Dr Sanja Golijanin*
Pregledni naučni članak
UDK: 342.4(497.15)
USTAVNOSUDSKA KONTROLA UPRAVE PUTEM USTAVNE ŽALBE SA OSVRTOM NA PRAVNI SISTEM BOSNE I HERCEGOVINE
Rad primljen: 23. 03. 2019.
Rad ispravljen: 04. 04. 2019.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 04. 04. 2019.
Ustavna žalba predstavlja oblik ustavnosudske kontrole uprave samo kada predmet ustavne žalbe mogu biti pojedinačni pravni akti uprave, tj. upravni akti i materijalni akti uprave, tj. upravne radnje. U tom kontekstu, autor razmatra predmet ustavne žalbe u pojedinim pravnim sistemima, sa posebnim osvrtom na mogućnost ustavnosudske kontrole uprave putem instituta apelacije koji postoji u pravnom sistemu Bosne i Hercegovine. Na opredjeljenost autora da razmotri ovu problematiku, prvenstveno kroz analizu prihvaćenih rješenja u pravu Bosne i Hercegovine i dosadašnje prakse Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, uticala je činjenica da se apelacijom, koja zapravo ima uobičajene karakteristike ustavne žalbe, mogu osporavati samo sudske odluke. Shodno tome, otvara se pitanje mogućnosti kontrole ustavnosti akata uprave putem ovog pravnog sredstva.
Ključne riječi: ustavna žalba, upravni akti, upravne radnje, ustavna prava i slobode, apelacija, Ustavni sud Bosne i Hercegovine
I UVOD
Upravni spor predstavlja najznačajniji i, u praksi, najzastupljeniji oblik sudske kontrole uprave. Ali, pored ove vrste sudske kontrole uprave, u većini pravnih sistema postoji i ustavnosudska kontrola uprave, odnosno kontrola ustavnosti pojedinačnih pravnih akata ili radnji uprave koju vrše ustavni sudovi. Pravno sredstvo kojim se ostvaruje kontrola ustavnosti, djelom i upravne vlasti, jeste ustavna žalba.[1]
Institut ustavne žalbe/tužbe uveden je u mnoge pravne sisteme država sa uspostavljenim ustavnim sudstvom. Tako, ustavi mnogih zemalja predviđaju neki oblik ustavne žalbe/tužbe putem koje se pojedinac, a u nekim slučajevima i pravno lice, mogu obratiti ustavnom sudu ukoliko smatraju da je činjenje ili propust organa vlasti prouzrokovalo povredu njegovih prava i sloboda zajemčenih ustavom.[2] Tom krugu zemalja pripada i Bosna i Hercegovina u kojoj je institut apelacije načelno formulisan u odredbama Ustava BiH, a Pravilima Ustavnog suda BiH „sveden“ na pravno sredstvo „u granicama ustaljenog, uobičajenog i manje više opšteg pojma ustavne žalbe.„[3]
Opredjeljujući element za razmatranje ustavne žalbe/tužbe/apelacije nije postupak odlučivanja povodom njenog izjavljivanja, nego sâm predmet ustavne žalbe, koji bi se mogao označiti kao - pravni akti i/ili radnje državnih organa.[4] Pritom, težište je na pojedinačnim pravnim aktima organa uprave kojima može doći do povrede ustavom zagarantovanih osnovnih prava i sloboda, jer ustavna žalba predstavlja oblik ustavnosudske kontrole uprave samo kada je pojedinačni akt protiv koga je podnesena - upravni akt, a pojedinačna radnja-upravna radnja.[5]
Čini se svrsishodnim izlaganje započeti određivanjem opšteg pojma ustavne žalbe nezavisno od njenih osobenosti koje se uočavaju u pojedinim pravima. Zatim, u kratkim crtama, sagledati normiranje ovog instituta u Njemačkoj, kao državi koja se smatra rodonačelnikom neposredne zaštite ustavnih prava.[6] Naravno, ilustrativan primjer jesu i norme o ustavnoj žalbi u Austriji, kao zemlji u kojoj je najstariji ustavni sud. Nakon toga, zbog određenih specifičnosti ovog pravnog sredstva u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine, pažnja je usmjerena na razmatranje i analizu relevantnih normativnih rješenja i dosadašnje prakse Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u ovoj oblasti.
II UPRAVNI AKTI I UPRAVNE RADNjE KAO PREDMET USTAVNE ŽALBE
U pravnoj teoriji i zakonodavstvu, prisutne su različite definicije ustavne žalbe. Najčešće se definiše kao pravno sredstvo, mada su u upotrebi i drugi pojmovi poput „posebno pravo“, „ funkcija ustavnog sudstva“ i dr.[7] Ilustracije radi, ustavna žalba se određuje kao ustavno-pravno sredstvo zaštite prava i sloboda pojedinaca i grupa[8] ili, pak, kao sredstvo za zaštitu osnovnih prava pred ustavnim sudom i sl.[9]
U uporednom pravu, predmet ustavne žalbe mogu biti, u najširem smislu, svi pravni i materijalni akti organa javne vlasti – zakonodavnih, izvršnih, upravnih, sudskih organa, kao i akti i radnje privrednih društava i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, pod uslovom da su ispunjene procesne pretpostavke za ulaganje ustavne žalbe. Tako je u ustavnom sistemu Njemačke, predmet ustavne žalbe određen na opšti način kao „mjere javne vlasti“ (Masnahmen der offentlichen Gewalt), dok je u Austriji on eksplicitniji u smislu navođenja odluka upravne vlasti kao predmeta ustavne žalbe.[10] Ono što je bitno jeste da se pravnim i materijalnim aktima koji mogu biti predmet ustavne žalbe krše ustavna prava i slobode.
U Njemačkoj, ustavna žalba (Verfasungsbeshwerde) je predviđena odredbama Osnovnog zakona iz 1949. godine, tj. Ustava kojim je propisano da svako može podići ustavnu žalbu zbog zaštite nekog od svojih osnovnih prava tvrdeći da ih je povrijedila državna vlast.[11] Predstavlja pravno sredstvo kojim se samo supsidijarno obezbjeđuje poslednja mogućnost za specijalnu zaštitu osnovnih prava. Ustavom je određena dvostruka uloga ustavne žalbe. S jedne strane, služi zaštiti osnovnih prava građana, odnosno zaštiti subjektivnih pravnih pozicija, a na drugoj, zaštiti objektivnog prava.[12]
Ustavnu žalbu može podnijeti svako fizičko ili pravno lice koje može da bude nosilac osnovnog prava. Predmet ustavne žalbe mogu biti „sve mjere javne vlasti“. Proizilazi, da ona može biti podnesena protiv svih akata njemačke državne vlasti: zakona, propisa vlade, upravnih propisa, upravnih akata, kao i svih vrsta sudskih odluka .[13] U pravu Njemačke, i propusti svih organa državne vlasti se tumače kao „mjere javne vlasti“, te shodno tome, mogu biti predmet ustavne žalbe. Da bi ustavna žalba bila dopuštena, podnosilac žalbe mora učiniti vjerovatnom povredu nekog od osnovnih prava, „koje mu snagom ustavnog teksta pripadaju“, te mora biti „sam, neposredno i trenutno“ pogođen mjerom koju osporava.[14]
U skladu sa odredbama Zakona o Saveznom ustavnom sudu, sudska zaštita je dozvoljena protiv povrede osnovnih prava, a ustavna žalba se može izjaviti nakon iscrpljenja redovne sudske zaštite.[15] To praktično znači da u slučaju kada je aktom uprave povrijeđeno neko osnovno ili sa njim izjednačeno pravo, stranka može nakon iscrpljenog pravnog puta pred upravnim sudovima, podnijeti ustavnu žalbu Saveznom ustavnom sudu. Izuzeci od supsidijarnosti ustavne žalbe predviđeni su ukoliko je to od opšteg značaja ili ukoliko bi iscrpljivanje pravnih puteva prouzrokovalo tešku i neotklonjivu štetu za žalioca.[16] Ustavna žalba se podnosi u pismenoj formi, u odgovarajućem roku. Ako se podnosi protiv sudske odluke rok iznosi jedan mjesec, odnosno godinu dana ako se podnosi protiv zakona ili ostalih opštih pravnih akata, prema tome, i upravnih propisa. [17]
U slučaju kada se upravnim aktom potvrđenim u sudskoj odluci povrijede osnovna prava ili prava izjednačena sa osnovnim, tada su upravni akt i sudska odluka „predmet“ ustavne žalbe. Ustavnost oba akta se mora ispitati.[18] Kada je presudom upravnog suda povrijeđeno neko od ljudskih prava, Ustavni sud će ukinuti takvu presudu i predmet vratiti nadležnom sudu na ponovno razmatranje. Ako se presuda zasniva na nekom neustavnom zakonu, sud će presudu ukinuti i utvrditi neustavnost zakona na kojem ona počiva. Odluka o neustavnosti zakona je samostalna i ima opšteobavezujuće dejstvo.[19]
U Austriji, predmet ustavne žalbe prvobitno su bili samo upravni akti. Vremenom, kroz praksu Ustavnog suda Austrije, predmet ustavne žalbe je „proširen“ i na materijalne akte uprave (upravne radnje), što je normativno potvrđeno ustavnom novelom od 1975. godine.[20]Danas, ustavna žalba se može podnijeti Ustavnom sudu ukoliko je aktom uprave povrijeđeno neko ustavom zajemčeno pravo ili je aktom donijetim na osnovu nezakonitog ili neustavnog propisa povrijeđeno neko lično pravo.[21] Pritom, pod terminom „akt uprave“ podrazumijevaju se pojedinačni pravni akti uprave i materijalni akti uprave. Predmet ustavne žalbe mogu biti i sudske odluke, poput odluke administrativnog tribunala ili Suda za azile. Nečinjenje državnih organa, time i organa uprave, ne može biti predmet ustavne žalbe. Odluka Ustavnog suda Austrije zavisi od toga da li je ustavno pravo povrijeđeno pojedinačnim pravnim aktom, upravnim aktom, ili, pak materijalnim aktom uprave. U prvom slučaju, sudska odluka ima kasatorno dejstvo, a u drugom samo deklarativno dejstvo.[22]
Ustavna žalba slična prikazanom njemačkom i austrijskom modelu predviđena je u ustavnim sistemima mnogih zemalja centralne i istočne Evrope (Poljskoj, Češkoj, Republici Slovačkoj, Rusiji, Sloveniji, pa i Srbiji).[23]
Da bi se ustavna žalba/tužba smatrala efikasnim pravnim sredstvom u smislu čl. 13 EKLjP, postupak povodom ustavne žalbe mora pružiti stvarnu pravnu zaštitu u slučaju povrede ustavnih prava i sloboda određenim aktima vlasti. Stoga, ustavni sudovi u većini država, u slučajevima kada utvrde postojanje povrede ustavnih prava i sloboda, imaju niz ovlašćenja. Mogu da ukinu spornu odluku, mjeru ili akt (kao, npr. u Srbiji, Njemačkoj, Austriji, BiH), da, ukoliko je povreda nastala zbog nečinjenja, narede relevantnom organu preduzimanje potrebnih mjera (kao, npr. u Srbiji, Češkoj, Slovačkoj, Albaniji itd.), da predmet vrate nadležnom organu na dalje postupanje (kao, npr. u BiH, Njemačkoj, Češkoj, Slovačkoj, Srbiji), da nalože plaćanje naknade (kao, npr. u Austriji, BiH itd.) i/ili da narede restitutio in integrum (kao, npr. u Republici Slovačkoj, BiH).[24]
III PREDMET APELACIJE U PRAVU BOSNE I HERCEGOVINE
U pravu Bosne i Hercegovine predviđen je institut sličan ustavnoj žalbi. To je apelacija pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine koja predstavlja pravno sredstvo zaštite prava i sloboda garantovanih Ustavom BiH i međunarodnim dokumentima koji se neposredno primjenjuju u Bosni i Hercegovini.
Naime, jedna od nadležnosti Ustavnog suda BiH jeste i neposredna zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda garantovanih Ustavom. Pravni osnov za ovu nadležnost sadržan je u odredbi čl. VI/3b. Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojoj „Ustavni sud ima i apelacionu nadležnost nad pitanjima po ovom Ustavu, koja proističu iz presude svakog suda u Bosni i Hercegovini.“[25]Proizilazi, da se „ustavotvorac„[26] opredijelio za dosta ograničeno određenje predmeta „ustavne žalbe“, odnosno u ovom kontekstu apelacije, u smislu da se ona može podnijeti samo protiv presuda bilo kojeg suda u Bosni i Hercegovini. Ova, poprilično neprecizna ustavna odredba razrađena je Pravilima Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, čini se, opet na pomalo nedosledan način.[27]
Suština je u sljedećem. Apelaciju mogu podnijeti sva fizička i pravna lica, ukoliko im je sudskom presudom ili odlukom bilo kojeg suda povrijeđeno neko ustavom garantovano pravo.[28] Apelacija se može izjaviti tek nakon što su iscrpljeni svi djelotvorni pravni lijekovi predviđeni zakonom (princip supsidijarnosti). Mogući su i izuzeci: ukoliko je riječ o neefikasnosti mogućih pravnih lijekova ili ukoliko nema odluke nadležnog suda ( sudski postupak nije pokrenut ili nije donijeta odluka), pod uslovom da se apelacijom ukazuje na ozbiljna kršenja prava i osnovnih sloboda koje štiti Ustav ili međunarodna dokumenta koja se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Rok iznosi 60 dana od dana kada je lice koje podnosi apelaciju primilo odluku o posljednjem djelotvornom pravnom lijeku koje je koristilo. [29] Dakle, na zaključak da je apelacija zapravo ustavna žalba navode materijalne i procesne pretpostavke predviđene za primjenu ovog pravnog sredstva. Apelacija pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine predstavlja poslednje djelotvorno pravno sredstvo koje mogu koristiti građani Bosne i Hercegovine prije obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava.
Međutim, na neuobičajen način formulisana odredba Ustava BiH o apelacionoj nadležnosti Ustavnog suda, a potom i Pravilima Suda predviđene pretpostavke za dopuštenost apelacije otvorile su niz pitanja teorijske i praktične prirode. Namjera nam je da, kroz ukazivanje na neke stavove koje je Ustavni sud BiH zauzeo u svojim odlukama, pokušamo razjasniti izvjesne dileme u vezi sa institutom apelacije i mogućnostima ostvarivanja ustavnosudske kontrole uprave putem ovog pravnog sredstva.
U pogledu tumačenja ustavne odredbe, svojevremeno su vođene rasprave šta se podrazumijeva pod pojmom „pitanja koja su sadržana u Ustavu“. Preciznije, da li su to samo Ustavom utvrđena prava i slobode, odnosno prava i slobode iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda[30] ili se pod pojmom „pitanje“ podrazumijeva i utvrđivanje činjeničnog osnova presude, povrede pravila postupka i druga pitanja.[31] Sporno je bilo, zapravo, pitanje obima ustavnosudskog ispitivanja akata sudske vlasti, tj. granica do koje Ustavni sud BiH može i treba da ide u ispitivanju povreda ustavnih prava i sloboda. U praksi, Sud je zauzeo stav da se apelaciona nadležnost ograničava samo „na ustavna prava“ i da Sud nije nadležan da preispituje kako su redovni sudovi utvrdili činjenično stanje, kako su protumačili i primjenili zakon u svojim odlukama, osim u slučaju kada se odlukama redovnih sudova krše ustavna prava.[32] Proizilazi, postojanje povreda pravila postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, nepravilno tumačenje ili pogrešna primjena zakona od strane redovnih sudova ne bi bili dovoljni za usvajanje apelacije, ako to ne bi značilo i povredu ustavnih prava i sloboda.
Prema tome, Ustavni sud će preispitati kako su niži sudovi utvrdili činjenično stanje,[33]kako su protumačili i primjenili odredbe zakona u svojim odlukama, ako su njima povrijeđena ustavna prava i slobode.[34]U okviru apelacione nadležnosti Ustavni sud se bavi isključivo pitanjem eventualne povrede prava zajemčenih Ustavom i prava iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u postupku pred redovnim sudovima.
Bitno je naglasiti da se apelacija može podnijeti i kada nema odluke nadležnog suda, ukoliko apelacija ukazuje na ozbiljne povrede prava i osnovnih sloboda garantovanih Ustavom ili međunarodnim dokumentima koja se primjenjuju u Bosni i Hercegovini.[35] Na ovaj način se pred Ustavnim sudom može postaviti pitanje dužine trajanja sudskih postupaka, pa tako i upravnog spora, i postupka pred drugim organima iz čl. 6, st.1. Evropske konvencije o ljudskim pravima. U slučaju povrede prava na suđenje y razumnom roku Ustavni sud je, u svojoj dosadašnjoj praksi, zauzeo stav da „(...)ukoliko sud ne donese odluku y meritumu y roku od pet godina, a da ne iznese bilo kakvo opravdanje, dolazi do kršenja apelantovog prava na određivanje njegovih/njenih prava putem suda y razumnom roku (član 6. stav 1. Evropske konvencije y vezi sa članom 11/2. Ustava)...“[36]
Proizilazi, apelacija predstavlja pravno sredstvo zaštite osnovnih prava i sloboda pojedinaca i pravnih lica zajemčenih Ustavom BiH i međunarodnim dokumentima koje se neposredno primjenjuju u Bosni i Hercegovini, kada su te slobode i prava povrijeđeni presudama, odnosno odlukama redovnih sudova kojima je okončan upravni, građanski ili krivični spor.[37]
Prema tome, apelacijom se mogu osporavati samo pojedinačni pravni akti nosilaca sudske vlasti. Sve presude, odnosno odluke redovnih sudova podložne su preispitivanju od strane Ustavnog suda BiH ako su njima povrijeđena ustavna ljudska prava i slobode. Tako i sudsko rješenje kojim nadležni sud zamjenjuje jedan upravni akt.[38] Apelacija nije dopuštena protiv pojedinačnih pravnih akata drugih državnih organa, organa zakonodavne, izvršne i upravne vlasti. Takođe, ne može se izjaviti ni protiv pojedinačnih akata organizacija koje imaju javna ovlašćenja. To proizilazi, kako iz ustavne odredbe o apelacionoj nadležnosti Ustavnog suda BiH, odredaba Pravila Ustavnog suda, tako i iz dosadašnje prakse samog Suda.[39] Međutim, pojedinačni pravni akti organa uprave, tj. upravni akti mogu posredno biti predmet apelacije.[40] „Tužba u upravnom sporu protiv konačnih rješenja organa uprave smatra se efektivnim pravnim lijekom i isti se mora iscrpiti prije podnošenja apelacije“.[41] Shodno tome, kontrola ustavnosti upravnih akata moguća je „preko“ kontrole, apelacijom osporene, sudske odluke donesene u upravnom sporu. U praksi, Ustavni sud odlučuje o povredama ustavnih prava i sloboda učinjenih pojedinačnim aktima organa uprave, razmatrajući odluke redovnih sudova koji su u upravnim sporovima ispitivali zakonitost tih akata. Kada ocijeni da je došlo do povrede ustavnih prava i sloboda odlukom suda, Ustavni sud ukida, ne samo upravno-sudske odluke (presude i rješenja), nego često i akte državne, odnosno republičke/kantonalne uprave. [42] Na taj način su zapravo upravni akti posredno podvrgnuti ocjeni ustavnosti u sporu pokrenutom putem apelacije.
Takođe, ukoliko je materijalnim aktom, odnosno upravnom radnjom došlo do kršenja ustavnih prava i sloboda građana, pa oni protiv takvih akata iskoriste sve moguće djelotvorne pravne lijekove, može se izjaviti apelacija kojom će se u tom slučaju neposredno osporavati određeni akt sudskog organa.[43] Ukoliko, pak, ne postoje efikasni pravni lijekovi koji su dostupni građanima, Ustavni sud „nije spriječen da razmatra apelaciju“. Tako je u malobrojnim, ali specifičnim predmetima koji su se odnosili na prisilno zadržavanje apelanata u kazneno-popravnim zavodima na izdržavanju mjere bezbjednosti obaveznog psihijatrijskog liječenja i čuvanja u zdravstvenoj ustanovi, Ustavni sud BiH zauzeo stav da se apelacija može podnijeti i protiv materijalnih radnji organa javne vlasti iz razloga što nisu postojali djelotvorni pravni lijekovi koji su dostupni apelantima, a koje bi trebalo da iskoriste.[44]
Interesantnim se čini naglasiti da u Republici Srpskoj, fizičko lice čija su prava ili osnovne slobode garantovane Ustavom Republike Srpske povrijeđena konačnim pojedinačnim aktom uprave ili radnjom službenog lica u organu uprave ima mogućnost podnošenja zahtjeva za zaštitu tih prava i osnovnih sloboda okružnom sudu, u skladu sa odredbama Zakona o upravnim sporovima, pod uslovom da nije obezbjeđena druga pravna zaštita.[45] Navedeni oblik sudske zaštite ustavnih prava predviđen je na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini i zapravo se svodi samo na akte koji su obuhvaćeni negativnom enumeracijom kod određivanja predmeta upravnog spora.[46] Tako, praktično postoji mogućnost dvostruke sudske zaštite prava i sloboda garantovanih ustavnim propisima u Bosni i Hercegovini. Najpre, u posebnom upravno-sudskom postupku pred nadležnim sudom prema odredbama Zakona o upravnim sporovima, a potom, ukoliko građani zaštitu ne ostvare ili ona ne bude djelotvorna, u ustavno-sudskom postupku pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine.
Kada usvaja ili odbija apelaciju, Ustavni sud donosi odluku o dopustivosti i meritumu. Apelaciju će usvojiti kada, u skladu sa svojim nadležnostima, utvrdi povredu Ustava.[47] U tom slučaju, Ustavni sud može, zavisno od prirode Ustavom utvrđenih prava i sloboda, postupiti dvojako. Pravilo je da razmotri činjenična i pravna pitanja, ukine osporenu sudsku odluku i predmet vrati sudu, odnosno organu koji je donio tu odluku, na ponovni postupak. Izuzetak je predviđen „ u slučaju kada posljedice kršenja ustavnih prava mogu da se otklone na drugi način.“[48] Sud čija je odluka ukinuta, dužan je donijeti novu odluku pri čemu je obavezan da poštuje pravno shvatanje Ustavnog suda BiH o povredi ustavnih prava i osnovnih sloboda podnosioca apelacije. U protivnom, Ustavni sud može djelovati kao sud pune jurisdikcije, tj. sam odlučiti o meritumu predmeta ukoliko postoji odluka organa koja ne krši ustavna prava, tako što će takvu odluku ostaviti na pravnoj snazi.[49] Na zahtjev apelanta Sud može izuzetno odrediti naknadu za pretrpljenu nematerijalnu štetu. Ali, za razliku od postupka pred redovnim sudovima, Ustavni sud određuje naknadu nematerijalne štete kao satisfakciju u posebnim slučajevima kršenja zagarantovanih ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ukoliko je apelacija usvojena zbog nedonošenja sudske odluke u razumnom roku, Sud može naložiti hitno okončanje postupka. [50]
Ustavni sud BiH godišnje primi oko 6.000 apelacija, što predstavlja, ako uzmemo u obzir broj stanovnika u Bosni i Hercegovini, izuzetno veliki broj.[51] Smatra se da su uzroci tako velikog obraćanja pojedinaca i pravnih lica Ustavnom sudu višestruki. Kao jedan od uzroka, a čini se, pak, najznačajnijim navodi se taj što redovni sudovi, prilikom donošenja svojih odluka, ne vode dovoljno računa o primjeni evropskih standarda tokom suđenja, odnosno nemaju neposrednu primjenu EKLjP, iako ona i njeni protokoli u Bosni i Hercegovini imaju snagu ustavnih odredaba. Takođe, rijetko koriste svoje ustavno ovlašćenje da od Ustavnog suda BiH zatraže odluku da li je zakon, koji treba da primjene na konkretan slučaj, u saglasnosti sa Ustavom BiH, Evropskom konvencijom i njenim protokolima ili sa zakonima Bosne i Hercegovine.[52]
IV ZAKLjUČAK
U odnosu na mnoge države u kojima predmet ustavne žalbe mogu biti svi pravni akti i/ili materijalne radnje organa javne vlasti, u pravu Bosne i Hercegovine putem apelacije, koja ima opšte karakteristike ustavne žalbe, mogu biti osporeni samo pojedinačni pravni akti organa sudske vlasti. Apelacija nije dopuštena protiv pojedinačnih akata ili radnji drugih državnih organa, pa prema tome, ni organa uprave.
Ipak, od strane Ustavnog suda kontrola ustavnosti upravnih akata moguća je na posredan način: posredstvom ispitivanja činjeničnih i pravnih pitanja, apelacijom osporene, pravosnažne upravno-sudske odluke kojom je ocjenjena zakonitost konačnog upravnog akta. Predmet apelacije može biti i sudsko rješenje kojim nadležni sud zamjenjuje neki upravni akt, pod uslovom da je tim aktom došlo do povrede ustavnih prava i sloboda. Po pravilu, u postupku pokrenutom podnošenjem apelacije, kada utvrdi da je došlo do povrede ustavnih prava i sloboda odlukom suda kojom je definitivno okončan upravni spor, Ustavni sud BiH ukida, ne samo upravno-sudske odluke (presude i rješenja), nego nerijetko i pojedinačne pravne akte državne i republičke/ kantonalne uprave.
Takođe, ukoliko je materijalnim aktom, odnosno upravnom radnjom došlo do kršenja ustavnih prava i sloboda građana, pa oni protiv takvih akata iskoriste sve moguće djelotvorne pravne lijekove, može se izjaviti apelacija kojom će se u tom slučaju neposredno osporavati određeni akt državnog organa. Ukoliko u konkretnom slučaju ne postoje efikasni pravni lijekovi dostupni građanima, apelacijom se mogu neposredno osporavati upravne radnje.
Sanja Golijanin, LLD*
Constitutionall-judicial control of administration through constitutional complaint with REVIEW OF THE JUDICIAL SISTEM OF BOSNIA AND HERZEGOVINA
Summary
In comparison to many other countries in which all legal documents and/or substantive actions of administrative bodies can be the subject of constitutional complaint, in the law of Bosnia and Herzegovina, only individual legal documents of judicial authority may be the subject of dispute through appellation which embodies general characteristic of the constitutional complaint. Appellation is not permitted against individual documents or actions of other state organs, thus administrative bodies as well.
However, control of constitutionality of administrative documents by the Constitutional court is possible indirectly: through appellate questioning of substantive and legal issues of the legally binding administrative-judicial decision which determined legality of final administrative decision. Decision rendered by the court replacing certain administrative decision may also be the subject of appellation, provided that such administrative decision has breached constitutional rights and freedoms. As a rule, should the Constitutional court of BiH, within its procedure initiated with submission of appellation, decide that there has been a breach of constitutional rights and freedoms in the judicial decision which ended the respective administrative dispute, not only administrative-judicial decisions (judgements and decisions) are revoked, but often are individual legal documents of the state and republic/cantonal administrative bodies revoked as well.
Likewise, should the substantive document, i.e. administrative action, constitute the breach of constitutional rights and freedoms of citizens and such citizens use all available effective legal remedies against such document or decision, appellation may be submitted directly disputing certain document or actions of state body. Should, in specific case, there be no effective legal remedies available to citizens, appellation may be used to directly dispute administrative actions.
Key words: constitutional complaint, administrative document, administrative actions, constitutional rights and freedoms, appellation, Constitutional court of Bosnia and Herzegovina.
* Viši asistent Pravnog fakulteta Univerziteta u Istočnom Sarajevu, Republika Srpska, Bosna i Hercegovina, sanja.golijanin@pravni.ues.rs.ba
[1] R. Marković, Upravno pravo, Beograd, 2002, 480.
[2] Kao, na primjer, u Austriji, Njemačkoj, Španiji, Sloveniji, Hrvatskoj, Srbiji, Češkoj, Poljskoj, Mađarskoj, Slovačkoj, Ruskoj Federaciji, Turskoj, Kipru itd. Vid. Vodič za dobru praksu u pogledu domaćeg pravnog lijeka, usvojen na sjednici Komiteta ministara Savjeta Evrope dana 18.09.2013. godine, 18, fn 192 (34) http://www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/dokumenti/default.aspx?id=4575&langTag=bs-BA, datum posjete: 17.03.2019.
[3] R. Lukić, Uloga Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u zaštiti ustavnih prava i sloboda, Pravni život br. 14, 2007, 971.
[4] U inostranoj i srpskoj pravnoj nauci, stavovi zauzeti po pitanju predmeta ustavne žalbe se razlikuju. U načelu, oni bi se mogli svesti na dva pristupa. Jedan, koji predmet ustavne žalbe svodi isključivo na akte, i drugi, širi pristup, koji pod tim pojmom podrazumijeva kako akte tako i osnovna prava. Vid. V. Đurić, Ustavna žalba, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2000, 43 i dalje.
[5] R. Marković, op. cit., 485.
[6] Neki pravni pisci smatraju da su prvi oblici procesnih sredstava za zaštitu ustavnih prava postojali u Njemačkoj, te se ona navodi kao matična zemlja neposredne zaštite ustavnih prava, a Švajcarska kao matična zemlja sudske zaštite ustavnih prava. Vid. V. Đurić, op. cit., 33.
[7] V. Đurić, op.cit., 23-31.
[8] H. Steinberg, Judical Protection of Human Rights at the National and International Level Report on the Federal Republic og Germany, Judical Protection of Human Rights at the National and International Level, I, Milano 1991, 190.
[9] F. Ermacora, Procedures et tehniques de protection des droits fondamentaux-Cour Constitutionelle Autrichienne, Revue internationale de droits compare, N. 2, 1981, 422. Navedeno prema: V. Đurić, op. cit., 24
[10] Slično, V. Đurić, op. cit., 44 i dalje.
[11] Pravni osnov ustavne žalbe predstavlja čl. 93, st. 1, br. 4 Ustava Savezne Republike Njemačke. Tekst Ustava preveden na bosanski jezik u: E. Šarčević, Ustavno uređenje Savezne Republike Njemačke – Osnove njemačkog Državnog prava (sa izvornim tekstom Ustava i prijevodom na bosanski jezik), Fondacija Heinrch Boll, Regionalni ured Sarajevo, Ambasada Savezne Republike Njemačke u BiH, Sarajevo 2005. Ustavna žalba je unesena u Ustav 1969. godine, ali je od samog početka bila predviđena čl. 90-95. Zakona o Saveznom Ustavnom sudu iz 1951. godine. Vid. E. Šarčević, op. cit., 83.
[12] E. Šarčević, op.cit., 83.
[13] Ibid.
[14] Smatra se da je podnosilac ustavne žalbe „sam“ pogođen, kada je on direktno, a ne posredstvom trećih lica ugrožen aktom koji osporava, da je „trenutno“ pogođen ukoliko ugrožavanje njegovog osnovnog prava već postoji, dakle, nije samo očekivano i da je „neposredno“ pogođen kada za akt koji osporava nisu potrebni dalji izvršni akti. O ovome više, vid. E. Šarčević, op. cit., 84.
[15] Vid. Zakon o Saveznom ustavnom sudu (Gesetz über das Bundesverfassungsgericht), čl.90, st. 2 – u daljem tekstu, BverfGG. Tekst zakona dostupan na zvaničnom sajtu Saveznog ustavnog suda Njemačke, na engleskom jeziku https://www.gesetze-im-internet.de/bverfgg/__90.html , datum posjete: 18.03.2019.
[16] Ibid.
[17] Vid. BverfGG, čl. 93.
[18] B. Ernst, E. Klein, Verfaassungsproze&srecht, Muller, Heidelberg 2001, 216.
U njemačkoj doktrini se pravi razlika između ustavne žalbe povodom presude (Urteilverfassungsbeschwerde) i ustavne žalbe povodom pravnog stava (zakona) (Rechtssatzverfassungsbeschwerde). Tako i odluka Ustavnog suda zavisi od činjenice da li je u konkretnom slučaju riječ o ustavnoj žalbi povodom presude ili povodom pravnog stava. Vid. BverfGG, čl. 95.
[19] Vid. BverfGG, čl. 95, st. 2 i st. 3.
[20] V. Đurić, op. cit., 49.
[21] J. Jerinić, Sudska kontrola uprave, Beograd, 2012, 217.
[22] Ibid.
[23] Institut ustavne žalbe predvidio je i srbijanski ustavotvorac. Prema tekstu Ustava, „ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.“ Vid. Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik R. Srbije, br. 98/06, čl. 170. Pored navedenog, prema odredbama Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu može izjaviti svako lice koje smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povjereno javno ovlašćenje, povrijeđeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda garantovana Ustavom, i u slučaju ako je zakonom isključeno pravo na njihovu sudsku zaštitu. Vid. Zakon o Ustavnom sudu, Službeni glasnik R. Srbije, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15, 103/15, čl. 82. Proizilazi, predmet ustavne žalbe mogu biti samo pojedinačni akti i radnje svih državnih organa – kako zakonodavne, sudske tako i izvršne vlasti, ali i takvi akti nosilaca javnih ovlašćenja. Dakle, to mogu biti upravni i drugi pojedinačni akti organa uprave, ali ne i opšti akti, tj. upravni propisi. Materijalni akti uprave, odnosno upravne radnje, takođe, mogu biti predmet ustavne žalbe.
Ustavna žalba ima supsidijarni karakter, odnosno može se izjaviti u slučaju povrede ustavnih prava i sloboda samo pod uslovom da su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Ustavni sud Republike Srbije je zauzeo stav da se donošenjem sudske odluke po tužbi u upravnom sporu, smatra da je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo prije izjavljivanja ustavne žalbe. Ukoliko protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda postoji mogućnost podnošenja zahtjeva za preispitivanje sudske odluke, donošenjem odluke Vrhovnog kasacionog suda po ovom vanrednom pravnom sredstvu smatra se da je iscrpljeno poslednje djelotvorno pravno sredstvo prije izjavljivanja ustavne žalbe. Vid. Stavovi Ustavnog suda u postupku ispitivanja i odlučivanja po ustavnoj žalbi (integralni tekst), utvrđeni na sjednici od 10. aprila 2009. godine, http://www.ustavni.sud.rs/page/view/sr-Latn-CS/84-100890/stavovi-suda, datum posjete 19.03.2019. S druge strane, teško je zamisliti da protiv nekog pojedinačnog akta kojim se rješava o izvjesnom pravu ili obavezi u konkretnom slučaju a kojim se povređuju prava ili slobode zajemčene ustavom nije obezbjeđena nikakva pravna zaštita.
[24] Vid. Vodič za dobru praksu u pogledu domaćeg pravnog lijeka, usvojen na sjednici Komiteta ministara Savjeta Evrope dana 18.09.2013. godine, http://www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/dokumenti/default.aspx?id=4575&langTag=bs-BA, datum posjete: 17.03.2019.
[25] Vid. Ustav Bosne i Hercegovine, čl. VI/3(b), u daljem tekstu-Ustav BiH. Tekst Ustava BiH nikada nije zvanično preveden sa engleskog jezika na službene jezike Bosne i Hercegovine, niti je objavljen u službenom glasilu Bosne i Hercegovine. U praksi, primjenjuju se različite neslužbene verzije. U ovom tekstu, koristi se neslužbeni prevod Ustava Bosne i Hercegovine koji je Kancelarija Visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini dostavila Ustavnom sudu BiH 1997. godine, a koji je objavljen na zvaničnoj internet stranici Ustavnog suda Bosne i Hercegovine http://www.ccbh.ba/osnovni-akti/ustav/?title=preambula, datum posjete 14.03.2019.
Na ovom mjestu, čini se značajnim istaći da je, u skladu sa čl. III Ustava BiH, sudska vlast u nadležnosti entiteta te je citirana ustavna odredba svojevremeno bila podvrgnuta žestokim kritikama od strane stručne javnosti u Republici Srpskoj. Više o tome, vid. V. Popović, Neki aspekti apelacione jurisdikcije Ustavnog suda BiH u svjetlu podjele nadležnosti između institucija BiH i entiteta, Akademija nauka i umjetnosti Republike Srpske, Naučni skupovi knj. III, Banja Luka, 1999, 89-95.
[26] Termin „ustavotvorac“ stavljen je pod navodnike s obzirom na činjenicu da Ustav nije donio domaći politički subjekt, već je nastao kao dio Dejtonskog mirovnog sporazuma, odnosno predstavlja Aneks IV tog sporazuma, koji su, potpisivanjem odgovarajuće deklaracije, odobrile Republika Bosna i Hercegovina, Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska.
[27] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 94/14, čl. 18. Kako ne postoji ustavni osnov da se zakonom reguliše postupak i organizacija Ustavnog suda BiH, Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, koja, na osnovu ustavnog ovlašćenja donosi sam Ustavni sud Bosne i Hercegovine, pored Ustava BiH, čine jedini pravni akt kojim se regulišu ova pitanja.
[28] Pod terminom „ustavna prava“ podrazumijevaju se ne samo prava i slobode predviđene odredbama čl. II/3 Ustava BiH (koja se praktično svode na katalog prava iz EKLjP), nego i prava i slobode iz EKLjP, ali i prava izbjeglih i raseljenih lica iz BiH na slobodan povratak svojim domovima, na povrat imovine, kao i prava i slobode iz 15 međunarodnih dokumenata koji se navode u Aneksu 1 Ustava BiH (Konvencija o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida, Ženevske konvencije I –IV iz 1949. godine o zaštiti žrtava rata i njeni Protokoli I i II iz 1977., Konvencija iz 1951. o statusu izbjeglica i njen protokol iz 1966. godine, Konvencija o državljanstvu udatih žena iz 1957., Konvencija o smanjivanju broja lica bez državljanstva iz 1961, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i njegovi protokoli, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija o pravima djeteta i niz drugih).
Poseban status ima Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Prava i slobode predviđene Evropskom konvencijom i njenim protokolima direktno se primjeljuju u Bosni i Hercegovini i imaju prioritet nad svim drugim zakonima. Vid. čl. II/2. Ustava BiH.
[29] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 94/14, čl. 18, st. 1 i st. 2.
[30] Rijetke su zemlje koje imaju direktno inkorporisanu EKLjP u svoj ustavni sistem kao što je to slučaj u Bosni i Hercegovini. Specifičnost u odnosu na ostale države članice Savjeta Evrope ogleda se i u tome što se Konvencija neposredno primjenjivala i prije nego što je Bosna i Hercegovina postala punopravnom članicom Savjeta Evrope 2002. godine.
[31] O ovome više, vid. M. Arsović, Apelaciona jurisdikcija Ustavnog suda BiH, opšti pogled, u: Ustavni sud BiH i druge sudske instance, Ustavni sud Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 2001, 10-21.
[32] Vid. Odluka Ustavnog suda BiH, br. U-62/01, Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine 2002. godina, br. 8/2003, 65-73.
[33] Uloga Ustavnog suda BiH u preispitivanju činjeničnog stanja je zahtjevnija u odnosu na istu aktivnost ustavnih sudova drugih zemalja, s obzirom na to da u Bosni i Hercegovini ne postoji vrhovna instanca na državnom nivou koja bi ujednačavala praksu redovnih sudova.
[34] Vid. na primjer, Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 1154/14 od 11. januara 2017. godine, Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 2017. godina, br. 28/ 2018, 311-329; Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 1099/13 od 12. januara 2016. godine, Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 2016. godina, br. 27/2017, 311-329; Odluka Ustavnog suda BiH, br. U- 29/02 od 27. aprila 2003. godine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 31/03.
[35] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, čl. 18, st. 2.
[36] Vid. Odluku Ustavnog suda BiH, br. U- 23/00 od 2. februara 2001. godine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 10/01.
[37] Iako je odredbom Ustava predviđeno da to može biti samo presuda bilo kog suda u Bosni i Hercegovini, Ustavni sud je u svojim odlukama zauzeo stav da termin „presuda“ iz čl. VI/3b Ustava BiH treba široko tumačiti, u smislu da se pod njim podrazumjevaju sve vrste odluka sudova, nezavisno od njihovog naziva. Ilustracije radi, navodeći takvo obrazloženje Ustavni sud BiH je ukinuo rješenje Vrhovnog suda Republike Srpske. Vid. Odluka Ustavnog suda BiH, br. U- 15/00 od 15. decembra 2000. godine, Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 2000. godina II dio, br. 6/ 2002, 103-110.
[38] C. Steiner, N. Ademović, C. Grewe, J. Marko, J. McBride, M. Lauth, Ustav Bosne i Hercegovine – Komentar, Sarajevo, 2010, 685.
[39] Vid. Odluku Ustavnog suda BiH br. U- 3/96 od 16. oktobra 1997. godine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 5/98.
[40] U predmetu br. U-3/96 Sud je zauzeo stav da „... može da djeluje po osnovu apelacione nadležnosti y smislu člana VI/3(b) Ustava Bosne i Hercegovine tek nakon što bi sporno pitanje bilo osporeno y drugom postupku, te da su y tom postupku iskorišteni svi redovni i vanredni pravni lijekovi...“ Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 1997. godina, br. 1/1999, 136.
[41] Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 565/04 od 09. decembra 2004. godine, stav 7, neobjavljeno.
[42] Tako je Ustavni sud BiH u predmetu br. U-7/00 od 19. avgusta 2000. godine, ukinuo presudu Vrhovnog suda Republike Srpske, ali i rješenje Ministarstva za izbjeglice i raseljena lica RS i Komisije za smještaj izbjeglica i upravljanje napuštenom imovinom Banja Luka u predmetu povrata stana u posjed zbog povrede apelantkinjih prava iz čl. 6 i čl. 8 EKLjP. Vid. Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 2000. godina II dio, br. 6/ 2002, 257-264.
[43] Vid. A. Jašarbegović, Upravni akt kao predmet ustavne žalbe-osvrt na rješenja u bosanskohercegovačkom pravu, Revija za pravo i ekonomiju, br. 2/2017, 27-41.
[44] Vid. Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 672/07 od 17 decembra 2009. godine, Bilten Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, 2009. godina, br. 20/2009, 783-796; Odluka Ustavnog suda BiH u predmetu br. AP 2271/05 od 21. decembra 2006. godine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 49/06; A. Jašarbegović, op. cit., 40.
[45] Vid. Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske, br. 109/05 i 63/11, čl. 53-64.
[46] Vid. Zakon o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije BiH, br. 09/05, čl. 60-72; Zakon o upravnim sporovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Brčko distrikta BiH, br. 4/00 i 1/01, čl. 38-48; Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, br. 19/02, 88/07, 83/08, 74/10, čl. 67-75.
U Republici Srpskoj odlučivanje o zahtjevu za zaštitu ustavnih sloboda i prava građana u nadležnosti je okružnih sudova, u Federaciji BiH kantonalnih sudova (ZUS FBiH, čl. 61, st. 1), u Brčko Distriktu BiH osnovnog suda (ZUS BDBiH čl. 39, st. 1), a prema ZUS-u BiH, o tim zahtjevima odlučuje Vijeće Upravnog odjeljenja Suda BiH (ZUS BiH čl. 68, st. 1).
[47] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 94/14, čl. 59, st. 1 i st. 2.
[48] Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, čl. 62, st. 1.
[49] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, čl. 62, st. 4-5. O ovome, više vid. M. Tadić, Ustavnosudska zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda u Bosni i Hercegovini, u: Zbornik radova Ustavno sudska zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda (ur. M. Muratović), Savjet Evrope 2016, 21-27.
[50] Vid. Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, čl. 62, st. 7.
[51] M. Tadić, op. cit., 23.
Ilustracije radi, Ustavni sud BiH je tokom 2015. godine zaprimio 5756 apelacija, dok je u Hrvatskoj, zemlji sa približnim brojem stanovnika kao Bosna i Hercegovina, u istom periodu Ustavnom sudu Republike Hrvatske podneseno 4 595 ustavnih tužbi. Vid. Srednjoročni plan rada Ustavnog suda Bosne i Hercegovine za period 2017-2019. godine http://www.ustavnisud.ba/admin//public/down/Srednjoroci% 20plan%20rada%20USBiH_2017_2019_bs.pdf; Pregled primljenih predmeta Ustavnog suda Republike Hrvatske u razdoblju od 1990. do 31.12. 2018. godine, https://www.usud.hr/hr/statistika , datum posjete: 05.04. 2019.
[52] M. Tadić, op. cit., 23-24.
* Senior Assistant, Faculty of law, University of Istočno Sarajevo, Republic of Srpska, Bosnia and Herzegovina.