Dr Nina Planojević^*

UDK: 347(497.11)

STICANjE I TRAJANjE PRAVA GRAĐENjA U PREDNACRTU GRAĐANSKOG ZAKONIKA SRBIJE^**

Prednacrtom Građanskog zakonika Srbije predviđeno je uvođenje jednog novog stvarnog prava u naš pravni sistem – prava građenja. Autor se u radu bavi analizom regulative dva pitanja u vezi ovog prava: sticanjem i trajanjem prava građenja. U prvom delu rada on najpre razmatra sticanje prava građenja na osnovu ugovora, baveći se njegovom formom, sadržinom i pravnim dejstvom ugovornih odredbi; kao i tehnikom upisa prava građenja u odgovarajući javni registar. Sledeće pitanje kojim se autor bavi je sticanje prava građenja održajem. Drugi deo rada podeljen je na dve celine. U prvoj celini autor komentariše rešenja Prednacrta u vezi roka trajanja prava građenja; dok se u drugoj celini bavi mogućnošću prenošenja ovog prava u okviru roka na koji je ustanovljeno. U zaključnom delu rada sumirani su predlozi za izmene i dopune odredbi Prednacrta kojima su regulisana razmatrana pitanja.

Ključne reči: stvarno pravo, ograničena stvarna prava, pravo građenja, sticanje prava građenja, trajanje prava građenja, Prednacrt Građanskog zakonika Srbije

I UVOD

Iako pravo građenja vodi poreklo još iz rimskog prava, od tadašnjeg instituta koji se zvao superficies^[1], ono u Evropi postaje aktuelno u većoj meri tek od 19. veka nadalje. Razlog njegovog oživljavanja^[2] je pre svega u naglom razvoju gradova i povećanju broja gradskog stanovništva s jedne strane; i nedostatku i visokim cenama zemljišta za gradnju s druge strane – što je problem koji se uz pomoć prava građenja mogao prevazići. Pravo građenja se kroz vreme na različite načine oblikovalo u pravnim sistemima raznih evropskih država^[3], koje ga regulišu svojim građanskim zakonicima ili čak u okviru posebnih zakona^[4]. Potreba za ovim institutom pojavila se i u našem regionu, pa su ga neke države s teritorije bivše Jugoslavije^[5] uvele u svoje nove zakone koji regulišu ovu materiju.

Na teritoriji Srbije pravo građenja nije bilo regulisano ni predratnim propisima, ni dok je Srbija bila u sastavu nekadašnje jugoslovenske federacije, a ni posle njenog raspada^[6]. Zato je posebnu pažnju domaće stručne javnosti^[7] izazvao Prednacrt Građanskog zakonika Srbija (u daljem tekstu: Prednacrt), koji prvi put kod nas reguliše pravo građenja^[8]. Ako Prednacrt bude usvojen u sadašnjoj verziji, u naš pravni sistem biće uvedeno jedno novo stvarno pravo, za čije su regulisanje po mišljenju Komisije za izradu Građanskog zakonika i kod nas sazreli uslovi. Pošto je reč o aktuelnoj temi, jer se u pravni sistem jedne države nova stvarna prava ne uvode tako često, predmet našeg rada biće analiza odredbi Prednacrta o pravu građenja. S obzirom na to da je reč o obimnom tekstu (pravo građenja je regulisano sa 24 člana), fokusiraćemo se na razmatranje samo dva pitanja koja smatramo važnim za ovaj institut, a čija regulativa kod nas stvara određene dileme. To su: sticanje i trajanje prava građenja. Pre analize odredbi o kojima je reč iznećemo pojam ovog instituta. Naš cilj je da u zaključnom delu rada damo ocenu razmatranih rešenja i predloge za njihovu eventualnu korekciju. Pošto je javna rasprava o sadržini Prednacrta još uvek u toku, sadašnji trenutak smatramo pravim za obradu ove teme.

II POJAM PRAVA GRAĐENjA

1. U pravnoj teoriji i uporednom pravu. Imajući u vidu regulativu prava građenja u uporednom pravu i tekstove o njemu koji se mogu naći u domaćoj i stranoj literaturi, rekli bismo da pojam prava građenja karakteriše nekoliko tipičnih elemenata. Ako bismo te elemente sabrali u jednu definiciju, pravo građenja bismo mogli odrediti kao: otuđivo i nasledivo (ograničeno) stvarno pravo na tuđoj parceli, koje titulara ovlašćuje na njenu upotrebu na određeno vreme u cilju izgradnje, držanja i korišćenja trajnog građevinskog objekta, na kome stiče svojinu koja traje koliko i pravo građenja; za šta vlasniku parcele plaća naknadu. Po prestanku prava građenja vlasnik parcele takođe isplaćuje naknadu titularu ovog prava za izgrađeni objekat, koji prelazi u njegovu svojinu.

Definicija prava građenja koju smo izložili sadrži elemente koji daju osoben identitet ovom pravu, istovremeno ga razgraničavajući od sličnih pojmova^[9]. Ti elementi su: 1) Pravo građenja je ograničeno stvarno pravo (pravna priroda); 2) Uspostavlja se na jednoj vrsti tuđih nepokretnosti – građevinskoj parceli (predmet); 3) Čine ga ovlašćenja državine i upotrebe parcele u cilju izgradnje i korišćenja trajnog građevinskog objekta, na kome se izgradnjom stiče svojina (sadržina); 4) Po pravilu je vremenski ograničeno^[10] pravo (trajanje); 5) Po pravilu je prenosivo i nasledivo pravo^[11]; 6) Po pravilu podrazumeva plaćanje naknade^[12] za upotrebu parcele; 7) Po prestanku ovog prava građevinski objekat, po pravilu uz naknadu, prelazi u svojinu vlasnika parcele.

2. U Prednacrtu pravo građenja definisano je u čl. 2019  na sledeći način:

„1) Pravo građenja je vremenski ograničeno stvarno pravo imaoca na tuđem zemljištu, da bude sopstvenik postojeće zgrade, ili da izgradi novu zgradu i stekne na njoj pravo svojine.

2) Pravo građenja ima za predmet zgradu ili drugu građevinu iznad ili ispod površine tuđeg zemljišta.

3) Pravo građenja obuhvata upotrebu tuđeg zemljišta ispod ili iznad zgrade, kao i zemljišta koje služi korišćenju zgrade.

4) Ako se pravo građenja odnosi na građevinu ispod površine poslužnog zemljišta, ugovorom o osnivanju (pravo građenja) mora se odrediti način upotrebe zemljišne površine iznad građevina.“

Iz navedenog možemo zaključiti da definiciju prava građenja^[13] u Prednacrtu čine sledeći elementi: 1) pravna priroda; 2) sadržina; 3) predmet; i 4) ograničeno trajanje. U daljem tekstu Prednacrta, dakle mimo čl. 2019 koji je naslovljen sa „Pojam“, sadržani su i ostali elementi koje smo izdvojili kao bitne karakteristike prava građenja: svojstvo prenosivosti i nasledivosti ovog prava (čl. 2019); kao i obaveza titulara prava građenja na plaćanje naknade za upotrebu parcele (čl. 2032) i obaveza vlasnika parcele na plaćanje naknade za zgradu, koja prestankom prava građenja prelazi u njegovu svojinu (čl. 2039 – 2040). To znači da pravo građenja prema Prednacrtu sadrži sve elemente koji se u pravnoj teoriji i uporednom pravu izdvajaju kao bitni za njegov identitet i egzistenciju.

To, međutim, ne znači da su navedeni elementi na isti način regulisani u Prednacrtu i u raznim državama Evrope: negde se ono reguliše kao osobeno stvarno pravo, a negde kao podvrsta nekog od postojećih ograničenih stvarnih prava^[14]; negde ono podrazumeva samo ovlašćenje na izgradnju svoje zgrade na tuđoj parceli, a negde i sticanje svojine na postojećoj zgradi ili ovlašćenje njene nadogradnje; negde je pravo građenja ograničenog, a negde neograničenog trajanja itd. Od svih navedenih i drugih pitanja, u daljem tekstu iznećemo i komentarisati način na koji su u Prednacrtu regulisana samo dva pitanja u vezi prava građenja – njegovo sticanje i trajanje - i sa njima povezane teme.

 

III STICANjE PRAVA GRAĐENjA

Sticanje prava građenja regulisano je čl. 2022 Prednacrta, koji predviđa da se ovo pravo može pribaviti na osnovu: ugovora, testamenta, održaja i odlukom suda. U daljem tekstu Prednacrta je, međutim, regulisano jedino sticanje prava građenja na osnovu ugovora, dok su ostali načini sticanja samo pomenuti. Kada je reč o sticanju na osnovu testamenta i sudske odluke^[15] - možda detaljnija regulativa i nije bila neophodna, jer bi se iz teksta Prednacrta možda moglo zaključiti kada dolazi do sticanja prava građenja odlukom suda^[16], mada bi bilo bolje da je bar primera radi navedeno koji su to slučajevi. Neregulisanje sticanja prava građenja održajem, međutim, smatramo ozbiljnijim propustom Prednacrta, jer se radi o novom pravu, pa nije jasno pod kojim je uslovima on moguć.

U daljem tekstu najpre ćemo razmotriti regulativu sticanja prava građenja na osnovu ugovora; a zatim i pitanja koja se postavljaju u vezi neregulisanog sticanja putem održaja.

A. Sticanje na osnovu ugovora

Uobičajeni način sticanja bilo kog stvarnog prava, pa i prava građenja je derivativno sticanje na osnovu ugovora, zaključenog sa licem koje ima ovlašćenje raspolaganja parcelom na kojoj se ono konstituiše, a to je prvenstveno njen vlasnik^[17]. Modus acquirendi za pravo građenja je upis u javni registar koji Prednacrt naziva zemljišnom knjigom, pa ćemo i mi koristiti tu terminologiju, mada je katastar nepokretnosti^[18] danas zaživeo na gotovo čitavoj teritoriji Srbije i potisnuo zemljišnu knjigu. U kratkim crtama prokomentarisaćemo regulativu titulusa i modusa sticanja prava građenja u Prednacrtu.

1. Titulus. Prednacrt propisuje da ugovor kojim se konstituiše pravo građenja mora biti punovažan, a zatim reguliše njegova svojstva i osobenosti, kako u pogledu forme, tako i u pogledu sadržine i pravnog dejstva. Pošto se u Prednacrtu koristi termin ugovor, a ne termin pravni posao, izgleda da jednostrani pravni posao inter vivos ne bi mogao da bude osnov nastanka prava građenja, kao što je to, recimo, moguće u nekim drugim pravnim sistemima^[19] ili za hipoteku kod nas (tzv. založna izjava).

a) Forma ugovora. U vezi forme predviđeno je da ona mora biti pisana, a ugovor overen kod suda^[20] - što je uobičajeno za sticanja svih stvarnih prava na nepokretnostima, gde spada i pravo građenja.

b) Sadržina ugovora. Neki autori^[21] smatraju da je priroda ugovora o konstituisanju prava građenja takva, da je sadržinski najbliži kupoprodaji sa obročnom otplatom cene, koju kod prava građenja „zamenjuje“ periodična naknada vlasniku parcele. Pošto se radi o neimenovanom ugovoru, posebnim članom 2024 Prednacrta je propisano koji elementi naročito treba da čine njegovu sadržinu. Ti elementi ne samo da su sastavni deo ugovora o konstituisanju prava građenja, već čine i ono što se u Prednacrtu naziva „ugovornom sadržinom“ prava građenja. Naime, Prednacrt sadrži odredbu (čl. 2021), koju sadrže i zakoni nekih drugih država^[22], kojom predviđa da se sadržina prava građenja deli na zakonsku i ugovornu. Imajući u vidu značenje ovih termina, čitalac ne može da ne pomisli kako se šire gledano sadržina svakog stvarnog prava deli na zakonsku i ugovornu, pa ova odredba može delovati zbunjujuće, posebno za laika, jer je u regulativi drugih stvarnih prava uglavnom nema. Ono što nam se čini nespornim je da zakonsku sadržinu ovog prava svakako čine ovlašćenja i obaveze titulara predviđene imperativnim normama Prednacrta - što je vidljivo već iz pojma prava građenja (o čemu je bilo reči) - i ta je sadržina u svakom slučaju sticanja ista i nepromenljiva. Ugovornu sadržinu, međutim, kreiraju ugovorne strane u skladu sa konkretnom situacijom i to bi trebalo da budu ovlašćenja, obaveze i druga pitanja koja ugovarači regulišu zato što ih smatraju važnim, a zakonodavac ih ne uređuje; ili koja žele da regulišu drugačije nego što ih je Prednacrt regulisao odredbama dispozitivnog karaktera.

Iako se ne može poreći da ova pitanja čine ugovornu sadržinu prava građenja u širem smislu, Prednacrt izgleda pod ugovornom sadržinom ovog prava podrazumeva uređivanje samo tačno određenog kruga pitanja, koja su navedena u čl. 2024. Takođe se čini da ova pitanja obavezno moraju biti uređena ugovorom, a Prednacrt za te ugovorne odredbe predviđa i specifično pravno dejstvo, o čemu će biti reči u daljem tekstu. Šemu, ako se tako može reći, koju ugovarači treba da prate pri kreiranju ugovorne sadržine prava građenja prema Prednacrtu treba da čine sledeća pitanja: pravno dejstvo i prostiranje prava građenja; namena, položaj, struktura, veličina i prostiranje zgrade koja se gradi; i upotreba neizgrađenog zemljišta koje služi zgradi. Mišljenja smo da je obavezna sadržina ugovora o konstituisanju prava građenja Prednacrtom adekvatno uređena i da bi bez definisanja navedenih pitanja zaista bilo nemoguće zasnivanje ovog prava.

Navedene odredbe svakako nisu jedine koje ugovor o konstituisanju prava građenja može da sadrži. Pored navedenih, kao što smo rekli, sadržinu ugovora može činiti i uređivanje drugih pitanja, posebno onih koja ugovarači žele da regulišu drugačije nego što ih uređuju dispozitivne odredbe Prednacrta, kao što su: trajanje prava građenja, rok za izgradnju zgrade, eventualna ograničenja otuđivosti i nasledivosti ovog prava, naknada za upotrebu parcele, naknada za zgradu nakon prestanka prava građenja itd.

U vezi naknade za upotrebu parcele tokom trajanja prava građenja članom 2032 Prednacrta predviđeno je najpre pravo vlasnika parcele da je ubira i preporučen interval u kome bi ona trebalo da se plaća (mesečno ili godišnje), ali ne i način odmeravanja njenog iznosa. Hrvatskim Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima^[23] (čl. 281) predviđeno je, recimo, da iznos naknade treba da bude u visini prosečne zakupnine zemljišta, ali da ugovarači mogu predvideti i drugačije rešenje, pa i besplatno pravo građenja^[24]. U vezi sa tim postavlja se pitanje: da li je čl. 2032 Prednacrta, koji uređuje ovu naknadu, dispozitivnog ili imperativnog karaktera, odnosno da li ugovor o konstituisanju prava građenja može biti i dobročin, kao u hrvatskom pravu, a pravo građenja ugovoreno bez naknade za upotrebu parcele? Mišljenja smo da ne postoji razlog zbog koga pravo građenja ne bi moglo da bude konstituisano i dobročinim pravnim poslom - što je mogućnost koju bi verovatno koristila lica koja su u srodstvu ili prijateljskom odnosu.

Što se tiče naknade koju vlasnik parcele duguje titularu prava građenja za zgradu koja prelazi u njegovu svojinu po isteku ovog prava, Prednacrt članom 2039 daje sugestiju u vezi njene visine, propisujući da bi to trebalo da bude pravična naknada, ali da ugovarači mogu i ukinuti pravo titulara na ovu naknadu. Mogućnost ukidanja prava na naknadu smatramo adekvatnim rešenjem, koje će stranke ugovarati verovatno u situaciji kada je i pravo građenja bilo konstituisano besplatno. Što se tiče pravnog standarda „pravična naknada“, mišljenja smo da bi ga možda trebalo zameniti terminom „tržišna naknada“, koji je određeniji. To je posebno važno ako se ima u vidu da ova naknada stupa na mesto zgrade i služi kao obezbeđenje hipotekarnim poveriocima, ako je pravo građenja bilo opterećeno hipotekom, pa će takvu hipoteku, u skladu sa načelom specijalnosti, poverilac lakše prihvatiti ako zna vrednost predmeta hipoteke^[25] – u našem slučaju sume novca koja stupa na mesto založene zgrade, usled realne subrogacije koja nastaje prestankom prava građenja. Naime, iznos naknade u visini tržišne vrednosti nekretnine je nešto što poverilac u trenutku zasnivanja hipoteke ipak može proračunati, znajući starost zgrade i trenutak prestanka prava građenja; za razliku od naknade koja se u Prednacrtu naziva pravičnom – što je iznos za koji je teško reći koliki je. Kao pokazatelj koliko bi trebalo da iznosi „pravična naknada“ možda može poslužiti isti taj izraz koji je u čl. 2034 Prednacrta, koji reguliše prestanak prava građenja pre vremena, upotrebljen i objašnjen kao suma koja „...ne može biti manja od polovine iznosa za koji je vrednost (cena) zemljišta uvećana građenjem zgrade». Imajući sve to u vidu, mišljenja smo da ova naknada treba da se odmerava ne kao pravična, već kao tržišna vrednost zgrade – što je rešenje koje odgovara realnosti, posebno ako se i naknada za upotrebu parcele bude ugovarala u iznosu prosečne zakupnine. Naravno, sve to za slučaj da ugovarači pravnim poslom o ustanovljenju prava građenja ne predvide šta drugo.

v) Pravno dejstvo ugovora. Konačno, ono na šta posebno želimo da ukažemo je da Prednacrt predviđa da odredbe, za koje je propisano da čine ugovornu sadržinu prava građenja, proizvode pravna dejstva i prema docnijim pribaviocima prava građenja ili prava svojine na poslužnom zemljištu – što smatramo dobrim rešenjem, koje obezbeđuje da sadržina prava građenja ostane nepromenjena i u situaciji kada dođe do promene oba ili nekog od subjekata koji su ga kreirali. Iz navedenog proizilazi da ostale ugovorne odredbe nemaju ovakvo dejstvo. Zbog ovakvog dejstva odredbi koje čine ugovornu sadržinu prava građenja, ispravnim smatramo mogućnost, koja je Prednacrtom dodeljena licu koje upisuje pravo građenja u zemljišnu knjigu, da može organu koji vodi ovaj registar podneti zahtev za stavljanje napomene u glavnu knjigu da su ove odredbe sadržane u ugovoru i da zainteresovano lice uputi na zbirku isprava. Na taj način se obezbeđuje da sadržina ugovora ne ostane nezapažena i signalizira se zainteresovanom licu da ugovor pročita – što smatramo dobrim rešenjem, koje obezbeđuje pravnu sigurnost.

2. Modus. Upis u odgovarajući javni registar je način sticanja za sva stvarna prava na nepokretnostima, pa i za pravo građenja i na prvi pogled se čini da nema potrebe da se bilo šta komentariše u vezi čl. 2023 Prednacrta koji to predviđa. Međutim, pravo građenja se razlikuje od drugih stvarnih prava, pa se smatralo da i njegov upis treba da izgleda drugačije.

Naime, pravo građenja ima isti objekat^[26] kao i svojina iz koje konstitutivnim pravnim prometom^[27] nastaje - izdvajanjem i prenošenjem na drugoga ovlašćenja državine i upotrebe parcele u cilju izgradnje zgrade, koja će biti u svojini graditelja. Pravo građenja se zato može upisati u zemljišne knjige ili drugi registar prava na nepokretnostima kao teret koji svagdašnji vlasnik parcele o kojoj je reč mora trpeti, poput hipoteke ili stvarne službenosti. Za hipoteku je to dovoljno, jer ona svog titulara ne ovlašćuje na upotrebu, već na raspolaganje založenom nepokretnošću pod zakonom i ugovorom predviđenim uslovima. Za stvarnu službenost to nije dovoljno, pa se ona pored toga što se upisuje kao teret poslužnog dobra, upisuje i kao pravo svagdašnjeg vlasnika povlasnog dobra u onaj zemljišnoknjižni uložak, u kome je upisano povlasno dobro. To je moguće iz razloga što stvarna službenost treba da omogući bolje korišćenje povlasnog dobra, a ne da bude korisna njegovom vlasniku lično, pa ona predstavlja vezu između dve nepokretnosti, a ne lica i nepokretnosti, ako se tako može reći. Problem sa pravom građenja, koje takođe spada u kategoriju prava koje ovlašćuju titulara na upotrebu tuđe nepokretnosti kao i stvarna službenost, je u tome što ono nije vezano za drugu nepokretnost sa svojstvom povlasnog dobra, već za određeno lice. Zato je njega moguće upisati kao teret na parceli na kojoj je konstituisano, ali ne i kao pravo lica koje se razlikuje od vlasnika parcele, jer je objekat prava građenja upravo parcela o kojoj je reč, koja se već vodi kao zemljišnoknjižno telo koje pripada određenom subjektu.

Zato je čl. 2026 Prednacrta osmišljena posebna tehnika upisa prava građenja na taj način što posle njegovog uknjiženja kao tereta na poslužnom zemljištu, sud po službenoj dužnosti otvara poseban zemljišnoknjižni uložak u koji se pravo građenja upisuje kao zemljišnoknjižno telo. U vlasnički list upisuje se ime imaoca prava građenja i bitne odredbe ugovora o osnivanju, koje čine njegovu ugovornu sadržinu i koje proizvode pravna dejstva i prema pribaviocima prava građenja i prava svojine na poslužnom zemljištu; dok se u teretni list upisuju hipoteka i druga prava trećih lica, koja su teret na pravu građenja. Ovakav način upisa nije uobičajen, jer zemljišnoknjižno telo može biti samo nepokretna stvar (zemljište ili zgrada), a ne pravo^[28]; ali se mora priznati da je koristan i svrsishodan, jer omogućava kako opterećenje prava građenja, tako i njegov prenos na druga lica i registrovanje ovih promena – što inače ne bi bilo moguće. Neko će primetiti da su i lične službenosti^[29] vezane za ličnost, a ne za povlasnu nepokretnost, pa za njih nije učinjeno ovakvo odstupanje od pravila zemljišnoknjižnog prava o tome šta može biti zemljišnoknjižno telo. Činjenica je, međutim, da su lične službenosti za razliku od prava građenja neprenosive, pa je njihov upis kao tereta na poslužnoj nepokretnosti dovoljan za njihov nastanak i nema potrebe lične službenosti tretirati kao posebno zemljišnoknjižno telo.

Prednacrtom nije predviđeno gde se upisuje svojina titulara prava građenja na novoizgrađenoj zgradi. Pošto svojina na zgradi čini sastavni deo sadržine prava građenja, pa je njen promet moguć samo zajedno sa pravom građenja, što neki autori nazivaju svojstvom neodvojivosti^[30] – verovatno bi je trebalo upisati u zemljišnoknjižni uložak u koji je upisano pravo građenja kao zemljišnoknjižno telo.

Rešenje o upisu prava građenja kao posebnog zemljišnoknjižnog tela predviđeno je i u pravnim sistemima nekih drugih država, poput Hrvatske ili entiteta Republika Srpska. Međutim, tamo ovakav upis ne predstavlja odstupanje od pravila zemljišnoknjižnog prava, jer ovi pravni sistemi sadrže fikciju po kojoj je pravo građenja nepokretnost. Kao takvo, ono može biti zemljišnoknjižno telo. Ovakvom fikcijom tamo se obezbeđuje i načelo jedinstva nekretnine. Načelno, mi nismo za uvođenje ovakve fikcije, ali smo mišljenja da je zaista bilo teško na drugačiji način osmisliti upis prava građenja i zato tehniku njegovog dvostrukog upisa, kao tereta i kao prava, u dva različita zemljišnoknjižna uloška smatramo prihvatljivom bez obzira što se njome odstupa od pravila vođenja zemljišnih knjiga, odnosno drugog registra prava na nepokretnostima.

B. Sticanje održajem

Prednacrtom je predviđeno da se pravo građenja može steći i originarnim putem, tj. održajem – što je mogućnost koja u drugim pravnim sistemima uglavnom ne postoji^[31]. Prednacrtom, međutim, nisu regulisani detalji ovog načina sticanja, tako da se ne zna da li je sticanje moguće samo vanknjižnim ili i knjižnim^[32] održajem; samo redovnim ili i redovnim i vanrednim održajem; kao ni kakva svojstva treba da ima državina titulara, ni koliko je vremena potrebno za sticanje prava građenja na ovaj način.

U ovakvoj situaciji, ostaje nam jedino primena analogije, ali nije jasno da li treba napraviti analogiju sa održajem prava svojine ili stvarne službenosti. Pošto je predmet prava građenja tuđa parcela, a njegova sadržina sličnija službenostima nego svojini – možda bi analogija mogla da se napravi sa održajem stvarnih službenosti. Zgrada na kojoj titular prava građenja izgradnjom stiče oročenu svojinu nije predmet, već rezultat realizovanog prava građenja, pa i zato smatramo da nema mesta analogiji između sticanja svojine i prava građenja održajem^[33]. To dalje znači da će održajem pravo građenja moći da stekne lice kome upotreba tuđe parcele nije poverena do opoziva; koje upotrebu parcele i gradnju zgrade nije vršilo silom, prevarom ili zloupotrebom poverenja; i koje je sadržinu prava građenja vršilo savesno u periodu od 20 godina bez protivljenja vlasnika parcele, odnosno u periodu od 10 godina ukoliko je državina tog lica i zakonita (videti čl. 1938 Prednacrta koji predviđa uslove za sticanje stvarnih službenosti održajem). Veliko je pitanje koliko je realno da navedeni uslovi budu ispunjeni i da pravo građenja nastane na ovakav način. Takođe je pitanje da li će sudska praksa primenjivati analogiju o kojoj mi razmišljamo ili će ovo pitanje „videti“ drugačije.

U pravnoj teoriji^[34] se kao prepreka za sticanje prava građenja održajem vide dva pitanja: državina ovog prava; i vršenje njegove sadržine kroz izgradnju zgrade - što je korišćenje koje se podudara sa korišćenjem koje vrši vlasnik. Tako ispada da je rezultat ovakve državine sticanje svojine na zemljištu i zgradi, a ne sticanje prava građenja, pa mnogi autori smatraju da je sticanje prava građenja održajem zapravo nemoguće. Neki pravni pisci su mišljenja da se to izuzetno ipak može desiti ako je manifestovana volja uzukapijenta za sticanje baš prava građenja, a ne svojine.

Takođe treba imati u vidu i institut sticanja svojine građenjem na tuđem zemljištu u situaciji kada je graditelj savestan, pa se postavlja i pitanje pravljenja razlike između sticanja svojine građenjem na tuđoj parceli i sticanja prava građenja održajem. Naime, teško je u praksi utvrditi šta je bila namera graditelja: sticanje svojine na zgradi, koju je podigao na parceli koju je smatrao svojom; ili sticanje prava građenja na parceli za koju je znao da je tuđa, ali je verovao da ima pravo da na njoj izgradi i koristi svoju zgradu za vreme trajanja prava građenja. U ovoj drugoj situaciji graditelj bi morao da veruje i da je pravo građenja besplatno ili da plaća naknadu vlasniku parcele, koji ju je i primao: ili zato što je bio u zabludi o karakteru naknade ili kao nesavesno lice.

Pošto očigledno postoji razlog zbog koga su retki pravni sistemi koji predviđaju mogućnost sticanja prava građenja održajem, mišljenja smo da bi održaj prava građenja trebalo ili izbrisati iz Prednacrta; ili detaljno urediti uslove pod kojima je on moguć - vodeći posebno računa o odnosu instituta sticanja svojine građenjem na tuđoj parceli i sticanja prava građenja na tuđoj parceli održajem.

IV TRAJANjE PRAVA GRAĐENjA

Tema koja je u najbližoj vezi sa sticanjem je trajanje prava građenja, jer je to za pribavioca prethodno pitanje, od koga u velikoj meri zavisi da li će se opredeliti za pribavljanje ovog prava. Pitanje trajanja prava građenja ima dva segmenta: prvi se tiče roka na koji se ono u jednoj državi može ustanoviti; a drugi mogućnosti njegovog prenošenja u okviru tog roka na druga lica. Naime, ni najduži rok trajanja neće biti od naročitog značaja, ako titular ovo pravo ni za života ni za slučaj smrti ne može preneti na drugoga. U daljem tekstu razmotrićemo način na koji su ova dva pitanja regulisana u Prednacrtu.

 

A. Rok trajanja

Pravo građenja je čl. 2019 Prednacrta najpre definisano kao vremenski ograničeno stvarno pravo. Pitanje trajanja prava građenja zatim je detaljno regulisano čl. 2033 Prednacrta, u kome je imperativno određeno da ono može trajati maksimalno 100 godina, a ugovor drugačije sadržine sankcionisan je ništavošću. Moramo primetiti da je ovo, u poređenju sa drugim državama^[35], jedan od najdužih rokova trajanja prava građenja, posebno kada se ima u vidu da Prednacrt dopušta i produženje prava građenja ugovorom stranaka za (najduže) novih 100 godina i to u bilo kom trenutku.

Dug rok maksimalnog trajanja ovog prava, koji Prednacrt predviđa, ne smatramo problemom, jer ugovorne strane nisu obavezne da pravo građenja ugovore baš na 100 godina, već ga mogu, u skladu sa svojim potrebama, ugovoriti na kraći rok bilo koje dužine. Međutim, problematičnim smatramo rešenje po kome bi se pravo građenja moglo produžiti u bilo kom trenutku nakon zasnivanja za još (maksimalno) 100 godina. Naime, ako je razlog ograničavanja trajanja prava građenja zaštita interesa vlasnika parcele, posebno kada je druga ugovorna strana ekonomski jača, pa je u poziciji da donekle diktira sadržinu ugovora i dužinu trajanja ovog prava - nije jasno zašto je produženje prava građenja dopušteno u bilo kom trenutku. Pošto bi taj trenutak mogao biti i odmah nakon zaključenja prvobitnog ugovora, rezultat koji se želeo postići ograničavanjem trajanja prava građenja na 100 godina je ovakvom mogućnošću zapravo poništen, a vlasnik doveden u poziciju da zaobilaznim putem pravo građenja ipak ustanovi na rok duži od 100 godina. Jedino što se mora priznati je da je vlasnikova pregovaračka pozicija ipak bolja nakon što već ima ugovor za prvih 100 godina (ili za kraći rok), pa lakše može odbiti predlog svog saugovarača za dodatno produženje prava građenja. Ipak, ako se zaista želelo ograničiti trajanje prava građenja, onda bi njegovo produženje trebalo dozvoliti, ali tek pred istek ugovorenog roka ili bar kada prođe najmanje polovina tog vremena.

Prednacrtom je određeno maksimalno trajanje prava građenja, ali ne i njegovo minimalno trajanje, odnosno najkraći rok na koji bi se moglo ustanoviti. To znači da bi i pravo građenja konstituisano na svega nekoliko godina bilo validno. Dok se propisivanjem maksimalnog trajanja prava građenja štite prvenstveno interesi vlasnika parcele, propisivanje minimalnog roka je, po našem mišljenju, neophodno da bi se zaštitili interesi titulara prava građenja u situaciji kada je on ekonomski slabija strana u pregovorima oko dužine trajanja prava građenja – što je najčešća situacija. Na taj način bi se obezbedila ravnoteža u zaštiti interesa obe strane^[36]. Naime, jasno je da se čovek za konstituisanje prava građenja umesto za kupovinu parcele obično odlučuje u situaciji kada nije u stanju da finansira i izgradnju građevine i cenu parcele^[37]. Dugo trajanje prava građenja i periodična naknada umerene visine za upotrebu parcele obezbeđuju mu rešavanje potrebe za stambenim, poslovnim ili drugim objektom i čini isplativim ulaganje u objekat, bez obzira na to što će on po prestanku ovog prava pripasti vlasniku parcele. Što je duže trajanje prava građenja, to je ulaganje u izgradnju isplativije, jer se sa npr. stogodišnjim trajanjem prava građenja koje je nasledivo stambeno može obezbediti više generacija. Vlasnik parcele ima suprotan interes – da naknada za upotrebu parcele bude što viša i da građevinu dobije što „mlađu“ i u što boljem stanju, što znači da mu ne odgovara pravo građenja koje traje dugo. Rezultat ovakve situacije obično će biti pristajanje titulara na kraće trajanje prava građenja od onog koje bi za njega bilo optimalno, ako nema drugu opciju za rešenje svog problema. Zato bi dobro bilo, u cilju onemogućavanja ugovaranja besmisleno kratkih prava građenja propisati minimalni rok njegovog trajanja; baš kao što je u cilju onemogućavanja ugovaranja besmisleno dugih prava građenja propisan maksimalni dozvoljeni rok na 100 godina. Prvim bi se štitili prvenstveno interesi titulara prava građenja, baš kao što se drugim štite prvenstveno interesi vlasnika parcele.

Što se tiče dužine minimalnog roka, jasno je da on za stambene, pa i poslovne objekte ne bi smeo biti kraći od 25 godina. Za ostale građevinske objekte (bazeni, ribnjaci, žičare^[38]...) mogao bi biti i drugačiji, zavisno od vrste. U uporednom pravu ima primera za propisivanje i maksimalnog i minimalnog dozvoljenog roka na koji se pravo građenja može ugovoriti. U austrijskom pravu minimalni rok, recimo, iznosi 30 godina; a u nemačkom pravu nasledno pravo građenja može biti ustanovljeno na najmanje 75 godina.

2. U uporednom pravu, međutim, ima primera i za pravo građenja čije trajanje zakonom nije vremenski ograničeno ni minimalnim ni maksimalnim rokom. Odredbe o neograničenom trajanju prava građenja u ovim državama su po pravilu dispozitivnog karaktera, pa ga ugovarači mogu i oročiti. Primer ovakve regulative nalazimo u hrvatskom ili u nemačkom pravu (kao izuzetnu situaciju^[39]). Bez obzira na to što i u ovim pravnim sistemima ugovarači mogu konstituisati pravo građenja na određeno vreme, mišljenja smo da je rešenje Prednacrta i drugih pravnih sistema u kojima je trajanje prava građenja zakonom ograničeno ipak primerenije prirodi ovog prava. Naime, neoročeno pravo građenja nema mnogo smisla s tačke gledišta vlasnika parcele, čiju svojinu u toj meri ograničava da je pitanje ko bi bio zainteresovan za njegovo uspostavljanje da je odredba o njegovom neograničenom trajanju imperativna. I kada bi se u državama koje zakonom ne ograničavaju trajanje prava građenja utvrdio tačan broj prava građenja koja su zasnovana kao neoročena – on bi verovatno bio minimalan. Zato je bolje maksimirati trajanje prava građenja, sa mogućnošću njegovog produženja, kako to predviđa Prednacrt, nego predvideti suprotno rešenje od koga stranke redovno ugovorom odstupaju. Konačno, zloupotrebe i šteta po interes vlasnika parcele, koji mogu nastati usled mogućnosti ugovaranja produženja prava građenja za još 100 godina na koje smo ukazali, mogu biti još ozbiljniji u državama u kojima njegovo trajanje zakonom nije ograničeno.

B. Otuđivost i nasledivost prava građenja

1. Otuđivost i nasledivost nisu elementi pojma prava građenja iz čl. 2019 Prednacrta, ali su ova njegova svojstva regulisana čl. 2029. Komisija za izradu Građanskog zakonika otuđivost i nasledivost nije unela u definiciju prava građenja verovatno zato što ima dilemu oko toga da li ova svojstva treba da čine obavezan element ovog prava ili ne. Zato je čl. 2029, koji predviđa otuđivost i nasledivost prava građenja, formulisan sa alternativom eventualnog uvođenja još jednog, 6. stava u ovaj član, koji bi tu odredbu učinio dispozitivnom. To znači da bi pravo građenja moglo biti ustupljeno drugom licu na osnovu pravnog posla i da bi prelazilo na naslednike samo ako to ugovorom o osnivanju prava građenja ili testamentom nije ograničeno ili isključeno. Članom 2029 Prednacrta nije, dakle, isključena otuđivost i nasledivost prava građenja, već je samo ostavljeno otvorenim pitanje da li ova odredba treba da bude imperativna ili dispozitivna.

U vezi navedenog rešenja Prednacrta, postavlja se pitanje: može li pravo građenja da egzistira i kao neprenosivo? Oko tog pitanja u pravnoj teoriji mišljenja su podeljena, pa neki autori^[40] smatraju da se mogućnost prenošenja prava građenja može ograničiti, ali ne i isključiti, jer bi u tom slučaju ovo pravo izgubilo svoj identitet i postalo neko drugo stvarno pravo.

Po našem mišljenju, prenosivost prava građenja inter vivos i mortis causa svakako jeste njegovo važno svojstvo i jedan od razloga zbog koga se ono uspostavlja na dug rok i podrazumeva izgradnju građevinskih objekata trajnijeg karaktera. Otuđivost i nasledivost čine isplativijim ulaganja u građevinski objekat na kome se stiče oročena svojina. Bez ovih elemenata višedecenijsko trajanje prava građenja ne bi imalo mnogo smisla, naročito ako ga konstituišu ljudi u starijim godinama. I kada se radi o mlađim ljudima retko ko bi bio zainteresovan da ulaže u objekat, koji ni u slučaju nužde ne može otuđiti, niti obezbediti svoje naslednike. Zato pitanje da li je pravo građenja moguće kreirati bez ovih elemenata i jeste diskutabilno. Iako bi isključivanje otuđivosti i nasledivosti prava građenja u velikoj meri obesmislilo njegovo postojanje i dovelo do toga da se ono u praksi ređe konstituiše, mi smo ipak mišljenja da bi ono zadržalo svoj identitet i kada bi ova svojstva bila isključena. Naime, pravo građenja ima osobenu sadržinu koja uključuje ovlašćenja držanja i upotrebe tuđe parcele radi izgradnje i korišćenja svoje zgrade, po kojoj se razlikuje od drugih stvarnih prava, pa isključenje njegove prenosivosti ne bi dovelo do toga da ono postane neprepoznatljivo. Ipak, neprenosivost nije poželjna, jer bi se time, kao što smo objasnili, suzio krug lica koja bi bila zainteresovana da ga steknu; i jer bi titulari gradili jeftinije objekte lošijeg kvaliteta, što nikome ne bi bilo u interesu. Inostrani autori prenosivost prava građenja uglavnom ne navode kao element njegovog pojma, već ga razmatraju kao jedno od njegovih svojstava – što bi možda takođe vodilo zaključku da bi ono moglo egzistirati i bez njega, a tim pre da bi ovo svojstvo prava građenja moglo biti propisano i dispozitivnom normom.

Pošto, po našem mišljenju, s tačke gledišta struke nema smetnji da pravo građenja egzistira i kao neprenosivo, to znači da nema smetnji ni da odredba Prednacrta o kojoj je reč bude dispozitivna. Zasebno je pitanje da li je to poželjno za naše pravo i šta se dobija ovakvim rešenjem. Usvajanje rešenja, prema kome bi od volje ugovarača zavisilo da li će pravo građenja biti otuđivo i nasledivo ili ne, znači poštovanje njihovih potreba, odnosno načela autonomije volje stranaka pri zasnivanju i oblikovanju građanskopravnih odnosa - što je dobro. Ali, pošto je za otuđivost i nasledivost prava građenja zainteresovan pre svega titular prava građenja, a retko kad i vlasnik parcele, za koga promena subjekta koji stiče ovlašćenja i obaveze iz ovog prava stvara neizvesnost za njegov dalji položaj – može se dogoditi da vlasnici parcela počnu redovno da zahtevaju isključenje otuđivosti prava građenja, kao uslov njegovog zasnivanja. Titular prava građenja može da ne pristane na zaključenje takvog ugovora i da pravo građenja ugovori sa drugim licem, ali je to tako samo teorijski. Da li će tako biti i u praksi, zavisi od više faktora, a najviše od situacije na tržištu, odnosno od toga da li je ponuda parcela sa pravom građenja veća od tražnje ili nije; kao i od toga koliko su lokacija i druga svojstva konkretne parcele bitna za sticaoca ovog prava – a obično jesu. Iz navedenih argumenata za i protiv dispozitivnosti odredbe o prenosivosti prava građenja iz Prednacrta možemo zaključiti da Komisija zaista ima opravdanih razloga za dilemu da li je uvoditi ili ne.

Po našem mišljenju, možda bi pravo rešenje bilo da otuđivost i nasledivost prava građenja budu predviđeni imperativnom odredbom Prednacrta, kao obavezna svojstva ovog prava, čime bi bili zaštićeni interesi titulara prava građenja. Interesi vlasnika parcele - kome zaista ne može biti svejedno kakva je ličnost u ulozi titulara prava građenja, odnosno koliko je taj subjekat pouzdan, odgovoran i pažljiv i koliko će mogućih problema oko naplate naknade i sličnih pitanja imati sa njim – mogli bi se zaštititi na taj način što bi se za otuđivanje prava građenja tražila i vlasnikova saglasnost^[41], koju on može odbiti samo iz opravdanih razloga, što u slučaju spora preispituje sud. To znači da vlasnik parcele može sprečiti da se pravo građenja otuđi subjektu, od koga se sa velikom verovatnoćom može očekivati problematično ponašanje koje bi moglo ugroziti njegove interese. Titular prava građenja koji je zainteresovan za njegovo otuđenje bi se mogao obratiti sudu, ako smatra da je vlasnikovo odbijanje neopravdano. Ako sud utvrdi da su razlozi zbog kojih vlasnik parcele nije dao saglasnost za otuđenje opravdani – pravo građenja ostaje otuđivo, što znači da ga titular može preneti nekom drugom licu.

Što se tiče nasledivosti, mišljenja smo da treba zadržati odredbu po kojoj titular prava građenja testamentom može isključiti njegovo nasleđivanje.

2. U vezi otuđivosti prava građenja postoji još jedno rešenje Prednacrta koje stvara nedoumice. Reč je o stavu 3 člana 2029, u kome je predviđeno: „Ali, imalac može preneti svoje pravo građenja, zajedno sa pravom upotrebe i uživanja poslužnog zemljišta, dok još izgradnja nije započeta ili nije dovršena, a pravo koje se tada prenosi svedeno je na ovlašćenje da se zgrada zida ili da se završi.» Dobro je što je predviđena mogućnost prenošenja prava građenja i pre nego što je izgradnja objekta započeta ili završena, jer se situacija u kojoj se titular ovog prava nalazi s vremenom može promeniti i on može doći u poziciju da ovo pravo mora otuđiti i pre nego što je u potpunosti realizovao mogućnosti koje mu ono pruža, ali nije jasno zašto Prednacrt predviđa da se tada ne prenosi pravo građenja u celini, već samo «...ovlašćenje da se zgrada zida ili da se završi». U vezi te situacije postavlja se pitanje, na koje Prednacrt ne daje odgovor: ko postaje vlasnik sagrađenog objekta i uopšte, ko je nadalje titular kome pripadaju sva ovlašćenja koja sadrži pravo građenja? Zato navedenu odredbu treba precizirati. Ako je njen cilj da se na novog subjekta prenesu baš samo navedena ovlašćenja, s tim što on neće steći svojinu na zgradi koju zida, mišljenja smo da je treba brisati. Naime, logičnije je da se pravo građenja u celini (translativni promet) može preneti u bilo kom trenutku, pa i pre ili u toku gradnje objekta; nego da se dozvoli da se iz njega izdvajaju i prenose pojedina ovlašćenja, a da nije jasno ko bi i zašto imao motiv da ih pribavi. Posebno je pitanje kako bi se zvalo i koju bi prirodu imalo preneto pravo, čiju sadržinu čini samo ovlašćenje zidanja ili završavanja zgrade.

3. Pored navedenih komentara, koji se tiču sadržine odredbe o otuđivosti prava građenja, moramo uputiti i jednu primedbu terminološke prirode. Naziv člana 2029 je „Mogućnost ustupanja i nasleđivanja“. Međutim, termin ustupanje se u tom članu više ne pominje, već se umesto njega koristi termin prenošenje prava građenja, koji je primereniji i koji bi trebalo uneti i u naziv člana o kome je reč.

4. Konačno, dobrim smatramo rešenje Prednacrta iz čl. 2031, kojim je ustanovljeno uzajamno zakonsko pravo preče kupovine, bilo da se vlasnik parcele odluči na njenu prodaju, bilo da se titular prava građenja odluči na otuđenje svog prava.

V ZAKLjUČAK

Na osnovu u radu iznetog smatramo da pravo građenja svojom sadržinom odgovara potrebama domaćeg stanovništva i stoga podržavamo opredeljenje Komisije za izradu Građanskog zakonika da ga uvede u naš pravni sistem.

Mišljenja smo da je redovni način sticanja prava građenja – na osnovu ugovora – u načelu adekvatno regulisan. To se odnosi kako na formu i sadržinu ugovora o sticanju, tako i na regulativu pravnog dejstva njegovih odredbi koje čine ugovornu sadržinu prava građenja, a koje po Prednacrtu važe i za sukcesore lica koja su ga konstituisala. Možda bi samo trebalo odredbu o naknadi za upotrebu parcele preformulisati tako da bude jasnije da je ona dispozitivna i da se pravo građenja može zasnovati i dobročinim ugovorom; a naknadu koju vlasnik plaća za zgradu odrediti kao tržišnu, a ne kao pravičnu iz razloga o kojima je u radu bilo reči. Takođe smatramo da bi pored ugovora trebalo predvideti mogućnost zasnivanja prava građenja i jednostranim pravnim poslom inter vivos. Što se tiče načina sticanja prava građenja upisom u poseban zemljišnoknjižni uložak, mišljenja smo da je bilo teško osmisliti drugačiju tehniku upisa, iako ovo rešenje odstupa od pravila da je zemljišnoknjižno telo nepokretnost, a ne pravo. Lošim rešenjem Prednacrta smatramo predviđanje mogućnosti sticanja prava građenja održajem, što je sporno u teoriji i retko gde postoji u praksi,  posebno što uslovi za održaj nisu regulisani.

Što se tiče trajanja prava građenja, mišljenja smo da je dobro što je ovo pravo Prednacrtom vremenski ograničeno, s tim što bi radi obezbeđenja ravnoteže interesa ugovarača ovog prava trebalo propisati ne samo maksimalni nego i minimalni rok na koji se ono može ustanoviti. Takođe bi trebalo izmeniti odredbu o mogućnosti produženja prava građenja u bilo kom trenutku i njegovo produženje dopustiti tek kada protekne bar polovina vremena na koje je ustanovljeno. Konačno, mišljenja smo da iz razloga koji su objašnjeni u radu odredba o prenosivosti prava građenja ne treba da bude dispozitivna, već imperativna; s tim što bi za njegovo otuđenje bila potrebna saglasnost vlasnika parcele, koju on može uskratiti samo iz opravdanih razloga, koje za slučaj spora preispituje sud.

 

 

 

Nina Planojević, LLD^*

OBTAINING AND DURATION OF THE RIGHT TO CONSTRUCTION IN THE PRELIMINARY DRAFT OF THE REPUBLIC OF SERBIA CIVIL CODE

Summary

In this paper the author analyses how the Preliminary draft of the Republic of Serbia Civil Code regulates the issues of obtaining and duration of the right to construction. As for the first issue, the author concludes that the Preliminary draft only foresees the right to construction based on a contract, while three other methods of obtaining this right: will, court decision and usucaption, are just mentioned, which causes a number of dilemmae. This is particularly case with the usucaption since it remains unknown under which conditions it can take place and because of the fact it is one of disputable ways of obtaining this right, rarely existing in comparative law. The author positively assesses the provisions regulating the form, content and legal effect of the contract. Here the author points to the possibility of amending the provision which regulates the amount of compensation that the owner of the plot needs to pay for the building after the expiration of the right to construction, suggesting it should be a market value rather than a fair price. The author also suggests the possibility of introducing the right to construction which would be free of charge, as well as its obtaining through an inter vivos transfer. The foreseen registration of the right to construction as a special form of land and property registration, is something that author finds to be an odd (since it is not a property), but useful solution.

As for the duration of the right to construction, the author finds that the solution which is presented in the Preliminary draft that foresees the restricted duration of this right is more adequate as for the nature of this right compared to the solutions given in a number of states which do not restrict this period. For the purpose of securing the balance interest of the parties contracting the right to construction, the author proposes the introduction of both maximum and minimum period of duration, as well as the change of the provisions related to the extending the duration of the right to construction. The author also underlines the possibility of transferring this right before its expiration period proposing that the transfer clause should be imperative while the transfer itself should be subject to consent of the plot owner, which can be declined only on reasonable grounds.

Key words: property law, limited rights of ownership, right to construction, obtaining right to construction, duration of the right to construction, the Preliminary draft of the Republic of Serbia Civil Code