniji istoriski razvoj finansiskog uređenja u Srbiji, Od dolaska Srba na Balkansko poluostrvo do 1842, knjiga I, Beograd, 1897; M. Petrović, Finansije i ustanove obnovljene Srbije do 1842, Drugi ustanak, finansiranje i narodni prihodi do 1835, knjiga II, Beograd, 1898; M. Petrović, Finansije i ustanove obnovljene Srbije do 1842, Sudski prihodi i državni rashodi do 1835, knjiga III, Beograd, 1899).

[7] Radomir Lukić je u svojoj „Političkoj teoriji države“, govoreći o faktičkoj decentralizaciji, istakao: „Slabljenje decentralizovanih organa u odnosu na svoje nadležnosti ogleda se pre svega u tome što im nedostaje finansijskih i drugih sredstava za vršenje njihove vlasti. Centralni organi im pritiču upomoć, ali time faktički preuzimaju znatan deo njihove vlasti“ (R. Lukić, Politička teorija države, Beograd, 1979, 232); Fedor Nikić je zaključio: „Bez jedne veće finansijske samostalnosti nema prave samouprave, samouprava je mrtvo slovo, gotova, zrela da padne u naručje državne vlasti.“ (F. Nikić,  Lokalna uprava Srbije u XIX i XX veku, Beograd, 1927, 332); Branko Bastajić je pisao: „Samouprava i samostalnost se kod lokalnih jedinica ogleda prvenstveno u finansijskoj samostalnosti“ (B. Bastajić, Finansije opštinskih samouprava : s naročitim pogledom na opštinske samouprave u Jugoslaviji, Novi Sad, 1941, 45); Radivoje Marinković je smatrao da „normativnim sistemom lokalnoj samoupravi može biti obezbeđena veća ili manja autonomija, ali će njena stvarna autonomija biti srazmerna sopstvenim prihodima koji joj stoje na raspolaganju za obavljanje poslova i funkcija iz samostalnog delokruga i stepenom slobode u raspolaganju tim prihodima.“ (R. Marinković, Lokalna samouprava – stare i nove nedoumice, Beograd, 1998, 52-53); Među udžbenicima i monografijama „novijeg“ datuma prisutna su različita određenja finansijske samostalnosti jedinica lokalne samouprave: Ratko Marković, u dvanaestom izdanju svog udžbenika Ustavnog prava, određuje finansijsku samostalnost jedinica lokalne samouprave kao jedno od „osnovnih obeležja“ lokalne samouprave, Milosavljević je svrstava u „minimalne pretpostavke“ lokalne samouprave, Dimitrijević i Vučetić u „elemente“ lokalne samouprave, dok je Marko Stanković svrstava u „esencijalna obeležja“ (Vid. R. Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Beograd, 2008, 406;  B. Milosavljević, Sistem lokalne samouprave u Srbiji, Beograd, 2009, 4; P. Dimitrijević, D. Vučetić. Sistem lokalne samouprave, Beograd, 2011, 40; M. Stanković, Lokalna samouprava u Srbiji: prošlost sadašnjost, budućnost, Beograd, 2015, 26).

[8] Fedor Nikić je, tako, zaključio da je u periodu od 1888. godine do 1894, kao i u periodu od 1903. do 1918. godine, postojala „decentralizacija samoupravnog tipa“ (Vid. F. Nikić, op.cit., 356-362), Dragoš Jevtić je, pak, u zaključcima svoje doktorske disertacije, izneo stav „da je Zakon o uređenju okruga i srezova (od 1890. godine – V.B.) uspostavio u Srbiji buržoasku lokalnu samoupravu“ (D. Jevtić, Lokalna samouprava u Srbiji 1888-1903: doktorska disertacija, Univerzitet u Beogradu, 1980, 259), a Miroslav Svirčević smatrao da bi se sistem opštinske uprave u razdoblju od 1903. do 1914. godine mogao kvalifikovati „opštinskom samoupravom“, dok je samoupravnost, s druge strane, osporio srezovima i okruzima (Vid. M. Svirčević, op. cit., 578).

[9] P. Dimitrijević, D. Vučetić, op. cit.,179.

[10] R. Marinković, op. cit., 243.

[11] Ružica Guzina je, tako, u okviru zaključaka u svojoj poznatoj monografiji o uređenju opština unitarne Srbije 19. i 20. veka, postavila i pitanje: „...otkud, onda, odomaćeno mišljenje – kod nekih pravnika i političara 19. i 20. veka – da je buržoaska Srbija bila „zemlja lokalne samouprave“, u prvom redu opštinske?“ (R. Guzina, Opština u Srbiji: 1839-1918, Beograd, 1976, 487); Aleksandar Đurđev je, u svom udžbeniku, izneo stav da je u Srbiji do Prvog svetskog rata egzistirala samo jedna „prividna kvazi samouprava“ (A. Đurđev, Lokalna samouprava, Novi Sad, 2003, 63.), dok je, pak, Marko Stanković stav da je u Srbiji postojala razvijena i jaka lokalna samouprava okarakterisao kao „potpuno pogrešan“ (M. Stanković, op. cit., 77).

[12] Zakonъ o ustroйstvu obština i obštinski vlastɪй od 24. marta 1866. godine (u daljem tekstu: Zakon o ustrojstvu opština od 1866. godine) (Sbornikъ zakona i uredba, izdanы u Knяžestvu Srbɪi od početka do kraя 1861. godine, 19, Beograd, 1866, 1-48.); Ovaj zakon bio je jedan od najdugotrajnijih zakonskih akata Kneževine i Kraljevine Srbije. Naime, sa kasnije usvojenim izmenama i dopunama, primenjivao se od svog donošenja 1866. godine do 1889. godine, zatim od 1894. do 1902. godine, i, na kraju, od 24. marta 1903. do 29. maja 1903. godine.

[13] Fiskalni sistem Kneževine Srbije karakterisala je izrazita poreska nepravičnost Miloševog sistema razrezivanja poreza „s glave na glavu,“ neadekvatna poreska struktura, nepoštovanje načela budžetske specifikacije i nepostojanje budžetske ravnoteže. Nakon gušenja Timočke bune, gušeći time i svaki mogući oblik grupnog narodnog nezadovoljstva zbog eventualno nepopularnih poreskih mera, vlast se najzad opredelila za dugo pripremanu poresku reformu, kojom je trebalo obezbediti ravnomerno raspoređivanje poreskog tereta. Više o poreskoj reformi: S. Jovanović, Vlada Milana Obrenovića, deo II, Beograd, 1990, 208-211.

[14] Izmene i dopune u Zakonu o ustrojstvu opština od 8. oktobra 1875. godine (Zbornik zakona i uredaba izdani u Knjaževstvu Srbiji, u godini 1875/6, 28. Beograd, 1876, 1-30.) predstavljale su takve izmene Mihailovog zakona putem kojih je, po prvi put do tada, i formalno i faktički obezbeđena relativna samostalnost opštine u kontekstu ostvarivanja prava lokalne samouprave. Osim što je centralna vlast izgubila negdašnje pravo da daje neophodnu saglasnost za izbor kmeta ili da diskrecionom ocenom celishodnosti akata obustavlja opštinske akte, ovim normativnim tekstom bila je obezbeđena i delimična finansijska samostalnost opština.

[15] Postoji velika verovatnoća da je na reformsku akciju ovih „mladoliberala“ politički pritisak vršila i poslanička grupa Adama Bogosavljevića. Vid: R. Guzina, op. cit., 252.

[16] Zakon o izmenama i dopunama u Zakonu o ustrojstvu opština i opštinskih vlasti od 11. juna 1884. godine (u daljem tekstu: Izmene i dopune od 1884. godine) (Zbornik zakona i uredaba u Kraljevini Srbiji izdatih, od početka do kraja 1884. godine, 40, Beograd, 1884, 167-195).

[17] Izmene i dopune od 1884. godine, čl. 1.

[18] Izmene i dopune od 1884. godine, čl. 5.

[19] M. Svirčević, op. cit., str. 361.

[20] Izmene i dopune od 1884. godine, čl. 23. i čl. 42.

[21] Izmene i dopune od 1884. godine, čl. 42.

[22] S. Jovanović, Vlada Milana Obrenovića, deo II, Beograd, 1990, str. 207.

[23] Po rečima Slobodana Jovanovića, „Milan je došao na misao da radikalnu stranku podmiti; Ustav od 1888 bio je to mito koje je on spremio[sic].“ (Ibid, 365).

[24] Ustav Kraljevine Srbije od 22. decembra 1888. godine (u daljem tekstu: „Radikalski ustav“) (Ustav Kraljevine Srbije: proglašen 22 decembra 1888. god. na velikoj Narodnoj skupštini: držanoj u Beogradu meseca decembra 1888 god, Beograd, 1888).

[25] Deo IX „Radikalskog ustava“.

[26] Činjenica da se ustavnim rešenjem ostalo na nivou trostepene samouprave ide u prilog mišljenju onih autora koji, smatrajući taj naziv neumesnim, izbegavaju da Ustav od 1888. godine nazivaju „Radikalskim“, jer se radikali nisu zalagali za trostepenu, već za uprošćenu, dvostepenu samoupravu. Vid. F. Nikić, op.cit., str. 254.

[27] Članovi 161, 162, 163. „Radikalskog ustava“.

[28] Isto, član 168. st. 1.

[29] Isto, član 168. st. 2.

[30] Sličan stav izneo je i Marko Stanković. Vid. M. Stanković, op. cit., str. 66.

[31] Član 168. st. 3. „Radikalskog ustava.“

[32] Proglas Srpskom Narodu, Srpske novine: službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 70, godina LX, 1893.

[33] D. Gnjatović, Stari državni dugovi: prilog ekonomskoj i političkoj istoriji Srbije i Jugoslavije: 1862-1941, Beograd, 1991, 55.

[34] Vid. više: Ibid, 56-65.

[35] Zakon o opštinama od 25. novembra 1889. godine (u daljem tekstu: Zakon o opštinama od 1889. godine) (Zbornik zakona i uredaba izdanih u Kraljevini Srbiji : od 31. decembra 1888. do kraja 1889. godine, 45, Beograd, 1891, 443-502).

[36] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1. jula 1890. godine (u daljem tekstu: Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine) (Zbornik zakona i uredaba u Kraljevini Srbiji : izdatih od 1. januara 1890. do kraja iste god, 45, Beograd, 1891, 659-689).

[37] Ovo naročito akcentuju Slobodan Jovanović, Ružica Guzina, Dragoš Jevtić i Miroslav Svirčević (Vid. S. Jovanović, Vlada Aleksandra Obrenovića, Deo I, Beograd, 1991, 31; R. Guzina, op. cit., 289; Jevtić, D, op. cit., 122; Svirčević, M, op.cit., 376).

[38] Zakon o opštinama od 1889 godine, čl. 11.

[39] M. Jovičić, Leksikon srpske ustavnosti: 1804 – 1918, Beograd, 1999, 195.

[40] Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 12. i čl. 70.

[41] Taj procenat bio je - u Beogradu do 60 procenata, u ostalim opštinama do 40 procenata, a iznad te sume o prirezu odlučivao je ili okružni odbor ili Državni savet. Vid. više: Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 12.

[42] Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 37.

[43] Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 40.

[44] Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 41.

[45] Zakon o opštinama od 1889. godine, čl. 85.

[46] Službeno glasilo Kraljevine Srbije, „Srpske novine“, obilovalo je odlukama organa centralne vlasti putem kojih se opštinama dozvoljava zaduženje ili prodaja nepokretnosti. Tako se, npr. u jednom broju Službenih novina (Srpske novine, br. 280. od 20. decembra 1890. godine), „opštini višnjičkoj“ dozvoljava prodaja njive „u mestu zvanom Lešće“ putem javnog nadmetanja i naređuje da se novac od prodaje „ima upotrebiti na građenje nove školske zgrade.“ U istom broju, jednom odlukom se ripanjskoj opštini odobrava zaduženje od 1800 dinara sa interesom  do 12 procenata, a selu Živcima, u „opštini dragovačkoj,“ odobrava prodaja „200 komada rastovih drveta“ putem javnog nadmetanja i, takođe, naređuje da se novac od prodaje upotrebi za građenje seoske škole.

[47] Posebnu analizu statističkih podataka o prihodima i rashodima opština u računskoj 1890, 1891. i 1892. godini, sa tabelarnim prikazima datim na osnovu statističkih godišnjaka Kraljevine Srbije, sproveo je Miroslav Svirčević i zaključke izneo u okviru svoje monografije o lokalnoj upravi Srbije 19. i 20. veka. Vid. M. Svirčević, op. cit., 392-398.

[48] Ibid, 398.

[49] Ibid.

[50] Ustroenie okružnы načalničestva, i glavne dužnosti srezski načalnika od 12. maja 1839. godine (u daljem tekstu: Zakon o ustrojstvu okružnih načelstava i glavnim dužnostima sreskih načelnika od 1839. godine) (Sbornikъ  zakona i uredba i uredbenы ukaza: izdanы u Knяžestvu Srbskomъ, Odъ  vremena obnarodovanogъ  ustava zemalьskogъ (13. Fevr. 1839 do Apr. mes. 1840), 1, Beograd, 1840, str. 78-83). Funkcija okružnih i sreskih upravitelja se, ovim zakonskim tekstom, svodila na funkciju prostih policijskih službenika centralne vlasti, čiji su strogo birokratizovani, piramidalni, međusobni odnosi podsećali na srednjovekovne vazalne odnose.

[51] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 6.

[52] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 9.

[53] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 30.

[54] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 29.

[55] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 57, st. 1.

[56] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 57, st. 2.

[57] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 61.

[58] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 54.

[59] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 55.

[60] Ibid.

[61] Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine, čl. 58.

[62] Činjenica da se pitanje sreskog budžeta nije postavljalo u zakonu ide u prilog opšteprihvaćenom stanovištu da su se Zakonom o uređenju okruga i srezova od 1890. godine jedino okruzi želeli urediti prema „načelu samoupravnom“, i da su, kao teritorijalno-administrativna jedinica „drugog reda“, srezovi imali samo „ekspoziturni položaj, “ onako kako ih je okarakterisao Fedor Nikić. (Vid. F. Nikić, op. cit., 277).

[63] D. Jevtić, op. cit., 135.

[64] S. Jovanović, Vlada Aleksandra Obrenovića: knjiga prva: (1889-1897), Beograd, 1929, 21.

[65] Izmene i dopune u Zakonu o uređenju okruga i srezova od 18. decembra 1890. godine, Srpske novine, broj 284, godina LVII, 1890.

[66]  Zakon o izmeni člana 18. Zakona o uređenju okruga i srezova od 8. avgusta 1893. godine, Srpske novine: službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 176, godina LX, 1893.

[67] Vid. M. Svirčević, op. cit., 416-418.

[68] Vid. Proglas Srpskom narodu od 9. maja 1894. godine, Srpske novine, broj 101, vanredni broj, godina LXI, 1894.

[69]  M. Pavlović, Srpska pravna istorija, Kragujevac, 2005, 501.

[70] Zakon o uzimanju na znanje i odobrenju privremenih zakona i naređenja izdatih za vreme kad Skupština nije bila sakupljena, od 9. Maja 1894. do 10. aprila 1895. godine od 26. aprila 1895. godine, Srpske novine, broj 96, godina LXII, 1895.

[71] Ovim tekstom propisano je da „prestaju važiti“ Zakon o opštinama od 1889. godine i Zakon o uređenju okruga i srezova od 1890. godine (član 2.), a „stupaju u važnost“ Zakon o ustrojstvu okružnih načelstava i glavnim dužnostima sreskih načelnika od 1839. godine i Zakon o opštinama od 1866. godine sa svim svojim izmenama i dopunama (član I).

[72] Zakon o izmenama i dopunama u Zakonu o opštinama od 21. jula 1898. godine, Srpske novine, broj 160, godina LXV, 1898.

[73] Zakon o okružnim i sreskim skupštinama od 14. decembra 1898. godine ( u daljem tekstu: Zakon o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine), Srpske novine: službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 278, godina LXV, 1898.

[74] S. Jovanović, Vlada Aleksandra Obrenovića: knjiga druga: (1897-1903), Beograd, 1931, 18.

[75] Zakon o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine, čl. 20. i 21.

[76] „Okružni budžet, koji povlači prirez do 20% godišnje neposredne poreze, koju okrug plaća, izvršan je čim ga okružna skupština odobri; onaj sa prirezom od 20 do 50% - kad ga odobri Ministar finansija, a onaj preko te sume – kad ga po predlogu Ministra finansija odobri Državni savet“ (član 15. Zakona o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine).

[77] Tako je, npr. Zakonom o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine bilo predviđeno da svake godine u opštinski budžet ulaze „izdaci na izdržavanje, naoružanje i odelo stalne policijske žandarmerije, konjičke i pešačke“ (član 13. Zakona o okružnim i sreskim skupštinama od 1898. godine). Takođe, Zakonom o unapređenju voćarstva od 1898. godine bilo je predviđeno da se troškovi rasadnika pokrivaju iz sreskog budžeta (Vid. S. Jovanović, Vlada Aleksandra..., knjiga druga, 27), dok je Zakon o unapređenju stočarstva od 1898. godine obavezivao opštine „da, s izuzetkom konja, od svake druge vrste domaće stoke drže potreban broj priplodnih muških grla, koja su nabavljana i izdržavana iz opštinskog prireza.“ (Ibid, 28).

[78] Zakon o okružnim, sreskim i opštinskim budžetima od 31. januara 1901. godine (u daljem tekstu: Zakon o okružnim, sreskim i opštniskim budžetima od 1901. godine), Srpske novine: službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 31, godina LXVIII, 1901.

[79] Ustav Kraljevine Srbije, Beograd, 1901.

[80] „Opštine u svojim čisto unutarnjim poslovima uređuju se po načelu samoupravnom. Granice njihove samouprave postaviće se zakonom.“ (član 97. Ustava od 1901. godine).

[81] M. Svirčević, op. cit., 444.

[82] Zakon o opštinama od 21. marta 1902. godine (u daljem tekstu: Zakon o opštinama od 1902. godine), Srpske novine: službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 71, godina LXIX, 1902.

[83] Zakon o opštinama od 1902. godine, čl. 141.

[84] Zakon o opštinama od 1902. godine, čl. 134.

[85] O ovom događaju: Vid. više: D. Vasić, Devetsto treća, Beograd, 2003, 45-47.

[86] Proglas Srpskom narodu, Srpske novine: Službeni dnevnik Kraljevine Srbije, broj 67, godina LXX, 1903.

[87] Proglas Narodu Srpskom, Srpske novine: Službeni dnevnik Kraljevine Srbije: vanredni broj,  broj 68, godina LXX, 1903.

* PhD student at the Faculty of Law, University of Kragujevac, bacaninvojislav@gmail.com.