ТЕОРИЈА УПРАВЕ ИВЕ КРБЕКА

Dr Nevenka Bačanin

Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu

UDK: 35

Primljeno: 2.05.2010.

Izvorni naučni rad

TEORIJA UPRAVE IVE KRBEKA

Svoju formalno-organsku teoriju uprave I. Krbek je, osloncem na austrijsku normativističku školu stvaranja i izvršavanja prava, formulisao između dva svetska rata.

Po ovom autoru, pristalici negativnog kriterijuma definisanja upravne delatnosti, uprava je onaj golemi ostatak u državnoj delatnosti koji vrše organi uprave, a koji preostaje nakon izdvajanja zakonodavstva i sudstva.

Od svojih teorijskih opredeljenja Krbek nije odstupio ni u koncepcijama uprave prezentiranim nakon Drugog svetskog rata, mada je, sa više ili manje uspeha, ove koncepcije pokušao da prilagodi izmenjenim pravnim i političkim uslovima.

Ključne reči: pojam uprave; upravna delatnost; upravna funkcija; formalni pojam uprave; materijalni pojam uprave; organski pojam uprave; negativni kriterijum; aktivnosti organa uprave; pravni režim uprave.

Uprava je specifična, složena društvena pojava koju su izučavale i izučavaju brojne naučne discipline, pravnog i vanpravnog karaktera. Za upravno pravo, kao granu prava i naučnu disciplinu, karakteristično je postojanje većeg broja uvodnih i osnovnih pojmova. Centralno mesto unutar njih pripada pojmu „uprava“, kao nosećem pojmu upravnog prava – pojmu oko koga se okupljaju sve norme ove grane prava i na kojima se gradi sistem ove naučne discipline.

Pojam uprave je uvodni, osnovni i stožerni pojam upravnog prava i nauke upravnog prava. Uvodni – jer uvodi u upravno pravo, osnovni – jer od njegovog značenja zavisi kako sadržina upravnog prava, tako i sadržinsko određivanje niza značajnih pojmova ove grane prava (upravni akt, upravna radnja, upravna stvar, npr.), koji su više ili manje, izvedeni iz pojma „uprava“, stožerni - jer se oko njega koncentrišu norme upravnog prava.[1]

Određivanje uprave, odnosno utvrđivanje značenja izraza „uprava“, pri čemu se ona posmatra isključivo kao pravna pojava, izazivalo je, a i danas izaziva, brojna razmimoilaženja pravnih pisaca, posebno unutar teorije države i prava, ustavnog i upravnog prava. Teško je naći, bez obzira na ogroman broj teorija o upravi, dva identična shvatanja uprave u stranoj i našoj pravnoj teoriji od kraja 18. veka do danas.

Bez obzira na brojna, često oprečna, shvatanja stranih i domaćih pravnih pisaca o broju i sadržini osnovnih državnih funkcija i upravi, kao jednoj od njih, vremenom su se, ipak, iskristalisale zajedničke polazne osnove. Naime, svi pravni pisci smatraju da se uprava, ali i ostale državne funkcije, kao pojava vezana za državu – njenu organizaciju i delatnost, može odrediti osloncem na njena organska i funkcionalna obeležja. Funkcionalni pojam uprave treba da odredi šta čini upravu, tj. iz čega se ona sastoji kao funkcija ili delatnost države, a organski, ko tu (sadržinski takvu) upravu vrši ili treba da vrši. Funkcionalni pojam uprave može biti formalni ili materijalni, zavisno od načina određivanja njene specifične sadržine. Materijalni pojam uprave zasniva se na unutrašnjim, materijalnim, sadržinskim elementima one delatnosti države koja je određena kao uprava, a formalni, na njenim spoljašnjim, formalnim obeležjima.

U jugoslovenskom pravu, posebno u periodu između dva svetska rata, pojam uprave, a i zakonodavstva i sudstva, bio je određen normama pozitivnog prava i shvatanjima sudske prakse i pravne teorije. Jugoslovenska pravna teorija obiluje nizom učenja o upravi, kako formalnih tako i materijalnih, koja su bila, više ili manje, inspirisana tada vladajućim stranim pravnim i političkim teorijama[2]. Jedno od njih je teorija uprave Ive Krbeka.

Svoju teoriju uprave Krbek, jedan od najistaknutijih jugoslovenskih teoretičara upravnog prava, izgradio je u periodu između dva svetska rata i od nje, u osnovi, nije odstupio ni nakon političkih i pravnih promena u Jugoslaviji posle Drugog svetskog rata. Tako se njegovo učenje o upravi i drugim državnim funkcijama može analizirati u dve odvojene vremenske faze – periodu između dva svetska rata i periodu nakon Drugog svetskog rata.

U prvom periodu, Krbekova teorija uprave nije se bitno razlikovala od shvatanja uprave onih jugoslovenskih pravnih pisaca koji su u svojim učenjima o upravi polazili od koncepcije austrijske normativističke škole. Tako su ovi autori, kao i Krbek, smatrali da uprava nije, niti može biti, jedna funkcija državne vlasti pre svega zato što se od drugih državnih delatnosti ne može odvojiti svojom sadržinom kao funkcija izvršavanja prava, a sve u skladu sa poznatim normativističkim stavom da se stvaranje i izvršavanje prava ne mogu precizno odvojiti. Ona je, po njihovom mišljenju, jedna od brojnih delatnosti države koja se svodi na celinu aktivnosti upravnih organa kojima oni ostvaruju svoju propisima utvrđenu delatnost.

Polazeći od pojma „državna delatnost“, koga određuje kao delatnost državnih organa i svih nosilaca javne vlasti, Krbek upravu definiše kao posebnu vrstu državne delatnosti. Obzirom da od „koristi može biti samo onaj pojam uprave, koji nam pruža ona specifična obilježja, po kojima se taj pojam točno razlikuje od ostalih državnih djelatnosti“, ovaj pravni pisac ističe da se do njega može doći na dva različita načina, tako što se „za diobni osnov uzmu razne državne funkcije ili pak razni državni organi, koji vrše te funkcije... Tako dolazimo ili do materijalno-funkcionog ili formalno-organizatornog pojma državne uprave“.[3]

Kad je reč o modernoj upravi, tvrdi Krbek, materijalno-funkcionalni pojam se mora odbaciti jer: „materijalno lučenje državnih djelatnosti jedva može zadovoljiti znanstvenim i praktičnim zahtjevima jedne valjane diobe“.[4] Pravnik koji treba da bira između formalnog i materijalnog pojma uprave nema težak zadatak, jer „...pozitivno pravo u prvom redu nadovezuje pravne posljedice na pojedine državne akte obzirom na njihovog autora. Naročito je baš na toj podlozi i podignut pojam moderne uprave. Za taj pojam nije odlučna unutarnja pravna narav izvjesnih pravnih akata, već sami organi koji izdaju ove akte... Kad zaokružujemo moderni pojam uprave i isti razgraničujemo spram zakonodavstva i sudstva, možemo to načelno činiti samo na formalnoj podlozi... Tako se do ispravnog pojma zakonodavstva, sudstva ili uprave dolazi samo onda, ako se polazi sa stanovišta organa, koji vrše pojedine državne funkcije. Po tim različitim organima zaključujemo da li se radi o zakonodavstvu, sudstvu ili upravi. Organi, a ne funkcije, odlučni su za ove pojmove. Na pitanje da li se u konkretnom slučaju radi o zakonodavnom, sudskom ili upravnom aktu, daje nam odgovor sama okolnost da je taj akt donio zakonodavni, sudski ili upravni organ“.[5]

Ističući da je izneti stav teorijska istina, od koje, doduše, pozitivna prava mogu odstupiti pod uticajem krive teorije, Krbek potkrepljuje svoj stav analizom tada važećih ustavnih normi. Tako, tvrdi on, „...vidovdanski ustav... nije načelno određivao, koje poslove imaju vršiti ove vlasti, već samo kako su one formalno sastavljene; nije određivao principijelno i iscrpno što vrše ove vlasti, već samo tko ih vrši „.[6]

No, Krbek ne odbacuje u potpunosti materijalni element, odnosno ne isključuje u potpunosti njegov značaj pri određivanju uprave i drugih državnih funkcija. Po njegovom mišljenju, „momenat materijalno-funkcioni igra nesumnjivo u svetu pravnih pojava važnu ulogu. Bilo bi preterano ovaj materijalni element po sve isključiti iz pravnog posmatranja, ali bi bilo i jednako netačno, da mu se dade ono značenje koje ima samo formalni element... Materijalno lučenje možemo naprotiv korisno primeniti unutar svake od te tri vlasti. Naročito unutar uprave koja predstavlja najopsežniju i najbogatiju državnu djelatnost“.[7]

Međutim, kako su poslovi upravnih organa u tada postojećim državama bili, a i danas su, brojni i različiti i kako pokazuju tendenciju konstantnog uvećavanja, Krbek tvrdi da se delatnost uprave ne može pozitivno formalno definisati, već samo opisati i negativno formalno odrediti. Tako, ističe on, „formula uprave može se dati samo negativno. To je u vezi sa historijskim razvojem pojma moderne uprave... Emancipacijom sudske i zakonodavne vlasti – sredstvom njenih posebnih organa – preostala je silna i nepregledna gromada državne djelatnosti, koja nema i ne može imati ni iz bliza one unutarnje zaokruženosti i cjeline, što ju, barem do izvjesne mjere, pokazuju sudska i zakonodavna vlast. Uprava je golemi ostatak u državnoj djelatnosti nakon izlučenja sudstva i zakonodavstva... Pod upravom razumjevamo onu državnu delatnost, koja nije ni zakonodavstvo ni sudstvo“.[8]

No, utvrditi šta to preostaje u državnoj delatnosti nakon izdvajanja zakonodavstva i sudstva moguće je samo ako su zakonodavstvo i sudstvo, kao vrste državne delatnosti, već prethodno precizno određeni, odnosno pozitivno definisani. U tom smislu, Krbek pristupa njihovom određivanju i preciziranju njihovog odnosa sa upravom.

Zakonodavstvo je, po mišljenju ovog pravnog pisca, kao i uprava, jedna državna delatnost čija se sadržina može isključivo formalno odrediti, doduše pozitivno, kao ukupnost aktivnosti zakonodavnog organa. Isti pristup – formalni, Krbek zadržava i pri određivanju pojma zakona. Za pojam zakona, tvrdi on, je „samo odlučno, da je neki akt izdao zakonodavni organ u zakonskoj formi. Do ovog formalnog pojma zakona dovela je moderna ustavna država, propisavši za donošenje zakona sudelovanje narodnog predstavništva... U modernoj se državi smatraju zakonom i taka očitovanja volje zakonodavnog organa, koja se izdaju u formi zakona bez da sadržavaju opća odnosno pravna pravila u smislu Laband-Jellinek-ove nauke; dok s druge strane nisu zakoni ona pravila, koja imaju doduše rečenu sadržinu, ali nisu izdana po zakonodavnom organu u zakonskoj formi“.[9]

Materijalni pojam zakona, kako tvrdi Krbek, predstavlja samo jednu podvrstu formalnog zakona i može se korisno upotrebiti samo u okviru ovog pojma. „Nema uopće nikakvog smisla da se konstruiše takav pojam zakona u materijalnom smislu riječi, koji bi postojao i van okvira zakona u formalnom smislu. S druge bi se strane mogli zakoni razvrstati u izvjesne grupe na primjerice razlikovati zakoni, koji donose neko opće pravilo od zakona, koji regulišu samo neki individualni i konkretni slučaj: zakoni, koji zadiru u pravnu sferu pojedinaca od takih, koji ne prelaze granice upravnog organizma i slično“.[10]

Konačno, analizirajući parlamentarne akte bez zakonske forme (akti izbora parlamentarnih organa, članova glavne kontrole, primanje žalbi građana, anketiranje, rezolucije...) i akte državnog poglavara koje on donosi u svojstvu zakonodavnog organa (produžavanje budžeta ukazom, ugovori zaključeni sa stranim državama, akti amnestije i pomilovanja...), Krbek zaključuje da je „najkonzekventnije smatrati te akte aktima zakonodavne vlasti, a nikako upravnim aktima, izlučiti ih dosljedno iz upravnog i uvrstiti u ustavno pravo“[11]

Razmatrajući odnos zakonodavne i upravne državne delatnosti i, u sledstvu toga, odnos zakona i upravnog akta, Krbek ističe da se kod njihovog razgraničenja posebno vidi puno značenje negativne formule pojma uprave jer u „dvojbenim se slučajevima ima samo ispitivati, da li se neki akt ima smatrati aktom zakonodavne vlasti i čim se nađe, da to nije slučaj, podjedno je i ustanovljeno da predleži upravni akt, odnosno upravna djelatnost“[12]

Na isti način, Krbek precizira i pojam sudstva, pri čijem se određivanju, po njegovom mišljenju, moraju odbaciti sve teorije koje povlače principijelnu i materijalnu razliku. Sudstvo, kao jedna državna delatnost, identično zakonodavstvu, je celina aktivnosti sudova kao posebne vrste državnih organa.

Nakon analiziranja i odbacivanja niza materijalnih gledišta o razdvajanju uprave i sudstva, koja su prihvatila i precizirala njihove materijalne pojmove osloncem na različite materijalne elemente, Krbek ističe da je razlika između uprave i sudstva „samo formalne naravi. Ona se sastoji prije svega u jednoj organizaciono-tehničkoj razlici. Nezavisno od sudskih organa s jedne i ovisnost upravnog organa s druge strane. I nezavisnost sudskog organa nije apsolutna... Pozitivno izraženo, sudac primenjuje pravne norme po svom slobodnom sudačkom uverenju i stoji samo pod zakonom... Tome naprotiv postoji na području upravne hijerarhije pravo podjelivanja naloga ili uputa odnosno dužnosti udovoljavanja istima kao i naredbama viših organa“.[13]

No, pored ove bitne razlike između sudstva i uprave, izražene kroz nezavisnost sudstva i zavisnost uprave, Krbek ističe i druge elemente razdvajanja ovih državnih delatnosti. Tako tvrdi on, „glavnoj formalno-organizacionoj razlici pristupaju i druge diferense, koje su više graduelne nego li principijelne, više sekundarne nego li primarne naravi. U prvom redu procesualni propisi, koji su kod sudstva točno regulisani, dok je kod uprave takvo regulisanje izvorno bilo vrlo nedostatno“.[14]

Nakon što je formulisao osnovne i druge elemente razlikovanja uprave i sudstva, Krbek je pristupio određivanju mesta određenih materija za koje se odmah na prvi pogled, ne može lako reći gde spadaju – u sudstvo ili upravu. Ovo se prevashodno odnosi na pravosudnu upravu i upravne sudove, čije svrstavanje u neku državnu delatnost isključivo zavisi od pozitivnog prava, a čemu treba pristupiti od slučaja do slučaja.[15]

Posebno je interesantan Krbekov stav u pogledu vlade, kao posebne vrste državnih organa, i funkcije vlade, kao osobene državne delatnosti (funkcije). Naime, po mišljenju ovog pravnog pisca, vlada je samo tobožnja četvrta državna vlast, a u stvari, ona je deo uprave.

Tako, tvrdi on, „Kada se govori o vladi nesmije se misliti na neku posebnu državnu vlast koja bi bila van upravne vlasti, već samo na načelno vođenje čitave uprave s njenog vrhovnog mjesta i davanje glavnih smjernica u opreci spram sudske i zakonodavne, a drugi put izvršavanje uprave po nekim organima u opreci spram vlade kao vrhovnih organa uprave... Kod pojma vlade radi se samo o jednom razlikovanju unutar same uprave. Vladini organi su vrhovni upravni organi, kao naročito državni poglavica, ministarski savjet i pojedini ministri. No, svi oni stoje unutar, a ne izvan uprave“.[16]

Oceniti teoriju uprave Ive Krbeka, prezentiranu između dva svetska rata, sa ove vremenske distance nije mnogo teško. Prihvatajući poznato učenje austrijske normativističke škole o nemogućnosti preciznog razdvajanja stvaranja i izvršavanja prava, ovaj pravni pisac stao je na stanovište da uprava nije i ne može biti jedna funkcija državne vlasti, već samo jedna delatnost države. Od drugih državnih delatnosti, po njegovom mišljenju ona se ne može odvojiti svojom specifičnom sadržinom, već samo organom koji je vrši. Tako je uprava, po Krbeku, ona državna delatnost koja se svodi na ukupnost aktivnosti kojima organi uprave ostvaruju svoju nadležnost. Štaviše, ovaj autor je otišao i korak dalje prihvatajući tzv. negativno određivanje uprave, potkrepljujući ga stavom da se sadržina uprave može samo opisati, ne i definisati.

Moglo bi se reći da osnovni nedostatak teorije uprave I. Krbeka, kao i svih koncepcija o formalnom pojmu uprave, leži u činjenici da ovaj pravni pisac nije vodio računa o pravnoj prirodi aktivnosti kojom organi uprave obavljaju svoje poslove i zadatke. Tako je uprava kao jedna državna delatnost (ne i funkcija) obuhvatila sve aktivnosti organa uprave kako, autoritativne, tako i neautoritativne. Time je Krbek formalni pojam uprave sveo na njegovu organsku varijantu, a ona je pretpostavljala precizno pozitivnopravno uređivanje vrsta državnih organa i njihove nadležnosti, što je, kako on sam zapaža, diskutabilno kad je reč o vladi i šefu države, uključujući i aktivnosti koje oni vrše.

Organski pojam uprave, kao i drugih državnih delatnosti, vodio bi zaključku da su sve aktivnosti organa uprave, bez obzira na njihovu različitu prirodu, podvrgnute normama jednog pravnog režima, a to, svakako, nije bilo tačno. Još manje bi se mogao prihvatiti negativan pristup određivanju pojma jedne državne delatnosti ili funkcije, u ovom slučaju uprave, jer on ne govori šta je uprava, već šta nije zakonodavstvo i sudstvo, a sve pod pretpostavkom da su zakonodavstvo i sudstvo precizno utvrđeni.

No, rečeno ne znači da ovu i njoj slične teorije o formalnom pojmu uprave treba odbaciti, niti da se može i sme negirati bilo kakav značaj formalnih elemenata za utvrđivanje sadržine uprave. Naprotiv, sadržina uprave mora se uvek utvrđivati osloncem i na oblike ispoljavanja aktivnosti koje čine njenu sadržinu.

Kao i u periodu između dva svetska rata, jugoslovenska pravna teorija se i posle Drugog svetskog rata bavila problemom broja i sadržine osnovnih državnih funkcija. Sledeći utabanu stazu, jugoslovenski pravni pisci su pri određivanju pojma uprave kroz sopstvena učenja ili koncepcije o upravi provlačili vladajuća shvatanja stranih pravnih teoretičara o ovom pitanju. Obzirom da je Jugoslavija tek započinjala sa izgradnjom socijalizma, njena pravna teorija, a to se može reći i za praksu, razvijala se pod ogromnim uticajem sovjetske pravne teorije i prakse.

Za razliku od većine jugoslovenskih autora, jedan broj naših pravnih pisaca pribegao je svojim predratnim stavovima pri određivanju pojma uprave. U tom pogledu se posebno isticao upravo Krbek, koji i svoju posleratnu koncepciju uprave gradi na osnovnim postavkama austrijske normativističke škole, izloživši je u dva vremenska perioda – od 1946. do 1953. i od 1953. do 1963. godine.

Tako se, po ovom pravnom piscu, bez obzira na promene pravnog sistema Jugoslavije, prouzrokovanih donošenjem ustavnih i zakonskih propisa od 1946. do 1953., pojam uprave mogao i morao utvrditi samo na osnovu formalno-organskih elemenata. Materijalni pojam uprave, tvrdio je Krbek, i dalje nije moguće utvrditi. Tako, ističe on, „ako se već žele materijalno razlikovati oblici državne djelatnosti, onda je mnogo pravilnije i sistematičnije – mjesto starog razlikovanja između zakonodavstva, sudstva i uprave – razlikovati: donošenje pravnog propisa, njegovo konkretno primenjivanje i kontrolu izvršenja... Pojedine državne delatnosti ili organi mogu obuhvatiti samo jedno od ovo troje (isključivo ili uglavnom)... No, za upravnu djelatnost je međutim značajno baš to, da ona obuhvata sve troje: ona i donosi pravne propise, ona ih primenjuje i ona kontrolira njihova izvršenja. Zbog toga se na toj podlozi ne može doći do specifičnog pojma uprave“.[17]

Oslanjajući se na organski kriterijum, Krbek zaključuje da u tadašnjoj jugoslovenskoj državi ima onoliko državnih delatnosti koliko ima vrsta državnih organa. Ističući da ovo razlikovanje državnih delatnosti vredi samo za određeni period, ne za sva vremena i da nema ništa zajedničko sa buržoaskim razlikovanjem podele vlasti, ovaj autor kao državne delatnosti navodi: vršenje najviše (savezne i republičke) državne vlasti, vršenje lokalne državne vlasti, delatnost narodnih sudova, delatnost javnih tužilaštva i upravnu delatnost. Svaku od nabrojanih delatnosti Krbek je odredio kao celinu aktivnosti jedne vrste državnih organa. Shodno tome, upravna delatnost je bila određena kao celina aktivnosti organa uprave. [18]

Ne odustajući od svojih predratnih teorijskih opredeljenja, ovaj pravni pisac svoj formalno-organski pojam uprave dopunjava primenom negativnog kriterijuma. Tako, ističe on, za upravnu delatnost je „prema našem sustavu, odlučno da se radi o izvršnoj djelatnosti u tom smislu, što je ona formalno i materijalno podčinjena predstavničkim organima. Sadržajno na zadovoljavajući način, ta se djelatnost može – kako danas stvari stoje – odrediti samo negativno. Uprava bi po tome značila onu državnu djelatnost, koja ne spada u koju drugu od napred navedenih. Sadržajno ili materijalno opisivanje uprave nužno upada u griješku, ili da svojim opisivanjem obuhvati naširoku čitavu državnu djelatnost i ne daje specifično obilježje upravne djelatnosti, ili da bude preusko i dade samo određeni, tipični dio upravne djelatnosti“.[19]

Konačno, i pri razdvajanju uprave i sudstva, po mišljenju Krbeka, može se i mora primeniti formalno-organski element ili elementi. U tom smislu on ističe „Kod toga je naročito obilježje sudova nezavisnost, dok su naprotiv organi državne uprave zavisni... Prednjem pristupaju i druge razlike, koje su više graduelne prirode. U prvom redu procesni propisi koji su kod sudstva razmjerno mnogo točniji i detaljnije regulirani, nego kod uprave... Sudski propisi su u pravilu sadržani u zakonima, i to pretežno u velikim, jedinstvenim klasifikacijama, dok su upravni propisi najvećim dijelom razbacani u raznolikoj gomili pravnih normi... Jednako ima i diskreciona ocjena upravnog organa šire područje negoli ocjena suda“[20]

Obzirom da se koncepcija uprave I. Krbeka, prezentirana u periodu između 1946. i 1953. godine, nije bitno razlikovala od teorije uprave koju je formulisao između dva svetska rata, njoj bi se mogle staviti sve već izložene primedbe. Štaviše, ova koncepcija uprave nije imala ni potpunu pozitivnopravnu podlogu. Pri njenom formulisanju Krbek nije analizirao, ili nije želeo da analizira, specifičnost pravnog sistema tadašnje Jugoslavije. Jer, da jeste, on upravu ne bi određivao kao državnu delatnost, što je učinio, već kao funkciju državne vlasti, što nije učinio, a u skladu sa važećim ustavnim normama.[21] Moglo bi se reći da se koncepcija uprave I. Krbeka, u ovom periodu, nije zasnivala u dovoljnoj meri na analizi postojećeg pravnog poretka, već na teorijskim momentima, odnosno na teorijskom opredeljenju autora.

U periodu od 1953. do 1963. godine jugoslovenska pravna teorija nije prezentirala neke nove ideje po pitanju problema broja i sadržine osnovnih funkcija države. Naprotiv, najveći broj naših autora ostao je pri svojim, ranije iznetim, formalno organskim koncepcijama uprave. Njih su samo u tom momentu nazivali materijalnim koncepcijama, bazirajući ih isključivo na članu 2. Zakona o državnoj upravi iz 1956. godine.

Za razliku od njih Krbek svoje učenje o upravi nije nazvao materijalnom teorijom, svestan činjenice da ona to nije ni bila. Ovaj pravni pisac je spadao u malobrojnu grupu autora koji su svoje koncepcije uprave otvoreno označavali kao formalne ili formalno-organske.

Tako je, prilazeći problemu, a prilagođavajući svoja teorijska opredeljenja izmenjenim političkim i pravnim prilikama, Krbek tvrdio da se ne može „djelatnost državnih organa socijalističke Jugoslavije jednostavno svjesti na zakonodavstvo, sudstvo i upravu“[22], već se njihova sadržina mora utvrđivati na osnovu aktivnosti koje vrše osnovne vrste državnih organa.

To, po njegovom mišljenju, zahteva kategorizaciju osnovnih državnih delatnosti i glavnih vrsta državnih organa.

Osnovne državne delatnosti, po Krbeku, su:

1. Zakonodavna funkcija i vrhovno državno rukovođenje, povereno Saveznoj narodnoj skupštini i skupštinama republika.

2. Funkcija donošenja odluka i lokalno rukovođenje koje vrše skupštine lokalnih zajednica.

3. Političko-izvršna funkcija, poverena Predsedniku Republike i Saveznom i republičkim izvršnim većima.

4. Uprava, čije je vršenje povereno izvršno-upravnim i upravnim organima.

5. Delovanje sudstva – redovnih, privrednih i vojnih.

6. Delovanje Jugoslovenske narodne armije.

7. Posebna delatnost javnog tužilaštva koja se manifestuje kao obezbeđivanje pravilnosti izvršavanja zakona.[23]

Glavni državni organi, koji se, po njegovom mišljenju, „ne mogu načelno određivati prema funkcijama, već po formalno-organizacionim momentima“, bili su :

1. Predstavnički organi narodne vlasti, gde spadaju narodni odbori i pokrajinske, republičke i Savezna skupština.

2. Političko-Izvršni organi koji obuhvataju Predsednika Republike i izvršna veća.

3. Izvršno-Upravni organi, u koje posebno ulaze saveti republičkih i narodnih odbora.

4. Organi državne uprave.

5. Sudovi

6. Jugoslovenska narodna armija

7. Javno tužilaštvo.[24]

Način na koji je Krbek izvršio podelu državnih delatnosti i negativan pristup određivanju pojma uprave, pokazuju da se on ni u ovom periodu nije odrekao svojih teorijskih opredeljenja. Tako, tvrdi Krbek, upravni poslovi „tako su mnogobrojni i različni, nisu se jasno odjelili i izdiferencirali od drugih poslova, da ih ne možemo obuhvatiti preciznom pozitivnom difinicijom. Ta materija ni ne miruje, već je stalno u pokretu i micanju. Djelatnost uprave se teško opisuje, ali se ne da formalno i pozitivno definitati. Opisivanje je korisno, ali treba imati na umu da se radi samo o opisivanju koje načelno dopušta izuzetke, a ne o pojmu koji isključuje izuzetke“.[25] Pri tom, kao primer opisivanja delatnosti uprave, Krbek upravo navodi član 2. Zakona o državnoj upravi iz 1956.

Pre nego što pristupi opisivanju upravne delatnosti, Krbek ističe da se „uprava ne može uopće pojmovno karakterisati kao izvršna funkcija te u tome naći njeno bitno obeležje, po čemu bi se ona razlikovala od drugih društvenih funkcija... Izvršavanje zakona i drugih pravnih propisa vrlo je značajno i važno za upravu, ali time se ne može isključivo definirati pojam uprave, već dati samo jedna od najznačajnijih crta uprave“.[26]

Isključivanjem izvršavanja zakona i drugih propisa, kao opšteg okvira za utvrđivanje sadržine upravne delatnosti, Krbek se u stvari vratio, bolje reći još jednom potvrdio, na svoje polazno formalno-organsko učenje o upravi prezentirano između dva svetska rata. Da je uprava, po ovom autoru celina aktivnosti organa uprave kojima oni realizuju poslove propisima utvrđene nadležnosti pokazuje sumarni prikaz osnovnih oblika manifestovanja uprave po Krbeku.

Kako je po svojim oblicima i sadržaju, tvrdi Krbek, „upravna delatnost vrlo bogata i raznolika, te ostvaruje odreda sve državne odnosno opće društvene zadatke“, da bi mogla biti shvaćena i da bi bila data njena opšta skica, „potrebno je... dati načelno sumarni pregled raznih oblika upravne djelatnosti“.[27] A ti oblici su:

1. Neposredna i posredna uprava, odnosno delatnost kojom organi uprave neposredno ostvaruju određene zadatke i delatnost kojom oni regulišu ili nadziru tuđu delatnost.

2. Autoritativna i neautoritativna uprava, kao vršenje upravnih poslova primenom vlasti ili bez nje.

3. Pomaganje i ograničavanje građana.

4. Upravljanje i rukovođenje.

5. Izdavanje upravnih akata i vršenje materijalnih operacija.

6. Izdavanje upravnih akata i donošenje drugih pravnih akata.[28]

Pored već navedenih nedostataka teorije uprave I. Krbeka, koji se mogu staviti i ovoj varijanti njegove koncepcije uprave, valja istaći i neke nedostatke koji karakterišu upravo treće prezentirano Krbekovo shvatanje uprave.

Najpre, sumarni prikaz osnovnih oblika upravne delatnosti nije celovit jer ne obuhvata sve aktivnosti organa uprave. On samo pokazuje da se neke, doduše najčešće vršene, aktivnosti ovih državnih organa mogu posmatrati sa različitih aspekata.

Zatim, oblici upravne delatnosti koje Krbek navodi nisu u pravnom sistemu tadašnje Jugoslavije bili obuhvaćeni normama jednog jedinstvenog pravnog režima. Ovom pravnom piscu sasvim je bilo jasno da norme jednog pravnog režima nisu uređivale izdavanja upravnih akata i zaključivanje ugovora od strane organa uprave.

Takođe, svestan činjenice da tadašnje jugoslovensko pravo ne poznaje pravni režim čije bi norme uređivale sve aktivnosti organa uprave, a koje bi po tom osnovu mogle činiti upravnu funkciju, Krbek pribegava oprobanom teorijskom osloncu – formalno-organizacionom kriterijumu, preciznije – vršiocu aktivnosti.

Međutim, vršilac aktivnosti kao kriterijum za definisanje upravne funkcije u nekim momentima postaje nedovoljno pouzdan oslonac i za samog Krbeka. Tako, objašnjavajući razliku između sudskih i upravnih organa, on pribegava korišćenju i drugih formalnih elemenata (karakter propisa koje primenjuju, stepen vršenja diskrecione ocene, primera radi), utvrđujući, osloncem na njih, samo graduelne razlike između uprave i sudstva, i predlažući da se, ocenom ovih elemenata, u svakom konkretnom slučaju utvrdi da li je jedan državni organ sud ili organ uprave.[29]

Konačno, vršilac aktivnosti kao kriterijum postaje potpuno neprihvatljiv za samog Krbeka kad treba odgovoriti na pitanje – gde spada uprava pravosuđa. Obzirom da je reč o poslovima koje vrše sudovi, logično je bilo očekivati da će ih Krbek svrstati u sudsku delatnost. Međutim, on ih ubraja u upravnu delatnost, ne zato što ih ne vrše sudovi nego organi uprave, jer to nije tačno, već zato što, u ovom slučaju, i sam Krbek odbacuje formalno-organski kriterijum pribegavajući materijalnim elementima.

Rezime

Ivo Krbek, jedan od najistaknutijih jugoslovenskih pravnih pisaca, svoju teoriju uprave formulisao je u periodu između dva svetska rata.

Osnovu ove koncepcije činile su postavke austrijske normativističke škole o stvaranju i izvršavanju prava.

Polazeći od ovakvih teorijskih osnova, ali i odredbi važećeg pozitivnog prava, Krbek je formulisao formalno-organski pojam uprave i drugih državnih delatnosti.

Tvrdeći da određuje isključivo pojam moderne uprave, ovaj pravni pisac pribegava upotrebi negativnog kriterijuma pri definisanju upravne delatnosti.

Uprava je, po njegovom mišljenju, onaj golemi ostatak u državnoj delatnosti koji vrše organi uprave, a koji preostaje nakon izdvajanja zakonodavstva i sudstva.

Na Krbekovu koncepciju uprave mogu se primeniti sve one primedbe koje se inače stavljaju formalnim i formalno-organskim učenjima o upravi, posebno njihovim negativnim varijantama.

Od svojih teorijskih opredeljenja Krbek nije odstupio ni u koncepcijama uprave koje je prezentirao posle Drugog svetskog rata, kako do 1953. godine, tako i docnije. Pritom je svoju teoriju uprave, a i drugih državnih delatnosti, pokušao da više ili manje prilagodi izmenjenim pravnim i političkim uslovima, ne odstupajući od teorijske osnove i pravca, čak, u određenim slučajevima, i po cenu zaobilaženja pozitivnopravnih normi.

Nevenka Bačanin

ADMINISTRATION THEORY OF IVO KRBEK

Summary

I. Krbek formulated his formal and organic theory of administration in the period between two world wars with reliance on Austrian normativistic school of creation end exercising of law.

According to this author, who was supporter of negative criterium of administration activity defining, administration corresponds to that huge residiuum in state affairs accomplished by administrative authorities, which remains after separation of legislative and judiciary branches.

Krbek did not step back from his theoretical conceptions of administration presented after The Second World War, as well, although he was trying to adapt such conceptions, with more or less succes, to changed legal and political conditions.

Key words: the idea of administration; administrative activity; administrative function; formal concept of administration; material concept of administration; organic concept of administration; negative criterium; administrative authority activity; legal regime of administration.

[1]„Osnovni pojam, na kome se temelji čitava zgrada naše nauke, jeste pojam uprave. Onaj se dio prava, koji obuhvata upravno pravo, može samo valjano shvatiti, ako se točno ustanovi i pojam uprave“, Krbek, I.: Upravno pravo, I, Uvodna i osnovna pitanja, Zagreb, 1929., str.1.

[2] U jugoslovenskoj pravnoj teoriji između dva svetska rata javlja se veliki broj pravnih pisaca koji se bave određivanjem pojma uprave, ali i broja i sadržine drugih državnih funkcija. Jedni formulišu materijalni, a drugi formalni pojam uprave, pod manjim ili većim uticajem strane pravne teorije. Više: Perić, Živojin M.I. Beograd, 1922.; Tasić, Đorđe: Jedan pokušaj podele državnih funkcija u formalnom i materijalnom smislu, Ljubljana, 1926.; Vladisavljević Milan: „Materijalni koncept sudijske funkcije“, Arhiv za pravne i društvene nauke, 3/33; Stjepanović, Nikola: Opšta teorija o Glavnoj kontroli Kraljevine Jugoslavije, s naročitim obzirom na teoriju podele državnih funkcija i princip podele vlasti, Beograd, 1938,; Ilić, Mihailo: Administrativno pravo, Beograd, 1937.; Stefanović, Jovan: Komentar Zakona o upravnom postupku, Beograd, 1933.; Taranovski, Fedor: Enciklopedija prava, Beograd, 1923.; Radovanović, Ljuba: „Zakonodavna vlast i njene funkcije“, Arhiv za pravne i društvene nauke 1/25 i „Objektivan administrativni spor“, Arhiv za pravne i društvene nauke, 3/22; Vladisavljević, Milan: „Pojam ustava“, Arhiv za pravne i društvene nauke, 3/26; Pitamic, Leonid: Država, Ljubljana, 1927.; Danić, Danilo: „O pojmu sudske vlasti“, Arhiv za pravne i društvene nauke, 6/32 i Kostić, Laza: Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, I knjiga, Beograd, 1933.

[15] Inače, Krbek upravu pravosuđa svrstava u upravu, pozivajući se na odsustvo sudijske nezavisnosti kod nje, a upravne sudove u sudstvo, tvrdeći da izraz upravni označava samo jednu vrstu suda. O ovome više: op.cit., 31-39.

[17] Krbek, I.: Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950., str. 75-76.

[21] Videti: Ustav FNRJ iz 1946., posebno članove: 49-51, 73-82, 85, 90-92, 96-99, 105-117, i 124.125.

[22] Krbek, I.: Pravo javne uprave FNRJ, I, Zagreb, 1960., 14.