Dr Jelena Vučković*
Pregledni naučni rad
UDK: 342.511(497.11)
USTAVNA REVIZIJA INSTITUCIJE PREDSEDNIKA SRBIJE
Rad primljen: 14. 09. 2018.
Rad ispravljen: 26. 09. 2018.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 27. 09. 2018.
U radu je izvršena analiza postojećeg ustavnog stanja u Republici Srbiji i date su naznake predstojeće faze ustavnog razvoja. Ustavnopravni položaj predsednika Republike Srbije otvara brojna pitanja u pogledu sistema vlasti koji funkcioniše na nivou Republike Srbije, njegove funkcionalnosti, efikasnosti, i delotvornosti. Autor ukazuje na atraktivnost potencijalne izmene ustavnog rešenja institucije predsednika Republike. Ustavno rešenje položaja predsednika Republike implicira odnos unutar same egzekutive u smislu odnosa predsednika i premijera kao dominantnih figura izvršne vlasti, jer stabilnost unutar ove grane vlasti presudno utiče i na odnos prema legislativi i sudstvu, a time i na stabilnost političkog i pravnog sistema uopšte. Metodološki okvir kreće se u rasponu od dogmatsko-normativne analize postojećih ustavnih rešenja, uporedo sa korišćenjem istorijskog metoda, kada je u pitanju prethodni period ustavnog razvoja Srbije. Upotreba politikološkog pristupa tokom sprovedenog istraživanja je u funkciji isticanja dodatne argumentacije, kojom se žele opravdati izneti stavovi i učinjeni predlozi.
Ključne reči: ustavne promene, izvršna vlast, predsednik Republike Srbije, Vlada, politička moć.
I UVOD
Razmišljanja na temu ustavnih promena traju već par godina. Do sada predstavljeni stavovi tim povodom, daju nam za pravo da markiramo nekoliko manje ili više spornih ustavnih rešenja. Preambula i pozicija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija; određena rešenja o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama; pravila o nezavisnosti sudske vlasti; nivo pokrajinske autonomije i lokalne samouprave; sastav zakonodavnog organa; institucije šefa države i vlade, hijerarhija u odnosu između unutrašnjeg i međunarodnog prava.
Analizirajući stanje ustavnog regulisanja i prakse odnosa institucije predsednika Republike i Vlade u našem ustavnopravnom ambijentu, ukazujemo na normativna rešenja, koja pružaju mogućnost različite prakse institucije predsednika Republike. To otvara pitanje, šta je saglasno ustavu a šta nije ili je (rešenje kompromisnog oportunizma) sve saglasno ustavu, samo je stvar političke volje, celishodnosti i moralno političkog kapaciteta predsednika države, ponašati se na jedan ili drugi način.
II INSTITUCIJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE SRBIJE (KONCEPT I REALNOST)
Donošenjem Ustava 2006. godine, u Republici Srbiji je nastavljeno sa procesom dalje izgradnje sistema ustavnih institucija, koji je započet Ustavom iz 1990. godine. Tada je državnopravni poredak Republike Srbije, prvi put obogaćen institucijom šefa države republikanske forme vladavine inokosne varijante, zasnovane na principima demokratskog sistema podele vlasti. Takav model šefa države je predstavljao novinu u pravno-političkom iskustvu Srbije. On nije kopija starijeg modela iz komunističkog perioda srpskog ustavnog razvoja.[1]
Uticaj personalnog elementa na strukturu ustavnih rešenja institucije šefa države bio je prepoznatljiv u prethodnom periodu, očitavajući se na primeru predsednika S. Miloševića.[2] Međutim, takav uticaj je opstao i nakon izvršenih demokratskih promena 2000-te godine, čineći time ovu instituciju zavisnom od realnih političkih odnosa u društvu.[3]
Ideja o mogućem drugačijem uređenju ustavne institucije šefa države ne predstavlja novinu. U dosadašnjem razvoju ustavno-političkih misli, mogu se prepoznati i predlozi, koji se suprotstavljaju važećem ustavnom rešenju. Tako su predstavljeni različiti ustavni nacrti subjekata civilnog društva sa idejama o posrednom načinu izbora predsednika Republike Srbije.[4]
Osim toga, u jednom periodu ustavnog razvoja i državna vlast je istakla istu ideju. U tom smislu je i neuspešni pokušaj zakonodavne vlasti da se 2003. godine pojavi u ustavotvornoj ulozi. Naime, Narodna skupština Republike Srbije je 2003. godine donela Zakon o načinu i postupku promene Ustava Republike Srbije.[5] U skladu s tim zakonom, Narodna skupština je formirala Ustavnu komisiju, koja je započela rad na izradi ustavnog nacrta. Međutim, odlukom Ustavnog suda Srbije ovaj zakon je kasiran zbog njegove protivustavnosti i povrede principa ustavnog kontinuiteta.[6]
Prema tome, postojeći sistem vlasti u Srbiji izveden je na bazi kontinuiteta sa rešenjima iz prethodnog perioda. Izvesne razlike koje su izvršene u odnosu na Ustav iz 1990. godine nisu ugrozile suštinsku koncepciju organizacije vlasti, koja se može odrediti kao parlamentarno-predsednički model. U naučnim redovima nisu ujednačena mišljenja povodom određenja srpskog sistema organizacije državne vlasti, te se stavovi kreću od preovlađujućeg mešovitog (parlamentarno-predsedničkog) do manjinskih kvalifikacija tzv. polupredsedničkog sistema.[7]
Međutim, nije sporno da je lista nadležnosti predsednika Republike proširena, u skladu sa inoviranim modelima drugih ustavnih institucija. Tako je, na primer, novom koncepcijom ustavnog sudstva šefu države dodeljena i moć uticaja na deo personalnog sastava Ustavnog suda Srbije.[8] S druge strane, procedura utvrđivanja odgovornosti predsednika Republike je redefinisana, u skladu sa dodatnom ulogom Ustavnog suda.
Analiza izvršne vlasti podrazumeva, između ostalih činjenica, razmatranje odnosa između delova bipolarne egzekutive, onog dela koji je efektivan (Vlada) i onog dela koji je pasivan (šef države).
Rezultati dosadašnjih političkih odnosa između ove dve institucije izvršne vlasti daju osnov za interesantna zapažanja. U režimu prethodnog perioda, nesumnjiva politička moć bila je koncentrisana u institucionalno-personalnom okviru predsednika Republike (vreme predsednika S. Miloševića i B. Tadića). Kada su druge ličnosti obavljale funkciju šefa države, onda je bledela i njena pozicija. Na taj način je politička praksa potvrđivala nepisano pravilo da moć individualnih institucija značajno zavisi od kapaciteta ličnosti koja rukovodi tom institucijom. Promenom funkcije koju vrši takva ličnost, istovremeno se transferiše i politička moć. Tako se desilo da se svojevremeno suštinska moć „odselila“ iz predsedničke rezidencije čim je S. Milošević prestao biti predsednik Srbije, te je otišla zajedno sa njim na nivo predsednika Savezne Republike Jugoslavije. Naime, S. Milošević je 1997. godine prestao biti predsednik Republike Srbije, jer je podneo ostavku, da bi postao predsednik SRJ. Te godine za predsednika Srbije izabran je Milan Milutinović. Međutim, petoktobarske promene 2000-te godine zadržale su Milutinovića u istom ili još slabijem realnom političkom formatu, dok je glavnu polugu izvršne vlasti činila srpska Vlada.
U sasvim drugačijem ambijentu političkih okolnosti, ali u istom ustavnom okviru (Ustava 1990) odigravala se politička utakmica u odnosima između B. Tadića kao predsednika Republike i V. Koštunice kao predsednika Vlade. Naime, 2008. godine B. Tadić postaje prvi predsednik Republike izabran u skladu sa novim Ustavom (2006) i istovremeno poprima ulogu centralne figure institucionalnog političkog života.
Kasnije, izborom T. Nikolića za predsednika države otvara se nova faza u ustavno-političkom razvoju Srbije. Reč je o partijskom elementu koji može biti dvojako prisutan u tim odnosima. U slučaju S. Miloševića (1990-1997) i B. Tadića (2008-2012) postoji partijski identitet predsednika Republike i predsednika Vlade, a u slučaju B. Tadića (2004-2008) ne postoji takav identitet, jer je u tom periodu predsednik Vlade bio V. Koštunica. Praksa pokazuje da sticaj partijskog identiteta šefa države sa parlamentom i jake ličnosti šefa države, stvara uslove za centralizovanje i personalizovanje političke moći u rukama predsednika Republike (danas predsednik A. Vučić). S druge strane, T. Nikolić je kao šef države egzistirao u specifičnim okolnostima, s obzirom da je on bio prvi šef srpske države, koji se odrekao partijske funkcije.[9] T. Nikolić se u vršenju funkcije predsednika Republike dosledno držao ustavnog formata, te smo bili u prilici da posmatramo možda i prvi put od 1990. godine, šefa države čije je ponašanje bilo usklađeno sa ustavnim pravilima.
III NAČIN IZBORA PREDSEDNIKA SRBIJE
Potrebno je odgovoriti argumentima pro et contra, da li je opravdano pasivizirati šefa države ili zadržati postojeći ustavni format. Odabir pravih institucija nije toliko garancija, koliko pogrešan izbor može da pravi probleme. Način izbora je samo jedna dimenzija ovog problema.[10]
Dosadašnje razumevanje Ustava dovodi nas do njegove funkcije uređivanja države, pri čemu se kao poseban zadatak nameće uspostavljanje takvog sistema organizacije odnosa između centralnih državnih vlasti, koji se može smatrati primerenim jednom društvu. Ideja o drugačijem pozicioniranju predsednika Republike Srbije zaslužuje pažnju. Protivnici promena, ističu da „jaka“ Srbija mora značiti i „jakog“ predsednika. Drugim rečima, da posredan način njegovog izbora predstavlja sredstvo za ugrožavanje državnog jedinstva i moći države.
Neodrživost takve argumentacije dokaziva je u istorijskom, komparativnom i realnom političkom smislu. Istorijski razvoj moderne srpske države obeležavan je i čestim strukturalnim preoblikovanjima. Promene su obuhvatale ne samo državno uređenje i politički poredak, već i oblik vladavine i sistem vlasti. Zato bi bilo netačno tvrditi da je republikanska forma oblika vladavine izraz istorijskog tradicionalizma i „stečenih“ navika srpskog društva. Kao što bi bilo tačno podsetiti da je srpska državno-politička istoriografija obeležena ne samo postojećim, mešovitim sistemom organizacije državne vlasti sa neposrednim načinom izbora šefa države, već je predstavljala i područje na kojem su razvijani parlamentarni modeli sistema vlasti. Različiti modeli ustavne institucionalizacije šefa države nisu nespojivi sa suštinom državne egzistencije, te ih treba doživljavati kao odraz promena za koje su se opredeljivali društveni činioci. Tako treba razumeti i današnja razmišljanja o preoblikovanju ustavne pozicije institucije predsednika Republike Srbije.
Na evropskom području, direktan izbor predsednika republike od strane građana predstavlja dominantan (ali ne i jedini) način pribavljanja legitimiteta ove institucije. Tako su se u Evropi za posredan način izbora državnog poglavara opredelile, na primer, Nemačka, Italija, Mađarska, Grčka, Albanija, Malta, Estonija, Letonija. I atipičan sistem vlasti Švajcarske obeležava posredan izbor specifičnog šefa države. Ovome treba dodati i činjenicu da savremene evropske monarhije obeležava titularnost i ceremonijalnost institucije šefa države, što će suštinski posredno izabranog predsednika republike, približiti monarhu uz uvažavanje njegove neizbornosti. Jer, ukoliko bi se želela praviti računica o preovlađujućem modelu izbora predsednika u republici, onda je bitno imati u vidu da je ovo pitanje u neposrednoj vezi i sa celokupnim sistemom organizacije državne vlasti. Stoga se posredan izbor predsednika očekuje u parlamentarnom i kancelarskom sistemu vlasti; baš kao što se ne može očekivati monarhija u okvirima predsedničkog ili mešovitog, odnosno, polupredsedničkog sistema vlasti. Primenom takvog kriterijuma, na jednoj strani nalaze se monarhije i republike sa posrednim izborom šefa države, a na drugoj strani su republike sa neposredno izabranim predsednikom. Shodno tome, među državama članicama EU je primetna manja dominacija „jakog“ šefa države.
Dakle, istorijskim i uporednim pregledom institucije šefa države, u smislu načina njegovog izbora, teško da se može doći do čvrstog argumenta, kojim bi se osporilo postojeće ustavno rešenje o predsedniku Republike Srbije ili kojim bi se osporilo njegovo ustavno redizajniranje. Tako su obe ideje potpuno legitimne da budu kandidovane tokom rasprave o ustavnim promenama. Zbog toga treba potražiti neke druge razloge kojima bi se jedna od njih opravdala. To nije nimalo lak zadatak, jer se nalazimo na „klizavom“ terenu.
Potrebno je naglasiti da je „način izbora predsednika republike tesno vezan za primenjeni organizacioni oblik podele vlasti i povratno opredeljuje unutrašnje organizacione i, u određenoj meri, funkcionalne odnose organa egzektuive“.[11] Stoga, ponuda da se izmeni način izbora predsednika Republike povlači za sobom koncepcijsku promenu unutar izvršne vlasti, što bi se odrazilo i na sistem organizacije državne vlasti. Krajnji ishod razmišljanja svodi se na pitanje o političkoj celishodnosti da se postojeći mešoviti sistem vlasti zameni klasičnim parlamentarnim ili kancelarskom varijantom parlamentarnog sistema vlasti. Koncepcija pomeranja klatna moći unutar izvršne vlasti ka Vladi, mogla bi se razumeti i kao preuzimanje nemačkih rešenja kancelarskog modela sistema vlasti. Ukoliko bi se zadržala u punijem obimu matrica klasičnog parlamentarizma, takva ustavna rešenja podrazumevala bi uvažavanje sistema vlasti koji je postojao na nivou Savezne Republike Jugoslavije u periodu od 1992. godine do „julskih“ ustavnih amandmana 2000-te godine.
S druge strane, pod uslovom prihvatljivosti hipoteze o potrebi pasiviziranja moći predsednika Republike, postavlja se pitanje kakav bi to model izvršne vlasti bio ustavno primereniji?
Svako ustavno rešenje predstavlja rezultat postojećih političkih prilika i okolnosti i odnosa političkih snaga u društvu. Ustavna rešenja su odgovori na sticaj relevantnih društvenih okolnosti u datom trenutku. Od uvođenja višepartijskog sistema početkom devedesetih godina prošloga veka, izborna praksa pokazuje da se nalazimo na terenu heterogenog biračkog tela, koje je podeljeno na veći broj političkih partija. Koalicione vlade predstavljaju neminovnost savremenog političkog života u Srbiji, jer i najdominantnije političke stranke nastupaju u formi predizbornih koalicionih lista. Stanje razdrobljenog biračkog tela ne pogoduje klasičnom parlamentarnom sistemu vlasti. Tako je, na primer, svojevremeno u Francuskoj zapaženo da ustavna rešenja parlamentarnog sistema vlasti iz 1946. godine dovode do nedovoljno efikasne državne vlasti, pa je konstruisana formula danas važećeg parlamentarno-predsedničkog sistema, donošenjem Ustava 1958. godine.
Ukoliko bismo se rukovodili francuskim ustavnim iskustvom, moglo bi se postaviti pitanje opravdanosti izlaska iz postojećeg institucionalnog okvira predsednika Republike Srbije i kretanja ove institucije ka parlamentarnoj varijanti. Međutim, parlamentarni osnov legitimiteta šefa države i Vlade podrazumeva postojanje stabilne parlamentarne većine, koji će obezbediti izbor oba dela izvršne vlasti, čime se umanjuju mogućnosti za eventualnu kohabitaciju. Svakako da je i kohabitacija moguća, u zavisnosti od odnosa između propisane dužine mandata šefa države i od dužine trajanja mandata tri centralne državne institucije: parlamenta, šefa države i Vlade. U političkoj praksi su moguće situacije u kojima je predsednik Republike izabran voljom jedne parlamentarne većine, dok će u delu mandata funkcionisati u uslovima neke drugačije parlamentarne većine. Bilo zato što je došlo do drugačijeg rasporeda političkih snaga usled vanrednih parlamentarnih izbora, bilo zato što je propisan duži predsednički mandat u odnosu na standardni četvorogodišnji parlamentarni mandat.
Uticaj načina izbora predsednika Republike na celokupan sistem vlasti Srbije u dovoljnoj meri je snažan da utiče na konstituisanje moćne pozicije Vlade, odnosno premijera. Opredeljenje za izborom predsednika države u parlamentu istovremeno podrazumeva i sužavanje njegovih kompetencija, koje ovu instituciju svode na ceremonijalni nivo, izmeštajući iz njenih okvira suštinsku političku moć.
IV ZAKLjUČAK
Izvršnu vlast neprestano obeležava borba između centara moći koji se nalaze u njenim okvirima. Veći broj tih centara znači i njihov napor u pravcu zauzimanja odlučujućih pozicija vlasti. Iz toga proizlazi i različitost ponašanja izvršne vlasti u različitim sistemima organizacije državne vlasti. Parlamentarni sistem pretpostavlja glavnu polugu političke moći u vladi, odnosno premijeru, dok mešoviti sistem vlasti prepoznaje dva glavna centra političke moći, između kojih se vode političke borbe (predsednika države i predsednika vlade). Antagonizmi različitih centara političke moći unutar izvršne vlasti različito utiču na funkcionalnost izvršne i celokupne državne vlasti. Zato je potrebno i preispitivati optimalnost ustavnih rešenja načina izbora šefa države i njegove pravno uokvirene političke moći.
Razumevanje rešenja o novom načinu izbora predsednika Srbije mora biti zasnovano na legitimnosti takvog modela. Ta legitimnost se postiže kroz demokratski ustavotvorni proces, koji treba da rezultira neophodnim stepenom saglasnosti relevantnih ustavotvornih činilaca. Ustavno rešenje podrazumeva i dugotrajnost njegove prihvatljive primene. Model neposrednog izbora predsednika Republike provocira misao o postepenoj destabilizaciji takvog rešenja. Kada imate politički snažnog predsednika Republike, onda bi bilo očekivano insistiranje na dogradnji postojećih ustavnih kapaciteta šefa države usmerenoj ka proširivanju njegovih nadležnosti. Suprotno tome, ustavna revizija i redizajniranje institucije predsednika Republike u pravcu svođenja njegove uloge na reprezentativnost, dovodi do rekonstrukcije celokupnog sistema organizacije državne vlasti.
U dosadašnjoj egzistenciji institucije predsednika države u Srbiji (od 1990) politička realnost je obeležena i činjenicom, da nivo političke moći kojom raspolaže ova institucija ne zavisi, prvenstveno, od načina izbora, pa ni od ustavnih ingerencija. U političke činioce od kojih zavisi ta politička moć potrebno je svrstati i individualne odlike ličnosti, koja obavlja funkciju predsednika države i njegove pozicije unutar dominantne političke partije. Lokacija suštinskog izvora stvarne političke moći nalazi se u vrhu političke partije, što predstavlja sigurnu polugu za transferisanje u moć državne vlasti. Dominantna politička figura unutar političke partije unosi realnu moć u onu instituciju u kojoj je pozicionirana, a to može biti institucija šefa države, institucija predsednika vlade ili čak potpredsednika vlade, što pokazuje iskustvo srpskog političkog života. Neposrednost izbora (u ovom slučaju šefa države) predstavlja bitan uslov za institucionalizaciju političke moći. Kod modela posrednog izbora, dolazi do slabljenja političkog osnova na kojem se temelji šef države.
Jelena Vučković, LLD*
CONSTITUTIONAL REVISION OF THE INSTITUTION OF THE PRESIDENT OF SERBIA
Summary
In this paper, we displayed the analysis of the existing constitutional state in Republic of Serbia and we gave the perception of upcoming phase of constitutional development. Widely announced and expected constitutional revision in Serbia would probably affect various segments of constitutional matter, and the authors especially distinguish and point out the attractiveness of potential changes of constitutional solution of institution of president of Republic. This question belongs to the circle of challenging subjects, which would be put on the table of discussions about constitutional changes. The potential change of the manner for election the chief of state would leave the constitutional consequences on the existing relation within the institutions of executive power and also on the whole system of government. The methodological framework ranges from dogmatic-normative analysis of existing constitutional solutions, along with the use of historical method when it comes to the previous period of constitutional development of Serbia. The use of political approach during conducted research is in the function of highlighting additional argumentation, which would be used for justifying attitudes and suggestions.
Key words: constitutional changes, executive authority, the president of Republic of Serbia, Government, political power.
* Docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, jvuckovic@jura.kg.ac.rs
[1] D. Stojanović, Ustavno pravo, knj. 2, Sven, Niš, 2007, 275, D. Bataveljić, Ustavno pravo, Pravni fakultet Kragujevac, 2013, 433.
[2] R. Marković, Odgovornost predsednika Republike - prema ustavima Republike Srbije od 1990. i 2006. godine, u: Dva veka srpske ustavnosti (ur: A. Fira, R. Marković), SANU, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 2010, 146.
[3] S. Đorđević, Predsednik Republike Srbije, Srpska reč, Beograd, 1998, 6.
[4] Ustavna rešenja za Srbiju i Jugoslaviju, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2001.
[5] Zakon o načinu i postupku promene Ustava Republike Srbije, Sl. Glasnik RS, br. 39/2003.
[6] Odluka Ustavnog suda Srbije, IU-168/2003.
[7] D. Stojanović, Ustav i političko zakonodavstvo Republike Srbije, Institut za pravna i društvena istraživanja Pravnog fakulteta u Nišu 1991, 92.
[8] Od neprocenjivog je pravnog i političkog značaja obezbediti što je moguće nepristrasniji personalni sastav Ustavnog suda, u svetlu ustavnih i zakonskih ovlašćenja predsednika Republike. M. Pajvančić, Funkcije ustavnog suda u utvrđivanju krivice šefa države u ustavima zemalja u tranziciji, U susret novom ustavu Srbije, Ustavni sud Srbije, Beograd 2004, 121-135.
[9] S. Đorđević, Inkompatibiitet funkcije predsednika Republike Srbije od 2012. godine, Glasnik prava, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, br. 1/2012, 48-62.
[10] S. Orlović, Predsednik Republike: konstitucionalno-institucionalne dileme, Godišnjak Fakulteta političkih nauka u Beogradu, br. IX/13, Beograd, 2017, 162.
[11] I. Pejić, Izbor i prestanak funkcije predsednika republike, magistarski rad odbranjen na Pravnom fakultetu Univerziteta u Nišu 1994, 4.
* Assistant professor, Faculty of Law, University of Kragujevac.