Dr Dragan Bataveljić *

Stručni članak

UDK:342.24

FEDERALIZAM KAO OBLIK DRŽAVNE ORGANIZACIJE           – DA ILI NE?**

Rad primljen: 23. 11. 2017.

Rad ispravljen: 24. 12. 2017.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 12. 2017.

 

Federalizam je ideja, pokret i oblik državnog organizova­nja. Za razliku od konfederacije, federacija ili federalna država predstavlja jednu institucionalnu uniju. Ova unija dovodi do stva­ranja nove države, različite od svojih država članica. U federaciji postoji naddržava i ona ima svoju zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Federacija, za razliku od konfederacije, nije međunarodna unija, niti tvorevina međunarodnog prava, čiji je konstitutivni akt, međunarodni ugovor. Naprotiv, federacija je tvorevina državnog prava i ona se zasniva na ustavu, tj. na ustavnom pravu. "Prven­stvo" u federaciji ima federalni ustav, jer države članice prilikom donošenja svog ustava o osnovnim načelima federalnog ustava. Zbog toga, suverenost pripada centralnoj vlasti, a ne državama članicama, dok konfederacija, naprotiv, ne poseduje državni sub­jektivitet, odnosno federacija je suverena država, a u konfederaciji su suverene države njome obuhvaćene.

Federacija je, znači, savezna država, a konfederacija savez država, odnosno federacija je jedna država, dok je konfederacija jedna zajednica država. S obzirom da se federacija, u odnosu na konfederaciju pokazala kao daleko vitalniji i čvršći državni oblik, to su danas, najveće i najmnogoljudnije zemlje sveta organizovane kao federacije (na primer, SAD, Kanada, Ruska federacija, Indija, Brazil, Nigerija). Otuda je konfederacija u praksi predstavljala la­bavu tvorevinu, a najpoznatije konfederacije su bile u svoje vreme Švajcarska, Američka i Nemačka konfederacija. Međutim, sve one pripadaju istoriji.

Ključne reči: federalizam, federacija, federalna država, konfederacija, savez, Evropska unija, evropski federalizam, globalizacija, supsidijaritet, naddržava.

I UVOD

Federacija je, po mišljenju mnogih konstitucionalista i pravnih teoretičara, važniji oblik državne zajednice u odnosu na konfederaciju, pa otuda oni smatraju, da federacija ima dvostruki karakter: ona je, u isto vreme, država (Staat) i zajednica (Bund), čiji sastavni delovi učestvuju u formiranju državne volje. Veza je ovde mnogo tešnja (prisnija, čvršća) između delova, nego u konfederaciji, jer tu nema više posebnih, suverenih država[1]. Suverenost pripada isključivo zajednici, koja predstavlja novu državu iznad njenih sastavnih delova. U federaciji, pojedinci nisu vezani za zajednicu preko njenih delova, nego su joj oni neposredno potčinjeni, u svemu onome što spada u nadležnost federacije. Tu postoji samo jedna "narodnost" – federalna, jer su građani podanici federacije, a ne njenih sastavnih delova, država članica, provincija ili oblasti.

U federaciji svi atributi suverene vlasti pripadaju vlasti, a ne njenim delovima, jer oni nemaju međunarodno-pravnu odgovornost, pošto za njih odgovara cela zajednica. Zbog toga federaciji pripada pravo i dužnost da pritekne posebnim državama u pomoć kada je to potrebno, na primer, radi održavanja mira i reda (ovo pravo ingerencije u unutrašnje poslove sastavnih delova, međutim, ne postoji u konfederacijama). S obzirom da sastavni delovi jedne federacije nisu suverene države, to one ne mogu ni da određuju svoju sopstvenu nadležnost. Ovo pravo pripada, upravo, federaciji, koja ima ono što Nemci nazivaju "nadležnost - nadležnosti", tj. die Kompetenz der Kompetenz ili, jednostavno, "Kompetenz-Kompetenz".

Zbog toga, što u federacijama suverena vlast pripada zajednici, a ne njenim delovima, na međunarodno-pravnom polju, samo zajednica ima pravnu ličnost i ona predstavlja svoje članove u međunarodnim odnosima. Samo njoj pripada pravo diplomatskog zastupništva, pravo objavljivanja rata i sklapanje mira, pravo zaključivanja međunarodnih ugovora,što znači da samo ona ima sva tri atributa spoljne suverenosti. Posledica suverenosti federacije se sastoji u tome, da njeni članovi nemaju više, ni pravo nulifikacije, ni pravo secesije.

Za ovu temu (proučavanje federalizma danas) smo se odlučili sa zaloga što je to veoma aktuelna tema, koja predstavlja polje interesovanja najpoznatijih pravnih teoretičara, politikologa, filozofa, istoričara i drugih naučnika. Naime, oduvek je postojala težnja za pronalaženjem najboljeg oblika državne organizacije koji bi bio zasnovan na dostojanstvu, toleranciji, poštovanju i uvažavanju različitosti. Iz tog poštovanja "drugačijeg", proizilazi i uvažavanje nacionalnih identiteta, što pruža mogući pravni okvir za stvaranje bezbednijeg života građana.

Aktuelnost razvoja federalizma i njegovih savremenih oblika podrazumeva dosledno sprovođenje demokratskih načela i poštovanje ljudskih prava, što je povezano, pre svega, sa konceptima slobode. Zbog toga se, danas, sve više ističe da federalizam treba da omogući i podstakne postojeće oblike i mehanizme zaštite, kako individua, tako i kolektiviteta. Naravno, to u praksi nije uvek moguće postići, tako da je stvarna implementacija svih ovih zaštitnih mehanizama, u brojnim slučajevima teško sprovodiva ili, bolje reći, problematična. Ovom obliku organizovanja se često pribegava u najturbulentnijim višenacionalnim i multietničkim sredinama, u želji da se pronađu efikasna federalistička rešenja, koja bi trebalo da postanu osnova političke i sveopšte društvene reforme. Pritom treba imati u vidu, uz sve specifičnosti određenog prostora za koje se traži rešenje, već stečeno iskustvo i postojeća rešenja iz drugih sredina, koja su primenjiva i kompatibilna.

Ono što je predstavljalo poseban podstrek za odlučivanje da se pristupi izradi ove teme, jeste činjenica da se i sama Evropska unija, kao najveća regionalna organizacija i velika evropska porodica, na samom početku XXI veka našla pred velikim izazovima, što traje i dan-danas. Ona je sastavljena, u ovom trenutku, od 28 članica, s tim što je britanska vlada najavila da će do izlaska Velike Britanije iz Evropske unije doći 29. marta 2019. godine. Kroz evropsku integraciju se postavlja i pitanje u vezi sa "evropskom kompatibilnošću" federalizma, ali i tu postoje brojna razmimoilaženja. Federalizam čini sastavni deo evropske kulture, jer se on zasniva na svom jedinstvu različitosti, pa su još Žan Mone i Deni de Ružmon, kao veliki Evropljani ukazivali na potrebu tzv. "federalističke revolucije", koja će voditi ka evropskom federalizmu i omogućiti stvaranje evropske federacije[2].

 

II  ISTORIJSKI RAZVOJ FEDERALIZMA

Federalizam se, kao pojava, sreće još u starom veku, kada su postojali savezi, kojima su bili povezani gradovi i države, radi odbrane od osvajačkih težnji Makedonije, Rima ili Sparte[3]. Pored toga, u srednjem veku su se obrazovale i konfederacije, tj. savezi nezavisnih država ili, kako se najčešće tretiraju, samo pojačani sa­vezi država, kojima se ne stvara nikakva super država (naddržava). Konfederacijom se samo stvara jedno međunarodno društvo država, koja predstavlja jedan ugovorni odnos između nezavisnih i su­verenih država. Ove države zadržavaju sopstvenu suverenost i po­sle stvaranja konfederacije.

Federalizam je nastao kao jedan od ob­lika unutrašnjeg uređenja države. U najvećem broju pravničkih ra­zmatranja[4], federalizam se danas tako i tretira, dok mu je u politi­čkim naukama pridavano i nešto šire značenje. Tako se, na primer, sreće i odredba po kojoj federalizam, u svom najširem smislu, ozn­ačava "složenu ili pluralističku koncepciju društvenog i političkog života". Naime, po rečima prof. Jovana Đorđevića, "reč federali­zam dolazi od reči foedus, foederis i znači udruživanje i saradnju radi postizanja zajedničkih ciljeva, inače samostalnih ili autonomnih subjekata i individualnosti"[5]. Ova reč označava ugovor, savez, dok se pod federalizmom podrazumeva pojava povezivanja i slo­bodnog udruživanja različitih teritorijalnih zajednica ljudi u okvi­ru jedne države ili između više država i političkih celina, u razli­čite svrhe. Po Litreu, federalizam, koji je bio u modi, naročito u Francuskoj, potiče od glagola fidere, što znači poveriti se, osloniti se. Zbog toga je u to doba, tj. krajem XIX veka, na francuskom jeziku obavljeno tri kapitalna dela o federativnom uređenju države. Francuzi su, dotle, vrlo malo pažnje posvećivali federalizmu i obraćali pažnju na njega. Naime, francuski duh je prilično protivan ovom obliku državnog uređenja, za razliku od Nemaca, koji su veoma skloni federalizmu. Sama psihologija francuskog naroda naginje unitarizmu, jer u njemu vide izraz nacionalne snage i jedinstva.

Međutim, federalizam je, ipak, poslednjih decenija XIX veka, jako zainteresovao francuske pravnike, tako da je 1886. godine objavljena doktorska disertacija Evžena Borela, o suverenosti i federalnoj državi, pod naslovom "Etude sur la souveraineté et l'Etat fédéral". Posle toga, 1896. godine, na pariskom Pravnom fakultetu, Luj Le Fir je odbranio svoju doktorsku tezu, pod nazivom "O federalnoj državi i konfederaciji država" (kapitalno delo od 800 strana), a samo godinu dana kasnije, 1897. godine, u Parizu je iz štampe delo Raula de la Graserija, "L'Etat fédératif. Législation comparée et sociologie".

Federalizam ima, pored teorije, i svoju geografiju i istoriju, što se ogleda u tome, da se on najčešće javlja u izvesnim istorijskim epohama i na nekim kontinentima, više nego drugde. Tako, ako pogledamo geografski, federalizam više pripada Novom svetu, tj. Americi, nego Staroj dami, tj. Evropi. Naime, na našem kontinentu je federativno uređenje države izuzetak, dok je ono u Americi pravilo. Tamo su severne, centralne i južne države, bile ili su sada, u većini federalistički uređenje (Sjedinjene Američke Države, Kanada, Meksiko, Brazil, Argentina, Venecuela i druge), što znači, gotovo 3/5 celokupnog američkog kontinenta (danas samo četiri, relativno male, južno-američke države žive u režimu unitarizma, a to su: Ekvador, Bolivija, Peru i Čile). U Evropi to, međutim, nije slučaj, gde federacije predstavljaju, gotovo, izuzetak (Nemačka, Austrija, Švajcarska). 

U Centralnoj Americi su borbe oko federalizma bile vrlo česte i duge. Tako je u više mahova, a posebno 1889. godine, pokušavano da se uspostavi stalna federativna veza između 5 centralno-američkih država: Gvatemale, Hondurasa, Salvadora, Nikaragve i Kostarike. Pa, ipak, i pored svega navedenog, ne može se reći da je američki kontinent kolevka federalnog uređenja. Naime, na ovom tlu je federalizam samo našao pogodno mesto za svoj razvitak, ali mu je poreklo u Evropi i to, čak u Starom veku. Le Fir je u Staroj Grčkoj video klasičnu zemlju federalizma, gde na prvo mesto dolaze "amfiktionije grčkih gradova i državica"[6]. Naime, one su predstavljale jednu vrstu konfederacije, zasnovane na verskoj bazi.

Ako se ovaj antički federalizam uporedi sa modernim, onda se može konstatovati da, sa internog, tj. ustavnog stanovišta, postoji potpuna analogija: jedna centralna vlast, čije su odluke obavezne za sve članove; ovi učestvuju u stvaranju federativne volje; postoji jedno zajedničko telo, organ, u kome se ova zajednička volja ispoljava; jedna centralna vlast rešava njihove sporove i brine se o zajedničkim interesima članova. Međutim, treba reći da u staroj Italiji, federalizam nije igrao tako bitnu ulogu kao kod Grka. Tamo se pominju dve konfederacije: jedna verskog karaktera, tzv. "etrurska konfederacija"[7] i druga, Liga gradova Velike Grčke, zasnovana na načelima bratstva i uzajamne ljubavi. Iako je federalizam princip koji važi za sve stupnjeve civilizacije, rimska država nije bila pogodna za ovakav oblik uređenja. Kao što smo naveli, bilo je i biće naroda, čija se psihologija opire ovakvom sistemu (pre svega, Francuzi i Sloveni), ali ima i onih, koji imaju pogodan mentalitet za federalizam (Germani i Anglosaksonci). Zbog toga je za vreme Rimskog carstva, kao i tokom varvarskih najezdi na Rimsku imperiju, federalizam pao u zaborav, kroz dugi niz vekova, sve do duboko u Srednji vek. Tek krajem Srednjeg veka on je počeo da se budi iz dubokog sna, pa je u XVI i XVII veku bio mnogo primenjivan u praksi (u to doba se još samo znalo za konfederaciju). Tek se kasnije, krajem XVIII veka, federacija javlja u Americi, i to sa drugim ustavom SAD-a iz 1787. godine (prvim ustavom iz 1778. godine, stvorena je konfederacija).

III POJMOVNO ODREĐIVANjE FEDERALIZMA

Kada je reč o pojmu federalizma, kao političke ideje, treba reći da se on shvata kao princip državnog uređenja. U saveznoj državi pored federalnih mesta imaju i unitaristički elementi, dok federalizam može naći svoju realizaciju ne samo u saveznoj držav­i, nego i u drugim složenim državnim oblicima, posebno u savezu država.

Federalizam pored liberalizma, konstitucionalizma i demo­kratije spada u najjače političke formacijske snage iz kojih su mnoge evropske države razvile svoj oblik. Ali, ovde se ne radi o sistemu koji je zatvoren u samog sebe, nego se od "politički preli­va u raznolike boje". Međutim, neka tipična obeležja svih fede­ralnih državnih uređenja su prepoznatljiva:

Najpre, federalizam stoji u tesnoj vezi sa principom supsidija­riteta. Time nastupa tipičan način društvenog i drž­avnog sklopa odozdo nagore u obliku sastava od manjih preko većih do najveće jedinice[8].

"Federalizam" označava uređeni sistem u kome se veliki broj ravnopravnih pojedinačnih država povezuje u "slobod­nom ujedinjenju", uz zadržavanje svoje državne individu­alnosti u političkom zajedničkom delovanju[9].

Savezna državnost, isto kao i demokratija, uvek znači i "neu­dobni" oblik države, koji pored široko sačinjenog "agreement on foundamentals", posebno zahteva političku veštinu njenog vođenja[10]. Sa Otom fon Bizmarkom ona je primerno praktikovana.

Teorija federalizma znači, podvlači izvorni grčki značaj reči federalizam (foedus), kakav je imala u antičkoj Grčkoj. Naime, reč "federalizam" je označavala odnose povezivanja i udruživanja samostalnih subjekata, u cilju postizanja zajedničkih ciljeva. Upravo iz tih razloga, tadašnji gradovi – države, koristeći princip federalizma, povezivali su se u posebne saveze, tzv. "lige", radi odbrane, zajedničkog života i ostvarivanja drugih ciljeva. Imajući u vidu taj izvorni smisao federalizma[11], princip federalizma se kasnije razvijao u srednjevekovnim federativnim asocijacijama, sve do savremenih federacija, kao što su, na primer, Savezna Republika Nemačka, Sjedinjene Američke Države i Švajcarska.

Prema tome, istorijska misija ideje federalizma se sastoji u obezbeđivanju povezivanja i saradnje različitih subjekata, tako da ti subjekti postignu planirane zajedničke ciljeve, a da, pri tome, pojedinačni subjekti ne izgube svoj identitet. To, upravo, znači da se pomoću principa federalizma mogu premostiti konfliktne situacije i da se može sačuvati pluralnost država (kao i drugih društvenih i političkih subjekata), koje ulaze u saradnju na osnovu navedenog principa.

Pred obiljem filozofskih, socioloških, političkih i pravnih sadržaja i ideja, teško da je moguća sveobuhvatna definicija ovog pojma. Federalizam zahteva, kao sveobuhvatni socijalni životni princip i princip uređenja, jedno uređeno društveno ustrojstvo. Oba organizaciona oblika – savezna država i savez država, u svom pravnom obliku se razlikuju po tome, što savez država na­staje voljom naroda pravno uređenih ugovornim odnosima između država, dok se savezna država bazira na državno-pravnoj vezi.

Iskustvo Evropske zajednice ukazuje na pravac procesa integracije zasnovan na federalnim principima, koji se razvija uz poštovanje nacionalnih identiteta, pružajući institucionalni okvir za federalizaciju ili institucionalizaciju država članica, koje su ranije bile unitarne države, poput Belgije i Španije, a u manjoj meri, Italije i Francuske. Naime, federalni pristup je skup struktura i odgovarajućih procesa koji su zasnovani na odgovarajućim principima, u koje prema shvatanju nemačkog teoretičara Martina Neteshajma[12] spadaju:

1. Princip priznavanja ljudi i zajednica,

2. Princip autonomije članica koje čine uniju,

3. Komplementarni princip participacije članica u izvršavanju zajedničkih ovlašćenja,

4. Federalizacija, kao način ujedinjavanja heterogenih elemenata,

5. Odustajanje od hegemonije,

6. Princip supsidijarnosti[13].

Prvi princip je osnova demokratije i temelj federalizma, dok poslednji princip omogućava državama da jedan deo svojih obaveza prenesu na evropsku federaciju, kao i na regione, lokalne vlasti i privatni sektor. To, ustvari, znači da se mora napraviti analiza, mora se proučiti na kom nivou zadatak može biti najbolje obavljen – kolektivnom, privatnom ili javnom, uzimajući, pritom, u obzir postojeće raspoložive kapacitete i resurse[14].

IV  IDEJA FEDERALIZMA

Federalizam je politički princip uređenja, koji ima za cilj da poveže egzistenciju i samostalnost većine političkih jedinica sa sažimanjem ovih jedinica u jednu višu celinu. Time je federalizam sloboda užih teritorijalnih i personalnih zajednica u okviru celine. Federalizam nikada nije bio moderno doterana ideologija autonomije, decentralizacije, samostalnosti; federalizam se ne sme izjednačavati sa decentralizacijom i separatizmom. Federalno se ne misli, ako postoji težnja ka partikularizmu, podvojenosti, egoi­zmu ili čak ideji za otcepljenjem. Federalizam pretpostavlja volju za jedinstvom u različitostima. Za federalizam su karakteristični priznanje i potvrda različitosti u jedinstvu. Volja za samopotvrđi­vanjem i volja za formiranjem jedinstva su, može se reći, osnovne karakteristike ovog oblika državnog uređenja, čija se povezanost održava voljom za jedinstvom (u toleranciji).

Federativni princip uređenja se nalazi i kod klasika švajcarskog federa­lizma, Konstantina Franca (1817-1891) i P.J. Prudona. Naime, federali­zam sjedinjuje centripetalne i centrifugalne sile u jednu celinu (i čini je čvršćom), sa porastom efikasnosti, a istovremeno i većom sigurnošću za autonomiju. Federalizam osigurava male zajednice u velikom zajedničkom biću. On im daje slobodu za upravljanje nji­hovim poslovima sa sopstvenom odgovornošću za to. Ustavno pravo federalizma se, pritom, osvedočava često kao začuđujuće otvoreno. U jedinstvu su dozvoljeni suštinski razvoji i prilagođa­vanja, a u određenim slučajevima i promena ustava, uz direktno ili indirektno učešće članica.

Federalizam je politički princip organizacije koji ima za cilj da poveže egzistenciju i samostalnost političkih jedinica, sa saži­manjem ovih jedinica u jednu višu celinu. Federalna uređenja treba shvatiti kao višestepene političke sisteme, u kojima se politi­čka egzistencija celine zasniva na političkim jedinicama koje su članice federacije. Time je federalizam sloboda užih i personalnih zajednica u okviru te celine. Federalizam služi stvaranju jedinstva u različitostima; on deluje na integraciju onoga što je različito u zajedničkom[15].

Dosadašnja iskustva federalnih država zahtevaju postojanje opštih principa koji garantuju održanje i razvoj federacije i ravnotežu između članova federacije. Takođe, ekvilibrijum[16] između velikih federativnih država i malih i srednjih članica, štiti celinu od hegemonije jedne članice (ili grupe članica). Zbog toga je neophodno izgrađivati demokratske federacije, jer su i najpoznatiji modeli federacija (američki, nemački i švajcarski) zasnovani na demokratskim principima, ljudskim pravima i zajedničkim vrednostima. Zato se koncept evropskog federalizma ne može zamisliti bez istovremenog postojanja demokratije[17].

Istraživanje federalizma trenutno doživljava renesansu. Za to postoje dobri razlozi: posle raspada Sovjetskog Saveza, čitav niz država – na istoku Evrope, na Balkanu, u Africi, u Aziji – u kojima postoje brojne konfrontacije i problemi u odnosima sa ma­njinama, nalaze se na putu demokratije. Istovremeno, zbog rastuće uloge Evropske Unije, postoji strah od ograničavanja značaja na­cionalnih država u Evropi. Globalizacija, istovremeno, zahteva promišljanje u odnosu na ekonomsku politiku: dok je, do sada, centralna država bila potpora i garant privrednog rasta, sada po­staje sve jasnije da regionima, a delimično i korporacijama, koje prelaze granice između regiona, pripada važna uloga u ekonom­skom razvoju. Jednu misao, usmerenu na centralizaciju, zamenjuje razmišljanje o jačem i bržem razvoju društvenih i teritorijalnih sub­jekata. Rezultat: identitet i samostalnost etničkih manjina i uloga lokalnih vlasti, regiona i država članica u okviru Savezne države postaju politička tema prvog reda. To znači da uporedno istraživanje federalizma ima budućnosti. U osnovne državno-prav­ne pojmove spadaju: federalizam, savezna država, savez država, jedinstvena država, republika, centralizam, decentralizacija, unita­rizam, regionalizam (regionalizacija), suverenitet i dr[18].

V FUNKCIJE I CILjEVI FEDERALIZMA

Da bi se istakao značaj federalizma, potrebno je označiti posebne funkcije federalizma. Naime, postoje određene osnovne funkcije koje se primenjuju u svim federalnim državama, u okviru različitih modaliteta. Ta zajednička osnova formira specifične odlike federalnih zajednica. Federalizam se pokazuje kao efikasan oblik podele vlasti. U zajedničkoj državi deluju savez i države članice (države) jedni pored drugih, dopunjavajući se uzajamno, ali i kon­trolišući jedni druge. Ova kontrolna funkcija preko federa­lizma, naime saveza prema država članicama (državama) i država članica prema savezu je, upravo, zamena za klasičnu podelu vlasti. Federalizam omogućava rešavanje nacionalnih protivurečno­sti u zemljama višenacionalnog sastava.

Preko federalizma najjasnije je realizovan princip supsidija­riteta u području podele kompetencija.

Kao osnovni ciljevi federalizma navode se:

1. Garancija raznolikosti i različitih identiteta,

2. Zaštita posebnosti svake manjinske zajednice i

3. Očuvanje individualnosti svake nacije, federalne države ili regiona.

Upravo zbog, do sada rečenog, može se ukazati na osnovne osobine federalizma, koje se sastoje u razvoju i upravljanju kompleksnošću, za razliku od uniformnosti i rigidnosti. Federacija se, u praksi, rađa i razvija u atmosferi pluralizma, slobode i demokratije, u mnoštvu stranaka, regiona, ideja i kultura. Međutim, uprkos brojnim navedenim prednostima, treba reći da ne postoji jedan idealan oblik federalizma, jer se formiranje svake federacije zasniva na realno postojećim političkim institucijama i kulturama. Ono što ohrabruje, jeste mišljenje Denija de Ružmona, prema kome "budućnost leži u federalizmu i kompjuterima".

Zbog napred navedenog, neophodno je postaviti pitanje, s obzirom da se federalizam pojavljuje u čitavom nizu veoma različitih varijeteta, koji je od njih najoptimalniji za obezbeđivanje slobode građana, poštovanje njihovih ljudskih prava, sprovođenje demokratskih načela, a posebno poštovanje manjinskih zajednica da slobodno izražavaju sopstvenu individualnost uz uvažavanje etničkih, verskih i kulturnih različitosti. U čitavom "moru" različitih modela federalizma, zbog ograničenosti prostora u ovom  radu, analiziraćemo samo nekoliko najvažnijih.

VI MODELI FEDERALIZMA

Zajednička osnova i glavni principi predstavljaju kriterijum prema kome se razlikuju federalne zajednice od drugih tipova političkih zajednica, pre svega, od centralizovanog ili unitarnog sistema. Tako se mogu navesti četiri osnovna modela federalizma, i to:

- Centralizovani (francuski) model,

- Nemački federalni model (parlamentarni federalizam),

- Švajcarski model (kolegijalna struktura federalizma) i

- Američki model (predsednički federalizam).

Kada je reč o prvom modelu, tj. centralizovanom  (francuskom) modelu, treba reći da je on uspešan, ali ipak ne može da posluži kao primer za Evropsku uniju, jer bi projekcija takvog modela vodila u formiranje evropske nacionalne države. Zbog toga bi se države i nacije Evrope, u okviru takve nadnacionalne države, projektovane prema smelim i izuzetnim vizijama francuskih vlada, koje su lansirale revolucionarnu ideju evropske federacije, stopile u jedno. Naime, ove francuske vizije sadrže u sebi nekoliko fundamentalnih principa federalizma, kao što su: podeljeni suverenitet, diferencijacija, poštovanje nacionalnih identiteta u središtu Unije, zajedničko vršenje vrhovne vlasti, rastuća uloga lokalnih vlasti, gradova, jačanje procesa regionalizacije i slično.

Imajući u vidu navedenu uspešnost, ali u isto vreme neprimenljivost francuskog modela federalizma na evropskom nivou, u analizu ćemo uzeti nemački federalni model, za koji se može reći, već na prvi pogled, da je bolje prilagođen uslovima Evropske unije. Naime, u ovom modelu, vlast je podeljena između federacije i federalnih jedinica, tj. između Saveza i država članica. Od ovih država članica, svaka učestvuje u delimičnom, a ponekad i podeljenom suverenitetu, na taj način, što su određena ovlašćenja isključivo u nadležnosti Saveza, tj. federalne države, dok su pojedine kompetencije rezervisane za države članice. Tako, u nadležnost Saveza spadaju spoljni poslovi, odbrana, valuta, saobraćaj i imigracioni problemi, dok u nadležnost zemalja, tzv. lendera, spadaju obrazovanje i kultura, kao i brojne druge oblasti u kojima federacija ne primenjuje svoja zakonodavna ovlašćenja. Taj aspekt nemačkog federalizma, poznat je kao "izvršni federalizam".

Međutim, za potrebe ovog rada je posebno značajno ukazati na činjenicu, da je sa razvojem ovog sistema, postepeno dolazilo do jačanja veza između Saveza i federalnih jedinica, kao i između samih država članica međusobno.  Upravo ti uzajamni odnosi predstavljaju najznačajnije osobine tzv. "kooperativnog federalizma". Kao što ćemo u sledećem modelu videti, ove elemente kooperativnog federalizma srećemo i u slučaju Švajcarske, pa se na osnovu analogije sa praksom nemačkog i švajcarskog federalizma[19] i sam sistem Evropske unije[20], ponekad, predstavlja kao "kooperativni federalizam". No, iako nemački federalizam ima veoma bogato iskustvo i primenjivost, iako je veoma efikasan i sprovodljiv u praksi, ovaj model, kao i francuski, ne može da služi kao uzor za organizaciju vlasti u Evropskoj uniji. Naravno, ne treba ispustiti iz vida da Savezna Republika Nemačka u članu 23. Osnovnog zakona, ističe da ona teži "ka ujedinjenoj, demokratskoj, federalnoj Evropi, primenjujući principe pravne države i supsidijarnosti".

Nadovezujući se na prethodni nemački model federalizma, treba reći da je iskustvo švajcarskog federalizma, po svemu sudeći, bliže procesu evropske integracije. Naime, švajcarski federalizam se često naziva "evropskim mikrokosmosom", jer je Švajcarska, kao i Evropska unija – multinacionalna, višejezična i multikonfesionalna zajednica. To su samo tri najupadljivije sličnosti između Evropske unije i Švajcarske, ali ne treba smetnuti s uma da su ove dve zajednice slične po još mnogo čemu, i to, pre svega, po strukturnoj raznolikosti, političkim podelama, postojanju kolegijalne vlade, organizaciji vlasti prema principu podeli vlasti, uvođenju referenduma i narodne inicijative, postojanju poverenja i stalnom traganju za konsenzusom.

Zbog svih navedenih razloga, tj. uočenih sličnosti, Švajcarska je, možda više nego bilo koja druga država, bivala predlagana kao model za Evropsku uniju. Međutim, ni ona, kao što je to slučaj sa Francuskom i Nemačkom, ne može da bude model organizacije vlasti na evropskom nivou, već Švajcarska i njena praksa, po mišljenju uvaženog profesora i jednog od najboljih poznavalaca i teoretičara evropskog federalizma, gospodina Dušana Šiđanskog, mogu predstavljati, "kako svojim kvalitetima, tako i nedostacima, probno iskustvo i mini laboratoriju za Evropsku zajednicu"[21]. Međutim, Švajcarska se opredelila za neutralnost, sa željom da živi u trajnom miru, dok su međunarodna odgovornost članica Evropske unije i njen politički uticaj u svetu, glavni razlozi nemogućnosti zauzimanja takvog položaja, tj.  ova dva činioca onemogućavaju neutralnost Evropske unije u savremenom procesu svetske globalizacije.

Konačno, govoreći o evropskom federalizmu, ne možemo, a da ne kažemo nekoliko rečenica i o iskustvu Sjedinjenih Američkih Država i njihovom doprinosu razvoju federalizama u svetu, tim pre što su amričko iskustvo i praksa, od samog početka, služile kao referentan okvir, ako ne i kao model. Naime, ovaj tzv. "predsednički federalizam", u kome je veoma izražena uloga predsednika SAD-a, uz jaku personalizaciju vlasti i veoma naglašeno razdvajanje legislative i egzekutive, tj. zakonodavne i izvršne vlasti, veoma je značajan model u procesu aktuelne globalizacije, u kome Sjedinjene Američke Države imaju ključnu ulogu. Danas se stvara utisak da je u političkom životu Amerike najznačajnije traganje za ravnotežom između federalne vlasti i vlasti država članica. U tom pogledu je uloga Vrhovnog suda veoma značajna, pre svega, zbog činjenice što Vrhovni sud sprovodi ustavnu kontrolu nad aktivnostima zakonodavne vlasti. Otuda, ovaj Sud ima ključnu ulogu i odlučujući uticaj na institucije vlasti, kao i na obezbeđivanje ravnoteže vlasti. Međutim, treba naglasiti da, u poređenju sa Vrhovnim sudom SAD-a, Evropski sud pravde ima tendenciju da ostvari sličan uticaj u sistemu Evropske unije, s obzirom da je ovaj Sud stvorio pravosudni sistem Zajednice. Naime, Evropski sud pravde je svoju nadležnost posebno razvio u oblasti ugovora, prepuštajući rešavanje društvenih problema, u velikoj meri, sudovima zemalja članica.

VII  PREDNOSTI I NEDOSTACI FEDERALIZMA

Postavlja se pitanje koje su to prednosti federalizma i zašto je on, u određenim vremenskim epohama i na pojedinim kontinentima, postajao moderan i veoma zastupljen oblik državnog uređenja? Brojne i strasne pristalice federalizma su, u prošlosti, a i danas, navodile mnoge prednosti federativnog organizovanja države. Tako je, na primer, Raul de la Graseri, išao toliko daleko, da je unitarnu državu smatrao za jednu "socijalnu monstruoznost", navodeći da se i njegova otadžbina Francuska (kraj XIX i početak XX veka), "ta tvrđava unitarizma, treba da pretvori u federaciju"[22]. Još pre toga, za Prudona je federalizam bio "spas za svaku državu", jer je, po njemu, jedino on u stanju da izmiri i dovede u sklad princip slobode i princip društvenog autoriteta. To su principi koji ratuju u svakom društvu i državi. Zbog toga je i Le Fir, krajem XIX veka, veoma ozbiljno tvrdio da se federalizam "sve više i više širi i da će unitarne države postepeno nestati sa zemljine kugle". Ovaj ugledni francuski profesor prava, koji je, kao što smo već naveli, svoju doktorsku disertaciju posvetio federativnim državama, predvideo formiranje i federacije balkanskih naroda.

Naravno, treba reći da postoje, pored federalista, tj. pristalica i zastupnika federalizma i antifederalisti, tj. protivnici ovakvog oblika državnog uređenja, koji sasvim suprotno misle i, pritom, navode svoje argumente. Tako je, po njima, federalizam izvor slabosti i raspadanja za jednu državu ili narod.  Međutim, istina je, kao i uvek, verovatno negde na sredini između ova dva ekstremna mišljenja (in medias res veritas), tj. da federalizam, kao ni unitarizam, nisu sami po sebi, ni najveće zlo, ni lek za svaku državnu nedaću ("spas za narode" – kako kaže Prudon). Naime, sve zavisi od momenta i prilika u kojima se nalazi jedna država i narod koji živi u njoj. Tako, na primer, može se reći da je za jednu zemlju opkoljenu neprijateljima, celishodniji unitarni sistem, koji sve narodne snage usredsređuje u cilju odbrane u datom trenutku, nego federalizam, koji narodnu snagu, bar donekle, cepka. 

Na ovom mestu je, možda, najbolja prilika da se navede još nekoliko argumenata u korist federalizma, kao i kritika. Prvo se ističe da su federalističke države miroljubivije, da federalizam kod naroda razvija pacifizam (na žalost, ne tako davno, istorija demantuje ovaj preterani optimizam privrženika federalizma, jer su Prvi svetski rat izazvale i započele baš dve federalističke države, Nemačka i Austrougarska, a Drugi, Nemačka. Takođe, ni federalno uređenje SAD-a nije zadržalo ovu svetsku silu da stupi u brojne ratove). U korist federalizma se iznosi, zatim, preimućstvo nad unitarizmom, u tom smislu da on predstavlja manje teškoće u pokretanju državnog mehanizma. Nasuprot tome, protivnici federalizma tvrde, baš suprotno – da unitarizam, upravo, ima to preimućstvo nad federalizmom.

Pored toga, federalisti nastoje da dokažu da federalizam ne smanjuje patriotizam i da on pruža bolju zaštitu individualnih sloboda i prava, dok unitarizam potiskuje pojedinca i da ima malo velikih naroda koji su potpuno homogeni. Zato se ističe da federalizam izmiruje nesporazume i moguća "trvenja" između sastavnih elemenata savezne države i daje predstavništvo svim elementima u toj državi. Otuda, pobornici federalizma ističu da "federacija povlači federaciju", pa će se tako, s federacije na federaciju, doći do jedne univerzalne, svetske federacije, koja bi obezbedila čovečanstvu trajan mir, na opšte dobro svih naroda.  Unitarizam, nasuprot federalizma, dodaju oni, "povlači usamljenost naroda i antipatiju prema drugim narodima", pa je nesumnjivo da bi jedan supranacionalan federalizam, čiji je začetak bio oličen u Ligi naroda, a danas u Organizaciji Ujedinjenih nacija, bio od neprocenjive koristi za očuvanje međunarodnog mira.

Federalizam, kaže se dalje, omogućava direktnu vladavinu naroda, putem plebiscita i referenduma. On budi građane iz političke apstinencije i indiferentnosti i podstiče ih na borbu i glasanje, potpomaže stvaranje intelektualnih centara i pruža manje prilike za zauzeće i uništavanje glavnog centra. U unitarnoj državi je, međutim, dovoljno zauzeti prestonicu, pa je cela država propala. Poznati konstitucionalista, Džejms Brajs, uporedio je federalnu državu sa lađom koja bi bila podeljena u nekoliko delova, izolovanih tako da ne propuštaju vodu. Ako voda uđe u jedan deo, ona ne može da prodre u ostale i lađa neće potonuti, što to nije slučaj kod unitarne države. Ovome se može dodati i mišljenje čuvenog francuskog političkog filozofa, Šarla Monteskjea, koji je smatrao da "federativni sistem ujedinjuje koristi velikih i malih naroda, veličinu monarhije i blagodat republike, red i slobodu".

Veoma interesantno mišljenje, koje govori u prilog federativnog uređenja, jeste ono koje kao primer navodi Sjedinjene Američke Države i po kome je federalizam potreban, naročito, onim narodima koji su se naglo povećali i proširili. Tako je, na primer, u SAD-u broj stanovnika povećan sa 4 miliona, koliko je iznosio na samom početku XIX veka, na 100 miliona, koliko je iznosio na početku XX veka, da bi se ovaj broj popeo na 300 miliona, koliko je iznosio na početku XXI veka. U međuvremenu, broj udruženih država je od 13, porastao na 50 država (naravno, ne treba zaboraviti da je porast američkog stanovništva, došao u tolikoj meri, ne od federalnog uređenja ove države, nego od imigracije, pre svega, evropskog stanovništva, koja je u toku XIX veka bila ogromna, a nastavljena je sve do današnjih dana useljavanjem stanovništva iz celog sveta).

Međutim, na sve ove i druge argumente federalista, pristalice unitarizma ne ostaju dužni, jer oni, sa svoje strane, upućuju federalizmu brojne prigovore. Tako oni, pre svega, navode da je federalizam "režim slabosti i sporosti, državna vlast je jako umanjena i ograničena, jer je razdeljenja između zajednice i njenih delova". Pored toga, federacija postavlja granice u državi, a granice, ma kakve vrste one bile, uvek stvaraju smetnje i koče saobraćaj i međusobne odnose, otežavaju trgovačke i druge veze. Zatim, po njihovom shvatanju, federalizam raspiruje štetan partikularizam i separatizam i ovekovečava sve ono što jedan narod razdvaja. Kao takav, on ima za posledicu nejednakost, koja dolazi od podele po istorijskim provincijama, koje nisu sve jednake.

Od stvaranja "prve" zajedničke savremene države jugoslo­venskih naroda, pa do nastanka Savezne Republike Jugoslavije, prošlo je tri četvrtine veka. "prva", unitaristički uređena zajedni­čka država – Kraljevina Jugoslavija, doživela je istorijski slom. Svi jugoslovenski narodi tokom Drugog svetskog rata doživeli su stravičan "hod po mukama", da bi posle 45 godina postojanja, fe­derativna republika doživela dramatičan raspad u ognju građan­skog rata, najkrvavijeg koji je u Evropi zabeležio dvadeseti vek. Za tretiranje federalizma u Saveznoj Republici Jugoslaviji je od značaja da su i u njoj međunacionalni odnosi osnova federativnog uređenja. U sve tri faze zajedničkog života jugoslovenskog naroda, ova nekada opšte-upotrebljavana sintagma "nacionalno pitanje", postavljana je kao problem, ne samo figurativno, nego i stvarno. Zbog toga su nuđeni različiti modeli koji su trebali da predstav­ljaju rešenje ovog pitanja.

VIII ZAKLjUČAK

Kada je reč o davanju zaključnih razmatranja, treba reći da protivnici federalizma ističu svoj argument da je mnogo teže upravljati federacijom, nego unitarnom državom, da za to treba više takta, više državničke mudrosti i političkih sposobnosti, a jedan od najjačih njihovih razloga jeste da je federalizam skuplji od unitarizma. Naime, u federacijama su, manje-više, svi organi udvostručeni, državni aparat je mnogo veći i komplikovaniji, pa je zato, federacija mnogo skuplja i daleko više košta nego unitarna država. Međutim,  pristalice federalizma ističu je, upravo, u ovom obliku došlo do potvrde pojedinca – građanina, kako na nivou federalne jedinice, tako i na nivou federacije, što znači da je demokratski potencijal federalizma dvostruk. Naime, on u državi obezbeđuje predstavljačka prava pojedinca, ali i posebnih teritorijalnih jedinica. Međutim, građanin tu nije samo dvostruko predstavljen, nego je i dvostruko obavezan – on je obavezan jurisdikciji federalne države i jurisdikciji federacije, kao savezne države (o ovoj dvostrukoj odgovornosti je pisao F. Neuman, u svom delu "Federalism and Freedom. A Critique" iz 1955. godine).

Na kraju, treba naglasiti da nigde u svetu ne postoji, niti je postojala u istoriji, takva federacija koja ima sve osobine da bi se mogla smatrati klasičnim primerom prema kojem se upoređuju i ocenjuju sve federacije, odn­osno federalizam. Na vrlo slične zamke nailazi se i kod kom­parativnog proučavanja savremenog federalizma, jer se tu najveći broj teškoća sreće po pitanju odnosa između stvarnog i normati­vnog. Naime, tu srećemo situaciju u kojoj vrlo slična, u nekim slu­čajevima i istovetna, institucionalna rešenja izražavaju vrlo razli­čite društvene sadržine.

 

Dragan Bataveljić, LLD*

FEDERALISM AS A FORM STATE ORGANIZATION                       — YES OR NO?

Summary

Concluding the aforementioned we can state that in the German, Swiss and American model federalism combines the identity in external relations and the unity in diversity in internal affairs, while at the same time affirming regional identities, an expanded role of towns and the protection of regional cultures. In federal states, like for example Switzerland or Germany, a cooperative federalism and different levels exist, as well as in the system of the European Union. The "interstate" relations between the Member States of a federal state have nothing to do with the international processes of an alliance in the course of its establishment, so that within the scope of the European Union, the accentuation is on these "interstate" relations, indicating a unanimous decision of the governments. This actually means a return to the classical intergovernmental organization, however, an equalization of federalism with an “interstate federalism” shatters the whole system. Namely, the fact that a federal union comprises some interstate elements does not mean that it can be equated with an “interstate federalism”, because Wolfgang Wessels applied the concept of "cooperative federalism", for example of the German or Swiss one, to the European Union.

Therefore, and considering the fact that the European Union is a completely new form of organization which up to now has not been known in the comparative constitutional practice, the same also requires a completely new form of federal alliance, regardless of the fact that the aforementioned resemblances and conformities of certain functions of the European Union and the functions of particular, most developed Member States exist, even in respect of the founders of the big European family. Definitely, there exists a high risk that existing models or some of them, respectively, impose upon the new reality, so that an all-embracing European consultation with experts and interest groups is taking place, as D. Sidjanski ascertains, "in search for a new European federalism".

Key words: federalism, federation, federal state, confederation, union, European Union, European federalism, globalization, subsidiarity, supranational.

 

 


* Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu; stojanovic.milos.kg@gmail.com

** Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije.

[1] Kada je reč o federalnoj praksi i tzv. geografiji federalizma, treba reći da cela Australija pripada federativnoj grupi, a uz nju ide i Novi Zeland, koji je, takođe, federativno uređen. Afrika je vekovima zaostajala u pogledu pravnog razvitka, a najveći deo njene teritorije se nalazio pod kolonijalnim režimom Francuske, Italije, Španije i Engleske. Međutim, i na ovom kontinentu se danas praktikuju federativne zajednice, dok se jedino za Aziju može reći da, skoro, ne poznaje federalizam.

[2] D. Šiđanski, (dir.) en coll. avec M. Aligisakis, M. de Bellet, L'Union européenne à la lumière du fédéralisme suisse,  Institut européen de l'Université de Genève, Georg, Collection Europa, 1996, 9-11, 183-209.

[3] Kao primer ovakvih saveza može se navesti Ahajska liga, koja je bila stvorena u III i II veku p.n.e. protiv makedonske hegemonije, kao i Etolska liga, stvorena radi suprotstavljanja Ahajskoj ligi i antičkoj Makedoniji.

[4] Pravni leksikon, Savremena administracija, Beograd, 1964, 224.

[5] J. Đorđević, Federalizam, Politička enciklopedija, Beograd, 1975, 273.

[6] Izraz amfiktionija ili Amfiktionski savez je, u drevnoj Grčkoj, označavao savez grčkih plemena, sklopljen pre nego što su se razvili grčki polisi.

[7] Vid. šire u: M. B. Šijaković, Mitologija i religija Etruraca, Biblioteka "Mitovi i religije", Beograd, 1990, 3.

[8] G. Püttner, Elemente des Föderalismus in der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 – Föderalismus, light?, Eberhard – Karls Universität Tübingen, Sommersemester, 2000, 2.

[9] K. Hesse, Grundzüge  des  Verfassungsrechts  der  Bundesrepublik Deutschland, 13. Auflage, Karlsruhe 1982.

[10] K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland,  Band  I,  Grundbegriffe  und  Grundlagen  des  Staatsrechts, Strukturprinzipien der Verfassung,  2. Auflage, München 1984, 664.

[11] Federalizam označava udruživanje, povezivanje različitih subjekata, radi postizanja različitih ciljeva.

[12] M. Nettesheim, Demokratie durch Föderalismus?, in: Europäischer Föderalismus im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus – Forschung, Tübingen, Band 24, 1. Auflage 2003, 255.

[13] P. J. Proudhon, Du principe federatif, Editions Bossard, Paris, 1921, 155-156.

[14] Pronalaženje, upravo, odgovarajućih nivoa odlučivanja, sastoji se od praktične primene principa supsidijarnosti. Naime, ono što države članice mogu samostalno da urade, ne treba da ide na teret federacije, a isto pravilo važi i za regione i lokalne vlasti.

[15] M. Nettesheim, op.cit., 255.

[16] Ekvilibrijum označava tendenciju, težnju svakog socijalnog sistema da ostane nepromenjen ili da, ako ipak trpi izvesne promene, to ne dovodi do ozbiljnih neravnoteža ili poremećaja odnosa između različitih delova sistema.

[17] R. Hrbek, "Euröpaische Föderation” als Leitbild für die EU?, in Europäischer Föderalismus im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus – Forschung, Tübingen, Band 24, 1. Auflage 2003, S. 181–182.

[18] FEDERALIZAM (latinski foedus = savez) je organizacioni princip za zajedničku tvorevinu, sastavljenu od delova, u kojoj su spojene ravnopravne, više ili manje, samostalne članice; SAVEZNA DRŽAVA je savez nesuverenih država članica spojenih ugovorom o savezu. Ovde se nalazi međunarodno-pravni suverenitet, samo kod nadređene centralne države. Savezna Republika Nemačka, SAD i Švajcarska su savezne države; SAVEZ DRŽAVA, tj.  konfederacija, je savez suverenih država stvoren međunarodno-pravnim ugovorom. Države članice, i u međunarodno-pravnom smislu, ostaju suverene. Ali, one formiraju zajedničke organe radi rešavanja zajedničkih zadataka. Primeri za savez država su Zajednica nezavisnih država (ZND) ili Nemački savez od 1815-1866. JEDINSTVENA DRŽAVA je politički protivprincip u odnosu na federalizam. U jedinstvenoj državi je državna vlast ograničena na neke centralne institucije. Ne postoji regionalizacija sa političkom samostalnošću - dakle nema država članica ili pojedinačnih država. Primeri za ovo su Francuska, Italija ili bivša Demokratska Republika Nemačka.

[19] Savezni ustav Nemačke, slično švajcarskom, poseduje izvesne, osnovne, principe, kao što su, na primer, federalna struktura, demokratski principi, pravna država i osnovna prava. Većina tih principa, već figurira u ugovorima Evropske unije i oni su uključeni u Nacrt evropske povelje o osnovnim pravima.

[20] D. Šiđanski, op. cit., 9-11, 183-209.

[21] Švajcarsku čine 23 kantona, tj. 23 federalne jedinice – otprilike isti broj država članica, kao i u Evropskoj uniji, koja posle najnovijih proširenja ima 27 članica. O ovome vid. šire: D. Šiđanski, U traganju za novim evropskim federalizmom, Gutembergova galaksija, Beograd, 2002.

[22] Vid. šire: R. de la Grasserie, L'État Fédératif: Législation Comparée Et Sociologie, Nabu Press; Primary Source ed. edition, 2013.

* Full-time professor, Faculty of law, University of Kragujevac