Dr Zoran Jovanović*
Pregledni naučni članak
UDK: 35.077/.078(497.11)(094.5)
TOK POSTUPKA DO DONOŠENjA REŠENjA PO NOVOM ZAKONU O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU U REPUBLICI SRBIJI[1]
Rad primljen: 01. 11. 2019.
Rad ispravljen: 15. 11. 2019.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 09. 12. 2019.
U Republici Srbiji su novim Zakonom o opštem upravnom postupku iz 2016. godine izvršene određene izmene koje se odnose na tok postupka do donošenja rešenja. Ovaj postupak obuhvata sve procesne radnje koje je neophodno preduzeti pre nego što se donese odluka u upravnom postupku. Autor u radu ukazuje na najvažnije novine uz osvrt na rešenja koja su normirana starim Zakonom o opštem upravnom postupku: način utvrđivanja činjenica u upravnom postupku, dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti, neposredno odlučivanje, privremene mere, ispitni postupak, prethodno pitanje i usmena rasprava.
Ključne reči: upravni postupak, neposredno odlučivanje privremene mere, ispitni postupak, prethodno pitanje, usmena rasprava
I Uvodne napomene
Posle gotovo dve decenije primene Zakona o opštem upravnom postupku donetog 1997. godine,[2] 1. marta 2016. godine donet je novi Zakon o opštem upravnom postupku.[3] Stari Zakon je "bio jedan od svetlih primera dugotrajnosti važenja i primene u pravnom sistemu Srbije".[4] Zbog čestog nemenjanja teksta, u odnosu na druge zakonske tekstove, pružao je pravnu sigurnost učesnicima u upravnom postupku i razumevanje od strane državnih službenika i lica koja su ga primenjivala. Republika Srbija se pridružila ostalim državama bivše SFRJ koje regulišu upravni postupak po novom modelu zakona.[5] Izuzetak predstavlja Slovenija u kojoj se primenjuje stari Zakon o opštem upravnom postupku iz nekadašnje Jugoslavije koji se oslanja na austijski pravni sistem.
Određene novine u odnosu na stari Zakon, postoje u važećem Zakonu u odnosu na tok postupka do donošenja rešenja.[6] U važećem Zakonu ovaj deo prvostepenog upravnog postupka uređen je odredbama od člana 102. do člana 135., i u njemu su zadržana pravila o dužnosti stranke da potkrepi svoje tvrdnje o činjenicama, kao i dužnost organa da po službenoj dužnosti pribavi podatke o kojima on ili drugi organ vode službenu evidenciju.[7] Postupak do donošenja rešenja obuhvata sve procesne radnje koje se preduzimaju pre nego što se donese glavna odluka u upravnom postupku.[8] Za ovaj deo postupka bitni su: način na koji organ utvrđuje činjenice i dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti, neposredno odlučivanje, ispitni postupak, prethodno pitanje i usmena rasprava.
II Načini utvrđivanja činjenica u upravnom postupku
Novi ZUP, kao i prethodni, na identičan način reguliše načine utvrđivanja činjeničnog stanja: u skraćenom postupku (neposredno odlučivanje) i u ispitnom postupku.[9] Organ koji vodi postupak utvrđuje činjenice i okolnosti od značaja za postupanje u upravnoj stvari. Stranka ne mora da pribavi dokaze koje može da pribavi organ, niti uverenja i druge isprave koje organi nisu dužni da izdaju. Ako se ne radi o činjenicama koje su opštepoznate, stranka je dužna da za svoje navode predloži dokaze i da ih podnese organu, ako je moguće. Činjenično stanje na kome zasniva svoj zahtev stranka je dužna da iznese tačno, potpuno i određeno.
III Dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti
Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje. Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku.[10]
U postupku koji se pokreće po zahtevu stranke, organ može da vrši uvid, pribavlja i obrađuje lične podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija kada je to neophodno za odlučivanje, osim ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama. Ako stranka u roku ne podnese lične podatke neophodne za odlučivanje organa, zahtev za pokretanje postupka će se smatrati neurednim.[11]
Obaveza organa koji vode prvostepeni upravni postupak da sam vrši uvid pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje jedna je od najznačajnijih novina propisanih važećim Zakonom. Odredba člana 103. važećeg Zakona stupila je na snagu osmog dana po njegovom objavljivanju u Službenom glasniku i primenjivala se po isteku roka od 90 dana od dana stupanja na snagu, tj. od 10. juna 2016. godine, a ne kao većina ostalih odredbi koje su se počele primenjivati od 1. juna 2017. godine. Primarni cilj zakonodavca bio je da ovim odredbama učini život i rad građana i privrede lakšim, efikasnijim i ekonomičnijim, kao i da im uštedi vreme.
U tom smislu, odredbe kojima se uređuju način utvrđivanja činjenica u upravnom postupku i dužnost organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti predstavljaju razradu načela delotvornosti i ekonomičnosti postupka iz člana 9. Zakona. Naime, stavovima 3. i 4. navedenog člana Zakona uređeno je da je organ dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavlja i obrađuje, kao i da organ može od stranke da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija.
U vezi sa sprovođenjem člana 103. Zakona, Vlada Republike Srbije donela je Uredbu o pribavljanju i ustupanju podataka o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija[12] koja je stupila na snagu 8. juna 2017. godine. Navedenom Uredbom bliže se uređuje način na koji državni organi i organizacije, organi i organizacije pokrajinske autonomije i organi i organizacije jedinica lokalne samouprave, ustanove, javna preduzeća, posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija i pravna i fizička lica kojima su poverena javna ovlašćenja vrše uvid, pribavljaju, obrađuju i ustupaju, odnosno dostavljaju podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje u upravnom postupku.
Naime, prema Uredbi, organ kojem su potrebni podaci za odlučivanje u upravnom postupku, podnosi pisani zahtev da mu organ koji je nadležan da vodi odgovarajuću službenu evidenciju, omogući trajni i neprekidan pristup evidenciji i potrebnim podacima. Organ koji vodi službenu evidenciju dužan je da odluči o navedenom zahtevu u roku od osam radnih dana od dana njegovog dostavljanja, da podnosiocu zahteva dostavi obaveštenje o mogućem načinu pribavljanja, odnosno ustupanja i dostavljanja podataka i da mu, bez odlaganja, a najkasnije u roku od tri radna dana od donošenja pozitivne odluke o zahtevu, omogućiti pristup potrebnim podacima. Organ kojem su podaci potrebni može, saglasno obaveštenju organa koji vodi službenu evidenciju o mogućem načinu pribavljanja, odnosno ustupanja i dostavljanja podataka iz evidencije koju vodi, da pribavlja podatke elektronskim putem, fizičkim uvidom u službenu evidenciju ili upitom organu koji vodi službenu evidenciju. U cilju sprovođenja dužnosti organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti, propisana je i prekršajna odgovornost ovlašćenog službenog lica, kao i disciplinska odgovornost ovlašćenog službenog lica, odnosno odgovornog lica.
U vezi sa prekršajnom odgovornošću, Zakon uređuje da će se novčanom kaznom od 5.000 dinara do 50.000 dinara kazniti za prekršaj ovlašćeno službeno lice, u smislu ovog zakona, koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi pribavljanja i ne obradi, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima se vodi službena evidencija u roku od 15 dana ili drugom roku određenom zakonom.
U vezi sa disciplinskom odgovornošću, Zakon uređuje da su Ministarstvo nadležno za poslove državne uprave u vršenju nadzora nad primenom ovog zakona i drugi organi uprave u obavezi da zahtevaju pokretanje disciplinskog postupka protiv ovlašćenog službenog lica, odnosno odgovornog lica koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u činjenice o kojima se vodi službena evidencija, koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima vodi službenu evidenciju u roku utvrđenom zakonom, ne izda rešenje u roku utvrđenom zakonom ili ne dostavi spise drugostepenom organu ili sudu nadležnom za upravne sporove u rokovima utvrđenim zakonom.[13]
IV Neposredno odlučivanje
U vezi sa neposrednim načinom odlučivanja, najpre treba pomenuti da je stari Zakon poznavao skraćeni postupak, dok važeći Zakon uvodi postupak neposrednog odlučivanja. Tako, organ može neposredno da odluči o upravnoj stvari: ako je činjenično stanje utvrđeno na osnovu činjenica i dokaza koje je stranka iznela u zahtevu ili na osnovu opštepoznatih činjenica ili činjenica koje su poznate organu; ako činjenično stanje može da se utvrdi na osnovu podataka iz službenih evidencija, a stranka ne mora da se izjasni radi zaštite njenih prava i pravnih interesa; ako se donosi usmeno rešenje, a činjenice na kojima se ono zasniva su učinjene verovatnim; ako je to posebnim zakonom određeno.[14]
U odnosu na stari Zakon, nema suštinski novih slučajeva kada organ može neposredno odlučivati. Situacije kada organ neposredno odlučuje opravdane su postojanjem gotovo potpuno precizno utvrđenog činjeničnog stanja ili eventualno, razlozima hitnosti. Značajno je napomenuti da je važećim Zakonom izričito propisano da se u postupku neposrednog odlučivanja od stranke se ne uzima izjava i ne vodi ispitni postupak.[15]
V Privremene mere
Važeći Zakon uvodi nov institut privremenih mera, s tim što ih uređuje kroz samo dve odredbe člana 105. Naime, Zakon predviđa da organ može da odredi privremenu meru, u skladu sa zakonom, kao i da se o privremenoj meri odlučuje privremenim rešenjem, koje se izdaje bez odlaganja.
U vezi sa navedenim, važeći Zakon, kao i stari, propisuje da ako prema okolnostima slučaja treba da se pre okončanja postupka privremeno urede sporna pitanja ili odnosi, donosi se rešenje koje se zasniva na činjenicama koje su poznate u vreme donošenja rešenja (privremeno rešenje). Donošenje privremenog rešenja po predlogu stranke, organ može usloviti davanjem obezbeđenja za štetu koja bi mogla, usled izvršenja tog rešenja, nastati za suprotnu stranku, ako zahtev predlagača ne bude usvojen. Rešenjem kojim se okončava postupak organ ukida privremeno rešenje, ako zakonom nije drukčije predviđeno.
VI Ispitni postupak
Ispitni postupak vodi se ako u postupku neposrednog odlučivanja ne mogu da se utvrde činjenice koje su od značaja za postupanje u upravnoj stvari ili ako strankama mora da se pruži prilika da se izjasne radi zaštite njihovih prava i pravnih interesa.[16]
Stranka ima pravo da se u ispitnom postupku izjasni o činjenicama koje su iznete i o ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza, postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i veštacima, iznosi činjenice koje su od značaja za postupanje u upravnoj stvari, predlaže dokaze, iznosi pravne tvrdnje i pobija tvrdnje koje se ne slažu s njenim. Organ je dužan da upozori stranku, svedoka i veštaka da mogu da uskrate davanje izjave, odnosno svedočenje ili veštačenje pod uslovima propisanim ovim zakonom, kao i da je davanje lažnog iskaza krivično delo. Organ je dužan da odluči o svim zahtevima i predlozima stranke. Postupak ne može da se okonča dok se stranci ne pruži prilika da se izjasni o činjenicama koje su od značaja za postupanje u upravnoj stvari.[17] Starim Zakonom sadašnji ispitni postupak bio je regulisan kao poseban ispitni postupak.
VII Prethodno pitanje
Organ koji vodi upravni postupak ima obavezu da "donese odluku o upravnoj stvari tek pošto je potpuno i pravilno utvrdio činjenično stanje konkretne upravne stvari, odnosno tek kada je rešio sva sporna pravna pitanja koja su se u postupku pojavila".[18] Ako organ naiđe na pitanje bez čijeg rešenja ne može da odluči o upravnoj stvari, a koje čini samostalnu pravnu celinu i za čije rešavanje je nadležan sud ili drugi organ (prethodno pitanje), može sam da raspravi prethodno pitanje ili da prekine postupak dok sud ili drugi organ ne reše prethodno pitanje.[19]
Odluka organa o prethodnom pitanju ima pravno dejstvo samo u postupku u kome je organ raspravio prethodno pitanje.[20] Ovo rešenje je i logično s obzirom da prethodno pitanje rešava nenadležni organ. Organ je dužan da prekine postupak ako se prethodno pitanje tiče postojanja krivičnog dela ili braka, utvrđivanja roditeljstva ili ako je to zakonom određeno.[21] U odnosu na stari zakon, "kod instituta prethodnog pitanja, izostavljene su pojedine, a poboljšane (u smislu jasnoće) neke druge i do sada važeće odredbe".[22] Postupak se mora prekinuti i ako se pred sudom ili drugim organom već rešava prethodno pitanje. Organ nastavlja postupak kada bude doneto konačno rešenje nadležnog organa ili pravnosnažna odluka nadležnog suda o prethodnom pitanju.[23]
Ako se postupak u kome se rešava prethodno pitanje pokreće po službenoj dužnosti, organ koji je prekinuo postupak traži od suda ili drugog organa da pokrene postupak.[24] Na taj način strankama se ne stvaraju dodatne obaveze, štedi se njihovo vreme i novac, s obzirom da postupak za pokretanje i rešavanje prethodnog pitanja ne vodi on, već organ koji je pokrenuo upravni postupak u kome se rešavanje prethodnog pitanja pojavilo.
Međutim, ako se postupak u kome se rešava prethodno pitanje pokreće na zahtev stranke, organ koji je prekinuo postupak nalaže jednoj od stranaka da u određenom roku traži od nadležnog organa pokretanje postupka po prethodnom pitanju i da mu o tome podnese dokaz. Pri tome će organ upozoriti stranku na posledice propuštanja. Ako stranka povodom čijeg zahteva je pokrenut postupak ne podnese u određenom roku dokaz o tome da je od nadležnog organa tražila pokretanje postupka po prethodnom pitanju, smatra se da je odustala od zahteva, a organ koji je pokrenuo postupak rešenjem obustavlja postupak. Ako to ne učini protivna stranka, organ nastavlja postupak i sam raspravlja prethodno pitanje.[25]
U vezi sa prethodnim pitanjem, značajno je istaći da je kao jedan od razloga za ponavljanje postupka predviđen i slučaj kada je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano.[26] U ovom slučaju, organ uprave je sam rešio prethodno pitanje i na tome zasnovao svoje rešenje, a nije prekidao postupak i čekao da to pitanje reši nadležni organ. Međutim, kako se dejstvo rešenog prethodnog pitanja u upravnom postupku prostire samo na taj konkretan postupak, postoji uvek mogućnost da organ koji je inače za to pitanje nadležan kasnije drugačije odluči.[27]
VIII Usmena rasparava
A. Obaveznost i ročište, poziv i videokonferencijska usmena rasprava
Usmena rasprava u upravnom postupku predstavlja procesnu deonicu u kojoj voditelj postupka, u saradnji sa drugim učesnicima, javno (po pravilu) i neposredno pretresa i utvrđuje ono što je predmet posebnog ispitnog postupka.[28] Cilj usmene rasprave je potpuno i istinito razjašenje odlučnih činjenica, ali i ostvarenje i zaštiti prava stranaka. Treba istaći da usmena rasprava nema onakav značaj kakav se pridaje "glavnoj raspravi", odnosno "glavnom pretresu" u sudskim postupcima i ne susreće se često u upravnoj praksi. Inače, "usmena rasparva je uređena osetno minucioznije nego ranije".[29]
Ovlašćeno službeno lice zakazuje usmenu raspravu kada u postupku učestvuju protivne stranke ili kada mora da se izvrši uviđaj ili sasluša svedok ili veštak. Ovlašćeno službeno lice može, po službenoj dužnosti ili na predlog stranke, da zakaže usmenu raspravu uvek kada je to korisno za razjašnjenje upravne stvari. U odnosu na stari Zakon, važećim nisu predviđene neke nove situacije u kojima je obavezno zakazivanje usmene rasprave.[30]
Organ preduzima sve da se usmena rasprava ne odugovlači i ne odlaže i okonča na prvom ročištu. Organ je dužan da najmanje osam dana pre ročišta poziv dostavi strankama i drugim licima čije je prisustvo potrebno na ročištu.[31] Stranci se dostavlja i podnesak koji je dao povod za ročište.[32] U pozivu se označava naziv organa koji je izdao poziv, lično ime i adresa lica koje se poziva, mesto i vreme dolaska pozvanog, predmet zbog koga se poziva i u kom svojstvu (kao stranka, svedok, veštak, itd.) i šta pozvani treba da pribavi, odnosno podnese. U slučaju sprečenosti da se odazove pozivu, lice je dužno da o tome izvesti organ koji je izdao poziv.[33]
Organ koji ima tehničke mogućnosti može zakazati videokonferencijsku usmenu raspravu, na koju se shodno primenjuju odredbe ZUP-a o usmenoj raspravi.[34] Videokonferencijska usmena rasprava nije bila predviđena starim Zakonom, tako da se ona može označiti kao novina. Razlog njenog uvođenja je nastojanje zakonodavca da upravni postupak učini efikasnijim i ekonomičnijim upotrebom, između ostalog, i novih audio i video tehnologija, i omogućavanjem stranci da se o njenim pravima i interesima raspravlja i bez njenog fizičkog prisustva.
B. Javnost usmene rasprave i isključenje javnosti na usmenoj raspravi
Povodom usmene rasprave možemo istaći kao osnovno pravilo da je usmena rasprava javna. Međutim, od pravila da je usmena rasprava javna postoje izuzeci. Ovlašćeno službeno lice može po službenoj dužnosti ili na predlog stranke ili drugog učesnika u postupku, da isključi javnost na celoj usmenoj raspravi ili njenom delu: ako se raspravlja o činjenicama koje predstavljaju tajne podatke saglasno zakonu ili poslovnu tajnu; ako to zahtevaju interesi javnog reda ili razlozi morala; ako se raspravlja o odnosima u porodici i ako postoji ozbiljna i neposredna opasnost da usmena rasprava bude ometana.[35]
Isključenje javnosti objavljuje se na internet stranici i oglasnoj tabli organa. Javnost ne sme biti isključena dok se objavljuje rešenje. Isključenje javnosti ne odnosi se na stranke, njihove zakonske ili privremene zastupnike, punomoćnike, ovlašćene predstavnike i stručne pomagače.[36] U pogledu razloga za isključenje javnosti sa usmene rasprave nema nekih novina u odnosu na stari Zakon. Kao jedno od novih rešenja može se istaći obaveza objavljivanja odluke o isključenju javnosti na usmenoj raspravi, koja se mora objaviti na internet prezentaciji organa. Ovlašćeno službeno lice može dopustiti da takvoj usmenoj raspravi prisustvuju pojedina službena lica i naučni i javni radnici, ako je prisustvo značajno za njihovu službu ili rad. Upozorava ih da su dužni da kao tajnu čuvaju sve što su saznali na usmenoj raspravi.[37]
V. Javna objava usmene rasprave
Javno obavljivanje usmene rasprave, paralelno sa pojedinačnim pozivima, nije pravilo.[38] Organ može javno da objavi da je zakazao usmenu raspravu ako pozivi ne mogu da se dostave na vreme, a verovatno je da postoje lica koja mogu da imaju svojstvo stranke, a ne učestvuju u postupku, ili ako to nalažu drugi slični razlozi. Javna objava usmene rasprave sadrži sve podatke kao poziv, a uz to i poziv da usmenoj raspravi pristupi svako ko smatra da se upravna stvar tiče njegovih prava, obaveza ili pravnih interesa.[39]
Usmena rasprava javno se objavljuje prema odredbama ZUP-a kojima se uređuje javno dostavljanje.[40] Naime, Zakon uređuje da se javno dostavljanje sastoji od objavljivanja pismena na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa, pri čemu pismeno može da se objavi i u službenom glasilu, dnevnim novinama ili na drugi pogodan način. Smatra se da je javno dostavljanje izvršeno kada istekne 15 dana od kada je pismeno objavljeno na veb prezentaciji i oglasnoj tabli organa, s tim što organ može iz opravdanih razloga da produži rok.[41]
G. Izostanak stranke sa usmene rasprave
Ako stranka koja se nije izjasnila o predmetu ispitnog postupka ne dođe na usmenu raspravu, a nije utvrđeno da joj je poziv uredno dostavljen, ovlašćeno službeno lice odlaže usmenu raspravu, izuzev ako je usmena rasprava javno objavljena. Takođe, ako je postupak pokrenut zahtevom stranke, pa ona ne dođe na usmenu raspravu mada je uredno pozvana, organ rešenjem obustavlja postupak ako iz celokupnog stanja stvari može da se pretpostavi da je stranka odustala od zahteva. Ako to ne može da se pretpostavi ili ako postupak mora da se nastavi u javnom interesu, ovlašćeno službeno lice, s obzirom na okolnosti slučaja, održava usmenu raspravu bez odsutne stranke ili je odlaže.[42]
Ujedno, ako stranka prema kojoj je pokrenut postupak ne dođe na usmenu raspravu na koju je uredno pozvana bez opravdanog razloga, ovlašćeno službeno lice može održati usmenu raspravu bez nje, a može i da odloži usmenu raspravu o njenom trošku.[43]
D. Mesto usmene rasprave i održavanje reda
Usmena rasprava održava se u sedištu organa ili na mestu uviđaja. Usmena rasprava može da se održi i izvan sedišta organa, ako se tako znatno smanjuju troškovi ili to pogoduje temeljnijem, bržem i lakšem raspravljanju.[44] Stari i važeći Zakon sadrže identična rešenja u pogledu mesta održavanja usmene rasprave. S druge strane, u pogledu održavanja reda, važeći Zakon uređuje da će službeno lice upozoriti lice koje ometa tok usmene rasprave na neprimereno ponašanje, a ako to lice nastavi sa ometanjem rasprave može joj rešenjem izreći novčanu kaznu do iznosa prosečne mesečne zarade po zaposlenom, sa porezima i doprinosima, koja je ostvarena u Republici Srbiji u prethodnom mesecu, prema podacima organa nadležnog za poslove statistike. U slučaju nastavka ometanja rasprave, službeno lice može to lice udaljiti. Žalba na rešenje o novčanoj kazni ne odlaže izvršenje rešenja.[45]
Dakle, u pogledu održavanja reda važeći Zakon uvodi određene promene u nizu radnji koje organ preduzima prema licu koje ometa tok usmene rasprave. Naime, stari Zakon je predviđao da se takvo lice najpre opominje, a ako nastavi da ometa rad ili se nepristojno ponaša, može biti udaljeno. Novčana kazna je bila predviđena kao mogućnost samo u situaciji kada je lice udaljeno zato što je teže narušilo red ili učinilo krupniju nepristojnost. Prema važećem Zakonu, lice koje ometa tok usmene rasprave se upozorava, a ako nastavi sa ometanjem rasprave tom licu može biti izrečena novčana kazna, a ukoliko i nakon izricanja novčane kazne nastavi sa ometanjem rasprave, lice se može udaljiti. Važeći Zakon predviđa još jednu novinu, a to je da organ novčanu kaznu izriče rešenjem, a ne zaključkom kao prema starom Zakonu.
IX Zaključna razmatranja
Novi Zakon o opštem upravnom postupku predvideo je određene novine koje su doprinele efikasnijem postupanju organa koje vode upravni postupak do donošenja rešenja. Organ je dužan da po službenoj dužnosti, u skladu sa zakonom, vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, a koji su neophodni za odlučivanje. Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku.
U postupku koji se pokreće po zahtevu stranke, organ može da vrši uvid, pribavlja i obrađuje lične podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija kada je to neophodno za odlučivanje, osim ako stranka izričito izjavi da će te podatke pribaviti sama. Ako stranka u roku ne podnese lične podatke neophodne za odlučivanje organa, zahtev za pokretanje postupka će se smatrati neurednim. U cilju sprovođenja dužnosti organa da pribavi podatke po službenoj dužnosti, propisana je i prekršajna odgovornost ovlašćenog službenog lica, kao i disciplinska odgovornost ovlašćenog službenog lica, odnosno odgovornog lica.
Zakon uvodi nov institut privremenih mera i predviđa da organ može da odredi privremenu meru, u skladu sa zakonom, kao i da se o privremenoj meri odlučuje privremenim rešenjem, koje se izdaje bez odlaganja. Ispitni postupak se vodi ako u postupku neposrednog odlučivanja ne mogu da se utvrde činjenice koje su od značaja za postupanje u upravnoj stvari ili ako strankama mora da se pruži prilika da se izjasne radi zaštite njihovih prava i pravnih interesa. Ako organ naiđe na pitanje bez čijeg rešenja ne može da odluči o upravnoj stvari, a koje čini samostalnu pravnu celinu i za čije rešavanje je nadležan sud ili drugi organ (prethodno pitanje), može sam da raspravi prethodno pitanje ili da prekine postupak dok sud ili drugi organ ne reše prethodno pitanje.
Organ koji ima tehničke mogućnosti može zakazati videokonferencijsku usmenu raspravu, na koju se shodno primenjuju odredbe ZUP-a o usmenoj raspravi. Službeno lice upozoriće lice koje ometa tok usmene rasprave na neprimereno ponašanje, a ako to lice nastavi sa ometanjem rasprave može joj rešenjem izreći novčanu kaznu, a u slučaju nastavka ometanja rasprave, službeno lice može to lice udaljiti.
Zoran Jovanović, LLD*
THE PROCEDURES PRECEDING THE ADOPTION OF A DECREE ACCORDING TO THE NEW LAW ON GENERAL ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF THE REPUBLIC OF SERBIA
Summary
The new Law on general administrative procedure of the Republic of Serbia of 2016 introduced some changes in the procedures that precede the adoption of a decree. This process comprizes all procedural actions which are necessary to be undertaken in order to pass a decision in an administrative proceeding. The author of this paper underlines the most important novelties also giving an overview of the old provisions of the Law: the manner in which the facts are determined in an administrative proceeding, the responsibility of the bodies to acquire facts ex officio, direct decision making, temporary injunctions, investigation procedure, preliminary issue, hearing.
Key words: administrative proceeding; direct decision making; temporary injunction;investigation procedure; preliminary issue; hearing.
* Vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, zjovanovic@jura.kg.ac.rs
[1] Rad je napisan u okviru projekta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije.
[2] Službeni list SRJ, br. 33/97 i 31/2001 i Službeni glasnik RS, br. 30/10, u daljem tekstu: stari Zakon.
[3] Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP), Službeni glasnik RS, br. 18/16, u daljem tekstu: važeći Zakon).
[4] Z. Tomić, D. Milovanović, V. Cucić, Praktikum za primenu Zakona o opštem upravnom postupku, Beograd, 2017, 19.
[5] Vid.: D. Milkov, Povodom Nacrta Zakona o opštem upravnom postupku - korak napred ili deset u stranu, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu (ur. D. Drakić), br. 1, Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, Centar za izdavačku delatnost, 2013, 85-99; P. Dimitrijević, Reforma upravnog postupka, u: Zbornik radova "Vladavina prava i pravna država u regionu" (ur. G. Marković), Pravni fakultet Univerziteta u Istočnom Sarajevu, 2013, 189-199; Z. Lončar, Neka pitanja reforme upravno-procesnog zakonodavstva, Pravni život, br. 10, 2013, 319-333; Z. Lončar, Neka pitanja primene novog Zakona o opštem upravnom postupku u Republici Srbiji, u: Zbornik na trudovi od megunarodnata konferencija održana vo Ohrid od 5 do 7 maj 2017, Iskustva od primenata na novite zakoni za opšta upravna postapka vo zemjite od regionot, Univerzitet "Sv. Kiril i Metodij" vo Skopje, Praven fakultet "Justinijan Prvi", Ohrid, 2017, 101-114; D. Milovanović, V. Cucić, Nova rešenja Nacrta zakona o opštem upravnom postupku u kontekstu reforme javne uprave u Srbiji, Pravni život, br. 10, 2015, 95-110; D. Vučetić, Evropska upravno-procesna pravila i opšti upravni postupak Republike Srbije, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu (ur. I. Pejić), br. 68, Pravni fakultet Univerziteta u Nišu, 2014, 175-186.
[6] Vid.: D. Milkov, R. Radošević, Neke novine u Zakonu o opštem upravnom postupku - "Upravno postupanje", u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, (ur. S. Orlović), br. 3, Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, Centar za izdavačku delatnost, 2016, 733-752; D. Milkov, Povodom novog Zakona o opštem upravnom postupku, u: Zbornik "Harmonizacija srpskog i mađarskog prava sa pravom Evropske unije" (ur. Lj. Stajić), Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, Centar za izdavačku delatnost, Novi Sad, 2016, 47-63; Lj. Pljakić, Upravno postupanje po novom Zakonu o opštem upravnom postupku, Pravni život, br. 10, 2016, 237-250;
[7] Vid. Z. Tomić, Zakon o opštem upravnom postupku (prema stanju zakonodavstva od 1. marta 2016. godine), Beograd, 2016, 30.
[8] Vid. D. Milkov, Upravno pravo II, upravna delatnost, Novi Sad, 2017, 179.
[9] Vid. čl. 104. ZUP-a.
[10] Vid. čl. 103. st. 1 i 2.
[11] Vid. čl. 103. st. 1 i 2.
[12] Vid.: Uredbu o pribavljanju i ustupanju podataka o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija Službeni glasnik RS, br. 56/17.
[13] Čl. 210. st. 2.
[14] Čl. 104. st. 1.
[15] Čl. 104. st. 2.
[16] Čl. 106. st. 1.
[17] Čl. 106. st. 2-5.
[18] N. Bačanin, Upravno pravo, Kragujevac, 2000, 402. D. Milkov, Upravno pravo II, upravna delatnost, Novi Sad, 2017, 184-185.
[19] Čl. 107. st. 1.
[20] Inače, pravna doktrina i pravni sistemi pojedinih zemalja poznaju dva sistema u vezi sa rešavanjem prethodnog pitanja: francuski i austrijsko-nemački sistem. Prema prvom sistemu, organ uprave ne sme sam rešavati prethodno pitanje u upravnom postupku, već uvek mora prekiniti postupak i sačekati da prethodno pitanje reši nadležni organ. Prema drugom sistemu, organ uprave po slobodnoj volji odlučuje u svakom konkretnom slučaju da li će prethodno pitanje rešiti sam ili će ostaviti da to učini nadležni organ. Vid. N. Bačanin, op. cit., 403.
[21] Čl. 107, st. 3.
[22] Z. Tomić, D. Milovanović, V. Cucić, op. cit., 129.
[23] Čl. 107, st. 4. i 5.
[24] Čl.108, st. 1.
[25] Čl. 108. st. 2. i 3.
[26] Čl. 176. st. 10.
[27] D. Milkov, isto, op. cit., 253.
[28] Z. Tomić, D. Milovanović, V. Cucić, op. cit., 133.
[29] Ibid.
[30] Čl. 109. st. 1. i 2.
[31] Po mišljenju profesora S. Lilića, "nije jasno zašto autori ZUP-a uporedo sa terminim "usmena rasprava" koriste i izraz "ročište". Uvođenje ročišta u upravni postupak nije potrebno i stvara konfuziju jer sadržinski "usmena rasprava" i "ročište" znače isto (s tim što je ročište uobičajen izraz za usmenu raspravu u sudskim postupcima". Vid.: S. Lilić, Zakon o opštem upravnom postupku, Anatomija zakonskog projekta sa modelom za generalnu rekonstrukciju ZUP-a, Beograd, 2019, 154.
[32] Čl. 109. st. 3. i 4.
[33] Čl. 110
[34] Čl. 111.
[35] Čl. 111. st. 2.
[36] Čl. 112. st. 3-5.
[37] Čl. 112. st. 6.
[38] Z. Tomić, D. Milovanović, V. Cucić, op. cit. 135.
[39] Čl. 113. st. 1. i 2.
[40] Čl. 113. st. 3.
[41] Čl. 78. st. 2. i 3.
[42] Čl. 114. st. 1. i 2.
[43] Čl.114. st. 3.
[44] Čl. 115. st. 1. i 2.
[45] Čl. 115. st. 3. i 4.
* Associate Professor, Faculty of Law, University of Kragujevac.