Dr Sveto Purić*

Dr Milan Rapajić**

Stručni rad

UDK: 336.71

 

ODNOS CENTRALNE BANKE I GRANA DRŽAVNE VLASTI***

Rad primljen: 24. 09. 2018.

Rad ispravljen: 27. 09. 2018.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 27. 09. 2018.

 

Kvalitetno uređeni pravni odnosi u jednom pravnom sistemu odraz su i dosegnutog nivoa pravne kulture jednog naroda. Kad je reč o normiranju odnosa grana vlasti sa drugim subjektima političkog sistema i javnim, regulatornim telima i nezavisnim institucijama koje imaju znatan stepen autonomije u svom radu, to je osetljivo pitanje. Državne vlasti mora da ispunjavaju svoje funkcije stvaranja prava, njegovog izvršenja ali i kreiranje opšte nacionalne politike (a tvorac te kreacije je izvršna vlast), čiji je element i ekonomska politika. U radu autori posvećuju pažnju definisanju grana vlasti polazeći od trijalističke podele funkcija državne vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu. Ukazuje se da postoje i različiti tipovi organizacije pre svega izvršne vlasti odnosno, parlamentarni, predsednički, polupredsednički i skupštinski sistem.

Odnosi grana vlasti sa centralnom bankom različito su postavljeni u pravnim sistemima što ima veze sa sistemom organizacije vlasti ali i demokratskim odnosima u društvu. Primarna funkcija savremene centralne banke je kontrola ponude novca i kreditnih uslova u zemlji. Centralna banka je odgovorna za vođenje monetarne politike i u ostvarenju njenih ciljeva ona ne sme da bude sputavana od dve političke grane vlasti: zakonodavne i izvršne. Izvršna vlast ima najveću odgovornost za stanje nacije pa s toga u nekim pravnim sistemima i dalje ima veliki uticaj na kadrovsku strukturu centralne banke. Ukazuje se na značaj nezavisnosti centrale banke.

Ključne reči: grane državne vlasti; centralna banka; monetarna politika; ustavnosudska funkcija; nezavisnost;

I UVODNA RAZMATRANjA

Centralna banka predstavlja najvažniju ustanovu monetarno-kreditnog sistema pa je ređe ustavno a više zakonski markirana kao nadležna za izvršenje monetarno-kreditne politike u određenoj državi. Ne postoji saglasnost u vezi sa samom pravnom prirodom centralnih banaka u tržišnim privredama, ili drugim rečima da li su one državne ili kvazidržavne institucije.[1] U svakom slučaju, pred centralne banke postavljaju se određeni ciljevi koji imaju značaj za celu privredu jedne zemlje, poput uspostavljanja i održavanja likvidnosti makrosistema, uticaja da ne dođe do većih poremećaja u bankarskom životu kroz moguće bankrotstvo većeg broja banaka i postizanje visoke stope zaposlenosti. Za razliku od komercijalnih banaka, koje deluju na osnovu tržišnih principa, a to je svakako maksimiziranje profita, centralna banka ne osniva se sa tom svrhom. Upravo zbog te činjenice, postavlja se pitanje da li je centralna banka uopšte banka? Reč je po našem mišljenju o banci sui generis, jer je ona banka države ili državni bankar. Po ostalim karakteristikama ona je mnogo različita od klasičnih komercijalnih banaka[2], a jedan smo već pomenuli. U našoj teoriji autori smatraju da centralna banka vrši ulogu banke poslovnih banaka i ostalih finansijskih organizacija, kao i da predstavlja bankara državnih struktura.[3] Sa ovom konstatacijom možemo se složiti, ukazujući da je reč u stvari o varijaciji na istu temu, odnosno da centralna banka predstavlja banku države, onako kako smo to već ukazali. S obzirom na bogat pojmovni aparat nauke o bankarstvu, monetarne ekonomije, makroekonomske politike i upravne regulacije određenih javnopravnih tela koje imaju značaja za ekonomiju jedne države, da bi se adekvatno definisala centralna banka uvek treba poći od specifičnih elemenata za određenu državu, njen privredni sistem i vreme u kome se vrši definisanje. Definicija bi bila osiromašena ukoliko u sebe ne bi inkorporirala pojam političke moći i odnose centralne banke sa granama vlasti, a u ovom radu pažnju upravo usmeravamo na relacije centralne banke sa granama vlasti.

Pre toga ukazujemo da se ne može prenebregnuti da centralne banke promovišu opštu politiku države u sferi ekonomije, mnogo više i dosta različito u odnosu na aktivnosti komercijalnih banaka. Tako se ističu tri krucijalne osobine centralnih banaka. Prvo, one nisu ustanovljene da maksimiziraju profit za njene vlasnike, kao što to čine komercijalne banke, a povodom čega je već  ukazano; zatim, centralne banke takođe moraju da poseduju određena sredstva kako bi bila vršena kontrola komercijalnih banaka, a u anglosaksonskoj teoriji se ukazuje da je centralna banka i podređena državi. Tu se misli na arhetipski primer takvog odnosa u liku Banke Engleske, koja je „stvarno subordinirana izvršnoj vlasti, odnosno vladi“.[4] U drugim pravnim sistemima za centralnu banku glavna karakteristika u njenom delovanju je veći ili manji stepen nezavisnosti i samostalnog kreiranja određenih javnih politika. Među autorima koji se bave tematikom centralnog bankarstva, ukazuje se na brojne funkcije koju centrlana banka treba da ostvari, a one su slične bez obzira na razlikovanje u organizacionoj strukturi samih centralnih banaka. „Uobičajeno je da se na ciljeve centralne banke gleda i s ekonomskog i s socijalnog aspekta. Iako ciljeva ima mnogo, moglo bi se kratko reći, da je sa socijalnog i ekonomskog stanovišta najznačajnije održavanje monetarne stabilnosti, povećanje razine zaposlenosti i dohotka, te ekonomski razvoj i blagostanje  zemlje. Naglasak nad tim ekonomskim i socijalnim ciljevima centralne banke vidljiv je osobito nakon Drugog svjetskog rata, jer se uklapa u razvoj socijalne i ekonomske misli izražene brojnim međunarodnim deklaracijama i sporazumima tog vremena. Takav se trend dobro može uočiti u tadašnjim zakonima o centralnim bankama i onim ustavnim odredbama koje se odnose na centralne banke. Ipak, centralne banke kao i vlade pojedinih zemalja našle su se u teškom položaju, jer se ne mogu baš uvek istovremeno provesti i ekonomski i socijalni ciljevi. Tako se može pokazati da je ubrzani ekonomski razvoj nespojiv s održavanjem stabilne valute, ili planovi za unapređenje ili održavanje visoke razine nezaposlenosti, s realnim dohotkom. U takvim slučajevima kad bi pokušaj istovremenog ostvarivanja više ciljeva ugrozili njihovu realizaciju, centralna banka se mora odlučiti za cilj ili ciljeve kojima će dati prvenstvo, primerice, stabilnost valute, a ne održavanje pune zaposlenosti.“[5] Aktivnost centralnih banaka, kada nastupe krizni momenti u privredi, odnosno krupni poremećaji u bankarskom sistemu, su najviše u takvim situacijama dolazile do izražaja. Smatrano je da nije dovoljni razlog za pokretanje akcije centralne banke sama okolnost da količina novca u opticaju nije usklađena s robnim tokovima. Danas centralne banke su sve više sklone dnevnom regulisanju novčanih tokova i sprečavanjem poremećaja u ponudi i potražnji novca. Funkcije koje danas imaju centralne banke došle su do izražaja tokom XIX veka, kada je Banka Engleske sprovodila politike i tehnike koje su bile adekvatan odgovor na finansijske krize karakteristične za to razdoblje. Reč je o nestabilnosti na tržištu i bankarskoj nedisciplini u stvaranju novca. Banka Engleske je tako delovala kao nepristrasna vlast, koja je u stanju da objektivno, bez razmišljanja o profitu, bez obzira što je zapravo ostvarila znatan profit, da gleda na ekonomska i finansijska zbivanja i da deluje na spoljne ili unutrašnje poremećaje na finansijskom tržištu. Prvih decenija XX veka, od centralnih banaka se očekivalo da odgovore na sledeće izazove: 1) privatni dug utemeljen na komercijalnim transakcijama, a ne da se fokusiraju na dug države, 2) održavanje uravnoteženog godišnjeg budžeta, 3) da država plaća jednake kamatne stope kao i ostali zajmoprimci, 4) i da monetarna politika u vremenu mira ne bude pod uticajem finansijskih potreba države. Danas je situacija drugačija, jer se centralne banke fokusiraju na državni dug, a državni budžet se ne uravnotežuje svake godine, pa deficit postaje normalana pojava. U periodima kada je nezaposlenost na višem nivou deficitnom potrošnjom se simulira potražnja i oživljava poslovna aktivnost. Države su u međuvremenu postale veliki dužnici, a kao i drugi dužnici (žele da) potražuju novac uz niske kamatne stope. Time se podstiče monetarna politika suprotna onoj kojom bi se uticalo na privredni rast. Uloga države koja je velika u sporovođenju makroekonomske politike, posledično utiče da centralna banka sprovodi monetarnu politiku, odnosno da upravlja državnim novcem, kreditima i bankarskim sektorom. Centralna banka svojim operacijama je u stanju da reguliše kvantum novca dostupan privredi. Ona ubrzavajući ili usporavajući rast ponude novca, utiče na rast ili snižavanje kamatnih stopa, a time i podstiče ili usporava ulaganje u privredu. Semjuelson (Samuelson) je ukazao da je „primarna funkcija savremene centralne banke kontrola ponude novca i kreditnih uslova u zemlji“.[6] Funkcije centralne banke mogu se detaljnije raščlaniti na: „1) izdavanje novca i upravljanje rezervama stranog novca; 2) uloga državnog bankara; 3) uloga bankara domaćih komercijalnih banaka; 4) regulacija domaćih finansijskih institucija; 5) operacije monetarne i kreditne politike.“[7]

U ekonomskoj teoriji koja se bavi pravnim statusom centralne banke, ukazuje se da je centralna banka „kao monetarna vlast“ osnovni i najvažniji učesnik na tržištu novca. Ona je praktično osnivač, organizator, regulator i kontrolor ukupnih radnji i stanja na tržištu novca. U ostvarivanju te uloge, centralna banka se služi svojim instrumentarijem: kreditno-monteranom i deviznom politikom u koordinaciji sa fiskalnom, (budžetskom i poreskom) politikom, kao i politikom spoljnjeg i unutrašnjeg duga. „Tako se očituje da je tržište novca u modernoj privredi osnovni mehanizam  preko koga centralna banka ostvaruje svoju ulogu, kroz fino regulisanje. Zato je situacija na tržištu novca najbolji indikator stanja u privredi odnosne zemlje. Svojom globalnom aktivnošću, centralna banka utiče na celokupna privredna kretanja u zemlji. Svojom politikom ona dimenzionira privredni rast, određujući cenu novca i kredita. Ukoliko centralna banka nema sposobnosti da precizno pozicionira realnu potrebu procesa reprodukcije za novcem, onda nastupaju opšte disharmonije, koje se po pravilu u savremenoj privredi očituje kao inflacija. Ponovo treba istaći da stabilnost cena, tj. stabilnost kupovne moći nacionalne valute predstavljaju na dugi rok glavni zadatak centralne banke u tržišnoj privredi. Inflatorni proces, koji obezvređuje eksternu i internu vrednost novca, ne može se razviti u tržišnoj privredi na dugi rok, bez odgovarajuće ekspanzije, količine novca u opticaju. Brzina i efikasnost reagovanja centralne banke na inflatorne tenzije, neraskidivo je povezana za organizaciju i stepen formalne i faktičke njene nezavisnosti. Centralna banka treba da ima svoju ulogu u vođenju fleksibilne ili kratkorične monetarne politike. Fleksibilno vođena monetarna politika ima vremenski uži prostor delovanja, ali je zato operativnost vrlo široka. Polazeći od određenih indikatora poremećaja privredne ravnoteže, ili kretanja u pravcu neravnoteže, centralna banka može odmah neizostavno da pristupi sprovođenju korektivnih mera monetarne politike. Ukoliko se osećaju inflatorni pritisci, porast određenog oblika ili svih oblika finalne tražnje, ili je pak došlo do porasta brzine opticaja novca, centralna banka pristupa uvođenju kompleksa mera restriktivne kreditne politike, kojim nastoji da smanji ukupnu tražnju umanjenjem novčane mase. Ako pak dolazi do recesione tendencije, koja se očituje u usporavanju brzine opticaja, centralna banka čini suprotne akcije u pravcu „pojeftinjenja novca i kredita.“[8]

II ODNOS CENTRALNE BANKE I ZAKONODAVNE VLASTI

„Pod državnom vlašću se u širem smislu, razume državna vlast uopšte tj. donošenje izvesnih odluka, zapovesti (pravnih normi) i njihovo izvršenje, po potrebi i monopolom fizičke sile. Ali, ovaj se termin upotrebljava i u užem smislu, i tada se njime označavaju tri osnovne vrste državnih vasti, to jest tri osnovne vrste donošenja i izvršenja pravnih normi. Tako se razlikuju tri državne vlasti: zakonodavna vlast (zakonodavstvo), upravna vlast (uprava) i sudska vlast (sudstvo). Vršenje ove tri vlasti može biti različito organizovano. Od načina tog organizovanja zavisi i oblik državne vlasti, tj. oblik društvene vllasti je način na koji je organizovano vršenje zakonodavstva, uprave ili sudstva i odnos među njima.“[9]

Hans Kelzen je smatrao da se pod zakonodavnom vlašću „ne podrazumeva“ celokupna funkcija stvaranja prava, nego jedan specijalan aspekt te funkcije stvaranje opštih normi. „Zakon“- proizvod zakonodavnog postupka - u suštini je opšta norma ili kompleks takvih normi (u engleskom - i u drugim jezicima, ali u manjoj meri - „zakon“ se upotrebljava kao oznaka totaliteta pravnih normi, jedino zato što smo skloni da pravo identifikujemo s opštom formom zakona i što pogrešno predviđamo postojanje pojedinačnih pravnih normi). Pod zakonodavstvom se dalje podrazumeva ne stvaranje svih opštih pravnih normi, nego samo stvaranje opštih pravnih normi, od strane specijalnih organa, naime od strane takozvanih zakonodavnih tela. Ta terminologija ima istorijske i političke korene. Kad su sve državne funkcije bile usredsređene u ličnosti apsolutnog monarha, bilo je malo osnova za stvaranje pojma zakonodavstva kao funkcije, koja se razlikuje od drugih državnih funkcija, posebice ako se opšte norme stvaraju takođe i putem običaja. Moderan pojam zakonodavstva, ne bi mogao nastati dok se nije počelo svesno sa stvaranjem pravnih normi od strane specijalnog centralnog organa, pored ili umesto stvaranja normi putem običaja i dok ta funkcija nije poverena jednom organu koji je bio okarakterisan time, što je predstavljao narod, ili jednu klasu naroda. Teoretska razlika između triju državnih vlasti, mora se posmatrati kao nešto što počiva na političkoj doktrini podele vlasti, koja je sastavni deo ustava najmodernijih demokratija i ustavnih monarhija. Prema tom načelu, stvaranje opštih normi-u načelu svih opštih normi, „zakona“ - pripada zakonodavnom telu ili samom ili zajedno sa šefom države. Ima, međutim, nekoliko izuzetaka od tog principa. Stvaranje opštih normi od strane nekog drugog a ne zakonodavnog organa, naime od strane organa izvršne ili sudske vlasti, obično se shvata kao izvršna ili sudska funkcija.“[10] 

Kada se razmatra odnos između centralne banke i države, prevashodno se misli na relacije između banke i vlade, to jest jednog organa izvršne vlasti (u predsedničkim i polupredsedničkim sistemima veoma je bitan odnos centralne banke i šefa države). Ovaj rad predmetno je određen na odnose centralne banke sa svim granama vlasti u državi. Zakonodavni organ je nosilac državne suverenosti, a njen sastavni i u moderno doba značajan element  je i ekonomska suverenost. Izvršna vlast je zadužena da brine o ekonomskoj suverenosti nacije, dok o konstitutivnom elementu ekonomskog suverentiteta, a to je monetarna suverenost i stabilnost, treba da vodi računa centralna banka. Centralna monetarna vlast je po pravilu u očuvanju i osnaženju monetarne suverenosti neprikosnovena. Uglavnom, u tri pravca može se posmatrati odnos zakonodavnog organa, tj. parlamenta i centralne banke. Reč je o kadrovskom, zakonodavnom i političko-kontrolnom pravcu. Kadrovski pravac se manifestuje kroz tri vida odnosa, tako što: 1) parlament bira guvernera, njegovog zamenika i odbor direktora; 2) parlament daje saglasnost na imenovanje guvernera, odnosno najvišeg organa banke; 3) članovi zakonodavnog tela se biraju da budu i članovi odbora direktora. Tako na primer u Poljskoj[11], koja ima dvodomni parlament, slično kao i u Srbiji – Narodna Skupština, Sejm, Donji dom bira predsednika Poljske narodne banke, na predlog predsednika Republike[12] uz ograničenje mogućnosti izbora na dva mandata od po šest godina. „Postupak nije detaljno obrađen u zakonu, no najverovatnije je da je postupak sličan onom u drugim parlamentima, kada je reč o imenovanjima. U tom smislu treba očekivati da se predlog dostavlja parlamentu preko njegovog predsednika. Odbori nadležni  za poslove monetarne politike obrađuju predlog, daju izveštaj, koji nema direktnog uticaja na predlog, ali zato izveštaj odbora može uticati na sam parlament, da ne imenuje predloženog kandidata za predsednika Poljske narodne banke.“[13]   

Odnos parlamenta i centralne banke, može biti posmatran i sa stanovišta same sadržine zakona koji uređuje organizaciju funkcije i izbor rukovodioca centralne banke, a koji se donosi od strane zakonodavnog tela. Čak i kada se zbog stava zakonodavca samo zakonodavno telo odreklo izbora guvernera i time pojačalo stepen nezavisnosti najvišeg funcionera centralne banke, parlament se ipak nije u potpunosti oslobodio tog uticaja, bar kroz sadržinu zakona. Retki su slučajevi da položaj i uloga centralne banke nije uređena zakonskim putem i to je pojava iz prošlih vremena ili za one sisteme u kojima je demokratija slaba. I u ovom vremenu kada Nemačka nema svoju valutu-marku, već zajedničku evropsku evro, Zakon o nemačkoj centralnoj banci, u članu 44 predviđa mogućnost raspuštanja Nemačke savezne banke[14] od strane Donjeg doma parlamenta - Bundestaga. To ipak nije uticalo na stav mnogih pisaca da ukažu na izuzetni stepen nezavisnosti Nemačke savezne banke. Nezavisnost centralne banke se institucionalizuje kod utvrđivanja budžeta, jer ima zaseban budžet u odnosu na organe uprave koji ga nemaju.

Kada je u pitanju političko-kontrolna funkcija zakonodavne vlasti, zakonski je uglavnom propisana obaveza nadležnih organa centralne banke da dostavljaju izveštaje parlamentu i da daju odgovore na određena pitanja parlamentaraca povodom delatnosti cetralne banke na ostvarivanju njenih ciljeva i funkcija. Obaveza podnošenja izveštaja može biti eksplicitno ili implicitno definisana. Parlament koji je u većini zemljama vrhovni predstavnički organ i time poseduje najširu narodnu legitimaciju ima i najveću odgovornost za stanje u državi, pa i za privredne tokove. S toga je logično da se informacije i izveštaji dostavljaju ovom telu uz značajnu transparentnost. Izveštaji se mogu dostavljati ili direktno nadležnom odboru parlamenta za poslove finansija i monetarne politike, koji dalje taj izveštaj prosleđuje predsedavajućem zakonodavnog tela, a onda se zakazuje posebna sednica parlamenta u kojoj se razmatra godišnji izveštaj centralne banke podnet po pravilu od njenog čelnog čoveka. Druga solucija je da se izveštaj podnosi najvišim rukovodiocima izvršne vlasti-šef države, premijer, odnosno nadležni ministar. U onim sistemima gde nema takve neposredne veze između parlamenta i banke, ali postoji demokratija na delu, a to su slobodni i nezavisni mediji i prenos sednica parlamenta u kojima se kritikuje vladina ekonomska politika, a kroz nju posredno i izveštaj centralne banke, mogu da dovedu do pozitivnih rezultata koji se svode na korekcije u vođenju monetarno-kreditne politike od strane centralne banke. S obzirom da u parlamentarnom sistemu organizacije vlasti, gde se izvršna vlast bira od strane zakonodavnog tela, kritika na račun egzekutive utiče i na centralnu banku, pa možemo reći da parlament posredno ostvaruje i kontrolno-nadzornu funkciju nad centralnom bankom. U zemljama sa predsedničkim sistemom vlasti, kao što su Sjedinjene Američke Države i veći broj zemalja Latinske Amerike, parlament, odnosno njegov gornji dom ostvaruje funkciju kontrole nad centralnom bankom upravo kroz obaveznu saglasnost na imenovanje funkcionera banke, kroz takozvana preliminarna saslušanja kandidata za visoke funkcije u centralnoj banci pre njihvog izbora, posebno u onim slučajevima kada predsednik u SAD nema većinu ni u jednom od domova Kongresa, odnosno u ovom slučaju njemu bitnom Senatu, on je nekad primoran da pravi kompromise, te da se za čelnika Sistema federalnih rezervi izabere ona ličnost[15] koja je politički prihvatljiva i stranci iz koje dolazi predsednik, ali i partiji koja ima većinu u Senatu. U francuskom polupredsedničkom sistemu, pre ali i posle uvođenja eura kao valute, parlament je imao i ima značajan uticaj u ostvarivanju kontrolno-nadzorne funkcije nad centralnom bankom Francuske – Banka Francuske.[16]

Za potrebe ovog rada, obratićemo pažnju na odnos Sistema federalnih rezervi[17] i Kongresa u SAD.[18] Kongres je inače u formalno-pravnom smislu nosilac nacionalnog suvereniteta, pa ima i tu privilegiju izdavanja novca. Međutim, Zakonom o osnivanju Federalnih rezervi iz 1913. godine, Sistemu federalnih rezervi je ta nadležnost preneta. Sistem federalnih rezervi je formalno odgovoran pred Kongresom, posebno ako se uzmu u obzir određeni periodi koje karakterišu inflatorni pritisci u privredi i rast cena, povremene krize kao što je ova poslednja iz 2008. godine, ukazuju da je razumljivo da odluke o monetarnoj politici budu pod većom kontrolom zakonodavnog organa. Kongres je 1975. godine usvojio smernice, kojima je predviđeno da Sistem federalnih rezervi održava dugoročan rast monetarnih i kreditnih agregata sa dugoročnim potencijalnom ekonomije da poveća proizvodnju, tako da efikasno promoviše ciljeve maksimalne zaposlenosti, stabilnih cena i umerenih dugoročnih kamatnih stopa. „Počevši od 1975. FED je imao jasno definisanu obavezu da objavljuje (kvantitativne) ciljeve u pogledu rasta monetarnih agregata, da dva puta u toku godine izveštava Kongres o vođenju monetarne politike i da podnese godišnji izveštaj. Uvođenje obaveze za FED targetiranje rasta monetarnih agregata je predstavljalo konkretizaciju veće političke kontrole Kongresa nad FED-om. Promenama zakona iz 1977. godine, ta obaveza je postala i zakonska (a ne više politička). Dalje jačanje težnje Kongresa da poveća uticaj na FED, se ogledalo kroz donošenje Zakona o punoj zaposlenosti i uravnoteženom rastu, 1978. godine. Po tom Zakonu, Savezni komitet za operacije na otvorenom tržištu, ima obavezu da utvrdi ciljeve vezano za domete rasta ili smanjenja monetarnih i kreditnih agregata za narednih 12 meseci, uzimajući u obzir prošla i perspektivna kretanja u zaposlenosti, proizvodnji, realnom dohotku, produktivnosti, međunarodnoj trgovini, plaćanjima i cenama. Odbor guvernera mora, kako da  objavi svoje planove, tako i da objasni međusobnu povezanost između (proklamovanih) monetarnih i kreditnih agregata i ciljeva ekonomske politike, koje je prezentovala izvršna vlast (predsednik SAD). Predsednik odbora koji predstavlja i zastupa FED to redovno čini dva puta godišnje, u vidu izveštaja nadležnim komitetima, domova Kongresa SAD. Koliko vidimo, Kongres je potencirao kvalitativno ojačavanje veze komunikacije između sebe samog i tela FED-a, (Odbora guvernera i Saveznog komiteta za operacije na otvorenom tržištu), ali time diskreciona sloboda FED-a nije ograničena, već je ona dobila zakonski oslon. Šta više, određuje se da se neće insistirati na nekom rešenju, ako tela FED-a utvrde, da ona ne mogu,  ili ne bi mogla biti postignuta usled promenjenih uslova. Treba imati u vidu i činjenicu da su u teoriji bila prisutna razna rešenja u pravcu reforme FED-a, od kojih su najekstremnija dva: 1) da FED treba pripojiti Ministarstvu finansija, 2) da se Ustavom propišu obaveze za FED, da se pridržava pravila konstantne stope monetarnog rasta i time liši diskrecionog prava kreiranja i sprovođenja monetarne politike. Prvo stanovište u osnovi polazi od toga da u demokratkom društvu nije prihvatljivo postojanje institucija u kojima bi proces donošenja odluka, od izuzetnog uticaja na ekonomski život u zemlji bio, obavijen velom tajnosti. Drugo stanovište, koga zastupa stara monetaristička struja na čelu sa Fridmanom, polazi od toga da birokratska struktura u FED nije u stanju da pravovremeno reaguje na tržišne signale karakteristične za pojedine faze privrednog ciklusa, zbog kompleksnosti interakcionih veza, realnih i monetarnih tokova. No, i pored svih nagoveštaja promena, zahteva se akcija u tom pravcu, FED je ostao u okviru zakonodavnog rešenja iz 1935. godine.“[19]

U demokratskom društvu za rad i funkcionisanje centralne banke veliku važnost imaju njene realacije sa zakonodavnom vlašću. One su često jednostrano usmerene u jednom pravcu, odnosno od parlamenta ka centralnoj banci, a u vezi sa kreiranjem i donošenjem zakona o centralnoj banci. Kad nije ustanovljena posebna obaveza dostavljana izveštaja za centralnu banku, ipak mora postojati kvalitet uzajamnih veza između „monetarne vlasti“ i zakonodavne vlasti. U državama vladavine prava postoji tendencija institucionalnog osamostaljenja centralne banke u odnosu na egzekutivu, a ne u odnosu na legislativno telo. Taj odnos treba da bude na korektnom i po pravilu onom nivou koji je po svom kvalitetu minimalno subordinativan.

III ODNOS CENTRALNE BANKE I IZVRŠNE VLASTI 

Državna vlast karakteriše se jedinstvom i celovitošću, ali je ona deljiva na pojedine svoje funkcije. U teoriji ustavnog, ali i upravnog prava, iskristalisale su se tri teorije o broju državnih funkcija. To su dualistička, trialistička i kvadrijalistička. Po zagovornicima ove prvopomenute dualističke u državno-pravnim porecima, egzistiraju dve funkcije državne vlasti, zakonodavna i izvršna. Jedna vlast, a to je zakonodavna propisuje ili naređuje, a druga izvršava propisano ili naređeno. Ovako široko postavljena izvršna vlast u sebi inkorporira upravu i sudsku vlast. Uprava i sudstvo sinonimi su za izvršenje zakona (što je svakako tačno). Ovde je reč o jednoj pojednostavljenoj slici isuviše složenih delatnosti države, da bi se na primer uprava i sudstvo mogli podvesti pod jednu državnu funkciju. trijalistička teorija je svakako bliža onome što ustavi znatnog broja država propisuju podela vlasti na zakonodavnu, izvršno-upravu i sudsku. Kod ovih teorija, odnosno njihovih predstavnika, postoji jasna distinkcija između upravne vlasti u materijalnom smislu u odnosu na sudsku, što dalje reperkutuje različitu organizaciju i postupak donošenja različitih akata od strane ove dve vlasti. Ipak, zamerka ovim teorijama jeste da nije došlo do razjašnjenja unutrašnje strukture izvršne vlasti, naročito kada se ona isključivo svodi na upravu. U odnosu na trijalističke teorije, predstavnici kvadrijalističkog shvatanja ukazuju da pored pomenute tri, treba razlikovati još jednu četvrtu vlast. Reč je o izvršnoj u užem smislu, koja je u srpskoj teoriji ustavnog i upravnog prava dobila naziv izvršno-politička vlast, a drugi naziv za upravnu vlast je izvršno-upravna. Uzimajući u obzir da se ovako koncipirana teorija o heterogenoj strukturi izvršne vlasti ne potpada ni u jednu od do sad navedenih vlasti zakonodavnu, izvršnu, odnosno sudsku, takvu četvrtu državnu funkciju predstavnici kvadrijalističkog pravca nazivaju funkcijom vlade. U srpskoj teoriji ustavnog i upravnog prava, posebno se pojmom izvršne vlasti bavio profesor Ratko Marković. Preko njegovih radova, upoznati smo i sa shvatanjima eminentnih imena italijanske teorije javnog prava o pojmu izvršne vlasti, odnosno funkcije. Tako Marković citira Paola Biskareti di Rufija, koji pod izvršnom funkcijom podrazumeva složenu i mnogoobraznu državnu delatnost koja se neprekidno odvija, a kojom država postiže svoje neposredne i konkretne interese. Marković ukazuje i na  shvatanje Pjetra Virge i njegovo određenje izvršne funkcije, kao državne delatnosti koju država preduzima „radi staranja“ o javnim interesima koje ona preduzima kao svoje sopstvene interese. U svakom slučaju kaže Marković, sadržina te delatnosti je toliko mnogostruka i raznovrsna da pojedini autori (navodeći stav Gvida Zanobinija), pribegavaju čistoj negativnoj definiciji uprave, smatrajući pod njom delatnost države, koja nije ni zakonodavstvo, ni sudstvo. „Ta se funkcija države naziva „izvršna“, zato što državnoj delatnosti usmerenoj na zadovoljavanje konkretnog cilja prethodni zakonodavna funkcija. Aktima izvršne vlasti ostvaruje se izvršenje zakona, izvršna funkcija je izvršna u odnosu na zakonodavnu funkciju, pošto su njeni ciljevi određeni zakonom i zato što se moraju ostvarivati u granicama određenim zakonom. Najvažnija obeležja izvršne funkcije jesu neposrednost i konkretnost. Takva delatnost teži ili zaštiti javnog poretka (delatnost policije) ili upotpunjavanju pojedinačnih aktivnosti, kad su ove nedovoljne za podmirenje potreba građana ili kad sasvim izostaju (privredna delatnost države), ili u pružanju pogodnosti i usluga, koje su neophodne stanovništvu (vršenje javnih službi).“[20]  Dakle možemo da zaključimo da izvršna vlast obuhvata dve komponente, 1) političko-izvršnu i 2) izvršno-upravnu. Organizacija i dominacija jednog organa vlasti zavisi od političkog režima i podele vlasti u datom sistemu. Među demokratskim političkim poretcima, možemo razlikovati izvršnu vlast u paralamentarnom sistemu, u predsedničkom, polupredsedničkom i u skupštinskom, odnosno konvetskom švajcarskog tipa. Vlada je centralni organ izvršne vlasti u parlamentarnom sistemu. Određujući opšti politički kurs zemlje, s obzirom da oblikuje najveći broj javnih politika, ona je svakako i dominantni subjekt ekonomske politike. Vlada ili ministarski savet kao kolegijalni organ ima i upravne funkcije. Ona donosi s jedne strane političke akte, ali radeći na obezbeđenju izvršenja zakona, glavni je činilac u podzakonodavnoj materiji donoseći na primer uredbe ili pravilnike. Vlada kao organ koji ima i upravne funkcije donosi pojedinačne upravne  akte  koji se nalaze pod posebnim režimom upravno-sudske kontrole.

U predsedničkom sistemu, dominantna ličnost političkog života je šef države. Ovaj oblik državne vlasti se karakteriše time da su u njemu „jasno razdvojene tri državne vlasti: zakonodavna, izvršna i sudska. Svaka od njih samostalno obavlja svoje nadležnosti i stoji, koliko je to realno moguće, kao ravnopravna sa drugim dvema vlastima. U prvoj državi, gde je ovako čisto sprovedena podela vlasti, u SAD grane vlasti su obostrano i istovremeno kočnice i ravnoteže (checks and balances), što znači da jedna vlast drugoj ne dozvoljava da izađe iz ustavnih okvira i zloupotrebi vlast, niti da stekne preveliku količinu političke moći. Ovo je, naravno teorijski i normativni model, koji u realnosti dovodi do toga da predsednik, kao izvršna vlast, upravlja državom, ali ne nekontrolisano, niti na račun nadležnosti koje imaju zakonodavstvo i sudstvo. Pokazavši se uspešnim u SAD, predsednički sistem je poslužio kao uzor državama iz zone primarnog američkog uticaja.“[21] Napomenuli smo da skupštinski sistem, odnosno direktorijalni model organizacije izvršne vlasti u svom demokratskom obliku egzistira danas u Švajcarskoj. Ipak, po pravnoj prirodi švajcarskog sistema, kako se u teoriji ističe, postoje oprečna mišljenja. „Ukoliko bismo se zadržali isključivo na ustavnoj proklamaciji o saveznoj skupštini, kao vrhovnoj vlasti države, može se zaključiti da je reč o skupštinskom sistemu. Imajući u vidu da je savezno veće lišeno institucionalnih sredstava kojima bi moglo da utiče na saveznu skupštinu. Švajcarska se navodi kao primer autentične primene skupštinskog sistema. Ovakav stav dominira u našoj literaturi (M. Jovičić, P. Nikolić, D. Popović, D. Stojanović). Međutim, pojedine odlike švajcarskog ustava, a posebno ustavne prakse, sugerišu postojanje obeležja, koje opovrgavaju tezu od nadmoći saveznog paralamenta. U ovom kontekstu, pre svega treba imati u vidu da kolektivni šef države ima funkciju vlade i da istinski vodi državnu politiku, a da  ne postoji njena odgovornost pred parlamentom. Osim toga, Savezno veće u najvećoj meri određuje pravac zakonodavne politike, koju Savezna skupština sledi. Naime, pravo zakonodavne inicijative, kao i vršenje delegiranog zakonodavstva, svedoče o saradnji dve grane državne vlasti, a ne o subordinirajućem položaju egzekutive. Upravo iz tog razloga u savremenoj teoriji, dominira mišljenje koje Švajcarskoj osporava svojstvo skupštinskog sistema.“[22]

Bez obzira o kom tipu organizacije izvršne vlasti je reč, transmisija preko koje se sprovode zakoni nije oličena u izvršnim organima, s obzirom da oni (uglavnom) ne sprovode zakone neposredno, već preko upravnih organa. Izvršna vlast na upravu ima tri vrste uticaja, kadrovski, materijalni i politički. Iz toga proizilazi da upravni organi u najvećem kvantumu ostvaruju upravnu funkciju egzekutive. „Organ uprave spada u kategoriju državnih organa, te kao takav ima sva obeležja koja inače imaju državni organi, što znači da i on predstavlja subjekta, koji u ime i za račun države obavlja određene državne zadatke i poslove. Pored toga, organi uprave imaju i određene specifičnosti, koje ih razlikuju od svih drugih državnih organa i daju im atribut „upravni“... Svi državni organi imaju određene zajedničke karakteristike, ali  ono što ih suštinski razlikuje jeste priroda njihove osnovne delatnosti. Kao što se za parlament može reći da je to takav državni organ, čija je osnovna delatnost zakonodavna delatnost, tako se i za organe uprave može uočiti da je njihova osnovna delatnost upravna delatnost. Prema tome, za organe uprave se može reći da predstavljaju posebnu vrstu državnih organa, osnovanih da vrše upravnu delatnost kao svoju osnovnu delatnost.“[23] Konačno možemo reći da je upravna funkcija u teoriji okarakterisana kao više egzaktna, nego što je to političko-izvršna. Ona je u svom radu duboko prožeta, bar je u pravim državama tako pridržavanju zakona. Upravna funkcija ima uticaj na svakodnevni život građana u različitim sferama, pa i u tako važnoj kao što je privredni život.

Međusobne veze centralnobanakarske i najviše monetarne ustanove s jedne strane, i organa izvršne vlasti s druge, ima krucijalni značaj za institucionalizaciju nezavisnosti centralne banke. Ako se analiziraju zakoni različitih pravnih sistema u kojima su takođe prisutni različiti modeli organizacije izvršne vlasti, nije teško zapaziti da je centralna banka u nekima od njih predmet detaljne zakonske regulacije. Takva vrsta normativnog pristupa, manje je karakteristična za neke druge institucije privredno-finansijskog života. Ostvarenje ciljeva i izvršenje funkcija centralne banke, karakteriše se u privrednom životu svake zemlje kao krajnje značajno, s obzirom na dalekosežnost posledica, ne samo na privredu i finansije, već posredno na sve direktne i indirektne budžetske korisnike. Kako egzekutiva kreira politički kurs zemlje i ima odgovornost za stanje nacije u privredi, finansijama, obrazovanju, kulturi, spoljnoj politici, ali delimično i u monetarnoj sferi, izvršna vlast je posebno zainteresovana za pravovaljano funkcionisanje centralne banke. Različito sagledavanje glavnih pravaca makroekonomske politike, rukovodstva centralne banke u odnosu na glavne predstavnike egzekutive, može imati dalekosežne i po pravilu veoma loše posledice na celokupni privredni život. Da bi se to u većoj ili manjoj meri sprečilo, na osnovu ustava i zakona u mnogim pravnim sistemima je propisano da uticaj vlade na centralnu banku može da bude dvostruk i to: 1) kadrovski i 2) političko (kontrolni-nadzorni). Manji je broj zemalja u svetu gde vlada, premijer, odnosno predsednik države nema određeni uticaj na izbor najviših funkcionera u centralnoj banci. Nivo tog uticaja može da bude gradiran od konsultovanja, preko predlaganja do imenovanja. Kada je reč o parlamentarnom sistemu vlasti, značajnu ulogu mogu imati i nadležni upravni resori.

U predsedničkom sistemu vlasti, čiji su arhitip Sjedinjene Američke Države, predsednik je nadležan za čitavu lepezu imenovanja na različite javne funkcije u američkoj federaciji. Takav je slučaj i sa imenovanjem predsednika Sistema federalnih rezervi, ali u tom smislu mu je potrebna saglasnost Senata. Kako predsednik SAD prilikom izbora na funkciju imenuje državne sekretare, koji su u rangu minstra u evropskom smislu te reči, svakako da konsultacije predsednika sa državnim sekretarima koji potpadaju pod ekonomsku sferu društvenog života, imaju uticaja koga će predsednik odabrati na mesto čelnika Sistema federalnih  rezervi. Prilikom izbora ličnosti za tako značajnu funkciju, bitno je da se poklope stavovi predsednika i kandidata u oblasti makroekonomske politike.

U oređenom broju zemalja, dakle vlada je ovlašćena da predlaže najvišeg funkcionera, odnosno guvernera centralne banke. Na Islandu Odbor za monetarnu politiku čine guverner Centralne banke, zamenik guvernera, jedan od guvernera centralne banke odgovoran za formulisanje monetarne politikei dva stručnjaka iz oblasti ekonomske i monetarne politike koje imenuje ministar[24] na petogodišnji period.[25]  U ustavnim parlamentarnim monarhijama – državama članicama Evropske unije: Belgiji, Danskoj, Španiji, Luksemburgu i Holandiji, šef države – monarh imenuje guvernera na predlog vlade.

Povodom samog nadzora egzekutive nad centralnom bankom, nadležni ministar je u obavezi da to čini u određenom broju zemalja. To što u pojedinim pravnim sistemima, ovlašćeni ministri direktno imenuju članove upravnog ili nadzornog tela centralne banke, ukazuje o značajnom stepenu uticaja na kadrovska rešenja, koja ima egzekutiva u odnosu na centralnu banku, a posredno i na kreiranje njene monetarne politike.

Pre formiranja Evropske monetarne unije, kojoj je prihvatajući zajedničku evropsku monetu euro, pristupila druga ekonomija Evrope, Francuska, predstavljala je i predstavlja primer za veliki stepen upliva egzekutive na kreiranje monetarne politike od strane centralne banke, ali prvo kroz nadlženosti u imenovanju čelnih ljudi centralno banakarske ustanove. „Ona deluje za račun Države i u okvirima opštih instrukcija izdatih od strane ministra privrede i finansija kod izravnavanja kursa franka na stranim tržištima i kod vođenja politike deviznih rezervi. Vlada imenuje guvernera, njegova dva zamenika, kao i devet do deset članova Veća (Saveta) Banke. Za sva kadrovska rešenja oficijelni predlagač je ministar privrede i finansija. Banka vrši računovodstvene i bankarske poslove za državni trezor bez naknade. Priroda i tehnika vršenja poslova, njihovim obim i slično se regulišu ugovorom između ministra privrede i finansija i Banke. Banka je serviser državnog trezora kod izdavanja i rada sa hartijama od vrednosti. Rokovi i uslovi pod kojima Vlada može da dobije zajmove i privilegije od Banke su uređeni sporazumom koji su zaključili ministar privrede i finansija i guverner, u skladu sa odlukom Veća Banke. Ovaj ugovor, kao i njegove izmene, mora da odobri (ratifikuje) Parlament. Dužnost i pravo parlamenta da odobrava ovakav sporazum, treba tumačiti u svetlu odnosa Vlade i Parlamenta, a ne Banke i ovih tela. Ovom odredbom zakona, zakonodavac je hteo da se pojača uticaj Parlamenta na finansije Vlade i u tome se uspelo.“[26]

U pojedinim zemljama, zakonima su posebni odeljci ili glave posvećeni odnosima između centralne banke i izvršne vlasti i to je jedan od pokazatelja koji govori u prilog činjenici koliko je bitno da se poznaju međusobna prava i obaveze između egzekutive i centralno bankarske ustanove. Dakle, tamo gde se detaljno u zakonu reguliše odnos centralne banke i izvršne vlasti, po pravilu se taksativno nabrajaju funkcije koje trebaju da centralna banka vrši. Tako se po pravilu u zakonima tog tipa navodi da centralna banka je ekonomski savetnik vlade, njen bankar i finansijski agent, kao i da je serviser državnih zajmova. Dobro je da se zakonom i precizno definiše kada i pod kojim uslovima banka može vladi davati određene pozajmice i u kom procentu od planiranih budžetskih prihoda za godinu dana.

Kao primer za odnos centralne banke i izvršne vlasti, navodimo predsednički sistem u Sjedinjenim Američkim Državama. Kada je reč o odnosu sistema federalnih rezervi, te predsednika i njegove administracije, može se konstatovati da su ti odnosi prožeti uzajamnom saradnjom i bliskim institucionalnim vezama, ali s druge strane da sistem federalnih rezervi uživa značajan stepen samostalnosti. Najvažnije mesto u finansijskom sistemu i dalje prve ekonomske sile sveta, u oblasti međunarodnih finansija i javnog duga ima državni trezor SAD. Sistem federalnih rezervi je u permanentnoj komunikaciji sa trezorom i ima ulogu bankara države, uzimajući u obzir većinu njegovih karakteristika. Sistem se nalazi i u ulozi agenta trezora. Na račune kod rezervnih banaka se prihoduju svi porezi, a rezervne banke koje su članice sistema isplaćuju i kamate javnog duga i to na račun trezora koji vode. Rezervne banke pojavljuju se u ulozi servisera javnog duga, prodavca državnih hartija od vrednosti. One takođe isplaćuju za račun trezora ove hartije i posreduju u transakciji hartija od vrednosti, gde je garant država od jednog do drugog vlasnika. Da bi se pokrio višak javnih rashoda, trezor emituje javni dug. Zakonski  je ustanovljena zabrana da sistem federalnih rezervi vrši direktne pozajmice trezoru, odnosno državi. Dakle, tu vidimo razliku  u odnosu na slučaj koji je nekad postojao u Francuskoj i nekim drugim zemljama. Međutim, praksa svedočanstvo je indirektnog puta, odnosno posrednog finansiranja budžeta od strane Sistema federalnih rezervi i posledično tome pokrivanja budžetskog deficita. Naime, u periodu od 1913. do 1935. Sistem federalnih rezervi bio je obavezan da otkupljuje državne vrednosne papire, ako oni nisu našli svoje kupce na tržištu novčanog kapitala. Za vreme mandata predsednika Frenklina Delano Ruzvelta, a i zbog posledica recesije, odnosno rata, Sistem federalnih rezervi nije imao onaj stepen samostalnosti  kao što je to bilo pre i posle ovog razdoblja. Naime, ekonomska politika predsednika Ruzvelta, bila je suočena sa već pomenutom ekonomskom recesijom i velikim ratnim izdacima. Monetarna politika morala je da bude prilagođena nastojanjima da se održe niske kamatne stope, kako bi se sprečilo veliko budžetsko opterećenje po osnovi plaćanja kamata na tada prisutan visok javni dug. Posle izlaska iz krize, odnosno u poratnim godinama, sistem federalnih rezervi nije bio u obavezi da kupuje državne hartije od vrednosti, koje nisu „prošle“ na tržištu. Može se konstatovati da sistem federalnih rezervi uglavnom deluje autonomno od državnog trezora. Imajući u vidu da je Amerika i posle II svetskog rata u međuvremenu sa oreolom svetske vojne super sile, učestvovala u nizu ratova i vojnih intervencija, Sistem federalnih rezervi se povinovao trenutnoj nacionalnoj politici, a to se ogledalo, imajući u vidu njegove nadležnosti kroz održavanje niskih kamatnih stopa. S druge strane trezor je nadležan da štiti kurs dolara, pa se dešavalo ređe da Sistem federalnih rezervi retko interveniše na deviznom tržištu, obezbeđujući ravnotežu spoljne vrednosti nacionalne valute i to bez odobrenja, odnosno saglasnosti trezora.

U savremenim privrednim sistemima, centralna banka samostalno kreira novac. Uvažavajući činjenicu da ona ima značajna upravna ovlašćenja, koja se reperkutuju na sudbinu ekonomije jedne zemlje, ona je pod lupom nadzora političkih elemenata. Najbolje je kada je taj kontrolni mehanizam instrument koji potiče od parlamenta. Nezavisnost centralne banke je potvrđena kada ona nije direktno podređena nadzoru političkih struktura, jer tada je moguće da ona bude iskorišćena za neposredno finansiranje javnih rashoda, odnosno ono od čega političari strepe a to je od budžetskog deficita. Kada je reč o nezavisnosti centralne banke, njeno ostvarenje moguće je kroz dva modela. Prvi model je onaj kada je centralna banka, ne samo novčana emisiona banka, već glavni nosilac monetarne politike, a da pri tom podržava vladu u njenim merama fiskalne politike. Svakako da organizaciona struktura centralne banke utiče na veći ili manji stepen bliskosti nje sa vlastima zemlje, s obzirom da je ona najviša monetarna vlast. Ta bliskost će biti većeg stepena, ako izvršna vlast ima najvažniji ili presudan uticaj na izbor čelnih ljudi, odnosno upravljačke strukture centralne banke. Kada je podeljena nadležnost u izboru rukovodećeg kadra centralne banke između zakonodavne i izvršne vlasti, nezavisnost centralne banke je na višem nivou od onoga kada samo izvršna vlast ima upliv u izbor kadrovske strukture centralne banke. U svakom slučaju teško se može izbeći ono što je istina, a to je da je sve više prisutan trend izbora čelnika centralne banke od pomenute dve političke vlasti. Kroz nadzorno-kontrolnu ulogu parlamenta i vlade, moguće je kritikovati različite poteze rukovodećih struktura centralne banke, kao što je na primer neprihvatanje godišnjeg izveštaja koji centralna banka podnosi parlamentu ili šefu države. U teoriji se ističe da „efikasnost nacionalne privrede nema nikakvu direktnu vezu sa institucionalnim ili de fakto nezavisnošću centralne banke. No čini nam se da u uspešnim zemaljama centralna banka ima stanovitu nezavisnost. Naravno, tu nezavisnost, ne treba shvatiti i bukvalno i uslovno. Ta „puna nezavisnost“ se očituje u tome da centralna banka ne mora po automatizmu, bez šire procene dometa akcije finansirati ostvareni deficit državnog budžeta. Uslovno shvaćena nezavisnost se može primetiti kod koordinacije mera globalne markoekonomske politike. Tada se mora ostvariti puna i kvalitativno visoka saradnja radnje, koja pred parlamentom, a i biračima odgovara za celokupno stanje nacije i centralne banke, koja ima poluge monetarne politike. Po pravilu centralna banka, treba da prati osnovne pravce makroekonomske politike vlade. Disonantnost mera monetarne politike i drugih politika u kompleksu globalne ekonomske politike deluje pogubno na privredni život u zemlji, na celokupni proces društvene reprodukcije... U kojoj meri se uskladi monetarna, fiskalna (budžetska i poreska), devizna, spoljno trgovinska i razvojna politika u toj meri će se ostvariti  i ekonomski ciljevi jedne države, društva, a to je rast i razvoj. Ta dva cilja obuhvataju sve one mini ciljeve koje imaju pojedine politike.“[27] 

IV ODNOS CENTRALNE BANKE I SUDSKE VLASTI

Tripartitne teorije o broju državnih funkcija, kao i ustavni tekstovi, dokaz su da je jedna od tri osnovne državne vlasti sudska vlast, pored zakonodavne i izvršne. „Sudski organi (judikativa) primenjuju propisana opšta pravna pravila u slučajevima pravnog spora između sukobljenih strana i potom kao nepristrani i nezavisni arbitri, presudom okončavaju spor. Postojanje spora je ujedno suštinska razlika između delatnosti sudskih i upravnih organa“.[28] Slobodan Jovanović tako razlikuje upravu od sudstva, onako „kao što se jedna radnja razlikuje od logičnog ispitivanja njene saglasnosti, s napred postavljenim principima.“[29] Poznati srpski pravni pisac je naglašavao da je primenjivanje zakona za upravnu vlast samo sredstvo, dok je njen cilj izvršenje zakona. Kada je reč o sudskoj vlasti, isticao je da ona ima drugačiji cilj naspram upravne, a to je primenjivanje zakona uzeto samo za sebe. Dakle, za sudsku vlast je bitno postojanje spora pod kojim treba najšire shvaćeno uzeti da je reč o pojavi suprotnoj pravu, koja sprečava ili onemogućava u znatnoj meri njegovu primenu, pa pravni poredak u skladu sa načelom pravičnosti postavlja zahtev njegovog uklanjanja, da bi se ostvarila pojedinačna ili kolektivna prava i interesi. Protivpravni akti i radnje upravo zbog te svoje karakteristike valja da budu uklonjeni, odnosno treba ih poništiti, a posledica toga je da oni prestaju da budu obavezni za pravne subjekte. Sud se u pravno dejstvo ne aktivira na sopstvenu inicijativu, kao što to radi uprava u određenim slučajevima, već samo kada se pred sudski forum iznese spor, odnosno ako stranka pokrene odgovarajući sudski postupak. Sudovi se javljaju i kao tumači opštih pravila, s obzirom i da ih primenjuju na konkretne slučajeve. Sloboda je suda da pridržavajući se određenih pravila tumačenja usvoji onaj pravni stav u obrazloženju svoje odluke, za koji smatra da je najviše u skladu sa zakonom i da se njeme najviše štite prava i interesi u konkretnoj pravnoj situaciji. Dok je u zemljama kontinentalnog pravnog kruga sud vezan samo ustavom i zakonom, drugačija je situacija u anglosaksonskom pravu, gde pored ova dva izvora za donošenje sudskih odluka, postoji vezanost suda i precedentima, odnosno ranijim sudskim odlukama koje su pravno i činjenično znatno nalik onoj koja tek treba da se donese. Običajno pravo i stavovi pravne nauke, kao i ranije odluke sudskih veća i viših sudskih instanci, formalno nemaju uticaja na sud prilikom odlučivanja. No, ne treba zatvarati oči pred istinom činjeničnog stanja, a to je da sudska praksa ima autoritet među sudskim korom, s obzirom da je sam sudski postupak u jednom značajnom broju slučajeva kreativan, a to postoje iz razloga što opšta norma ukoliko je na visokom nivou apstrakcije, znači manje jasna i precizna, zahteva duboku umnost prilikom tumačenja i uvažavanja stavova iskusnih sudija, pred kojima su se pojavljivali slični, komplikovani slučajevi. Pravosudna funkcija inače, ostvaruje se u različitim vrstama sporova, odnosno za različitu materiju nadležni su stvarno različiti sudovi. Uopštavajući i nesvodeći vrste sudova na konkretni pravni sistem, možemo reći da najšire posmatrano sudovi se mogu podeliti na one u krivičnoj materiji, zatim građanske, privredne i upravne. Takođe je bitna podela sudova na one opšte nadležnosti i specijalizovanog tipa.

U pravnoj nauci postoji neslaganje oko toga da li su ustavni sudovi, sudovi klasičnog tipa, ili je reč o posebnoj vrsti sudske funkcije ili čak posebnoj državnoj funkciji i organu. „U najširem smislu ustavnosudska funkcija može da se odredi kao posebna državna funkcija, koja za najopštiji cilj ima zaštitu ustava, pri čemu se ostvaruje kontrolom u sudskom postupku podustavnih akata i radnji, kojima može da se povredi, prekrši ustav, uključujući izricanje sankcije prema aktima izvršiocima radnji koje su dovele do povrede prava najvišeg ranga. Najsažetije izraženo ustavno sudovanje može da se odredi kao državna funkcija ustavne kontrole i ustavne zaštite. Glavni zadatak ustavnog suda je da služi ustavu, tako što će ga štititi. Kao i  u ostalim državnim funkcijama, ovom funkcijom se primenjuje ustav, pre svega, time što će se potvrditi, dalje razvijati, zaštititi njegovi temeljni principi i normativni kompleksi, kojima je ustanovljen pozitivan sistem najviših pravnih vrednosti i privilegovan krug zaštićenih pravnih dobara, pre svega, osnovna ljudska prava. Za razliku od zakonodavne, izvršne i sudske funkcije, ova primena koja se ostvaruje ustavnim pravosuđem je najneposrednije vezana za sam ustav. Pokazuje se kao autoritativna interpretacija i neposredna zaštita ustavnih normi. Kako je njen primarni cilj zaštita aktuelnog ustava, funkcijom ustavnog suda se utvrđuju, potom otklanjaju protivpravne smetnje za tačno, optimalno ostvarivanje ustava, koje se mogu kvalifikovati kao njegove povrede. Povreda ustava, učinjena podustavnim pravom ili drugim protivustavnim delovanjem javne vlasti, izuzetno nekad i pojedinaca, koju utvrdi ustavni sud, naopaka je, pogrešna i uopšte promašena primena ustava. Ustavni sud ostvaruje svoju funkciju zaštite ustava celinom svojih nadležnosti, koje su mu samim ustavom dodeljene. Kompetencije ustavnog suda, svkako mogu biti uže ili šire, ali su, bez izuzetka uvek usmerene ka ostvarivanju jednog cilja-očuvanja prioriteta ustava, kao najviše rangiranog prava u državnoj jedinici.“[30] Iz ove definicije ustavnosudske funkcije, zapaža se razlikovanje nje u odnosu na pre svega sudsku funkciju, ali i ostale dve - zakonodavnu i izvršnu. Značajan pojmovni element prilikom definisanja ustavnosudske funkcije, je ustavni spor. On predstavlja spor o saglasnosti nekog opšteg pravnog akta sa najvišim pisanim pravnim aktom u državi-ustavom, dok u sudskim sporovima postoji nesaglasnost i neslaganje između stranaka. Takve nesaglasnosti nema u ustavnosudskom sporu. Ovde se radi o „suđenju“ pravnom aktu, odnosno postavlja se pitanje njegove usklađenosti sa normama ustava, a ako je po sredi akt podzakonskog karaktera, onda i sa normama zakona.U ustavnom sporu sukobljavaju se dve norme različitog kvaliteta i značaja. Jedna je sadržana u ustavu i po svojoj pripadnosti i kvalitetu ustavna, dok ona druga se nalazi u nekom drugom aktu opšteg tipa koja je vanustavna i neustavna, odnosno predlagač ocene ustavnosti tvrdi da je to njena karakteristika, njena bolna tačka. Da bi se načelo ustavnosti ostvarilo u praksi, neophodno je da postoji hijerarhija pravnih normi, pa odatle proizilazi da ustav kao najviši akt u jednom pravnom poretku predstavlja izvorište svih ostalih normativnih akata. S obzirom na superiornost ustava nad ostalim aktima pravnog poretka, ukoliko je neki opšti akt na oceni ustavnosti, a po sprovedenom postupku se utvrdi njegova neustavnost, na primer u totalitetu, sankcija je da će biti odstranjen iz pravnog poretka.

Kada je reč o pitanju odnosa koji postoji između centralnobankarske ustanove i sudskih organa, treba da bude notirano da glavno zakonodavstvo o centralnim bankama ovom pitanju ili uopšte ne posvećuju normativnu pažnju ili je to učinjeno veoma oskudno, tako da se na odnos centralne banke i sudskih organa primenjuju propisi koji uopšteno uređuju postupak pred sudovima. Pravna sposobnost centralne banke ustanovljena je samim matičnim zakonom. Banka se ne upisuje u registar pravnih lica ili u neke druge odgovarajuće registre, kao što su registri banaka, onda se postavlja pitanje koji je to momenat kada centrlana banka stiče pravnu sposobnost? To je onda dan stupanja zakona na snagu. Centralna banka time postoje nosilac prava i obaveza, a ukoliko joj neka prava budu uskraćena ili sužena ona se pojavljuje kao tužilac u određenom sudskom postupku sa aktivnom procesnom legitmacijom. Isto tako može se pojaviti i u ulozi tuženog, dakle da bude pasivno procesno legitimisana iz tog razloga što je ona nekome narušila ili uskratila prava, odnosno nije ispunila svoje obaveze. Imajući u vidu da centralne banke predstavljaju nosioce javnih ovlašćenja, pojedini pravni sistemi predviđaju da se centralna banka povodom određenog upravnog akta koji je donela u vršenju svoje nadležnosti može pojaviti kao tužena strana u upravnosudskom  postupku. Imajući u vidu da zakoni o centralnoj banci ustanovljavaju obavezu da one budu kontrolori delatnosti banaka i drugih finansijskih organizacija, te da prilikom te kontrole mogu donositi određena rešenja koja imaju karakter upravnih akata i da ista mogu biti predmet kontrole u upravnom sporu. Postupci davanja i oduzimanja dozvola za rad bankama i drugim finansijskim organizacijama po svom karakteru u nekim pravima su upravni, pa se tako navodi na primer da u slovačkom pravu se postupak supervizije banaka „vrši uz primenu odredaba administrativno procesnog zakona. U Slovačkoj Veće banke odlučuje po žalbi, a nakon toga u skladu sa principima administrativnog prava, mogao bi se voditi upravni spor. Zanimljivo je da propis o centralnoj banci predviđa objektivni i subjektivni rok zastarelosti, prestupa iz ovog ili drugog zakona, koji uređuje poslovanje banke i drugih finansijskih organizacija. Za državnu inspekciju banka, s obzirom da se radi o postupanju državnog upravnog organa ministarstva finansija, podrazumeva se primena upravnih propisa, te prema tome postoji i ta mogućnost sudske kontrole uprave.“[31] U teoriji se takođe primećuje da postoji mogućnost ustanovljavanja i specifičnog tipa arbitraže kao sui generis načina rešavanja sporova u kojima je jedna od strana centralna banka. Tako: „U Zakonu o Nacionalnoj banci Austrije, nalazi se dosta zanimljiva odredba o arbitraži. Naime, ukoliko se pojavi sumnja da je došlo do kršenja odredbi zakona o odnosu Vlade i Nacionalne banke, u vezi sa pozajmicama saveznim i pokrajinskim vlastima i izdavanjem novčanicama, upravni odbror u celini, ili pak neki njegov član samostalno, mogu zahtevati da arbitražni sud presudi da li je do povrede došlo ili ne. Arbitražni sud će u roku od tri dana doneti konačnu i pravnosnažnu odluku, da li osporavane aktivnosti mogu proizvoditi dejstva ili ne. Taj Arbitražni sud će sačinjavati  predsednik Vrhovnog suda, kao predsedavajući i četiri člana od kojih će dva imenovati Savezna vlada, a dva Nacionalna banka. Nakon saslušanja saveznog ministra finansija i upravnog odbora, Arbitražni sud će doneti odluku većinom glasova svih članova. Odredbe Zakonika o civilnom postupku će se analogno primenjivati na postupak pred arbitražom. Koliko vidimo, ovde se otvara i nova veza sudova i centralne banke i to u ličnosti rukovodioca najviše sudske instance. Ocenjujući autoritet predsednika Vrhovnog suda, kao vrlo visok, zakonodavac je institucionalizujući ad hok arbitražu obezbedio poseban organ za likvidaciju eventualnih sporova između Vlade i banke koja je Vladi suštinski podređena.“[32]       

V UMESTO ZAKLjUČKA

Centralne banke su posve jedinstvene finansijske ustanove, a u autoritarnim političkim sistemima su pogotovu objekt nadzora, kontrole i velikog uticaja države, što međutim nije isključeno u određenim momentima i kroz institucionalni dizajn ni za demokratske političke poretke. Vođenje konzistentne, stabilne monetarne politike ali i doprinos ostvarivanju drugih makroekonomskih ciljeva predstavljaju glavnu svrhu u delatnosti centralnih banaka. Saglašavamo se sa stavom da je izvršna vlast i to onaj njen deo koji nazivamo, izvršno-političkim predominantan u poltičkom životu pa s toga i „položaj centralne banke zavisi od njene stvarne i institucionalne samostalnosti u odnosu na vlade koje predstavljaju izvršnu vlast.“[33]

Prvi američki ministar finansija, ekonomista i politički teoretičar Aleksandar Hamilton (Hamilton) je svojevremeno u Federalističkim spisima kao njihov koautor napisao : „Snaga izvršne vlasti glavna je oznaka u definiciji dobre vladavine“[34] međutim ta snaga ne sme da bude demonstrirana negativno u odnosu na različite aspekte nezavisnosti centralne banake. „Od centralne banke kao nezavisne institucije, sa jasno ograničenim mandatom i obavezom da prvenstveno brine o stabilnosti cena, ona evoluira u instituciju koja ima mnogo aktivniju ulogu.“[35] Ta evolucija treba da bude na uštrb drugog subjekta ekonomske politike vlade, jer centralna banka raspolaže određenim sredstvima koja joj pružaju priliku da bez preteranih izmena u pravnom statusu u pravom trenutku odgovori na izazove kriza u privrednom životu zemlje, nekada i pre od izvršne vlasti a pogotovu parlamenta. To naravno ne znači da centralna banka ne treba da prati osnovne pravce makroekonomske politike izvršne vlasti. „Disonantnost mera monetarne politike i drugih politika u kompleksu globalne ekonomske politike deluje pogubno na privredni život u zemlji, na celokupni proces društvene reprodukcije. U kojoj meri se uskladi monetarna, fiskalna (budžetska i poreska), devizna, spoljno-trgovinska i razvojna politika, u toj meri će se ostvarivati i ekonomski ciljevi jedne države, društva, a to je rast i razvoj. Ta dva cilja obuhvataju sve one mini ciljeve koje imaju pojedine politike.“[36]

Na posletku imajući u vidu predmet ovog rada, ukazujemo na  ispravne argumente koje iznosi nemački autor Holftrerih (Holtfrerich) u prilog značaja velike institucionalne nezavisnosti centralne banke. Tako ovaj pisac iznosi sledeće pozitivne argumentacije institucionalizacije nezavisnosti centralne banke: „1) Vlada i druge lokalne vlasti se sprečavaju da pribegnu finansiranju budžetskog deficita prostim štampanjem novca; 2) De facto nezavisnost centralne banke je korisna u parlamentarnoj demokratiji za kontrolu rasta fiskalnih izdataka, isto poput slučaja sa parlamentom u monarhiji; 3) Kad su u pitanju uslovi „manipulisanog novca“ poprilično manje se greške mogu napraviti ako odluke o monetarnoj politici se donose od strane tima monetarnih stručnjaka, nego kad je odlučivanje prepušteno političko-politikantskim nivoima. U vremenskoj prethodnici izborne kampanje nepopularne mere, primera radi kao što je podizanje kamatnih stopa, jednostavnije je da na sebe preuzme nezavisna centralno-bankarska ustanova nego parlament ili čak vlada. U cilju privlačenja glasova birača, vladajući politički establišment će tražiti da se donošenje takvih odluka odloži, bez vođenja računa o nastupanju monetarne nestabilnosti posle završetka izbornog ciklusa. 4) konstituisanje jednog političkog sistema sa željom postizanja ekvilibrijuma moći institucija nije moguće ako nema nezavisne centralne banke. U tom smislu, kontinuiranu brigu za stabilnost valute tokom izbora pruža institucija takvog tipa.“[37]

I na osnovu ovih izlaganja može se zaključiti da su i dalje ostali snažni odnosi centralne banke i egzekutive, jer egzekutiva kreira opštu politiku nacije i glavni je predlagač zakona. Međutim u stabilnim demokratijama kao što je na primer Nemačka nije upitna institucionalna i faktička nezavisnost centralne banke. To naravno ne znači da ne postoji kontrola nad centralnom bankom od strane parlamenta i sudova u različitim sudskim postupcima, s obzirom da se time ostvaruje princip vladavine prava o jednakosti svih pred zakonom odnosno povinovanje i stručnih tela odgovornosti za ekspertsku politiku koju vode, a u ovom slučaju centralne banke za vođenje monetarne politike, pre svega.

 

 

 

Sveto Purić, LLD*

Milan Rapajić, LLD**

RELATIONS BETWEEN THE CENTRAL BANK AND STATE BRANCHES OF GOVERNMENT

Summary

Highly regulated legal relations in a single legal system reflects the level of legal culture of a nation. When it comes to standardizing the relationship between the branches of government and other subjects of the political system and the public, regulatory bodies and independent institutions that have a considerable degree of autonomy in their work and this is a sensitive issue.  States authorities must fulfill their functions of creating the law, its execution, and creating a general national policy (and the creator of that creation is executive power) whose element is also economic policy. In this paper, the authors pay attention to defining a branches of power, starting from the triple  division of functions of state power into legislative, judicial and executive. It is pointed out that there are different types of organizations, primarily the executive, ie parliamentary, presidential, semi-presidential and assembly system

Relations between the branches of government and the central bank are different in the legal systems. This has to do with the system of government organization and democratic relations in society. The primary function of the modern central bank is to control the supply of money and credit conditions in the country. The Central Bank is responsible for the conduct of monetary policy and in the achievement of its objectives it must not be blocked by two political branches of government: legislative and executive. The executive has the greatest responsibility for the state of the nation, and thus in some legal systems it still has a major impact on the central bank's staff structure.

Key words: state power authorities; central bank; monetary policy; Constitutional function; independenc.

 


* Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, spuric@jura.kg.ac.rs

** Docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, mrapajic@jura.kg.ac.rs 

*** Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije. 

[1] U srpskoj upravno-pravnoj teoriji pravni pisci koji su analizirali zakonske odredbe o Narodnoj banci Srbije jasno zaključuju „da je Narodna banka Srbije vršilac uprave. Međutim, u koje vršioce ona spada, državne ili nedržavne i glavne ili sporedne, pitanja su na koja odgovore daje samo njena pravna priroda, a u tom pogledu postoje različita mišljenja u našoj upravno-pravnoj teoriji. Najveći broj naših pravnih pisaca smatra da je Narodna banka Srbije nedržavna organizacija, u najboljem slučaju paradržavna institucija, po načinu obrazovanja i ovlašćenjima bliska klasičnim državnim organima.“ – N. Bačanin, Pravna priroda Narodne banke Srbije kao vršioca uprave, u: Pravni sistem Srbije i standardi Evropske unije i Saveta Evrope, knjiga II,(ur.S. Bejatović) Institut za pravne i društvene nauke, Kragujevac, 2006, 25.

[2] „Banka je finansijska organizacija koja obavlja registrovane bankarske poslove, radi ostvarivanja dobiti. Svoje delovanje banka bazira na doslednom poštovanju principa likvidnosti, rentabilnosti i sigurnosti poslovanja.“ – B. Milanović u: B. Milanović, D. Vujisić, Poslovno pravo, Kosovska Mitrovica, 2012, 333. Kada je reč o odnosu centralne banke i komercijalnih banaka u pravnom sistemu Srbije uz oslonac na pozitivnopravnu regulativu, u udžbeničkoj literaturi se navodi: „Za osnivanje banke zahteva se dozvola Narodne banke Srbije. Prilikom rešavanja o zahtevu za izdavanje dozvole, Narodna banka Srbije je ovlašćena da ceni, na samo ispunjenost propisanih uslova za osnivanje, već i celishodnost osnivanja, čime je za osnivanje banaka ustanovljen sistem koncesije. Osnivačka skupština banke ne može se održati pre prijema rešenja Narodne banke Srbije o izdavanju dozvole za rad banke.“ – Z. Stefanović, J. Hrle, Statusno privredno pravo, Beograd, 2005, 400.

[3] Vid: S. Jović, Bankarstvo, Beograd, 1990, 93.

[4] Vid: R. S. Sayers, Modern Banking, Oxford, 1958, 64.

[5] K.Ott, Centralno bankarstvo u federativnim državama s posebnim osvrtom na Jugoslaviju, Univerza v Mariboru, Ekonomso-poslovna fakulteta, Maribor, doktorska disertacija, 1990, 12-13.

[6] P. A. Samuelson, W. D. Norhaus, Economics, McGraw – Hill Book Company, 1989, 267.

[7] C. Collyns, Alternatives to the Central Bank in the Developing World, IMF Occasional Paper No.20 Washington, July 1983, 2.

[8] K.Ott, op.cit., 56

[9] R.D. Lukić, B.P.Košutić, D.M. Mitrović, Uvod u pravo, Beograd, 2001, 311.

[10]  H. Kelzen, Opšta teorija prava i države, Beograd,1998, 318.-319.

[11] Sistem vlasti se u Poljskoj na osnovu tzv. „Malog ustava“ iz 1992. i Ustava iz 1997. u politikološkoj teoriji više a u ustavnoj nešto manje karakteriše kao polupredsednički. U svakom slučaju šef države u Poljskoj je bar po slovu Ustava prva glava egzekutive, njen aktivni i dominantni deo sa paletom velikog broja izborno-kadrovskih funkcija. Vid: I. McMenamin, Semi-presidentialism and democratisation in Poland, u: Semi-presidentialism in Central and Eastern Europe, (eds. R.Elgie,S.Moestrup), Manchester-New York, 2012, 120.-137.

[12] Čl. 144 st. 3 tač. 24 Ustava Poljske iz 1997. godine, www.sejm.gov.pl/prawo/konst/angielski, pristup sajtu, 14.9.2018.

[13]  Ž. Šević, Pravni status centralne banke u razvijenoj tržišnoj privredi, Univerzitet u Beogradu, Pravni fakultet, Beograd, 1994, doktorska disertacija, 29.

[14] Nemačka savezna banka – Bundes banka je kao takva deo Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB). Zbog svoje snage, a u značajnoj meri i danas neokrnjene veličine „Buba“ kako se često kolokvijalno naziva je najuticajniji član ESCB-a. Kako zbog simbolike (Frankfurt na Majni je bio i ostao središte monetrane vlasti Savezne Republike Nemačke) ali i zbog permanentnog dokazivanja odnosno da se mora znati ko je suštinski glavni u centralnobankarskom sektoru Evropske unije i Bundes banka i Evropska centralna banka imaju sedište u istom nemačkom gradu – Frakfurtu. Bundes banka je osnovana 1957. kao naslednica Banke nemačkih pokrajna, koja je uvela nemačku marku kao sredstvo plaćanja počev od 20.6. 1948 (na teritoriji američke,britanske i francuske okupacione zone) a od 1949. u platnom sistemu Savezne Republike Nemačke. U literaturi se upravo Bundesbanka pominje kao prva centralna banka koja je dobila punu nezavisnost, pa se kaže da su zakonodavci zemalja koji su centralne banke organizovali kao Bundesbanku adoptirali tzv. model Bundes banke, za razliku od novozelandskog modela gde je glavni cilj, targetiranje inflacije, postavljen od vlade. Tako se navodi (upravo ukazujući na novozelandski model) da pojedine „Centralne banke najrazvijenijih ekonomija ne pokazuju mnogo nezavisnosti u određivanju monetarne politike. Iako su centralne banke skoro uvek zadužene za izvršavanje monetarne politike, a onda kada postoji određeni opseg neslaganja sa vladom, one su obično podređene nadležnom ministarstvu za trezor ili finansije, u formulaciji politike.“ – S. Kirchner, Central Bank Indenpendence and Accountability: The New Zealand Case, Agenda, No2/1995, 170.-171. S druge strane u vezi sa nezavisnošću Nemačke Bundes banke Katarina Ott ukazuje: „Savezna centralna banka odmah je od početaka bila nezavisna od njemačkih političkih tjela, čak i od Savezne vlade. Posle negativnih prijeratnih iskustava s centralnom bankom kojom su upravljale političke vlasti, nezavisnost centralne banke ni jednog se trenutka nije dovodila u pitanje.“ – K.Ott, op.cit., 62  

[15] Bil Martin (Bill Martin) bio je 9.predsednik Sistema federalnih rezervi (u njenoj istoriji najduže na njenom čelu), imenovan kao član Demokratske partije SAD, za vreme predsednika Trumana 1951., bio je na toj funkciji do 1970. godine za mandata još četri predsednika, dvojce republikanaca i dvojce demokrata.

[16]  „Finansijska moć u Francuskoj 1800.godine bila je u rukama deset do petnaest bankarskih kuća čiji su osnivači u većini slučajeva došli iz Švajcarske u drugoj polovini XVIII veka.Ovi bankari bili su duboko uključeni u agitacije koje su dovele do francuske revolucije. Kada je revolucionarno nasilje izmaklo kontroli, oni su podržali dolazak Napoleona Bonaparte, za koga su držali da je restaurator reda.Kao nagradu za njihovu podršku, Napoleon je bankarima dao monopol bankarima nad francuskim finansijama, tako što im je omogućio kontrolu nad novom Bankom Francuske“ – C. Quigley, Tragedy And Hope, New York, 1966, 515.

[17] Sjedinjene Američke Države su jedna od zemalja u kojoj je bilo najteže formirati centralnu bankarsku instituciju. Američki autor Grajder (Greider) ukazao je na to na sledeći način: „U prirodi Amerikanaca nešto se opire ideji o centralnoj banci. Ona se čini nedemokratskom i skoro čitav jedan vek mlada republika je postojala bez nje. Kao njena preteča, Banka Sjedinjenih država, sa radom je počela 1817, proglašena je čudovištem i reformisana je posle sedamnaest godina. Endrju Džekson izgradio je Demokratsku partiju na pitanju da li je centralna banka kompatibilna sa američkim idejama. Centralna banka je značila da će „većinu kontrolisati nekolicina i to prvo prisvajanjem kontrole nad radom i zaradama većine ljudi. Predsednik Džekson je stavio veto 1832.godine da Banka Sjedinjenih Američkih Država nastavi rad. Naredne godine od strane državne blagajne povučen je novac iz te banke i deponovan u jedan broj odabranih banaka u saveznim državama, a nacija se vratila slobodnom bankarstvu i nesputanom ekonomskom razvoju.“ – W. Greider, Secrets of the Temple: How do Federal Reserve Runs the Country, New York, 1987, 225. Od tog momenta proći će ravno 80 godina kada će se formirati Sistem federalnih rezervi - FED

[18] Inače američki model centralne bankarske ustanove osoben je po tome što je u jedinstveni sistem povezano više centralnih banaka. Reč je o sistemu centralnih banaka, a funkciju centralne banke obavljaju banke članice. Ove su banke po pravilu u formalno jednakom statusu. Međutim, jedna od banaka (u sistemu centralnih banaka) zadužena je za funkciju koordinacije, a po pravilu je uspostavljen jedan odbor koji upravlja sistemom.

[19] Ž. Šević, op. cit., 31-32.

[20] R. Marković, Ustavno pravo, Beograd, 2010, 171.

[21] S. Orlović, Ustavno pravo, Novi Sad, 2018, 197.

[22] D. Simović, V. Petrov, Ustavno pravo, Beograd, 2014, 326.

[23] D. Milkov, Upravno pravo I-uvodna i organizaciona pitanja, Centar za izdavačku delatnost, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, 2016, 60- 61.

[24] Reč je o ministru na čelu upravnog resora nadležnog za poslove trgovine.

[25] Čl. 24 st. 2 Central Bank of Island Act , www.cb.is/lisalib, pristup sajtu, 15.9.2018

[26] Ž. Šević, op.cit., 35.

[27]  Ž. Šević, op.cit., 41.

[28]  G. Vukadinović, D. Avramović, Uvod u pravo, Novi Sad, 2014, 59-60.

[29]  S. Jovanović,  Država, knjiga I-II, Beograd, 1936, 28.

[30]  D. Stojanović, Ustavno pravosuđe-Ustavno procesno pravo, Niš, 2016, 7-8.

[31] Ž. Šević, op.cit., 43-44.

[32] Ž. Šević, op.cit., 45.

[33] D. Gligović, D. Vojinović, op.cit., 216.

[34] A. Hamilton, J. Jay, J. Madison, The Federalist, Indianapolis 2001, 357.

[35] S. Golubović, Uticaj globalne finansijske krize na evoluciju uloge centralne banke, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br.76/2017, 621.

[36] Ž. Šević, op.cit., 41.

[37] C. Holtfrerich, Relations between Monetary Authorities and Government Institutions: The Case of Germany from the 19th Century to the Present, u: Central Bank Independence in Historical Perspective (ed. G. Toniolo) Berlin-New York, 1988, 153-154.

* Full-time professor, Faculty of law, University of Kragujevac

** Assistant professor, Faculty of Law, University of Kragujevac