Dr Dragan Bataveljić

Pravni fakultet Univerzitet u Kragujevcu

 

UDK: 342.24 (4-672EU)

Primljeno: 12. 04. 2010.

Izvorni naučni članak

 

 

FEDERALNA PERSPEKTIVA EVROPSKE UNIJE

 

Evropska unija na početku XXI veka ima velike izazove. Kroz proces evropskih integracija postavlja se pitanje "evropske kompatibilnosti" federalizma, odn. obrazovanja "Evropske federacije". Zato autor u radu razmatra bitna pitanja evropskog federalizma, koja su i danas, na početku XXI veka, veoma aktuelna. Ukazuje se da federalizam ima značajnu ulogu u evropskoj izgradnji i integraciji, kao političkom poduhvatu bez presedana. Do sada je poznato nekoliko modela federalizma, ali dalja evropska izgradnja i integracija zahtevaju inovaciju, pa se zato ona ne može uklopiti u već postojeće ili unapred određene modele, nego je neophodno izvršiti sintezu između jedinstva i različitosti, pa se poslednjih godina vrši “intenzivno traganje za novim evropskim federalizmom“, odnosno debatuje o budućnosti EU.

Federalizam predstavlja odgovarajuću protivtežu globalizaciji i najpodesniji je oblik društvene organizacije, koji bi okupio Evropljane u Uniji, garantovao nacionalne, regionalne i lokalne osobenosti i neophodnu međuzavisnost i afirmaciju evropskog identiteta. Motivi evropskih integracija i stvaranja "Evropske federacije" su mir, demokratija,  idealizam, pripadnost jednoj vrednosnoj zajednici, rast ekonomskog standarda, veći uticaj u spoljnoj i bezbedonosnoj politici, efikasnije rešavanje problema koji prevazilaze granice i jačanje prijateljstva i međususedskih odnosa. Ciljevi su stvaranje savezne države, odnosno "Sjedinjenih Država Evrope", uz poštovanje principa supsidijarnosti. U diskusiji o budućem razvoju Evrope često su suprotstavljene jasno definisane pozicije: Modela "Evropske Savezne Države", Konkurentskog modela "Evropskog Saveza Država", Modela "Evrope regiona" i Modela "Diferencirane integracije".

Ključne reči: Evropska unija, evropski federalizam, supsidijaritet, evropske integracije, evropska federacija

 

 

1.      Istorijsko - politička razmišljanja

o evropskoj federaciji

 

Istoričar Jean-Baptiste Duroselle[1] najavio je uzdržavanja u pogledu onih teorija, po kojima zaista postoje kontinuitet i koherentnost koji dovode do toga, da je "Evropa, kao takva, mnogo starija nego njeni narodi", a njeno jedinstvo je "ideal, koji njene najbolje glave potvrđuju već hiljadu godina". Upravo ove iskaze je koristio Denis de Rougemont u uvodu svog dela, "28 Siecles d' Europe", a Duroselle je, kasnije, potpuno prihvatio teze Denis de Rougemont-a. Iz tog razloga je važno, da se znaju istorija i njeni odnosi. Istorija nam omogućava da razumemo, da "identitet" grupe naroda, ili jednog naroda, ili čak samo jednog dela tog naroda, zaista postoji i da je, pre svega, rezultat dugog istorijskog nasledstva, kako na individualnom, tako i na kolektivnom nivou.

Saint-Simon, koji je važio kao prava preteča institucionalizovanih tendencija u XX veku, je pisao: "Svaka skupština naroda zahteva zajedničke institucije, kao i svako okupljanje više osoba; neophodna je organizacija, jer, inače, važi pravo jačeg. Zato je neophodna prinudna sila, koja međusobno usaglašava različita kretanja i čini da interesi postanu zajednički i prihvaćenim obavezama daje trajnost"[2]. Svi interesi, koji su zajednički evropskom društvu, odnose se na nauku, umetnost, zakonodavstvo, trgovinu, upravu i industriju.

Celokupno naše istraživanje, posvećeno dovršavanju evropskih integracija i stvaranju jedne evropske federacije, mora da bude brižljivo, tj. opsežno obrađeno, sa neophodnom prodornošću i potpunim udubljivanjem, predavanjem toj stvari i sa svom preciznošću u pojedinostima. Zato se nikada ne sme gubiti iz vida celina naučnog istraživanja. Naše jedino oružje u borbi za Evropu ostaje ubeđenje da je istina, a ne spoljašnja sila, najveći motor i snaga u stvaranju buduće federacije.

To što se nikome ranije nije posrećilo, oni snovi stari stotine godina, planovi i ideali -postali su stvarnost, zahvaljujući jakoj volji ogromnog broja ljudi u jednom konkretnom delanju. To je osnivanje prve Evropske Zajednice. Njeno proglašavanje, izvršeno  09. maja. 1950. od strane Roberta Schuman-a, bilo je izraz "velike želje" za ujedinjenjem naroda, a ne za ujedinjenjem država u jednu "Evropsku federaciju, neophodnu za očuvanje mira", kao što je to rekao Jean Monnet. On je tada naglasio da bi najvažnija reč u ovoj izjavi bila reč "mir". Zar to nije danas aktuelnije no ikada pre i uslov za budućnost Evrope?

 

2.      Vizije evropske federacije

 

Po shvatanju brojnih zastupnika evropske integracije, neophodno je jačanje dinamike federativnog jezgra. Projekat pisanog Ustava Evrope je rađen na bazi planova Šarla de Gola, Spinelija, Evropskog parlamenta i članka "Ustav za Evropsku uniju", koji je objavljen 28. oktobra 2000. godine. Suština federalističkog metoda se razvija na postojećim elementima i postojećem iskustvu, a jedan od osnovnih, fundamentalnih principa federalizma jeste doprinos rastu zajedničkih moći. Federalizam je, po zamisli njegovih promotera i ideologa, trebalo da očuva identitet država članica, regiona i lokalnih zajednica, uz istovremeno bolje i efikasnije funkcionisanje Evropske unije. On je trebalo da doprinese ostvarenju najvažnijeg cilja Unije, a to je garantovanje mira, prosperiteta i nezavisnosti državama članicama, kao i da dā svoj doprinos razvoju i bezbednosti na regionalnom i svetskom planu[3].

Međutim, doprinos Unije je u suprotnosti sa njenim političkim uticajem, jer je njen finansijski i ekonomski doprinos, znatno veći od njenog političkog uticaja, a to je posledica podeljenosti i nejedinstvenosti. To se posebno vidi ako se uporede diplomatske misije SAD-a i država članica Evropske unije. Naime, 15.000 američkih diplomata raspoređenih u 300 misija, prema 40.000 diplomata raspoređenih u 1.500 misija, ima znatno veći uticaj, bez obzira na očigledno mnogo manji broj službenika i raspoloživa sredstva.

Zbog svega toga, Evropska unija traži nov model, koji bi joj omogućio bolju podelu vlasti i raspodelu odgovornosti između svojih institucija. Takođe, Evropska unija traži nov model podele vlasti između evropskog, nacionalnog, regionalnog i lokalnog nivoa, a to sve u cilju ostvarenja veće efikasnosti i višeg nivoa demokratije u institucijama same Unije.

Kada je reč o viziji buduće Evrope, onda treba reći da se ona odnosi, pre svega, na aspekt bezbednosti i odbrane, u pravom smislu te reči. To bi značilo jačanje Evropske Unije, prvenstveno na principima demokratije i međusobnog poverenja, tj. na političkom aspektu bezbednosti. Sada je moguće, da se zamisli politička garancija bezbednosti na različitim ravnima. Ova  vizija jedne  "totalne Zajednice", mogla bi da bude ostvarena do kraja ove decenije, na samom početku 21. veka. Cilj njenih institucija bi bio potpuna zaštita nacionalne i regionalne individualnosti, kao i stvaranje moćne centralne vlasti sa predsednikom direktno  izabranim od strane svih Evropljana.

 

3.      Evropska federacija –

potpuno nova varijanta federalnog modela

 

U cilju obezbeđivanja veće reprezentativnosti, demokratičnosti i efikasnosti evropskih institucija, krajem drugog milenijuma, preciznije u poslednjoj deceniji XX veka, preovladalo je shvatanje da Evropska unija mora da usvoji Osnovnu povelju ili Ustav. Ova Povelja ili Ustav bi definisali njene ciljeve i osnovne principe i ustanovili podelu vlasti i odgovornosti, naročito između nacionalnih vlasti i evropskih institucija. Naravno, ovaj najvažniji evropski dokument bi morao da bude jezgrovit i jasan, a u njega bi trebalo da bude uključeno samo ono što je suštinsko i fundamentalno.

Takođe, taj dokument bi trebalo da sadrži osnovne principe demokratije i slobode i da zabrani svaku diskriminaciju vezanu za bilo koji osnov: pol, relgiju, starosnu dob, seksualnu orijentaciju, etničko poreklo, hendikepe, uverenja i slično. Naravno, tu bi bila regulisana i pitanja azila, imigracije i proterivanja, kao pitanja koja se nalaze u vrhu prioriteta evropske političke javnosti i zato čine plan evropskog modela društva, pružajući mogućnost očuvanja evropskog identiteta i primene principa supsidijarnosti. To znači da, kao što smo već naveli, državi ili uniji ne treba dodeljivati one zadatke i poslove, koji bi se bolje mogli obaviti na nivou regiona ili lokalne zajednice. I obrnuto, Uniji, državi ili regionu je neophodno poveriti one delatnosti koje oni jedino mogu ili ih bolje vrše. Upravo taj princip čini fundament, tj. osnovu svake federalne zajednice.

 

4.      Fišerov pledoaje za finalitet evropske integracije

 

Po mišljenju Joške Fišera, "Evropska federacija predstavlja feniks iz pepela. Ona je sada samo, reč". Ovim kratkim citatom, bivši nemački ministar spoljnih poslova je u Francuskoj zapalio vatru u vladinoj većini. Naime, pojam federacije u govoru Jezefa "Joške" Fišera (Joseph Martin "Joschka" Fischer) od 12. maja 2000. godine, u Francuskoj je izazvao veoma burnu reakciju. Međutim, teško da se u nekom drugom trenutku u prethodnim godinama moglo tako jasno prepoznati ko u Francuskoj razmišlja o budućnosti Evrope i njenoj federalnoj varijanti. 

Debatu o Evropskoj federaciji, otvorio je bivši ministar spoljnih poslova Nemačke, Joška Fišer, u svom govoru održanom 12. maja 2000. godine, na Humbolt Univerzitetu u Berlinu. Naslov njegovog govora je bio : "Od Saveza država do Federacije – razmišljanja o finalitetu evropske integracije"[4] i u ovom izlaganju on je ponovio poglede koje su izneli Karl Lamers i Volfgang Šojble, koji su predložili stvaranje "čvrstog jezgra" Evropske unije. Takođe, Joška Fišer je u svom govoru održavao i zastupao stavove bivšeg predsednika Savezne Republike Nemačke, Johanesa Raua, iznete u članku "Federalni ustav za Evropu"[5]. U francuskom listu "Mond" objavljeno je interesantno shvatanje bivšeg britanskog premijera Tonija Blera, po kome bi najviši evropski akt (koga neki zovu Ustav, a drugi Povelja) "bio vrsta povelje o nadležnostima, koja precizira šta se radi na evropskom nivou, a šta na nivou države"[6]. Ova bi Povelja bila politički, a ne i pravni dokument i ona bi predstavljala povelju ujedinjene i čvrste Evrope. Međutim, po mišljenju nekadašnjeg britanskog premijera, takva Evropa bi bila "supersila, a ne superdržava" i on je apelovao na Evropu nacija, koja bi bila "slobodna, nezavisna i suverena". Tu viziju su podjednako podržavali i bivši predsednici Savezne Republike Nemačke i Francuske – Johanes Rau i Žak Širak, kao i Đulijano Amato i Joška Fišer.

Kada je reč o predlozima Johanesa Raua, s obzirom da Unija, još uvek, nema institucije koje bi joj omogućile da nastupa jednoglasno, treba reći da on isticao da bi "evropski građani bili zahvalni svojim zemljama, ukoliko bi se usvojio jezgrovit i razumljiv Ustav, koji bi objasnio ciljeve i strukturu Evropske federacije". To znači da se pitanje evropskog federalizma ponovo počelo postavljati, ali da nije poželjno da federalni evropski ustav imitira američki, nemački ili švajcarski ustav. Naime, cilj federalnog evropskog sistema i jeste u tome, da omogući državama članicama da, zajedničkim naporima, pronađu kapacitete i mogućnosti za obavljanje onih aktivnosti, za koje više nisu u stanju i za koje nisu sposobne da ih samostalno obavljaju. Upravo zbog toga, federalni sistem i pokušava da izvrši raspodelu moći, a ne da je koncentriše.

 Navedeno mišljenje bivšeg predsednika Savezne Republike Nemačke, Johanesa Raua, da "već posedujemo kamene temeljce Evropske federacije nacionalnih država" i da "sve što je potrebno, jeste da ih kompletiramo, spojimo i podignemo građevinu" davalo je polet zagovornicima evropskog federalizma da istraju u svojim nastojanjima. Ta struktura bi imala svoj legitimitet u dvostrukom predstavljanju građana u Evropskom parlamentu i država članica u okviru Doma država (koji potiče iz Saveta ministara). U okviru ovog Doma, svaka država bi imala "svoj glas, nezavisno od njene veličine ili broja stanovnika" (kao u američkom Senatu ili švajcarskom Savetu država)[7].

Predstave, odnosno vizije sadržane u Fišerovom govoru, su pledoaje za finalitet evropske integracije kroz "ustavni ugovor" o "evropskoj federaciji". Polazna tačka Fišerovih razmišljanja je njegovo ubeđenje da bi politička integracija morala da se ugradi kao poslednja cigla u zgradu evropske integracije[8]. Oba procesa (proširivanje i produbljivanje) – morala bi da se organizuju paralelno, a Nemačka i Francuska bi, u tome, imale posebnu odgovornost[9]. Fišerov "sasvim jednostavan odgovor" je glasio: "Prelaz sa Saveza država Unije, ka punoj parlamentarizaciji u Evropsku federaciju … a to, ne znači ništa manje od jednog evropskog parlamenta i jedne takve vlade, koji, ustvari, čine zakonodavnu i izvršnu vlast u okviru federacije. Ova federacija se zasniva na ustavnom ugovoru."

Imajući ovakav odnos pristalica i protivnika ideje Evropske federacije, treba reći da je bivši francuski predsednik, Žak Širak, dao podršku evropskom projektu u svom obraćanju Bundestagu, 27. juna 2000. godine u Berlinu, ali bez direktnog pominjanja termina "Evropska federacija". Naime, on je istakao da među Evropljanima, naročito među mladima, jača osećaj zajedničke pripadnosti, evropskog identiteta i želje da žive zajedno u jednoj solidarnoj zajednici. Otuda je on pozvao sve prisutne na reformisanje institucija i velike poduhvate, kao što su evropska odbrana i zbližavanje evropskih građana.

Prema daljem shvatanju bivšeg ministra inostranih poslova SR Nemačke, "precizna raspodela kompetencija između federacije i nacionalnih država u okviru ustavnog ugovora, trebalo bi federaciji da ostavi domene suštinskog suvereniteta i samo one probleme koji zahtevaju neposrednu pažnju na evropskom nivou, dok bi ostali domeni i dalje bili u kompetenciji nacionalnih država. Uređena i delotvorna Evropska federacija postaće potpuno suverena, iako sačinjena od priznatih nacionalnih država".

Fišer sasvim precizno izjavljuje šta on podrazumeva pod "gravitacionim centrom". Naime, grupa država će, kako on smatra, "sklopiti novi evropski osnovni ugovor, nukleus ustava federacije. Na osnovu ovog osnovnog ugovora, ona bi (jedna ovakva grupa država) sebi dala vlastite institucije…" Glavni zadatak "gravitacionog centra", bio bi, "da on bude avangarda, lokomotiva za završetak političke integracije". Nova organizacija bi morala "da već obuhvati sve elemente buduće federacije". Poslednji korak bi tada bio završetak integracije u jednoj Evropskoj federaciji. Pojačana saradnja između pojedinih vlada zahtevala bi korak "ka ustavnom ugovoru, tj. svesnom političkom aktu o novom osnivanju Evrope"[10]. Znači, rođena je ideja stvaranja "gravitacionog centra", koji bi bio avangardna grupa, pa otuda treba napraviti, tj. zaključiti "novi fundamentalni evropski ugovor" između država koje čine taj "gravitacioni centar". Takav ugovor bi bio jezgro budućeg Ustava Federacije, koja bi, na osnovu njega, kao fundamentalnog, imala svoje sopstvene institucije: vladu, parlament i predsednika (vlada bi bila u centru Unije i nastupala bi jednoglasno u ime članica, parlament bi bio znatno osnažen i ojačan novim ovlašćenjima, a predsednik bi bio izabran neposredno od strane građana).

Za Fišera je bilo najvažnije da se održi otvoren pristup svim članicama Unije, pa je, u tom smislu, on bio bliži konceptu "federacije nacionalnih država", kojom je Žak Delor bio veoma naklonjen. Međutim, Fišer je umereniji kada govori o "federaciji država i građana", jer evropsku istoriju ne čine samo nacionalne države. Ovde treba imati u vidu i činjenicu da i sve članice Evropske unije nisu nacionalne države, pa bi se zato, najbolje bilo pridržavati ideje o Federaciji evropskih država ili Federacije evropskih naroda i građana. Posmatrano sa te tačke gledišta, mogli bismo da se, opravdano, zapitamo o prirodi švajcarske, belgijske ili španske države.

Konačni rezultat ovakvog procesa bio bi nastanak "evropske savezne države", po uzoru na "Sjedinjene države Evrope". Međutim, pošto je jednokratni ustavni skok nije dogodio, istraživači i teoretičari federalizma su, u međuvremenu, pošli od postepene federalizacije. Naime, i princip supsidijarnosti (utemeljen u EZ-Ugovoru[11]  i sve veća primena većinskog odlučivanja u savetu, kao i jačanje Evropskog parlamenta, zahvaljujući postupku saodlučivanja, podvlače jačanje federalizacije Evropske unije.

 

5.      Francuski načelni stavovi

u odnosu na federalnu perspektivu

 

Francuski načelni stavovi su mogli da se sasvim jasno očitaju iz direktne, odnosno indirektne reakcije na Fišerov govor. "Vladajuća doktrina" u Francuskoj jasno odbija Fišerovu viziju i preferira sasvim drugačiji model za buduću evropsku "res publica"[12]. 

U francuskoj debati o budućoj Evropi, glavna pažnja se posvećivala centralnom simbolu identiteta: suverenitetu nacionalne države[13]. U osnovi toga leži shvatanje nacije (države i državnog suvereniteta), koje se, u osnovi, razlikuje od nemačkog shvatanja. Dok u Nemačkoj važi predstava o naciji kao etničkoj zajednici, kao narodu, u Francuskoj vlada predstava o povezanosti građana oko ideje o političkoj zajednici, tj. ovde važi nacija kao zajednica građana, kao državno-građanska, a ne etnička nacija.

"...Nemcima pada dvostruko lakše, nego Francuzima, da stvore viziju o Evropskoj federaciji, u kojoj države, doduše, ne nestaju, ali više ne raspolažu potpunim suverenitetom"[14]. Dok se federalizam u Nemačkoj ocenjuje pozitivno, jer su se sa njim, uprkos permanentnoj potrebi za reformama, napravila dobra iskustva, mnogi u Francuskoj vide federalizam kao instituciju za oduzimanje moći politički napravljenih nacija, a time, i kao "visokoizdajničku" parolu[15]. Francuska vidi budućnost Evropske Unije kao Federacije nacionalnih država ili "Etats-Souverains"[16].

Fišerov govor je, svakako, pao na već višestruko kultivisano tle. Ako se prati ranija uporedna studija o prilagođavanju teritorijalnih institucija decentralizovanoj Evropskoj Uniji, može se, ipak, praviti razlika između  faze  koja se karakteriše strategijama konfrontacije između centralnih država i regiona u osamdesetim godinama i faze koja se više karakteriše "kooperativnim strategijama" u devedesetim godinama.

 Ustavna debata, vođena posle govora Joške Fišera održanog u Berlinu, jasno je pokazala da pojam "federacija" ima više značenja. Diskusija o ovom pojmu, dakle ustavna debata, ima važnu funkciju u okviru integracionog procesa. Teze o kojima je govorio Fišer ili bolje rečeno njegove vizije, imaju, bez sumnje, važnu funkciju katalizatora, tako što su one pokrenule načelnu debatu koja, sigurno, nije trajala samo do konferencije vlada, održane 2004. godine. 

 

6.      Princip supsidijariteta

i njegov značaj za ustavni razvoj Evropske Unije       

 

Princip supsidijariteta je u formulaciji Ugovora iz Mastrihta preuzet, u neizmenjenom obliku, iz Ugovora iz Amsterdama i time nije potvrdio standard obrazloženja kompetencija, već standard izvršenja kompetencija[17]. Karakteristično za Evropsku Uniju je neophodnost zajedničkog dejstva više ravni. Drugi zagovaraju "federalnu transformaciju" dosadašnje isprepletanosti kompetencija Evropske Unije i predlažu transformaciju, koja se orijentiše ka principu supsidijariteta[18].

Tako su, na primer, nemačke države članice, na učvršćivanje jedne posebne klauzule u Ugovoru o Evropskoj Uniji, prvobitno polagale veoma velike nade. Princip supsidijariteta je trebalo da ih zaštiti od dalekosežnog pomeranja kompetencija na evropsku ravan. 

Supsidijaritet je za mnoge ljude "rastegljiv" koncept, koji se može različito tumačiti. Ovaj princip, još nikada, nije bio lajtmotiv Komisije i Evropskog Parlamenta, što je, takođe, bilo razumljivo u ranijim stadijumima evropskog razvoja, kada je u njenom interesu ležalo to da se dokaže da Evropa ostvaruje dobar učinak i da evropska integracija ima pozitivnu i praktičnu svrhu[19].

Pri svakom daljem integracionom koraku treba, pre svega, voditi računa o očuvanju nacionalnog identiteta, što je u jednoj "Evropi jedinstva u mnoštvu" - sistemski logično. Instrumenti za ovo su principi ograničenih pojedinačnih ovlašćenja, srazmernost i naročito supsidijarnost.

Unija treba da se, načelno, skoncentriše na ovakve zadatke koji ne mogu u dovoljnoj meri da se ispune na ravni pojedinačnih država. Ona mora da dobije neophodna ovlašćenja za oblasti zadataka, za koje ona može da ponudi višu evropsku vrednost.

Princip supsidijariteta ne garantuje samo bliskost građanima pri izvršenju kompetencija koje ne pripadaju isključivo Evropskoj Uniji. On ima načelni značaj kao strukturni princip Evropske Unije, koji je merodavan za prenos daljih kompetencija.

 

a) Strah od gubitka suvereniteta

 

Evropsko ujedinjenje se često definiše negativno kao "gubitak suvereniteta" pojedinačnih nacionalnih država. Ideja Evrope zahteva delove tog suvereniteta za sebe. Šta čini Evropa sa njim? U čemu se sastoji evropski, dakle nadnacionalni i transnacionalni suverenitet? Zar se neće prenošenjem suvereniteta na Evropu upravo napraviti nezdravi zategnuti luk, koji bi diskreditovao ideju Evrope?

Negativnih primera ima mnogo. Tu treba da se posmatra samo "neprobojno šipražje" evropskog uređenja subvencija, agrara ili trgovine. Ovi su, kao sunđer, u sebe upili nacionalna prava na suverenitet i, u svakom slučaju, aktivirali protest, kada suverene odluke iz Brisela guraju u stranu nacionalne želje. Stanovništvu ne može da se saopšti, da Evropa treba da odluči o tome, koje površine treba da se umrtve i da se pomoću četkice ofarbaju u plavo.

 

b) Princip supsidijarnosti i očuvanje nacionalnog identiteta

 

Nacionalni parlamenti, na napred naveden način, aktivno doprinose dobrom funkcionisanju Unije, i to tako, što dobijaju informacije od institucija Unije i primaju predloge zakonskih akata Unije, u skladu sa Protokolom o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji. Oni učestvuju u postupku revizije ugovora, dobijaju obaveštenja o zahtevima za priključenje Uniji, učestvuju u međuparlamentarnoj saradnji koja se ostvaruje između nacionalnih parlamenata i sa Evropskim parlamentom. Sve to doprinosi boljem poštovanju principa supsidijarnosti, u skladu sa procedurama predviđenim Protokolom o primeni principa supsidijarnosti i proporcionalnosti. Naravno, sve ovo će doprineti i ostvarenju odredbe Lisabonskog ugovora, koja garantuje poštovanje jednakosti država članica od strane Evropske unije pred ugovorima, kao i njihov nacionalni identitet[20], nezavisno od njihovog političkog i ustavnog uređenja, uključujući i lokalnu i regionalnu autonomiju. To je veoma bitno naglasiti, pre svega da Unija poštuje suštinske funkcije država, naročito one koje imaju za cilj očuvanje njihovog teritorijalnog integriteta, održavanje javnog reda i očuvanje nacionalne bezbednosti (posebno, nacionalna bezbednost ostaje u isključivoj nadležnosti svake države članice). Upravo zbog toga je ranije postojala rezervisanost pojedinih, naročito manjih država, prema članstvu u Evropskoj uniji i njihov strah od ulaska u nju, zbog eventualnog gubitka svog nacionalnog identiteta i teritorijalnog integriteta.

Princip supsidijarnosti odgovara opštem opredeljenju, koje je veoma blisko ideji federalizma, a po kome svaki nivo zajednice treba da obavlja samo one zadatke i da raspolaže samo onim nadležnostima koje je u stanju da obavlja. To se odnosi na centralni, državni, regionalni i lokalni nivo dobro uređene političke zajednice. Koncept supsidijarnosti je jedan od najčešće spominjanih pojmova u raspravi koja je prethodila potpisivanju Ugovora o Evropskoj uniji, ali su njegovi istorijski osnovi, ipak, daleko dublji i da se, kako je to govorio predsednika Komisije, Žak Delor, ovo načelo može otkriti u evropskoj političkoj misli i praksi, već od XVI veka i to, na primer, kod Altuzijusa, koji je predlagao uspostavljanje ravnoteže vlasti između lokalne samouprave i univerzalnih zahteva moderne države[21]. Otuda je i Thomas O. Hueglin, zastupao stanovište da srednjevekovni koreni predstavljaju koncept supsidijarnosti, koji je postao pogodan za organizaciju i nastanak posle-nacionalne Evropske unije[22]. Autori koji se bave izučavanjem principa supsidijarnosti, kao istorijski primer pozivanja na to načelo navode da se ono javlja i u nemačkoj pravnoj tradiciji, u tom smislu da savezna vlast ima supsidijarnu funkciju u odnosu na vlast koju obavljaju zemlje (Länder), što je regulisano i samim nemačkim Ustavom[23].

U Ugovoru o Evropskoj uniji, kao i kasnije prihvaćenom Konceptu primene principa supsidijarnosti (decembra 1992. godine), ukazuje se na "strogo necentralistički karakter Zajednice sa ograničenim i izvedenim nadležnostima". To je, upravo, u skladu sa osnovnim opredeljenjem ovog Ugovora da se odluke donose "što je moguće bliže građanima". Očigledno je da su prethodnih godina postojale brojne nedoumice i opravdan strah od centralizacije Evropske zajednice po ugledu na postojeće federacije. Te bojazni su došle posebnog izražaja krajem 1992. godine. Među teoretičarima, Nisholas Emiliou, smatra da je "supsidijarnost neodvojiva od federalizma", jer on u ovom načelu vidi kriterijum raspodele nadležnosti između više nivoa političke vlasti, dok Constatinesco ističe da je "supsidijarnost izraz političke kulture federalnih država". Slično gledište zastupa i Jacques Santer, koji kaže da se "federalizam može shvatiti kao piramida, a piramida je dobra samo ako ima široku osnovicu, tj. ukoliko se organima koji leže u temeljima ostavi da rade sve ono što mogu da rade..." I Hackett daje svoje objašnjenje po ovom pitanju, ukazujući da "ako je federalizam sistem koga označava ugovor između političkih jedinica, koje predaju svoj pojedinačni suverenitet središnjoj vlasti, ali zadržavaju ograničena rezidualna ovlašćenja, tada supsidijaritet promenjuje federalno načelo, kako bi se, što je moguće više vlasti, ostavilo subjedinicama".

U skladu sa principom podeljene nadležnosti, a pre svega, sa principom supsidijarnosti, u oblastima koje ne spadaju u njenu isključivu nadležnost, Unija interveniše "samo i u meri u kojoj ciljevi razmatrane akcije ne bi mogli biti ostvareni na zadovoljavajući način od strane država članica, kako na centralnom, tako i na regionalnom i lokalnom nivou". Institucije Unije primenjuju princip supsidijarnosti u skladu sa Protokolom o primeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. O poštovanju ovog principa staraju se nacionalni parlamenti, u skladu sa procedurom predviđenom ovim Protokolom. Naravno, sadržaj i oblik akcija Unije, saglasno principu proporcionalnosti, ne smeju preći okvire neophodne za postizanje ciljeva iz Ugovora. Žak Delor je supsidijarnost određivao "kao trajnu protivtežu prirodnoj tendenciji gomilanja moći u centru"[24]. Međutim, kada je reč o ovoj problematici, treba imati u vidu pravnu sigurnost u pogledu raspodele nadležnosti, pre svega zbog evolutivnog karaktera načela supsidijarnosti, jer ono što je u nadležnosti država članica danas, može, već sutra, da dospe, odlukom Suda, u nadležnost Unije. Zbog toga je problematika vertikalne raspodele nadležnosti između Evropske unije i njenih država članica, do danas ostala nerešen problem. Čini se, ipak, nespornim da se u okvirima Evropske unije primenjuju izvesna načela, koja se bez razmišljanja mogu nazvati federalnim.

 

v) Evropski ustav kao doprinos obrazovanju evropskog identiteta

 

Protiv konstitucionalnih reformi se izriče argument, da nema kolektivnog evropskog identiteta, pa zato ne može ni da ima ustava. "Bez naroda nema ustava" - glasi deviza. Ovaj argument počiva na  pogrešnoj premisi, da nacionalni i evropski identiteti moraju da bude jednako struktuirani. Ali, to nije tako, i ne treba tako ni da bude. Za jednu evropsku ustavnu državu, građani, ni u kom slučaju, ne moraju da  predaju njihov nacionalni identitet. Oni su, pre svega, građani država članica, a tek zatim građani Unije. Oni mora da steknu dodatni evropski identitet. Upravo tako, to vidi skoro polovina građana u Evropskoj Uniji, već godinama. Kao "nacionalno i evropski" i kao "evropski i nacionalno" se osećalo 55% ispitanika u 1992. godini i 48% u 1999. godini.

Svaki državljanin zemlje članice, postaće državljanin Unije. Treba napomenuti i objasniti čitaocima, da evropsko državljanstvo (ili pravo građanstva Unije) predstavlja, ustvari, dopunu nacionalnog državljanstva, odnosno podrazumeva dodatna prava, kao što su:

• pravo na slobodno kretanje i život na teritoriji Unije;

• pravo glasa na izborima za Evropski parlament i lokalne izbore;

• diplomatsku i konzularnu zaštitu u trećim zemljama;

• pravo na žalbu Evropskom parlamentu;

• pravo na prijavu Evropskom ombudsmanu.

 

Još 1990. godine, na sastanku Evropskog saveta u Rimu, šefovi vlada Evropske unije, postigli su dogovor o tome da Ugovor o Evropskoj uniji, treba da ustanovi građanstvo Evropske unije. Upravo se u drugom delu ovog Ugovora definiše "građanstvo Unije" na sledeći način:

•         Građani Evropske unije su državljani država članica EU ("Građanstvo Unije će dopunjavati, a ne zameniti nacionalno državljanstvo");

•         Građani Evropske unije imaju pravo da se nastane bilo gde u EU;

•         Građani Evropske unije imaju pravo da glasaju ili budu kandidovani na lokalnim izborima i izborima za Evropski Parlament bilo gde da su nastanjeni u EU;

•         Građani Evropske unije u trećim zemljama imaju pravo na konzularnu zaštitu od ambasade bilo koje od država članica EU;

•         Građani Evropske unije imaju pravo peticije Evropskom parlamentu, pravo da se žale ombudsmanu EU, kao i da pišu bilo kojoj instituciji EU na bilo kom od zvaničnih jezika Evropske unije.

Međutim, evroskeptici se pribojavaju gubitka prerogativa svojih državnosti. Naime, kada su u pitanju protivnici Evropskog ustava, različite političke struje imaju svoju logiku. Tako, krajnja desnica i suverenisti, smatraju da će, ovim, najvišim pravnim aktom Evropske Unije, samo izgubiti u pogledu svoje državnosti. Komunisti su, takođe, protiv, ali je njihov razlog različit od prethodnih (oni smatraju da će se radnici, za svoja socijalna prava, teže izboriti na evropskom, nego na nacionalnom nivou)[25]. Po zemljama, pored Francuza i Čeha, evroskeptični su, i Poljaci, i Britanci.

Treba naglasiti da evropsko državljanstvo ne zamenjuje nacionalno državljanstvo, tj. pravo građanstva Evropske Unije (državljanstvo Unije) nije državljanstvo u onom smislu, u kome klasična teorija države i prava shvata ovu značajnu instituciju. Ujedinjenoj Evropi sada predstoji da kroz nacionalne kampanje stigne od ekonomske, do političke zajednice. Međutim, ovde treba naglasiti da "evropski politički narod" ne postoji, jer je i sam Ugovor o Evropskoj uniji tu veoma jasan, s obzirom da građanstvo kao politička i pravna kategorija ostaje u domenu države članice[26]. To samo dokazuje da navedenim Ugovorom nije rešeno pitanje "evropskog građanstva". Evropski parlament je 1989. godine usvojio Deklaraciju o osnovnim pravima i slobodama, prema kojoj je "građanin Zajednice, u smislu ove Deklaracije, svako ko poseduje državljanstvo države članice"[27]. S toga se može reći da je, upravo, Evropski parlament, kao direktno predstavničko telo građana Evropske unije[28], najdalje otišao u inicijativi za evropsko građanstvo, izglasavajući Deklaraciju po kojoj su građani Evropske unije, u stvari, građani država članica na osnovu njihovog prava državljanstva.

 

Rezime

 

Procesi federalizacije, regionalizacije i decentralizacije u državama članicama  EU, kao i među kandidatima za pristup, poslednjih godina su, očigledno, dobili na dinamici. "Federalizam" je, za mnoge političare, već odavno bio "Dirty word" (prljava reč), i to ne samo u Velikoj Britaniji. Kada je predsednik Komisije, Jacques Delors, 1990. godine, izjavio da federalna izgradnja Evropske Zajednice nije bila zamisao iz prošlosti, već ideja sa budućnošću, od tada je prošlo već 15 godina.

Federalna perspektiva znači da Evropska Unija treba da se formira na odgovarajući način, kao "sistem za rešavanje problema", tj. da se pronađe institucionalni aranžman – "System of government", koji bi omogućio donošenje efikasnih i, istovremeno, demokratski legitimnih odluka. Heinrich Schneider je, opet, postavio pitanje da li federalizam može i treba da postane određujući princip Evropske Unije.

Debata o federalnoj perspektivi Evropske Unije ne rešava redovno kontroverze, jer, po pravilu, učesnici diskusije za osnovu njihovih argumentacija uzimaju određeno shvatanje federalizma i federalne strukture. Tako se, na primer, u Francuskoj "federalizam poredi sa federalnom strukturom država američkog modela"[29]. Davno pre aktuelne debate, bilo je mnogo protivljenja šematskim i doktrinarnim pojednostavljenjima, koja dolaze do izražaja u jednostavnom poređenju "savezne države" i "saveza država".

 

Dragan Bataveljić

 

PERSPECTIVE ON THE EUROPEAN UNION FEDERALISM

Summary

At the beginning of the 21st century, the European Union is facing great challenges. The process of European integration entails the question of "European compatibility" of federalism and the implementation of a "European federation", respectively. Consequently, the author of the present paper discuss crucial issues of European federalism which today, at the beginning of the 21st century, are still most topical. It appears that federalism plays an important role in the European enlargement and integration, as a political undertaking lacking precedents. Up to now, several models of federalism are known, however, further European enlargement and integration require innovation, so it cannot simply be adapted to already existing models or to those which have been determined in advance, but it is rather imperative to carry out a synthesis between uniformity and diversity. To that end, in the previous years, a "great deal of effort has been made in searching for a new federalism", discussing the future of the EU.

Federalism adequately counterbalances globalization, and it represents the most appropriate form of social organization which would unite the Europeans in a union, safeguard national, regional and local distinctive features, and an interdependence and affirmation of the European identity required. The motives of European integration and formation of a "European federalism" are peace, democracy, idealism, belonging to a particular community of values, improvement of the economic standard, a greater influence on the common and security policy, a more efficient solving of cross-border problems, and finally, a strengthening of friendship and neighbourly relationship. Its goals are the formation of a federal State and "United States of Europe", respectively, hereby considering the principle of subsidiarity. The discussions on the future development of Europe often reveal the contrast of clearly defined viewpoints: the model of a "European Federal State", the opposing model of "European Federation of States", the model of "Europe of Regions", and the model of "Differentiated integration".

Key words: European Union, European federalism,  subsidiarity, European integration, European federation;

 

 

 


[1] J. V. Duroselle, L idee de l Europe dans l histoire, 1965.

[2] Citat prema: J. Delors, Vorwort zu de Rougemont, 28 Sičcles  d’Europe (FN 4).

[3] Kada je reč o ulozi Evropske unije na svetskom planu, treba reći da ona dobija na važnosti u brojnim pitanjima. Tako je Unija najvažniji finansijer Ujedinjenih nacija, kojima obezbeđuje 36% redovnog budžeta i 54% ukupne svetske pomoći razvoju.

[4] Govor je, između ostalog, odštampan u: "Integration 312000", str. 149-156.

[5] J. Rau, Le Monde, 4. novembar 1999.

[6] Ibid.

[7] Međutim, ovde treba imati u vidu da su navedene ideje predsednika Raua, ograničene na zakonodavnu vlast Evropske federacije, ali ignorišu pitanja Evropske vlade.

[8] Uporedi, na primer, sledeće priloge, čiji su autori Peter-Christian Müller-Graff, Heinrich Schneider i Beate Kohler-Koch u: "Integration 3/2000" ili Heinrich Schneider, u: "Von Berlin über Nizza - zur Europäischcn Föderation“ u Jahrbuch des Föderalismus, Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.), 2001,  409-428.

[9] R. Hrbek, "Euröpaische Föderation” als Leitbild für die EU?, u: Europäischer Föderalismus im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus – Forschung, Tübingen, Band 24, 1. Auflage 2003, 181 – 182.

[10] Ibid, 182 – 183.

[11] Član 5. Ugovora o Evropskoj zajednici.

[12] O velikom broju radova o federalizmu u Francuskoj, informiše veoma detaljno H. Marhold: Föderale Strukturen für Europa? - Aktuelle Beiträge zur Debatte, u:  Frankreich, Occasional Papers Nr. 23 des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung Tübingen,  Oktober 2000.

[13] H. Marhold, Die Frage nach Sinn und Gestalt, Anmerkungen zu einer neuen Europadebatte: Französische und deutsche Visionen, u: Europäische Zeitung, September 2000,  3.

[14] Ibid.

[15] Prema, R. Hrbek, "Euröpaische Föderation” als Leitbild für die EU?, u: Europäischer Föderalismus im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus – Forschung, Tübingen, Band 24, 1. Auflage 2003,  184.

[16] Up. J. L. Quermonne, Die Europäische Union auf der Suche nach legitimen und effizienten Institutionen, u: Integration 212000,  81-88.

[17] R. Hrbek, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU – Bedeutung und Wirkung nach dem Vertrag von Amsterdam, Jahrbuch des Föderalismus 2002, EZFF (Hg), Tübingen,  530.

[18] Up. T. Fischer, N. Schley, Europa föderal organisieren - ein neues Kompetenz- und Vertragsgefüge für die Europäische Union, Bonn, 1999,  141.

[19] P. Mandelson, Subsidiarität Leben – Europäische Integration und nationale Souveränität, u: Europa hat Zukunft – Der Weg ins 21. Jahrhundert, Verlag für internationale Politik GMBH, Bonn, 1998,  44.

[20] Uopšte posmatrano, snaga nacionalnih identiteta ukazuje na činjenicu da ona nije u vezi sa podrškom integraciji Evropskoj uniji, pa stoga, privrženost državi može biti u pozitivnom ili negativnom odnosu sa podrškom Evropskoj uniji, zavisno od toga da li se evropska integracija shvata, kao nešto što slabi ili jača nacionalni identitet u zemlji (O ovome videti šire: D. Medrano, J. P. Gutierrez, Nested Indetities: National and European Indetity in Spain, Ethnic and Racial Studies, 2001, 758-778). Međutim, postoji sve više dokaza u svakoj državi da, što je jači osećaj nacionalnog identiteta pojedinca, evropska integracija predstavlja pretnju njegovom nacionalnom identitetu i, kao rezultat toga, slabije će podržavati evropsku integraciju.

[21] J. Althusius, Politica Methodice Digesta, Treće izdranje, 1614. godina.

[22] O. T. Hueglin, Federalism, Subsidiarity and the European Tradition, Izlaganje na Drugoj svetskoj konferenciji "Federalism, Subsidiarity and Democracy in the European Union", Bruxelles, 1994.

[23] O ovome, takođe videti: H. Stadler, Subsidiaritätsprinzip and Föderalismus, Freiburg, 1951.

[24] Govor Žaka Delora (Jacques Delors) u Evropskom parlamentu, 1990. godine.

[25] U Francuskoj je osnovan i pokret protiv Ustava Evrope.

[26] Nova prava građanstva Evropske unije su uslovljena državljanstvom, koje je isključivo pravo svake države članice.

[27] Deklaracija o osnovnim pravima i slobodama, član 25. tačka 3.

[28] Za razliku od Evropskog parlamenta, kao predstavničkog tela građana EU, međudržavni organi EU, su Evropski savet i Savet.

[29] Quermonne (s. Anm. 20), S. 83. Vgl. Heinrich Schneider. Der Vertragsentwurf und der Föderalismus, in: Integration l/84,  3-11.