Dr Predrag Stojanović*
Milivoje Lapčević*
Stručni članak
UDK:336.1/.5
ZNAČAJ FENOMENA UČINAKA U JAVNOM SEKTORU**
Rad primljen: 16. 11. 2017.
Rad ispravljen: 07. 12. 2017.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 12. 2017.
U ovom radu u fokus analize autora smeštena je kategorija učinaka, odnosno performansi, koji se emituju od strane svih subjekata (organa, organizacija i institucija) koji svoju delatnost obavljaju u javnom interesu, i koja, sledstveno, predstavlja predmet alokacije budžetskih sredstva. Reč je o interdisciplinarnom fenomenu koji povezuje predmetne opsege nauke o finasijama, ekonomije javnog sektora i nauke o upravljanju, pa je, usled ograničenog metodološkog instrumentarijuma svake od ovih disciplina ponaosob, veoma teško dosegnuti do kompletne dimenzije značaja učinaka u javnom sektoru, mehanizama generisanja informacija o učincima i optimalne forme njihove eksploatacije pri afirmisanju principa efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti savremenih državnih aparata. Namera autora jeste da ovaj rad posluži kao inicijalna ilustracija značaja kategorije performansi koje se emituju u javnom sektoru, kao i da ukaže na potrebu intenzivnijeg i potpunijeg korišćenja informacija o učincima u savremenim budžetskim sistemima
Ključne reči: učinci, javni sektor, budžet, budžetiranje prema učincima, racionalizacija.
I UVOD
Funkcionalna integracija tranzicionih ekonomija sa postulatima ekonomske i institucionalne logike razvijenih kapitalističkih zemalja, uslovila je potrebom realizacije čitavog niza sistemskih prilagođavanja posredstvom reformskih zahvata manjeg ili većeg obima. Kao jedan od predmeta reformskih poduhvata koji su usmereni u tom pravcu, ističe se potreba normativnog (zakonskog) i suštinskog (institucionalnog) akcentovanja značaja pitanja (ili problema) učinaka koje, eksploatišući sredstva poreskih obveznika generišu državni organi, organizacije i institucije u svojstvu korisnika budžetskih sredstva.[1]
Intenzivni proboj koncepta upravljanja prema učincima (performance management) u velikoj meri se duguje teorijskoj podlozi Novog javnog menadžmenta, koji se, imajući u vidu sveobuhvatnost njegovog sadržinskog obuhvata i potencijale operacionalizacije, uzdigao na nivo zaokružene doktrine. Razvijen tokom 80-tih godina prošlog veka, koncept „novog menadžerijalizma“ ozvaničio je najavu raskida sa klasičnim, konzervativnim pogledom na sistem pružanja javnih usluga oslonjen na „nezgrapnu i samodovoljnu birokratiju“.[2] Osnovni pravci pomaka kojeg je obećavao „novi menadžerijalizam“ ogledali su se u sledećem: 1) aktivna promocija profesionalizacije upravljačkih struktura u javnom sektoru; 2) eksplicitni standardi formulisanja i merenja učinaka; 3) podsticanje kontrole output-a; 4) podsticanje disagregacije organizacionih jedinica javnog sektora; 5) ukazivanje na značaj „takmičarskog“ elementa u sistemu pružanja javnih usluga; 6) afirmisanje šire upotrebe menadžerskih praksi privatnog sektora; 7) naglašavanje značaja disciplinovanog i štedljivog rapolaganja javnim resursima.[3] Uspeh koji u sve većoj meri ostvaruju ideje koje promoviše ova doktrina, duguju se, ponajpre, činjenici njene ideološke neobojenosti, odnosno neutralnosti, budući da rukovodeća načela i smernice ovog koncepta danas širom sveta primenjuju kako konzervativne, tako i neo-liberalne i socijal-demokratske vlade.[4]
Ideja relativne korporativizacije javnog sektora u presudnoj meri je motivisana povećanjem efikasnosti i efektivnosti programa i aktivnosti koje realizuju, odnosno preduzimaju korisnici budžetskih sredstava, usmeravanjem racija donosilaca odluka u javnom sektoru ka logici tržišnog rasuđivanja. Zamisao o pretvaranju javnih organa, organizacija i institucija u „fabrike“ javnih usluga, usmerena je na ostvarivanje pozitivnih efekta kako na strani korisnika javnih usluga (povećanje kvaliteta javnih usluga i procesa njihove distribucije), tako i na strani javnih finansija postizanjem efikasnije alokacije javnih resursa. Da bi se korporativizacija javnog sektora pozitivno efektuirala i na jednoj i na drugoj strani, neophodno je bilo krenuti u obezbeđenje ključnog preduslova – razbijanja krute birokratsko-političke motivacione baze u svim sferama javnog odlučivanja, a posebno u oblasti javnog budžetiranja. Ipak, diverzitet aktivnosti koje realizuju korisnici budžetskih sredstava i ciljeva kojima se teži u tim aktivnostima, uslovila je nemogućnošću profilisanja univerzalne recepture koja bi ideju korporativizacije javnog sektora učinila smislenom u pogledu svih aktivnosti i svakog ponaosob budžetskog korisnika. Ova činjenica uslovila je nemalim problemima u realizaciji ideje o merenju učinaka javnih organizacija i korišćenju dobijenih informacija u funkciji kvalitativnog unapređenja sistema javnih usluga.
II ELEMENTI POPULARIZACIJE KONCEPTA PERFORMANCE MANAGEMENT-A
Zamisao o „stavljanju u pogon“ fenomena učinaka sa svim procesnim aspektima koji se za njega vezuju (merenje učinaka, primena informacija o učicima i evaluacija učinaka) duguje se objedinjenoj popularizaciji dve tendencije: rastućeg opredeljivanja savremenih država za implementaciju ideja „novog menadžerijalizma“ i tendencije njihovog sve otvorenijeg utapanja u koncept „globalnog mentaliteta upravljanja“ („global governmentalities“[5]) – oličenog u homogenizaciji nacionalnih planova političke, ekonomske i socijalne akcije.
Popularizacija shvatanja o potrebi najpre vrednosnog, a potom i operativnog unapređenja sistema pružanja javnih usluga reflektuje se, u značajnoj meri, i na političkom planu – građani u sve većoj meri počinju da vezuju svoje ponašanje u funkciji birača (glasača) na izborima i meru sopstvenog zadovoljstva u ulozi korisnika javnih usluga. Opšta javnost odavno je prerasla ulogu pasivnog evaluatora performansi aktivnosti javne uprave. U finansijskim sistemima koje karakteriše veći stepen transparentnosti i otvorenosti mehanizama planiranja javnih rashoda, uočljiva je pojava sve većeg broja javnih potreba koje su uslovljene aktivnom kooperacijom opšte javnosti sa administrativnim nosiocima njihove realizacije. Opredeljujući se na izborima između različitih političkih opcija, građani se, zapravo, pretvaruju u kupce „političkih proizvoda“, pri čemu ukazano poverenje određenoj političkoj opciji predstavlja svojevrsnu „cenu“ po kojoj je kupljen određeni „politički proizvod“ - obećanja postizanja kvantuma i kvaliteta javnih usluga u skladu sa preferencijama birača.
Za razliku od sistema javnog odlučivanja koji ne počiva na proizvedenim informacijama o učinkovitosti javnog sektora, već na podlozi konzervativnih finansijsko-političkih motiva, sistem upravljanja prema rezultatima, podstiče razvijanje mehanizama konkretizovanja materijalne baze odlučivanja koja će biti korišćena kako od strane države u procesima javnog budžetiranja, tako i od strane birača u procesu političkog izjašnjavanja na izborima. U demokratskim sistemima koji neguju princip transparentnosti javnog odlučivanja i prezentovanja efekata donetih odluka, fenomen učinaka se uzdiže na nivo primarne kategorije „javne privrede“.
Rastuća fasciniranost savremenih sistema fenomenom upravljanja prema učincima (performance management) rezultirala je značajno različitim pristupima u implementaciji ovog upravljačkog mehanizma. Ukoliko bi se o pojmu performance management-a zaključivalo na osnovu sadržina pojedinačnih implementacionih formata ovog pristupa, rezultat bi verovatno bio izostanak smislenih zaključaka.
Ipak, pojmovno određenje mehanizma upravljanja prema učincima moguće je približno uobličiti iz dva ugla posmatranja: konceptualnog i procesnog (strukturnog). U konceptualnom smislu, upravljanje prema učincima bi predstavljao prilično širok koncept koji počiva na imperativu reorganizacije delovanja celokupne javne uprave na način da aktuelne i buduće aktivnosti njenih organizacionih nosilaca budu u znatnoj meri determinisane informacijama o učincima. U strukturnom smislu, upravljanje prema rezultatima predstavlja proces koji obuhvata uspostavljanje sistema merenja učinaka (performance meaurement) i sve mehanizme primene informacija koje predstavljaju rezultat merenja u funkciji podrške upravljačkim odlukama usmerenim na ostvarivanje organizacionih i programskih ciljeva.[6] Sintetički posmatrano, mehanizam upravljanja prema učincima fokusiran je na četiri osnovna cilja: detekciju izlaznih efekata nastalih u procesu korišćenja ulaznih resursa od strane organa, organizacija i javnih programa, korišćenje dobijenih informacija u funkciji unapređenja budućih učinaka i usmeravanje institucionalnog delovanja prema prirodi strateški projektovanih ciljeva.[7]
III O POJMU UČINAKA (PERFORMANSI) U SISTEMU PRUŽANjA JAVNIH USLUGA
Retko koja pojmovna kategorija u savremenim političkim i upravljačkim sistemima je stekla toliku popularnost kao što je to slučaj sa fenomenom učinaka. Ne bez razloga, učinci su postali prožimajući elemenat svih diskusija koje se odnose na upravljanje javnim sektorom. Motive ekspanzije popularnosti fenomena učinaka među političkim liderstvom i upravljačkim (birokratskim) strukturama deo finansijske teorije je video u podobnosti upotrebe samog termina da ponudi „aromu akcije, dinamizma i svrsishodnog napora“, sugerišući „razdvajanje dobrog od lošeg“.[8] Polit ukazuje na prisutvo naglašenog (i neosnovanog) populističkog diskursa u eksploataciji termina učinci od strane birokrata i političkih subjekta: dok na strani birokrata-upravljača, upotreba termina učinci stvara privid tehničkog, nepolitičkog karaktera diskusija o učinkovitosti javnog sektora, na strani političkog liderstva frekventnom upotrebom ovog termina otapa se „sumnjičavost opšte javnosti prema partijskim dogmama“, nuđenjem vizije pristupačnijeg i prihvatljivijeg pristupa unapređenja sistema javnih usluga.[9]
Učinci koje ostvaruju organi i organizacije koje pripadaju javnom sektoru ne retko se mešaju sa rezultatima ostvarenim u aktivnostima ovih entiteta ili države kao celine. Ipak, između ovih kategorija moguće je izvesti prilično jasnu pojmovnu demarkaciju. Dok se rezultati odnose na brojčano ili narativno iskazane konsekvence aktivnosti javnih organa ili države kao celine, performanse se tiču mere u kojoj su ti rezultati usaglašeni sa isprojektovanim ciljevima javnih entiteta.
Fenomen učinaka neraskidivo je povezan sa procesima finanisiranja javnih potreba, odnosno sa javnim budžetiranjem. Šta više, budući da se kategoriji učinaka ne bi mogla pripisati uniformna i univerzalna sadržina u svim finansijskim sistemima, odgovori na pitanje šta se zapravo podrazumeva pod učincima koje emituje javni sektor, bitno se razlikuju u zavisnosti od vrste budžetskih tehnika implementiranih pod okriljem pojedinačnih finansijskih sistema. Tako, u sistemu tradicionalnog, klasičnog budžetiranja u kojem je akcenat finansijskih planera stavljen na ulazne resurse (input-e), „učinci“ se posmatraju kao mera ekonomičnosti, odnosno sposobnosti realizacije isplaniranih javnih potreba uz utrošak što manjeg obima javnih sredstava. Sa druge strane, pod okriljem racionalističke teorije javne uprave i procesa finansijskog planiranja, učincima je pripisana znatno kompleksnija sadržina, budući da je ova kategorija poistovećena sa merom efektivnosti produkovanih javnih usluga – output-a.[10] Dakle, posmatrano iz perspektive inovativnog upravljačkog koncepta performance managementa, pod učincima možemo podrazumevati stepen u kome, prema unapred ustanovljenim kriterijumima, odluka o finansiranju određene javne potrebe doprinosi ostvarenju rezultata u skladu sa projektovanim ciljevima subjekata planiranja.
IV DIMENZIJE UČINAKA
Učinke koji se ostvaruju u javnom sektoru, kao složen i multidisciplinaran fenomen, možemo posmatrati kroz nekoliko dimenzija. Savremena finansijska teorija mahom je fokusirana na tri osnovne dimenzije učinaka na kojima počiva čitav sistem racionalizacije javnog sektora. Reč je o čuvenom kategorijalnom triju „3E“ – ekonomičnost, efikasnost i efektivnost. Svaka od dimenzija u okviru kategorijalnog trija ima svoju „publiku“: finasijski planeri su primarno fokusirani na finansijsku dimenziju učinaka (ekonomičnost), narodni predstavnici okupljeni u zakonodavnom organu obično su fokusirani na dimenziju efektivnosti javnih rashoda, dok su korisnici usluga mahom zaokupljeni kvalitetom pruženih usluga u javnom sektoru (efikasnost i mera kvaliteta).[11] Sa protekom vremena, tri primarne dimenzije merenja učinkovitost javne uprave kao celine ili njenih pojedinačnih aspekata, dopunjavane su dodavanjem i drugih aspekata učinkovitosti državnih entiteta ili celokupnog javnog sektora, poput: kvaliteta isporuke javnih usluga, jednakosti u isporuci javnih usluga, doprinosa fiskalnoj stabilnosti, usaglašenost sa strateškim ciljevima javne politike[12], dostupnosti (obim i vrsta obezbeđenih javnih usluga), informisanosti (upućenost korisnika u postojanje i sadržinu javnih usluga), ekstenzivnosti (racio kvantiteta pružene usluge u odnosu na dimenziju problema koji se rešavaju putem njene realizacije), prihvatljivosti (vrednovana indikatorima stepena zadovoljstva korisnika usluga) i brojnih drugih.[13]
Ekonomičnost predstavlja dimenziju učinkovitosti javnog sektora za koju su najzainteresovaniji nacionalni finansijski planeri – centralni i lokalni finansijski autoriteti. Mera ekonomičnosti aktivnosti, organizacija, i programa svodi se na analizu troškova i motivisana je namerom finansijskih planera da za projektovane ulazne resurse budu vezani što manji utrošci javnih sredstava. Uprkos intenzivnom naglašavanju značaja drugih dimenzija učinaka u javnom sektoru, mera ekonomičnosti javnih plasmana nikada nije prestala da bude preokupacija finansijskih planera. Ipak, bezrezervno insistiranje na dimenziji ekonomičnosti, prepoznato je kao loš pristup, budući da može rezultirati erozijom drugih dimenzija u sistemu planiranja javnih potreba - efikasnosti i efektivnosti.
Sa probojem ideja racionalističkog upravljanja i budžetiranja, operećenost isključivo troškovnom stranom javnih potreba, zamenila je fokusiranost na istraživanje obima kvantitativnih i kvalitativnih dimenzija onoga što javni sektor proizvodi na podlozi plasmana javnih sredstava. Output-i i outcom-i, u sistemima koji počivaju na vrednosnoj osnovi performance management-a, istaknuti su kao primarne kategorije prema kojima bi trebalo oblikovati sadržinu javnih odluka u svim segmentima upravljanja. Output-i predstavljaju formu kvantitativno ili kvalitativno iskazanih izlaznih rezultata u pogledu javnih dobara i usluga koji su proizvedeni angažovanjem ulaznih resursa (input-a). Usmerenje javnih upravljača na output-e, podrazumeva, dakle, opis javnih funkcija kroz prizmu proizvedenih dobara i pruženih usluga i kroz određivanje obima njihove produkcije.[14] Budući da realizacija javnih dobara i usluga počiva na poreskim izdvajanjima građana i privrede, usredsređenost na output-e, bitno doprinosi jačanju poreskog morala obveznika koji na podlozi informacija u onome šta javni sektor proizvodi (a ne samo po kojoj ceni) kreiraju znatno realnije dimenzije odgovornosti javnih upravljača. Stavljanjem u odnos output-a kao sume javnih dobara i usluga produkovanih eksploatacijom input-a, utvrđuje se mera (produktivne) efikasnosti javnih rashoda. Dakle, dimenzija (produktivne) efikasnosti plasmana javnih sredstava na određene namene pruža nam informaciju o uspešnosti javnih upravljača da targetirane output-e, proizvedu uz minimalne troškove, dok se ujedno kvalitet pruženih usluga održava konstantnim.[15]
Iako je premeštanje pažnje javnih upravljača sa ulaznih resursa na rezultate njihovog angažovanja, predstavljalo, samo po sebi, značajan pomak, time se ne iscrpljuju krajnji dometi inicijativa koje počivaju na ideji uvažavanja osvarenih učinaka. Sadržinski dragocene, informacije o kvantumu proizvedenih javnih usluga i dobara ne pružaju potpunu predstavu o ispravnosti odluka planera javnih potreba. Ukoliko bismo rangirali stepen zainteresovanosti poreskih obveznika za učinke koji se vezuju za javni sektor, onda bismo konstatovali da predmet njihovog primarnog interesovanja nisu ni informacije o troškovima isplaniranih javnih potreba ni kvantum proizvedenih javnih usluga i dobara, već stepen u kojem proizvedeni output-i realno doprinose ostvarenju njihovih realnih interesa. Maksimalna štedljivost i zadovoljavajući pokazatelji učinkovitosti u proizvodnji javnih usluga, za opštu javnost (korisnike) ne znače mnogo ukoliko pokazatelji krajnjih domašaja tih dobara i usluga upućuju na zaključke o izostanku pozitivnih uticaja ostvarenih output-a na finalizaciju ciljeva koji su neposredno povezani sa njihovim interesima. Kategorijom outcom-a, u terminološkom instrumentarijumu brojnih studija iz oblasti upravljanja prema učincima i budžetiranja prema učincima, označavaju se upravo uticaji (odnosno posledice) koje output-i, odnosno aktivnosti subjekata koji pripadaju javnom sektoru ostvaruju u društvenoj zajednici.[16] Efektivnost plasmana javnih sredstava na određene namene predstavljena je kroz racio outcom/output, odnosno kroz meru u kojoj proizvedena dobra i usluge doprinose u ostvarenju realnih interesa građana. Imajući to u vidu, jasni su razlozi zbog kojih bi formulisanje pravaca javne politike u svim oblastima (i, sledstveno, planiranje njihovog finansijskog pokrića), trebalo da počiva na imperativu efektivnosti, kao najvažnijeg stremljenja javne uprave.
V KORIŠĆENjE INFORMACIJA O UČINCIMA U SISTEMU JAVNOG BUDžETIRANjA
Budžetiranje prema učinku, predstavlja budžetsku tehniku koja se razvila kao plod napora da se u upravljanju javnim finansijama ustroji sistem koji će ponuditi konkretna pravila i mehanizme kada je reč o pitanju odgovornosti za realizovane odluke, kako bi se, na taj način, realizovani efekti u ovoj komplikovanoj, ali ekstremno važnoj oblasti javnog odlučivanja, približili perceptivnom nivou običnih građana.[17]
Budžetiranje prema učinku (performance-based budgeting) predstavlja, po mnogima, najznačajniju idejnu komponentu šireg koncepta - upravljanja na osnovu učinaka. U odnosu na tradicionalno (inkrementalističko budžetiranje) koje počiva na zahtevu za marginalnim promenama javnih rashoda iz jednog u drugi budžetski period uz naglasak na troškovima ulaznih resursa, budžetiranje zasnovano na učincima predstavlja dijametralno drugačije rešenje u okviru kojeg se promoviše potreba da se budžetske odluke vezuju za ostvarene učinke koji bi trebalo da budu merljivi. Budžetiranje na osnovu učinaka (ili krajnjih rezultata) fokusirano je na performanse utrošenih budžetskih sredstava, pri čemu se državne aktivnosti i transakcije klasifikuju po funkcijama i programima u skladu sa opštim prioritetima vlade, uspostavljaju indikatori učinka za svaki program i aktivnost i mere se troškovi tih aktivnosti i isporučenih output-a.[18] Utvrđivanjem indikatora učinaka u skladu sa, donekle, standardizovanim setom karakteristika koje bi trebalo da poseduju (specifičnost, merljivost, ostvarljivost, relevantnost, ograničenost u vremenu) predstavlja polaznu garanciju da će informacije o učincima biti realne, i da će eventualna prioritizacija i/ili redukcija javnih rashoda izvršena na podlozi tih informacija objektivno doprinositi efektivnosti i efikasnosti javne potrošnje. Na taj način mehanizmima budžetske alokacije moguće je na znatno lakši način slediti osnovne, ne samo kratkoročne, već i srednjoročne i dugoročne ciljeve javnih politika proklamovanih u strateškim dokumentima.
Objektivne teškoće u osmišljavanju funkcionalnih sistema merenja i evaluacije učinaka, kao i povezivanja tih informacija sa sadržinom budžetskih odluka na političkom terenu, odvratile su značajan broj zemalja članica OECD-a od primene čistih formi budžetiranja prema učincima, koje bi podrazumevale najčvršći tip veze na realciji učinci – budžetske odluke (alokacija). Umesto toga, u primeni su ili tipovi budžetiranja prema učincima koji informacijama o učincima daju „konkurentnu važnost“ (budžetska alokacija zavisi i od drugih faktora) ili se utvrđuje obaveza predlagača budžeta da informacije o učincima učini dostupnim u sadržini budžetskih dokumenata, pri čemu će o njihovom eventualnom korišćenju odluke donositi organi koji odobravaju budžetske zahteve (legislativa). Dakle, uniformni pristup u realizaciji ideje povezivanja učinaka i budžetskih odluka o plasmanu javnih sredstava nije utvrđen, već se način njene implementacije duguje specifičnostima implementacionog ambijenta.
VI ZAKLjUČNA RAZMATRANjA
U sistemima koji su privrženi konceptu upravljanja prema učincima, informacije o učincima koje generišu korisnici budžetskih sredstava nisu same sebi cilj, već predstavljaju dragocenu „građu“ na osnovu koje će nacionalni planeri koncipirati sadržinu svojih budućih odluka. Osim toga, ove informacije bi trebalo da predstavljaju presudnu kariku evaluacije postupaka vlasti od strane građana, koji bi bili u prilici da sa lakoćom upoređuju kvalitativne aspekte onog što je ostvareno sa obimom i sadržinom onoga što je obećano u izbornim kampanjama.[19]
Ideja o korišćenju informacija o učincima kao građe za formulisanje sadržine javnih odluka u teoriji je označena kao „varljivo jednostavna“: jednostavna iz razloga što je njen smisao i ciljeve jasno izraziti a varljiva zbog brojnih poteškoća u njenom vezivanju za javni sektor.[20] Primarna pretpostavka inkroporacije informacija o učincima u sadržinu upravljačkih i finansijskih odluka javnih entiteta, tiče se uspostavljanja delotvornih sistema merenja učinaka. Sistemi merenja učinaka suočeni su sa izazovima čiji intenzitet ispoljavanja zavisi od ambijentalnog okvira implementacije, odnosno od stepena ispunjenosti normativnih, političkih, institucionalnih i operativnih pretpostavki delotvornosti. Pritom, osim pomenutih činilaca koji se vezuju za pojedinačne subjekte merenja učinaka (države ili nivoe vlasti), postoje i objektivni problemi u merenju učinaka u svim sistemima koji su se to opredili – nedovoljna podobnost samih učinaka da budu podvrgnuti kvantifikaciji. To se posebno odnosi na krajnje izlazne efekte koje produkuje realizacija javnih dobara i usluga – outcom-e. Problemi u merenju outcom-a rezultirali su u praksi sve češćom preorijentacijom nacionalnih koncepcija performance management-a na output-e, kao znatno merljivije izlazne efekte javnih plasmana, žrtvujući pritom pravo građana (poreskih obveznika) da budu upoznati sa informacijama o efektivnosti programa korisnika budžetskih sredstva, a za koje su primarno zainteresovani. Ipak, bez obzira na velike teškoće koje prate mehanizam utvrđivanja realnih učinaka javnih organa, organizacija i države kao celine, oni ne bi smeli poslužiti kao opravdanje za odustanak od ideje racionalizacije sistema upravljanja i planiranja u javnom sektoru, a u čijem je središtu suvereno pozicioniran fenomen učinaka.
Predrag Stojanović, LLD*
Milivoje Lapčević*
THE IMPORTANCE OF PERFORMANCE PHENOMENON IN PUBLIC SECTOR
Summary
In this paper, in the focus of author¢s analysis is the category of performance, emitted from all of public entities (agencies, organizations and institutions), performing their work in the public interest, and which is, accordingly, the subject of the allocation of budget funds. This is an interdisciplinary phenomenon which links the fields of interest of many scientific disciplines: public finence, public sector economics and management science. The intention of the author is that this paper serves as an initial illustration of a significant importance of performance phenomenon in public sector, as well as the need for intensive and supported information about performance in modern public budgeting systems.
Keywords: performance, public sector, budget, performance-based budgeting, rationalization.
* Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu; pstojanovic@jura.kg.ac.rs
* Asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu; mlapcevic@jura.kg.ac.rs
** Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije.
[1] Prema odredbama Zakona o budžetskom sistemu, korisnici budžetskih sredstava raščlanjeni su u dve grupe: direktni budžetski korisnici (organi i organizacije R. Srbije, odnosno organi i organizacije lokalnih vlasti) i idnirektni korisnici budžetskih sredstava (pravosudni organi, budžetski fondovi, mesne zajednice, ustanove osnovane od strane R. Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika vrši zakonom utvrđenja prava u pogledu upravljanja i finansiranja. Vid. Zakon o budžetskom sistemu, "Službeni glasnik RS", br, 4/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 – dr. zakon, 103/2015 i 99/2016, čl. 2.
[2] M. Pidd, Measuring Performance of Public Services, New York, 2012, 8.
[3] C. Hood, A Public Managament for All Seasons, Public Administration, Vol. 69, Issue 1, 1991, 4-5.
[4] J. E. Lane, New Public Managemet, London, 2000, 7.
[5] J. Clark, Performance Paradoxes The Politics of Evaluation in Public Services, in: Public services inspection in the UK, (eds.) D. Howard, M. Steve, London, 2008, 126; W. Larner and W. Walters, Global governmentality: governing international spaces, in: Global governmentality: governing international spaces, (eds.),W. Larner, W. Walters, London, 2004, 7-11.
[6] T. H. Poister, M. P. Aristigueta, M. J. Hall, Managing and measuring performance in public and nonprofit organizations: an integrated approach, San Francisco, 2015, 7.
[7] Ibid.
[8] C. Pollitt, Beyound the Managerial Model: The Case from Broadening Performance Assessment in Government and the Public Services, Financial Accountability & Management, Vol. 2, No. 3, 1986, 160.
[9] Ibid., 160-161.
[10] J. Diamond, Establishing a Performance Management Framework for Government, IMF Working Paper, No. 05/05, 2005, 4.
[11] N. Carter, Lerning to Measure Performance: The Use of Indicators in Organizations, Public Administration, Vol. 69, Issue 1, 90.
[12] G. A. Grizzle, Measuring State and Local Government Performance – Issues to Resolve Before Implementing a Perforomance Measurement System, in: Public Sector Performance – Management, Motivation and Measurement, (eds.) R. C. Kearney, E. V. Berman, Oxford, 1999, 329.
[13] Detaljnije: P. J. Clarke, Performance Evaluation of Public Sector Programmes, Administration, 1984, 294-322.
[14] J. K. Kristensen, W. S. Groszyk, B, Bühler, Outcome-focused Managament and Budgeting, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, No. 4, 2002, 9.
[15] M. Robinsonan, J. Brumby, Does performnce Budgeting Work: An Analytical Review of the Empirical Literature, IMF Working Paper, No. 05/2010, 2010, 5.
[16] Pri tom, uticaji koje proizvode output-i, mogu da budu kako nameravani (koje je lakše pratiti i vrednovati), tako i nenameravani (koji se teže podvrgavaju procesima merenja). J. K. Kristensen et al., op. cit., 10.
[17] M. Lapčević, Budžetiranje zasnovano na učinku kao instrument unapređenja sistema javnih usluga, u: Usluge i zaštita korisnika, (ur.) M. Mićović, Kragujevac, 2015, 902.
[18] M. Anđelković, Usavršavanje metoda budžetiranja – put ka racionalizaciji javne potrošnje, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 53, 112.
[19] M. Lapčević, op. cit., 909.
[20] A. Schick, The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not, OECD Journal on Budgeting, br. 2, 2003, 73.
* Full-time professor, Faculty of law, University of Kragujevac
* Assistant, Faculty of law, University of Kragujevac