Dr Zoran Čvorović*
Izvorni naučni članak
UDK: 352.07(497.11:47+57)
RAZVITAK LOKALNE SAMOUPRAVE U KNEŽEVINI I KRALjEVINI SRBIJI SA OSVRTOM NA RAZVITAK LOKALNE SAMOUPRAVE U CARSKOJ RUSIJI**
Rad primljen: 28. 11. 2017.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 12. 2017.
Predmet ovog rada je utvrđivanje osnovnih tendencija u razvitku lokalne samouprave u Kneževini i Kraljevini Srbiji. Rad treba da ukaže na osnovna obeležja organizacije lokalne samouprave u Srbiji, kao i na probleme koji su se javljali prilikom primene pojedinih rešenja koja su preuzimana iz zapadnoevropskih prava. Razvitak lokalne samouprave u Srbije se prati od početka novovekovne obnove srpske državnosti u Prvom srpskom ustanku, preko vladavine ustavobranitelja i kneza Mihaila, da bi se naročita pažnja posvetila periodu posle 1870. godine, kada je borba za lokalnu samoupravu postala najvažniji politički cilj pojedinih pokreta i stranaka i kada je Srbija dobila dva najvažnija zakona iz ove oblasti, 1890. i 1905. godine
Radi potpunije predstave, razvitak lokalne samouprave u Srbiji u drugoj polovini 19. veka upoređuje se sa razvitkom lokalne samouprave u carskoj Rusiji u istom periodu. Pošto je uvođenje lokalne samouprave u Srbiji i Rusiji bilo podstaknuto neuspesima nacionalnih pokreta elitističkog tipa i centralističko-birokratske države da u drugoj polovini 19. veka ostvare neke od najvažnijih nacionalnih ciljeva, uporedni metod u analizi razvitka lokalne samouprave u dva, na prvi pogled dijametralno suprotna pravna sistema, čini se opravdanim. U toj analizi će se označiti ona obeležja koja čine bliskim ova dva modela organizacije lokalne samouprave, kao i ona obeležja koja ukazuju na razlike, ne samo između dva tipa lokalne samouprave, već i između dva pristupa recepciji i dva društvena i državna uređenja.
Ključne reči: lokalna samouprava, Kraljevina Srbija, carska Rusija, recepcija.
I OBNOVA DRŽAVNOSTI I LOKALNA SAMOUPRAVA
Pošto je početkom 19. veka srpska državnost posle nekih tri i po veka turske okupacije obnovljena borbom u dva ustanka, lokalna uprava je u državi Prvog srpskog ustanka, kao i tokom prve vladavine kneza Miloša Obrenovića, dobrim delom bila militarizovana. Podređivanje organizacije lokalne uprave interesima oslobodilačke borbe svakako nije moglo da pogoduje formiranju samoupravne organizacije vlasti na lokalnom nivou.[1]
S druge strane, dug period života pod tuđinskom vlašću, u kome su pravoslavni Srbi predstavljali autonomnu i pri tome diskriminisanu versku zajednicu (milet) u okvirima Otomanskog carstva, razvio je u saobraćajno, privredno i kulturno izolovanim seoskim zajednicama, najčešće brdsko-planinskog tipa, osećaj zatvorenosti i samodovoljnosti. Nastanku takvih socio-psiholoških osobina kod Srba pogodovale su i pojedine ustanove turskog prava, kao što su kolektivna deliktna odgovornost sela i postojanje kolektivne nacionalne samouprave na nivou sela i knežina.[2]
Partkularističke tradicije koje su bile formirane tokom vekova u kojima nije postojala nacionalna centralna vlast, pokazale su se već u prvim ustaničkim godinama kao ozbiljna prepreka izgradnji nezavisne nacionalne vrhovne vlasti. Velike vojvode koje su podigle Ustanak u jednoj ili više nahija, rečju V. Karadžića, „nijesu ni u snu htjele da znadu da je Krađorđije njihov starješina i da im on zapovijeda”. Oni su buduću srpsku državu zamišljali kao svojevrsnu „federaciju knežinskih samouprava”.[3] Tako je obnova srpske državnosti u ustaničkim godinama dobrim delom zavisila od uspeha vožda Karađorđa, a potom i kneza Miloša Obrenovića, da suzbiju nasleđenu nahijsku i knežinsku samoupravu.[4] O ondašnjem izvitoperenom i anahronom poimanju samouprave kod srpskog seljaka najupečatljivije svedoči slučaj imenovanja novog kneza Tamnavskog sreza (knežini) iz 1838. godine. Narod ovog sreza je protestvovao kod kneza Miloša protiv novopostavljenog kneza, obrazlažući svoje protivljenje rečima „fala gospodaru (Miloše)... ali mi nećemo toga kapetana nikako zbog toga što je jabanac (tuđin)... nećemo jabanca nikako pa nećemo, kad mi možemo sami izabrati, a imamo starih naših, koji starešine mogu biti”. Knez Miloš im je odgovorio kako je „starešina sreski naš, samo praviteljstveni (vladin), a ne opštinski, i da, sledstveno, nama pravo pripada postavljati ih.... narodu pak ostaje pravo žaliti se na svakog starešinu”.[5]
Mada naizgled paradoksalno, daljoj izgradnji i usavršavanju organizacije vlasti, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, postao je smetnja sam knez Miloš Obrenović. Jer, u godinama posle međunarodno-pravnog priznanja Srbijine autonomije, knez i dalje vlada, „kao jedan paša srpske narodnosti: njegova uprava je imala čisto istočnjački karakter”. Izvršavajući njegovu, a ne volju zakona, činovnik se nije smatrao, rečju S. Jovanovića, „kao državni organ”, već „kao privatni knežev sluga”. [6] Nasuprot despotskom vrhovnom knezu stajali su lokalni kneževi kao nosioci partikularnih težnjih, koje nisu imale ničeg zajedničkog sa zahtevom za samoupravom u pravno uređenoj državi, već sa feudalnom samovoljom turskih spahija.[7] Imajući ovo u vidu, M. Pavlović zaključuje kako su tridesetih godina 19. veka u Kneževini Srbiji postojala „tri tradicionalna oblika upravljanja: seljački lokalizam, otomanski feudalizam kome su težili velikaši, i Milošev orijentalni despotizam”. Nijedan od ovih oblika upravljanja „nije mogao da odgovori potrebama Srbije koja je izranjala u svet moderne evropske civilizacije”.[8]
II OPŠTINA ZA VLADE USTAVOBRANITELjA
Hatišerifom od 1838. godine (tzv. Turski ustav) postavljeni su osnovi za uređenje lokalne uprave na načelu zakonitosti (čl. 27. i 28.), ali i krutog centralizma (čl. 62. i 63.).[9]
Uoči same abdikacije kneza Miloša Obrenovića, 12. maja 1839. godine, Srbija dobija prvi dugovečni zakon o uređenju lokalne uprave – Zakon o ustrojstvu okružnih načelstava i glavnim dužnostima sreskih načelnika, koji će važiti do 1890. godine. U skladu sa principima organizacije vlasti u jednoj državi birokratsko-policijskog tipa, umesto decentralizacije, vršila se samo samo dekoncentracija vlasti posredstvom sreskih i okružnih načelnika. Okružni načelnici su neposredno bili potčinjeni „Centralnom Pravleniju” (Savet i popečitelji), mada su u policijskim poslovima delovali kao organ popečiteljstva unutrašnjih dela. Sreski načelnici su predstavljali obične filijale okružnih vlasti, pre svega u sferi policijskih poslova.[10]
U istom periodu, 13. jula 1839. godine, Kneževina Srbija dobija i svoj prvi zakon o opštini – Zakon o ustrostvu opština, koja jednim delom stiče svojstvo jedinice lokalne samouprave, a drugim delu predstavlja najmanju administrativno-teritorijalnu jedinicu državne uprave. Samouprava opštine se ispoljavala isključivo u fazi izbora opštinskih organa: primiritelnog sud od tri člana, na čelu sa kmetom kao opštinskim starešinom, i opštinara koji su birani „iz sviju klasa mestni žitelja”, a čiji je broj (od 8-32) zavisio od toga kojoj je od tri kategorije opština[11] pripadala neka od njih. Izbor opštinskih organa vršen je putem dvokružnih elektorskih izbora, a biračko pravo je bilo uslovljeno minimalnim imovinskim cenzusom. Predsednik i članovi opštinskog suda mogli su biti smenjeni samo na osnovu sudske presude. Međutim, samoupravni opštinski organi nisu imali izvornu samoupravnu nadležnost, već je država na njih prenela poslove iz oblasti sudstva i policije. U sudstvu je primiritelni sud bio podređen okružnom sudu, a u policijskim poslovima sreskom načelniku. Opštinari su odlučivali o položaju opštinskih činovnika (blagajnik, pisar, pandur), o podizanju novih građevina, o davanju opštinskih dobara pod zakup i sličnim pitanjima koja su bila od značaja za jednu opštinu. Uređenje opština od 1839. godine imalo je mnoštvo nedorečenosti i kontradiktornosti, a delegirana nadležnost, zajedno sa teritorijalnom usitnjenošću i finansijskom neodrživošću pretežno ruralnih opština, činili su iluzornim i onaj skromni kapacitet samouprave koji je opštinama dodeljen ustavobraniteljskim zakonom.[12]
Dok je za vreme prve vladavine kneza Miloša Obrenovića (1830-1839) činovnik lokalne uprave bio žrtva kneževe autokratije, dotle je za vreme tzv. ustavobraniteljskog režima (1842-1858) narod postao žrtva osionosti i samovolje lokalnih činovnika. Ovlašćenje preneto 1850. godine na okružne i sreske načelnike da sude za najlakše prestupe (istupe), te da shodno tome kažnjavanju osuđene novčanom kaznom i kaznom batinjanja, postalo je izvor zloupotreba i samovolje u radu lokalne uprave. Po rečima jednog savremenika seljaci su u tom periodu od sreskih i okružnih načelnika više podneli kazne batinjanja nego što „vo ize od ružne naravi ili pijana rabadžije”.[13]
III OPŠTINA ZA VLADE KNEZA MIHAILA
Za vladavine kneza Mihaila Obrenovića (1860-1868) činovnici lokalne uprave su umnogome bili dovedeni u red. U tome se uspelo zahvaljujući, pre svega, striktnoj primeni zakona i kontinuiranom nadzoru centralne vlasti. Istovremeno, Zakonom o opštinama od 1866. godine uvoden je red u organizaciji i imovini opštine. Jer, opštinu je knez Mihailova reforma zatekla „s razgrabljenom seoskom imovinom, ograničenu na poslove seoskog sudstva i policije”.[14]
Po knez Mihailovom zakonu o opštinama, samoupravni opštinski organi bili su opštinski zbor, opštinski odbor i opštinski sud. Opštinski zbor su sastavljali svi birači jedne opštine, pri tome su biračkog prava bila lišena samo lica pod starateljstvom i tutorstvom, kao i sluge. Opštinski zbor je birao opštinski odbor, koji je odobravao budžet opštinskih prihoda i rashoda i kontrolisao rad opštinskog suda. Opštinski sud je bio sastavljen od kmeta i još dva člana. Kmet je uz to bio „prvo lice i najviša vlast u obštini”. Opštinskog starešinu (kmet) je birao na neodređeno vreme u varošima opštinski odbor, a u selima poverenici, uz kontrolu i potvrdu državnih vlasti. Izabrani kandidat nije mogao da odbije funkciju kmeta, čime se htelo da se opštinska uprava poveri seoskim gazdama i domaćinima. Jer, do Zakona od 1866. godine narod je za kmetove „radije birao ljude siromašne i inokosne nego ljude imućne i domaćine”. Državna vlast je vršila nadzor nad svim aktima opštinske uprave i to kako u pogledu zakonitosti, tako i u pogledu celishodnosti. Uz to, iako je Zakon od 1866. godine razlikovao opštinske od državnih poslova, centralna vlast je mogla da naloži nekom opštinskom organu da postupi ne samo u skladu sa zakonom, već i i u skladu sa uputstvom ili naredbom više upravne vlasti.[15]
Ustrojstvo opšinske samouprave izvedeno je po rečima Nikole Krstića, jednog od glavnih pisaca Zakona od 1866. godine, uglavnom ugledanjem na austrijsko, a delom i na prusko i švajcarsko zakonodavstvo.[16] To što po knez Mihailovom zakonu „opštine i opštinske vlasti stoje pod vrhovnim nadzorom državnog praviteljstva”, za Vladimira Jovanović je bio dokaz kako „i do kneževine Srbije dopreli su urneci carsko-Francuske centralizacije”.[17] Sve u svemu, opštinsko ustrojstvo je na lokalnom nivou preslikavalo šemu organizacije centralne vlasti knez Mihailovog vremena: opštinski sud sa kmetom podsećao je na Kneza sa ministrima, opštinski odbor na Državni savet, a opštinski zbor na Narodnu skupštinu.[18]
Za jačanje i dalji razvitak lokalne samouprave u Srbiji šezdesetih godina 19. veka nisu postojale društvene pretpostavke. Jedan savremenik je upozoravao da kod ondašnjih Srba u Kneževini vlada „apatija, nemarnost prema javnim poslovima, ... malo svesti za opštu, građansku slobodu; malo volje učestvovati u javnim delima; malo požrtvovanja za opšte interese; nemarnost prema opštem napretku; samoživost i težnja za ličnim interesima”. Shodno takvoj društvenoj klimi, na prve izbore raspisane po Zakonu o opštinama od 1866. godine za opštinske odbornike u varoši Beogradu, od ukupno devtsto upisanih birača na opštinski zbor došlo njih tek sedamdeset. Odsustvo brige za javne poslove kod građana izviralo je ne samo iz pojedinih socio-psiholoških crta naroda, već je dodatno hranjeno od vladinih činovnika koje se nisu trudili da „privole ljude da rade javne poslove; učiti ih da budu samostalni i pokazati im da je njihov interes da ne budu pod večitom kontrolom vlade i da ne očekuju sve od vlade”.[19] Tako je Vladimir Jovanović zabeležio kako „događalo se, da je ministar unutrašnjih dela ne samo kmetove – prva lica i najvišu vlast u opštini – naturao opštini, nego i same članove opštinskog odbora nameštao i zbacivao”.[20]
IV SAMOUPRAVA U STRANAČKIM PROGRAMIMA
Prvi politički pokreti koji će borbu za lokalnu samoupravu uneti u svoje političke programe javili su se u Srbiji sedamdesetih godina 19. veka. Razloge zbog kojih je baš tih godina problem lokalne samouprave počeo da zaokuplja političke prvake u Srbiji treba svakako tražiti u krupnim promenama koje su zadesile Srbijino društvo uoči Velike istočne krize (1875. godine). Ideja samouprave je pala na plodno tlo jednog patrijarhalnog, pretežno seoskog društva,[21] koje je odlikovao visoki stepen egalitarnosti. Jedan britanski putopisac je šezdesetih godina 19. veka zabeležio kako u ondašnjoj Srbiji „svaki je Srbin plemić”.[22] Nasuprot tome, potiskivanje naturalne novčanom privredom izazvalo je duboku krizu kod celokupnog balkanskog, pa i Srbijinog seljaštva, koje je počelo da gubi privrednu utakmicu sa trgovcima i kreditorima. Istovremeno, dugogodišnje nezadovoljstvo naroda pritiskom korumpirane državne birokratije, koja je neretko bila umešana u zelenaške poslove, predstavljalo je okidač za izbacivanje u politički život Srbije zahteva za ukidanje sistema birokratsko-centralističke uprave i uvođenje potpune samouprave.[23] I ono malo samouprave što je prema knez Mihailovom Zakonu od 1866. godine postojalo u sitnim opštinskim okvirima, u praksi je od početka osamdesetih godina 19. veka uveliko narušavano protivzakonitim imenovanjima privremenih kmetova od strane strančkih vlada. Radikal Stojan Protić je zabeležio kako „od dolaska današnje (naprednjačke) vlade izmenjani su skoro svuda kmetovi, koje su sadašnje vlasti zatekle. To menjanje retko gde da je išlo izborom, već su prosto stari zbacivani a novi postavljani. Onde gde je zbora bilo, tu se izabrani nisu utvrđivali, već su im određivani zastupnici, koji su, i kao nezakleti, ostavljani da vrše kmetsku dužnost pa ju i danas vrše. Eno takvih slučajeva u Krajini (vidi depeše o tom), eno u Smederevskom Podunavlju (depeša P. Rankovića, narodnog poslanika), eno u Mačvi...”[24] Odsustvo samouprave na nivou srezova i okruga predstavljalo je sedamdesetih godina 19. veka i neku vrstu anomalije na ustavnopravnom zdanju Srbije, jer je Namesničkim ustavom narod preko Narodne skupštine već bio uključen u vršenje vlasti na centralnom nivou. Doduše, ovaj Ustav u čl. 127. predviđa postojanje samouprave na mikro-nivou opština, kojima se garantovalo da su „samostalne u svojoj upravi, shodno propisima zakona”. Namesnički ustav razlikuje izvorne opštinske poslove od prenetih državnih poslova, te propisuje da se opštine finansiraju iz opštinske imovine i na teret građana jedne opštine.[25]
Politički zahtevi za uvođenjem lokalne samouprave u Srbiji oslanjali su se na realne domaće potrebe da se u vršenje javnih poslova uključi što širi krug poreskih obveznika i pojeftinjenja države, zato što samouprava „košta daleko jeftinije no birokracija, dakle sav onaj suvišak što se uštedi pri samoj upravi čista je dobit za narod”.[26] Mada diktirana domaćim razlozima, ova ideja je u prvim našim političkim programima realizovana presađivanjem inostranih teorijskih i zakonskih modela lokalne samouprave, koji su imali malo dodirnih tačaka sa Srbijinim društvenim, političkim, ekonomskim i kulturološkim prilikama. Upravo, imajući u vidu naše prilike, Ristićevi liberali su sedamdesetih godina 19. veka istupali protiv ukidanja okruga i reorganizacije lokalne uprave na čistom samoupravnom načelu, ističući kako „treba naš narod prvo politički, ekonomski i kulturno podići, pa tek onda mu dati samoupravu”. Jedan poslanik liberala je upozoravao da kada bi se srpskom narodu odmah dala moderna zapadna samouprava, to bi bilo kao kada bi „našem zlatiborcu natakarili pariski cilinder za ljubav savremenog napretka i civilizacije”.[27]
Shodno rečenom, S. Marković, odbacujući postojeću Srbijinu verziju francuskog modela centralizovane birokratske uprave, predložio je uvođenje konventovskog modela samouprave po uzoru na Parisku komunu. Teritorijalno malu, ekonomski siromašnu i nacionalno homogenu Srbiju trebalo je pretovoriti u federaciju brojnih sićušnih lokalnih samouprava. Pri tom je S. Marković započeo sa opštinama kao osnovnim i jedinim samoupravnim jedinicama, da bi zbog finansijske neodrživosti malih opština u Srbiji, samoupravu vremenom podizao na nivo srezova i okruga. Nastavljač Markovićevog učenja, A. Bogosavljević je ponudio jedan model lokalne samouprave, nastao pod očiglednim uticajem ruskih narodnjaka, koji je bio uravnoteženiji i bliži zahtevima Srbijinog sela. On se zalagao za oduzimanje lokalne uprave iz ruku vladinih činovnika i njeno prenošenje u nadležnost izbornih samoupravnih organa u srezovima. Ono što je ovaj tribun seljačke samouprave smetnuo s uma bilo je pitanje ko će da vrši samoupravnu izvršnu vlast u srezu, kada je skoro sva tadašnja inteligencija, malena po broju, bila u državnom činovništvu.[28] Upravo pod pritiskom Bogosavljevićeve grupe, koja je uspela na izborima 1874. godine da dobije jedan broj mandata u Narodnoj skupštini i da u njoj izađe sa zakonskim predlogom o ukidanju okružnih načelstava i uvođenju sreske samouprave, liberalska vlada Lj. Kaljevića je 1875. godine predložila delimične promene knez Mihailovog Zakona o opštinama. Usvojenim izmenama „nadzorna vlast dolazila je u drugi red, i mogla se javiti u opštini mahom tek kad bi bila pozvana, svejedno, makar poslovi u opštini i ne išli baš kako treba; ona, tj. vlast, može prisustvovati npr. izboru, ako je opštinski odbor pismenim aktom pozove (čl. 31)”.[29]
Ipak, politički najuspešnije pobornike uvođenja široke lokalne samouprave Srbija je dobila osamdesetih godina 19. veka u Narodnoj radikalnoj stranci Nikole Pašića. U prvom stranačkom programu radikala isticalo se kako uređenje administracije treba da počiva na sledećim načelima: „da bude što prostije, što jeftinije i što celishodnije”. Preuzimajući načela organizacije lokalne uprave koje je 1875. godine istakla skupštinska frakcija A. Bogosavljevića, radikalskim stranačkim programom se tražilo ukidanje okružnih načelstava, „pa da se zemlja administrativno podeli samo na opštine i srezove, a oboje da se urede po načelu samouprave”. Osim toga, NRS se zalagala da srezovi budu „dovoljno veliki, kako bi finansiski bili toliko jaki da što uspešnije vrše sreske ekonomne, prosvetne i zdravstveno-policijske zadatke”.[30] Radikalski pravni teoretičar, G. Geršić, zalagao se za preuzimanje britanskog modela široke samouprave, „kao neophodnoj karici predstavničkog sistema”. Jer, razlika u razvitku uprave u Engleskoj i drugim delovima Evrope nastala je usled toga što je na kontinentu kopiran „sjajni aparat parlamenta i parlamentarne vlade”, ali bez samoupravnog uređenja, „na kome se, kao na osnovi, parlament podiže samo kao vrh, kao završetak”. Pošto su u samoupravi videli svojevrsnu političku školu za narod, radikalima je predlog recepcije britanskog modela snažne lokalne samouprave, poslužilo kao glavno sredstvo za političko animiranje ogromne mase seoskih birača, koja je do početka osamdesetih godina 19. veka bila skrajnuta iz političkog života Srbije.[31] Objašnjavajući zašto su radikali zahtevu za uvođenje samoupravu dali prioritetno mestu u svojoj političkoj borbi, Stojan Novaković veli: „U opštinama i u samoupravnim organizacijama radikali su našli ogromna sredstva kojima su, tek tada, za sebe zadobili seljake, kojima politička borba ne ide dalje od njihova sela, ili najviše, sreza i okruga”.[32] Tako je u godinama posle Berlinskog kongresa u rukama Pašićevih radikala, kao izrazite srpske i rusofilske stranke, jedan zapadno-evropski model lokalne samouprave poslužio u borbi za političku slobodu, a protiv austrofilskog Milanovog i naprednjačkog režima.[33] Osim toga, radikalsko uključivanje samouprave u najvažnije ciljeve unutrašnje-političke borbe predstavljalo je svojevrsnu reakciju na neuspeh centralističko-birokratske države i srpske nacionalne politike elitističkog tipa da u srpsko-turskim ratovima 1876-1878. godine realizuju najvažnije nacionalne ciljeve. Ono što nije mogla u nacionalnoj politici da postigne država u kojoj je „gunjac i opanak” bio isključen iz politike, trebalo je po mišljenju radikala posle „prekretnog” Berlinskog kongresa postići pomoću demokratizacije i decentralizacije vlasti.[34]
V RADIKALSKI ZAKONI O LOKALNOJ SAMOUPRAVI
Delove svog partijskog programa koji su se odnosili na organizaciju lokalne samouprave, radikali su realizovali dolaskom na vlast, posle donošenja Ustava od 1888. godine. Kao što je novim Ustavom na centralnom nivou vlasti nemački ustavni model sa istaknutim položajem egzekutive zamenjen parlamentaranim sistemom, tako je Srbija donošenjem novog Ustava umesto dotadašnje strogo centralizovane birokratske lokalne uprave po prvi put dobila trostepenu lokalnu samoupravu u opštinama, srezovima i okruzima.[35] Ovakva organizacija lokalne uprave bila je plod kompromisa između radikala i kralja Milana Obrenovića u Ustavotvornom odboru, gde su radikali odustali od svog programskog stava da jedine administrativno-teritorijalne jedinice u Srbiji treba da budu srezovi, organizovani na samoupravnom principu.[36]
Prema odredbama Zakona o uređenju okruga i srezova od 1890. godine na nivou okruga postojale su okružne skupštine (čl. 32) čiji su zastupnici birani po srezovima od izbornih skupova u koje su ulazili kmetovi i odbornici svih opština jednog sreza, „osim opština onih varoši,[37] koje po čl. 81. Ustava biraju poslanika za narodnu skupštinu”. Članovi okružne skupštine su se birali na period od tri godine (čl. 34). [38] Odluke okružne skupštine iz njenog samoupravnog delokruga izvršavao je okružni odbor. Zakonodavac je polazeći od načela konventovskog jedinstva vlasti definisao okružni odbor kao jedan običan skupštinski odbor, jer je njegove članove birala okružna skupština „iz svoje sredine od svojih pismenih članova, na tri godine”. Uslov je bio da iz svakog sreza bude po jedan odbornik, a iz okruga tri člana odbora (čl. 76).[39] Sresku skupštinu činili su svi predsednici opština, sa još po dva člana svakog opštinskog odbora kao izvršnog organa opštine (čl. 105).[40] Uz to, srez je imao i sreskog izaslanika, koji je vršio izvršnu vlast u srezu. Pošto ga je birala okružna skupština, a istovremeno je bio i član okružnog odbora (čl. 77), sreski izvršilac je figurirao ne samo kao zastupnik u okrugu interesa jednog sreza u kome mu je bilo sedište (čl. 79), već je svakako delovao u srezu i kao zastupnik interesa okruga.[41] Imajući ovo u vidu, F. Nikić je zaključio kako su sreski samoupravni organi bili su samo „ekspoziture” okružne samouprave.[42] Zakonom od 1890. godine kod izbora zastupnika za okružne skupštine nije bilo uvedeno tajno glasanje (čl. 32. st. 3), mada je Ustavom od 1888. godine ono već bilo predviđeno na nivou centralne vlasti kod izbora narodnih poslanika.[43]
U Zakonu od 1890. godine taksativno su pobrojani poslovi koji su činili delokrug samoupravnih vlasti u okrugu. Reč je o upravljanju okružnom imovinom, izgradnji i održavanju okružnih zgrada i puteva, razrezivanju i ubiranju okružnih i sreskih prireza, staranju nad razvitkom narodne privrede, osnivanju ustanova za uzajamno pomaganje, štednju i osiguranje života, useva i imanja, nadzoru i upravljanju dobrotvornim zavodima, preduzimanju mera za sprečavanje gladi u nerodnim godinama, materijalnom sudelovanju oko narodnog obrazovanja i zdravlja, podizanju i održavanju škola, bolnica i zatvora, preduzimanju hitnih mera na suzbijanju stočnih zaraza i najzad, snadbevanju vojske (čl. 29).[44]
Samostalnost okruga u vršenju zakonom propisanog kruga samoupravnih poslova značajno je umanjena time što je za izvršnost svih odluka okružnih skupština koje su se ticale finansija (budžet, okružni prirez, zaduživanje, kupovina, prodaja ili razmena okružnog imanja) bila neophodna potvrda, u zavisnosti od vrednosti, kralja, Državnog saveta ili Narodne skupštine (čl. 57-62).[45] U okrugu i srezu pored samoupravnih organa radikalskim Zakonom zadržani su i načelnici kao predstavnici državnih vlasti, koje je na predlog ministra unutrašnjih poslova postavljao kralj (čl. 9. i 18). Okružni načelnici su vršili nadzor nad odlukama okružnih skupština i imali su „prava obustaviti od izvršenja svaku odluku njenu, koja bi bila protivna Ustavu ili kom pozitivnom zakonu”. Takvu odluku okružnog načelnika morao je u roku od petnaest dana da potvrdi ili poništi ministar unutrašnjih dela; u slučaju ćutanja ministra odluka okružne skupštine je postajala izvršna (čl. 14). Sreski načelnici su u svemu bili zavisni od okružnih načelnika, pa ih Zakon definiše kao „neposredne vršioce upravne i nadzorne državne vlasti”... koji „stoje u neposrednoj vezi s jedne strane s opštinskim vlastima, a s druge strane s okružnim načelnikom” (čl. 18).[46]
Zdanje trostepene lokalne samouprave koje je u Srbiji izgrađenom radikalskim Zakonom od 1890. godine, usavršeno je Zakonom o uređenju okruga i srezova od 1905. godine. Najznačajnije promene odnosile su se na uvođenje neposrednih izbora za okružnu skupštinu (čl. 59), dok su sreske skupštine i dalje birane posredno od strane opštinskih odbora (čl. 144). Okružni poslanici su se birali „zasebno po srezovima na opštinskim zborovima i u varošima” (koje su davale poslanike za Narodnu skupštinu). Glasalo se za kandidatske liste, ali tako da „za izabrane okružne poslanike objaviće se kandidati one liste koja dobije najveći broj glasova. U slučaju da dve ili više kandidatskih lista dobiju jednak broj glasova, birački odbor odmah odrediće kockom, koja će od njih biti izabrana”.[47] Zahtev opozicije za uvođenje proporcionalnog izbornog sistem za izbor organa lokalne samouprave, koji je već bio propisan Ustavom od 1903. godine za izbor narodnih poslanika za državni parlament, nije prihvaćen kod izbora organa lokalne samouprave. Odbačen je sa argumentacijom da on promoviše stranačku pripadnost, a lokalne skupštine nisu, kako se govorilo, „politička, već radna, poslovna tela”.[48] Zakonom od 1905. godine srez se kao samoupravna jedinica delimično emancipovao od okruga, kroz formiranje samostalnog četvoročlanog izvršnog organa sreske skupštine – sreskog odbora (čl. 150). Ovu emancipaciju sreza od okruga umanjivalo je to što je jedan član sreskog odbora bio „sreski član okružnog odbora”, dok je samoupravni karakter sreskog odbora ograničen time što je sreski načelnik, kao funkcioner državne uprave po funkciji bio član sreskog odbora.[49] Pošto je na nivou centralnog predstavničkog tela Ustavom od 1903. godine uvedena umesto trogodišnje četvorogodišnja skupštinska perioda, Zakonom o uređenju okruga i srezova od 1905. godine je bilo određeno da se članovi okružnih i sreskih skupština biraju na četiri godine.[50] Zakon od 1905. godine je uneo promene i kod nadzora zakonitosti odluka okružne skupštine, predviđajući kao poslednju žalbenu instancu, umesto ministra unutrašnjih dela, Državni savet (čl. 14).[51]
Tako je Srbija za vlade Pašićevih radikala dobila na centralnom nivou vlasti parlamentarizam, a na lokalnom trostepenu samoupravu. S tim što su radikali u položaju vladajuće stranke odustali od engleskog modela široke samouprave za koji su se zdušno zalagali u opoziciji i prihvatili za srpske prilike uravnoteženiji francuski model ograničene lokalne samouprave tzv. duplog koloseka, sa finansijama pod državnim tutorstvom. Istovremeno, radikali, ubeđeni pobornici parlamentarizma i partijske vlade na centralnom nivou vlasti, posle 1903. godine se zalažu za depolitizaciju lokalnih skupština.[52] U društvenoj ravni, uvođenje lokalne samouprave je obezbeđivalo neophodni pravni temelj za preobražaj srpskog nacionalizma i srpske nacionalne politike iz elitnog u masovni tip, što će se, po M. Ekmečiću, u Srbiji konačno dogoditi u periodu od 1903. do 1914. godine.[53]
VI LOKALNA SAMOUPRAVA U CARSKOJ RUSIJI: SLIČNOSTI RAZLIKE U ODNOSU NA SRBIJU
Na prvi pogled upoređivanje reformi lokalne samouprave u Srbiji i carskoj Rusiji deluje metodološki isuviše nategnuto i neosnovano, jer se radi o državama koje su neporedive, kako iz ugla veličine i društvene strukture, tako i iz ugla organizacije vlasti. Srbija je pre 1914. godine bila teritorijalno mala, nacionalno i verski homogena, ustavna parlamentarna[54] monarhija, dok je carska Rusija bila višenacionalna i multikonfesionalna država, uz to oficijelno pravoslavna imperija, sa samodržavnim uređenjem koje je nastalo kalemljenjem pojedinih obeležja zapadnog prosvećenog apsolutizma na staru moskovsku sui generis organizaciju vlasti iz perioda pre Petrovih reformi. Pri tome su elementi zapadnog apsolutizma bili vidljiviji u normativnoj ravni, dok su stara moskovska obeležja dominirala u zvaničnoj ideologiji.[55] I pored toga, između prvih modernih ruskih i srpskih zakona o lokalnoj samoupravi postoje određene sličnosti.
Istorijski posmatrano slični razlozi su u drugoj polovini 19. veka uticali na centralnu vlast u Srbiji i Rusiji da se odluči za reformu lokalne uprave na novim samoupravnim načelima. Kao što je neuspeh srpskog nacionalizma elitnog tipa da 1878. godine realizuje najvažnije nacionalne ciljeve ubrzao prelazak srpskog društva na masovni zapadni tip nacionalizma,[56] a do ovog nije moglo da dođe bez demokratizacije i decentralizacije vlasti, tako je i Rusija svoj prvi Zakon o lokalnoj samoupravi od 1864. godine (Položenie o gubernskih i uezdnыh zemskih učreždeniяh) dobila posle poraza u Krimskom ratu (1853-1856. g). Tada se u Rusiji razvila široka rasprava o potrebi i mogućim modelima reforme društvenog i državnog uređenja, koju je lično podstakao i predvodio car Aleksandar II, s ciljem da obezbedi jedinstvo staleški, nacionalno i verski podeljenog društva.[57] Pri tome su potrebu ukljčivanja širokih slojeva stanovništva u vršenje vlasti na lokalnom nivou podjednako zastupali liberalni krugovi ruskog društva, koji su se zalagali za napuštanje kocepta ruskog samodržavlja, kao i dosledni branioci samosvojne „ruske ideje državnosti”. Prvi su predlagali totalnu recepciju ključnih ustanova zapadnoevropske ustavno-pravne tradicije, među kojima je bila i lokalna samouprava. Tako je čuveni liberalni pravni teoretičar i praktičar, plemić A. M. Unkovski, 1859. godine upozoravao kako je „danas novo uređenje uprave postalo prva i glavna potreba Rusije”, zato što u tadašnjoj organizaciji vlasti „nema ni jedne sitnice koja bi bila bezuslovno poverena narodu; sve se radi uz odobrenje viših vlasti”. S druge strane, ovaj reformator je insistirao na tome da je „sve u javnosti, u uređenju nezavisnog suda, u odgovornosti službenika pred sudom, u strogoj podeli vlasti i u samoupravi društva u privrednim odnosima”.[58] Da su liberali uvođenje zemske samouprave shvatali kao pripremnu školu za preobražaj Rusije iz samodržavne u ustavnu monarhiju, pokazuju reči jednog vodećih reformatora i pravnika iz šezdesetih godina 19. veka, K. D. Kavelin, da od „uspeha zemskih (samoupravnih) ustanova zavisi sva naša budućnost, i od toga kako se oni budu razvijali, videće se da li smo spremni za ustav”.[59] I pravoslavni konzervativni krugovi su u samoupravi videli jedini lek za opravak samodržavnog ustrojstva, koje je patilo od toga što je po uzoru na zapadni apsolutizam stvarni nosilac vlasti postala brojna birokratija, koja je bila brana preko potrebnom opštenju cara i naroda. „Uzurpatorska nastrojenost tih službenih snaga vrhovne vlasti (birokratija) predstavlja zlo, koje može da uništi državu”, veli jedan od najuticajnijih teoretičara pravoslavnog konzervativizma, Lav Tihomirov, i dodaje kako je zbog toga u monarhiji „neophodno da se za upravljanje pridobiju društvene snage, odnosno spajanje birokratskih snaga sa društvenim snagama”. [60]
Za razliku od Srbije, u kojoj je društvo bez feudalnih tradicija i viskog stepena jednakosti obezbeđivalo povoljnu podlogu za razvitak lokalne samouprave, u Rusiji žive staleške tradicije i feudalna zavisnost kmetova nisu pogodovali uvođenju ustanova lokalne samouprave. Otuda je prvo car Aleksandar II 1861. godine ukinuo kmestvo, da bi tek onda Zakonom od 1864. godine organizovao zemsku samoupravu.[61] Politički gledano, uvođenje lokalne samouprave je u tom trenutku predstavljalo pogodno sredstvo, kako je još 1859. godine istakao u obraćanju caru ministar unutrašnjih poslova, S. S. Lanski, kojim će se „nagraditi plemstvo za gubitak spahijske vlasti, tako što će im se dati prvenstvo u lokalnoj upravi.”[62]
Prvi ruski zakon o lokalnoj samoupravi od 1864. godine i drugi od 1890. godine, istih naziva - Položenie o gubernskih i uezdnыh zemskih učreždeniяh, predvideli su samoupravnu organizaciju vlasti na nivou gubernija i ujezda, što bi odgovaralo srpskim samoupravnim okruzima i srezovima. Srpskim okružnim samoupravnim organima – skupštini i odboru, odgovaraju ruski gubernijski samoupravni organi – gubernijska skupština i gubernijska uprava, dok Srbijini sreski organi – skupština i izaslanik, imaju donekle izmenjenu paralelu u organima lokalne samouprave u ujezdima – skupština i uprava. Posredni izbori članova gubernijskih skupština od strane članova skupština u ujezdima jedne gubernije (u zavisnosti od broja birača u jednom ujezdu, svaki ujezd je slao od 3 do 6 predstavnika u gubernijsku skupštinu) i mandat od tri godine, čine sličnim ruski sistem lokalne samouprave iz 1864. i 1890. godine sa srpskom organizacijom lokalne samouprave po Zakonu od 1890. godine.[63]
Samoupravna nadležnost okruga po Srbijinom zakonu od 1890. godine skoro da je bila istovetna sa nadležnošću zemskih samoupravnih organa. Prema ruskom Zakonu od 1864. godine organi zemstva bili su nadležni za samoupravne novčane i naturalne dažbine, puteve, bolnice, dobrotvorne ustanove, zaštitu narodnog zdravlja, obrazovanje i narodno prosvećivanje, razvitak lokalne poljoprivrede, industrije i trgovine, sprečavanje i gašenje požara, sprečavanje bolesti kod stoke, zemsku poštu, narodnu ishranu, zemsko uzajamno osiguranje, i najzad organizaciju mirovnih sudova (čl. 2).[64] Već su pojedini savremenici ovakvu obimnu nadležnost zemske samouprave podvrgli kritici, kao očigledan izraz „široke ruske prirode koja teži dalje i više, da sve uzme i zahvati”. Jer, iako je ogroman broj predmeta „zakonom predat u nadležnost lokalnih vlasti, u isto vreme je postojala neuređenost njihovih prava u svakom od tih resora... ni u jednoj grani takvog nedefinisanog upravljanja zemske ustanove nisu dostigle takvu samostalnost, koja treba da zaštiti zakonite radnje lokalnih vlasti od bezakonja i samovolje”.[65] Prema novom Zakonu od 1890. godine (čl. 108. i 109) krug samoupravnih poslova zemskih organa je ostao skoro istovetan kao i u prethodnom Zakonu, osim što je dopunjen novinom prema kojoj je ova nadležnost mogla biti naknadno proširena i u drugima oblastima, a na osnovu ovlašćenja iz odgovarajućeg posebnog zakona koji tu oblast reguliše.[66]
Najbolje rezultate u praksi je dao prelazak zdravstvene zaštite u nadležnost zemske samouprave. Oni su se, pre svega, ogledali u tome što su u ujezdima putujući lekari bili zamenjeni stacionarnim i teritorijalno organizovanim reonskim ambulantama i apotekama. Potom, značajno je smanjena smrtnost odbačene dece, kao i broj abortusa, zbog osnivanja sirotišta za decu koja su finansirana iz samoupravnih budžeta, kao i zbog lokalne finansijske podrške hraniteljskim porodicama.[67] Prelazak narodnog obrazovanja i prosvećivanja u nadležnost zemstva odvijala se postepeno, pa je tako krajem šezdesetih godina 19. veka samo trećina zemstava finansirala osnovne škole, dok se 1880. godine 85% svih seoskih škola, u kojima je učilo 87% učenika, finansiralo iz budžeta samoupravnih teritorijalnih jedinica.[68] U praksi je odlične rezultate dao i specifični ruski eksperiment sa prenošenjem narodne ishrane i razvitka lokalne privrede u nadležnost zemstava, mada kritikovan od pojedinih liberala, kakav je bio A. I. Vasiljčikov. Naime, uz podršku zemskih uprava razvila se čitava mreža zadružno-kreditnih ustanova, koje su davale povoljne male kredite seljacima-zadrugarima. Značajno je porastao kvalitet stručne podrške seljacima koji je obezbeđivan iz zemskih budžeta, pa je tako broj agronoma u gubernijama u periodu od 1906. do 1914. godine porastao za čak četrnaest puta i dostigao broj od 7725 poljoprivrednih stručnjaka.[69]
U ruskom modelu zemske samouprave vidljivo je postojanje širokih kontrolnih ovlašćenja centralnih organa vlasti. Od Srbijinog modela lokalne samouprave, ruska zemska samouprava se razlikovala po tome što je centralna vlast vršila kontrolu samouoravnih akata ne samo u pogledu njihove zakonitosti, već i u pogledu celishodnosti. Prema Zakonu od 1864. godine gubernator i ministar unutrašnjih poslova su imali pravo da ocenjuju celishodnost samoupravnih akata polazeći od „opštih državnih interesa”. Pri tome, Zakon od 1864. godine je, s jedne strane, pobrojao poslove kod kojih su samoupravni ukazi morala da budu potvrđeni od strane gubernatora i ministra da bi postali punovažni, dok je, s druge strane predvideo široko pravo nadzora nad svim samoupravnim ukazima. U oba slučaja se određivao rok u kome je gubernator i ministar morao da donese odgovarajuće rešenje. Gubernatoru se ostavljao rok od sedam, a ministru od šezdeset dana. Na odluku gubernatora i ministra, zemski samoupravni organi su imali pravo žalbe Senatu. Novim Zakonom od 1890. godine dodatno je bilo rašireno pravo nadzora centralnih vlasti nad zemskim samoupravnim organima. Najznačajnija promena se ticala prava centralnih vlasti da obustave i čak i one akte koji nisu bili u skladu sa „interesima lokalnog stanovništva”, kao i ukidanja rokova u kojima su gubernator i ministar morali da potvrdi samoupravne ukaze, čija je punovažnost zavisila od pribavljanja ove potvrde. [70]
Ipak, najznačajnija razlika između modela lokalne samouprave koji je usvojen u Kraljevini Srbiji i ruske zemske samouprave ogledala se u podeli birača na izborne kurije, po ugledu na pruski model samouprave.[71] Ova razlika je došla kao posledica različitih puteva razvitka dva društva. Uvođenje u Srbiji krajem osamdesetih godina 19. veka opšteg muškog biračkog prava, kako na lokalnom, tako i na centralnom nivou, ograničenog simboličkim imovinskim cenzusom, došlo je ne samo kao posledica ugledanja na zapadnoevropske trendove u biračkom pravu, već i kao izraz jednog u visokom stepenu egalitarnog društva koje nije znalo za staleže i kmetsko pravo. Nasuprot tome, uvođenje kurijalnog sistema se oslanjalo na viševekovnu rusku tradiciju staleške organizacije društva. Ipak, zemstvo nije bilo organizovano na staleškim načelima.[72] Naime, podela birača na gradsku, seosku i kuriju ujezdnih zemljoposednika nije izvršena prema staleškom načelu. Jer, u kuriji zemljoposednika mogao je da glasa kako lokalni plemić, u čijem je interesu i formirana ova kurija, ali i industrijalac iz grada koji je kupio zemlju na selu ili pripadnik liberalne gradske inteligencije, koji je „kupio u bescenje močvaru, u nadi da će proći za poslanika s ciljem da prosvetli idejama zaostalo zemstvo”.[73] Gradska kurija je bila staleški još šarolikija, jer je mogla da bude sastavljena, kao od ujezdnih plemića, tako i od seljaka. Jedino je seljačka kurija bila formirana prema staleškom principu, ali je on bio relativizovan mogućnošću seljaka da po Zakonu od 1864. godine biraju za poslanike skupština ujezda i članove drugih kurija. Ovakvu nedoslednost je ispravio Zakon od 1890. godine, koji je propisao da birački skupovi jedne kurije, pa i seljačke, mogu da biraju za poslanike skupštine ujezda samo pripadnike te kurije.[74]
Biračko pravo je za članove gradske i veleposedničke kurije bilo isključivo ograničeno imovinskim cenzusom, dok je kod seljačke kurije imovinski cenzus bio zamenjen posrednim dvokružnim izborima; uz to, Zakonom od 1890. godine bilo je predviđeno i da gubernator potvrđuje poslanike skupštine ujezda koje seljačka kurija izabre na skupovima birača jedne volosti.[75]
Pored biranih članova zemske skupštine su imale i članove po položaju (rukovodioci lokalnih državnih ustanova, predstavnici Crkve, činovnici ministarstva), s tim što se broj članova po položaju vremenom povećavo. Tako je u gubernijskoj skupštini petrogradskog zemstva 1865. godine na šezdesetjednog izabranog poslanika dolazio jedan poslanik po položaju, dok je 1904. godine odnos bio na pedesetdva izabrana dvdesettri poslanika po položaju.[76]
Što se tiče društvene strukture ujezdnih skupština, u periodu od 1883. do 1886. godine od ukupno 13196 poslanika svih skupština, 42% bili su plemići i činovnici, 38% seljaci, 10 % pripadnici gradskih staleških redova i 2% sveštenici. Posle donošenja Zakona od 1890. godine primećen je rast broja seljaka u skupštinama ujezda, pa je tako umesto nekadašnji devetnaest ujezdnih skupština u kojima su seljaci predstavljali apsolutnu većinu, broj takvih skupština posle 1890. godine narastao na dvadesetpet. [77] Osim toga u zemskim skupštinama je posle 1890. godine bila primetna pasivizacija plemstva, ali i visok stepen politizacije. Ova politizacije se dovodila u vezu sa slabljenjem uticaja velikih trgovaca (kupci) u samoupravnim orgnima.[78]
Najveći problemi zemske samouprave poticali su od nedostatka finansijskih sredstava za pokrivanja rashoda koje su stvarali brojni poslovi koje je zakonodavac preneo lokalnim samoupravama. To je za posledici imalo da su lokalni rashodi po čoveku početkom 20. veka u Engleskoj iznosili 33,6 rublji, u Pruskoj 15,5, u Francuskoj 15,4, a u Rusiji 2,2 rublje. Ukupan budžet svih zemstava je 1903. godine iznosio 5% državnog budžeta. Pri tome, na zdravlje i narodno obrazovanje trošeno 1890. godine 21,2%, odnosno 15,3% prosečnog lokalnog budžeta.[79] Ipak, najveći problem zemstva, po rečima I. J. Domina i A. J. Šutova, bila je „nesposobnost da se razgraniči sopstvena privredna kompetencija od političkog aktivizma”. Uz to, sa slabljenjem vrhovne vlasti, samouprave na nivou gubernija „postale su izvori regionalizma i destabilizacije”.[80]
VII ZAKLjUČAK
Kada se sa formalno-pravnog aspekta uporedi odnos dva srpska (1890. i 1905.) i dva ruska zakona (1864. i 1890.) koji uređuju materiju lokalne samouprave, u Srbiji će se videti tendencija postepenog jačanja samoupravnog statusa pojedinih administrativno-teriorijalnih organa, dok je u carskoj Rusiji drugi zakon o lokalnoj samoupravi u mnogo čemu bio restriktivniji od prvog zakona, stavljajući samoupravne organe pod nadzor svemoćne birokratije. Uz to, odnosi između organa centralne i samoupravne vlasti, kao i sam položaj samoupravnih organa, u Rusiji je bio regulisan čitavim nizom akata, što je stvaralo jedan komplikovan i često kontradiktoran sistem normi.
Sistem lokalne samouprave u Kraljevini Srbiji bio je kompatibilan sa prethodno uvedenim parlamentarizmom na centralnom nivou vlasti, dok je izborni način formiranja zemskih organa dobrim delom predstavljao uvozni incident položen u temelj sasvim drugačije organizacije vlasti na centralnom nivou. Uz to, zemska samouprava zasnovana na kurijalnom sistemu, koji je predstavljao jednu sui generis mešavinu staleškog, građanskog i pre svega imovinsko-oligarhijskog principa, nije bila ukorenjena u ondašnjem ruskom društvu, usled čega nije ni mogla da doprinese njegovoj stabilizaciji i homogenizaciji.
Jedinice lokalne samouprave, kako srpske, tako i ruske, nisu bile ni finansijski, niti kadrovski spremne da iznesu brojne poslove koji su im bili preneti u nadležnost. Reforma lokalne samouprave po recipiranom zapadnom modelu donela je Srbiji organe samouprave opterećene partijskim borbama i vladavinu partijskih kadrova. Zemska samouprava je u perodu primene prvog ruskog Zakona od 1864. godine uglavnom bila posvećena rešavanju lokalnih zdravstvenih, obrazovnih i privrednih problema, dok se posle 1890. godina njen rad uglavnom odvijao pod znakom ubrzane i radikalizovane politizacije.
Zoran Čvorović, LLD*
DEVELOPMENT OF SELF-GOVERNMENT IN THE PRINCIPALITY OF SERBIA AND IN THE KINGDOM OF SERBIA WITH REFERENCE TO DEVELOPMENT OF SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE
Summary
This article is an analysis of experiences with local self-government reforms in the Principality, later Kingdom of Serbia and the Russian Empire during the 19th and the beginning of 20th century. The author starts from Serbia’s experiences in reforms of local self-government having in mind both legal norms that regulated this issue, but also circumstances of its implementation. Reform of local self-government in Russia between 1864 and 1890 is considered from legal aspect, because laws in subject coincide with Serbia’s laws regulating the same matter not only because they have been implemented simultaneously, but also considering its contents. An attempt to find models abroad, in western and central European states that belonged to a different judicial tradition, is another connection between Serbian and Russian reforms of local self-government in 19th century.
Key words: local self-government, Kingdom of Serbia, Russian Empire, reception.
*Docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, zcvorovic@jura.kg.ac.rs
** Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu „Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije“.
[1] D. Janković, Srpska država Prvog ustanka, Beograd, 1984, 235-236; M. Pavlović, Srpska pravna istorija, Kragujevac, 2005, 224-225, 251-252, 270-271; V. Čubrilović, Istorija političke misli u Srbiji XIX veka, Beograd, 1958, 73; R. Ljušić, Srpska državnost 19. veka, Beograd, 2008, 75-76; F. Nikić, Lokalna uprava Srbije u XIX i XX veku – oblast – okrug – srez, Beograd, 1927, 16-17.
[2] M. Pavlović, Srpska pravna istorija, 171-178; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije: 1804-1914, Kragujevac, 2008, 2-7; S. Novaković, Tursko carstvo pred Srpski ustanak: 1780-1804, Beograd, 2001, 164-165; F. Nikić, op. cit., 23-25, 79.
[3] M. Pavlović, Srpska pravna istorija, 223.
[4] S. Jovanović, Knez Miloš, Iz istorije i književnosti I, Beograd, 1991, 49; S. Jovanović, Naše ustavno pitanje u XIX veku, Političke i pravne rasprave II, Beograd, 1990, 17; V. Čubrilović, op. cit., 135; R. Ljušić, op. cit., 65.
[5] M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 18-19.
[6] S. Jovanović, Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858), Beograd, 1933, 2-9, 44-47; N. Hristić, Memoari 1840-1862, Beograd, 2006, 19-20.
[7] V. Čubrilović, op. cit., 136-141; D. M. Popović, Prapočetak srpskog parlamentarizma: klice i preuranjeni plod, Beograd, 1996, 38;
[8] M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 65.
[9] Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije: (1835-1941), prir. D. Mrđenović, 1988, 56, 60.
[10] F. Nikić, op. cit., 76-79; M. Svirčević, Lokalna samouprava u Srbiji i Bugarskoj (1878-1914), Beograd, 2009, 49-51; M. Svirčević, Lokalna uprava pod ustavobraniteljima, Balcanica XXXV, 261-261, http://www.balkaninstitut.com/pdf/izdanja/balcanica/balcanica%2035/13%20Svircevic.pdf, datum posete: 18. 11. 2017.
[11] Zakon o ustrojstvu opština je sve opštine u Kneževini Srbiji podelio u tri kategorije: varoš Beograd, okružne i druge varoši i seoske opštine. M. Svirčević, op. cit., 265.
[12] R. Guzina, Opština u Srbiji 1839-1918, Beograd, 1976, 51-81; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 134-135; M. Svirčević, op. cit., 265-270.
[13] S. Jovanović, Ustavobranitelji i njihova vlada (1838-1858), 54-67.
[14] S. Jovanović, Naše ustavno pitanje u XIX veku, 28; M. Pavlović, Srpska pravna istorija, 381.
[15] R. Guzina, op. cit., 124-131; M. Pavlović, Preobraženski ustav – prvi srpski ustav, Kragujevac, 1997, 278-281.
[16] N. Krstić, Dnevnik: Javni život I, (9. april 1864 – 18. decembar 1867.), prir. M. Jagodić, Beograd, 2005, 269-270.
[17] V. Jovanović, Opština, Izabrani spisi, prir. B. Mijatović, Beograd, 2011, 258.
[18] M. Pavlović, Srpska pravna istorija, 382.
[19] N. Krstić, op. cit., 267-268.
[20] V. Jovanović, op. cit., 259.
[21] U 1866. godini u Kneževini Srbiji je u gradovima živelo tek 9,35% od ukupnog broja stanovnika. M. Ekmečić, Dugo kretanje između klanja i oranja, Istorija Srba u Novom Veku: 1492-1992, Beograd, 2008, 267.
[22] V. Denton, Srbija i Srbi, prir. Lj. P. Ristić, Beograd, 2013, 114. Pravno sredstvo za očuvanje tradicionalne egalitarne strukture srpskog društva, koje je Dentonu ličilo na „kraljevstvo malih seljaka”, bio je tzv. Zakon o okućju. Radilo se zemljoradničkom minimumu koji se nije mogao oduzeti dužniku zbog izvršenja sudske presude. Ovaj institut je uveo knez Miloš, a prema izmeni Zakona o građanskom postupku od 1873. godine iznosio je pet dana oranja zemlje (1 dan = 5. 754 kvadratnih metara), zajedno sa osnovnim sredstvima za život i rad. M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 223-225.
[23] S. Jovanović, Svetozar Marković, Političke i pravne rasprave II, Beograd, 1990, 58-67; A. A. Šemяkin, Nikola Pašič: čelovek, politik, nacionalьnый lider, u: Listaя stranicы serbskoй istorii (otv. red. E. Ю. Gusьkova), Indrik, Moskva, 2014, 151-152; M. Ekmečić, op. cit., 322-323; F. Nikić, op. cit., 126-134; M. Milovanović, Državno pravo i načela spoljne politike Kraljevine Srbije, prir. R. Stojanović, D. Stojanović, Beograd,1997, 207; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 200.
[24] S. M. Protić, Odlomci iz ustavne i narodne borbe u Srbiji, Beograd, 1912, 218.
[25] Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije: (1835-1941), 87; F. Nikić, op. cit., 92.
[26] M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 252.
[27] Ibid., 371.
[28] Ž. Živanović, Politička istorija Srbije u drugoj polovini devetnaestog veka I, Beograd, 1923, 304-305; Ž. Živanović, Politička istorija Srbije u drugoj polovini devetnaestog veka II, Beograd, 1924, 112-134; P. Mihajlović, Dnevnici, prir. J. Milanović, Beograd, 2010, 301-303; F. Nikić, op. cit., 100-193; S. Jovanović, Svetozar Marković, 45-57, 68-81; Ž. Mitrović, Srpske političke stranke, Beograd, 1939, 62; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 253-254; M. Svirčević, Lokalna samouprava u Srbiji i Bugarskoj (1878-1914), 60-67.
[29] Ž. Živanović, op. cit., 134-135.
[30] Ž. Mitrović, op. cit., 72, 75.
[31] M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 368-371; S. Jovanović, Nikola Pašić, Iz istorije i književnosti II, Beograd, 1991, 146; S. Jovanović, Naše ustavno pitanje u XIX veku, 32-33; F. Nikić, op. cit., 235-246; M. Svirčević, Lokalna samouprava u Srbiji i Bugarskoj (1878-1914), 174-195.
[32] S. Novaković, Dvadeset godina ustavne politike u Srbiji 1883-1903, Radovi memoarskog karaktera, Izabrana dela 7, prir. M. Vojvodić, Beograd, 2007, 258.
[33] A. A. Šemяkin, op. cit., 142.
[34] M. Ekmečić, op. cit., 290-298, 312-314.
[35] Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije: (1835-1941), 126-127.
[36] S. Jovanović, Naše ustavno pitanje u XIX veku, 36; M. Pavlović, Narodna skupština u ustavima Kneževine i Kraljevine Srbije, u: Dva veka srpske ustavnosti. Zbornik radova sa naučnog skupa održanog 11-12. marta 2010. (ur. A. Fira, R. Marković), SANU, Pravni fakultet Univeziteta u Beogradu, Beograd, 2010, 107; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 273.
[37] Prema čl. 81. Ustava iz 1888. godine Beograd je birao četiri narodna poslanika, Niš i Kragujevac po dva, a jednog poslanika: Aleksinac, Valjevo, Vranje, Gornji Milanovac, Zaječar, Jagodina, Knjaževac, Kruševac, Loznica, Leskovac, Negotin, Paraćin, Pirot, Požarevac, Prokuplje, Svilajnac, Smederevo, Ćuprija, Užice, Čačak i Šabac. Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije: (1835-1941), 116.
[38]Zakon o uređenju okruga i srezova, (1890. g.), Pravila za privremeno premeravanje zemljišta pre katastarskog premera (brošura), Beograd, Kralj. srpska državna štamparija, 1890, 13-14.
[39] Ibid., 24-25.
[40] M. Svirčević, op. cit., 32.
[41] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1890. g.), 24-25.
[42] F. Nikić, op. cit., 277.
[43] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1890. g.), 14; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 279.
[44] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1890. g.), 11-12.
[45] Ibid., 19-20.
[46] Ibid., 3, 6, 8.
[47] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1905), Beograd, Državna štamparija Kraljevine Srbije, 1905, 25-28, 52.
[48] F. Nikić, op. cit., 326-327.
[49] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1905), 54-55; F. Nikić, op. cit., 321-335.
[50] M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 300; Zakon o uređenju okruga i srezova, (1905), 29, 52.
[51] Zakon o uređenju okruga i srezova, (1905), 8.
[52] F. Nikić, op. cit., 279-281, 378-379; M. Pavlović, Pravna evropeizacija Srbije, 374; M. Svirčević, op. cit., 247.
[53] M. Ekmečić, op. cit., 204.
[54] Parlamentarizam je u Srbiji uveden Ustavom od 1888. godine. M. Pavlović, Srpska pravna istorija, 489-491.
[55] L. Tihomirov, Monarhičeskaя gosudarstvennostь. Častь tretья, Moskva, 1905,
[56] M. Ekmečić, Nacionalni identitet, sintetičke nacije i budućnost demokratije, Dijalog prošlosti i sadašnjosti: zbornik radova, Beograd, 2002, 49-50; M. Ekmečić, Srpsko pitanje u Istočnoj krizi 1875-1878, Dijalog prošlosti i sadašnjosti: zbornik radova, Beograd, 211-212.
[57] I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, Ob istoričeskom opыte i tradiciяh russkogo zemstva, Zemskaя ideя v istorii socialьno-političeskoй mыsli Rossii,T. 1, Pod redakcieй A. Ю. Šutova, Moskva, 2014, 13-14; L. I. Semennikova, Rossiя v mirovom soobщestve civilizaciй, Moskva, 2009, 297.
[58] L. I. Semennikova, op. cit., 297-298.
[59] L. I. Semennikova, op. cit., 307. Da se ovakvo očekivanje liberala u praksi zaista i ostvarilo, pokazuje činjenica prema kojoj su posle donošenja prvog Ustava carske Rusije, poslanici zemskih samoupravnih skupština činili 26,5% od ukupnog broja poslanika u Državnoj Dumi drugog saziva, 56,3% u Dumi trećeg saziva i 30,8% u Dumi četvrtog saziva. I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 65-66.
[60] L. Tihomirov, op. cit., častь tretья, 222-226, častь četvertaя, 169.
[61] K. D. Kavelin, Krestьяnskiй vopros, Gosudarstvo i obщina, Moskva, 2013, 783 i dalje.
[62] I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 15.
[63] N. M. Korkunov, Samoupravlenie, Zemskaя ideя v istorii socialьno-političeskoй mыsli, T. 1, Pod redakcieй A. Ю. Šutova, Moskva, 2014, 290-305.
[64] A. I. Vasilьčikov, O samoupravlenii. Sravnitelый obzor russkih i inostrannыh zemskih i obщestvennыh učreždeniй, Zemskaя ideя v istorii socialьno-političeskoй mыsli, T. 2, Pod redakcieй A. Ю. Šutova, Moskva, 2014, 188-198; N. M. Korkunov, op. cit., 306.
[65] A. I. Vasilьčikov, op. cit., 202.
[66] N. M. Korkunov, op. cit., 309-310.
[67] U 1910. godini u Rusiji je bilo 2 586 zemskih zdravstvenih regiona sa 3 082 lekara. Kada su u pitanju odbačena deca i novorođenčad, smrtnost je npr. u Kurskoj guberniji bila smanjena za skoro 1/3, dok je u Orlovskoj guberniji u periodu od 1896. do 1906. godine broj dece do osme godine koja su primljena u sirotišta porastao sa 423 na 737, a u hraniteljskim porodicama sa 1496 na 2643 deteta. I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 48.
[68] Ibid., 50.
[69] A. I. Vasilьčikov, op. cit., 192; I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 53-57.
[70] N. M. Korkunov, op. cit., 314-321.
[71]Ibid., 279-281, 287.
[72] A. D. Pazuhin, Sovremennoe sostoяnie Rossii i soslovnый vopros, Zemskaя ideя v istorii socialьno-političeskoй mыsli Rossii, T. 2 , Pod redakcieй A. Ю. Šutova, Moskva, 2014, 527-547.
[73] A. D. Pazuhin, op. cit., 536.
[74] N. M. Korkunov, op. cit., 289.
[75] Ibid., 271-279, 280.
[76] I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 22.
[77] N. M. Korkunov, op. cit., 270-271.
[78] I. Ю. Dёmin, A. Ю. Šutov, op. cit., 27.
[79] Ibid., 47.
[80] Ibid., 66.
* Assistant professor, Faculty of Law, University of Kragujevac