Edina Kočan*
Stručni članak
UDK: 347.2
ISTORIJSKI RAZVOJ PRAVA GRAĐENjA
Rad primljen: 04. 08. 2020.
Rad ispravljen: 22. 09. 2020.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 24. 09. 2020.
Da bi se razumeo bilo koji pravni institut koji egzistira ili je egzistirao u ma kojem pravnom sistemu, neophodno je poći od društvenih prilika koje su postojale ili koje i sada postoje, a koje su kao takve dovele do njegovog nastanka, razvoja, modifikacije ili prestanka. Takav je slučaj i sa pravom građenja, institutom savremenog stvarnog prava, koje srpsko pravo ne poznaje, ali je Prednacrtom Građanskog zakonika Srbije predloženo njegovo uvođenje. S obzirom na to da se radi o novom stvarnom pravu, smatramo da je veoma važno, između ostalog, sagledati i njegovu genezu. Autor će u radu prikazati istorijski razvoj prava građenja, počev od rimskog prava pa sve do pojave prvih građanskih kodifikacija u Evropi s kraja 19. i početkom 20. veka, sa ciljem da čitaocima pruži uvid u motive regulisanja kako bi se potpunije razumela njegova svrha. Posebna pažnja biće posvećena institutu trajnog prava korišćenja građevinskog zemljišta, kojim se u periodu socijalističkog političkog uređenja omogućavalo građenje na zemljištu u društvenoj/državnoj svojini.
Ključne reči: stvarno pravo, ograničena stvarna prava, pravo građenja, superficies solo cedit, emphyteusis, superficies, trajno pravo korišćenja.
I UVOD
Pravo građenja je institut građanskog prava koji ne postoji u domaćem pravu, ali je njegovo uvođenje predloženo Prednacrtom Građanskog zakonika Srbije[1], čl. 2019.-2042., a pre toga regulisao ga je nacrt Zakonika o svojini i drugim stvarnim pravima[2] (koji nije stupio na snagu) u delu VI koji nosi naziv ”Službenosti”, a samo pravo ima naziv ”Pravo službenosti građenja” i uređeno je članovima 336.-347.. Sa druge strane, ovaj pravni institut reguliše većina zemalja koje su nastale raspadom bivše Jugoslavije[3], dok su brojni pravni sistemi kontinentalne Evrope regulisali pravo građenja, ali i nešto drugačiji institut - superficijarno pravo, još krajem 19. i početkom 20. veka[4].
Razlozi neregulisanja prava građenja u domaćem pravu do sada nisu potpuno jasni, naročito imajući u vidu potrebe stanovništva koje se njime zadovoljavaju, ali bi ih mogli tražiti u činjenici da smo u prošlosti imali društvenu/državnu svojinu kao dominantan oblik prava svojine na nepokretnostima i sa tim u vezi trajno pravo korišćenja građevinskog zemljišta, kojim su se na neki način ostvarivali interesi društva slično kao kod prava građenja.
Cilj nam je da u ovom radu predstavimo nastanak i razvoj prava građenja i superficijarnog prava kroz različita istorijska razdoblja, uzimajući u obzir društvene i ekonomske prilike koje su dovele do afirmacije istih u tadašnjem trenutku, kako bi utvrdili opravdanost aktuelizacije prava građenja u domaćem pravu u sadašnjem trenutku.
S obzirom na to da je reč o pravnom institutu kojem u domaćoj pravnoj teoriji nije posvećena dovoljna pažnja, u cilju njegovog boljeg razumevanja rad ćemo započeti izlaganjem pojma prava građenja, a zatim ćemo nastaviti sa njegovim korenima i daljom evolucijom u uporednom pravu sve do pojave prvih savremenih građanskih kodifikacija s kraja 19. i početkom 20. veka. U poslednjem delu rada prikazaćemo institut prava trajnog korišćenja radi građenja koji je nastao u jugoslovenskom pravu, a koji je po mnogo čemu sličan sa savremenim pravom građenja.
II POJAM PRAVA GRAĐENjA
U većini udžbenika stvarnog prava[5] i zakonskih tekstova u uporednom pravu pravo građenja se definiše kao nasledivo i otuđivo (ograničeno) stvarno pravo koje ovlašćuje njegovog imaoca da na površini ili ispod površine tuđeg zemljišta ima sopstvenu građevinu (po pravilu) na određeno vreme, uz obavezu plaćanja naknade za upotrebu zemljišta, a vlasnik zemljišta je dužan da to trpi. Nakon isteka roka na koji je osnovano pravo građenja, izgrađeni građevinski objekat prelazi u svojinu vlasnika parcele, uz odgovarajuću naknadu nosiocu prava građenja.
Dakle, vlasnici građevinskih parcela imaju mogućnost da na svom zemljištu uspostave pravo u korist određenog lica da na tom zemljištu izgradi građevinski objekat na kome stiče (po pravilu) oročeno pravo svojine kao i pravo upotrebe građevinske parcele na kojoj je objekat izgrađen, uz obavezu plaćanja mesečne ili godišnje naknade. Po isteku roka na koji je osnovano pravo građenja građevinski objekat prelazi u svojinu vlasnika parcele, koji zauzvrat , po pravilu, isplaćuje nosiocu prava građenja određenu naknadu.
Iz priložene definicije se jasno mogu uočiti elementi ovog prava koji ga čine specifičnim u odnosu na ostala stvarna prava. S obzirom na to da bi elaboriranje svakog od elemenata pojma prava građenja zahtevalo mnogo više prostora[6], mi ćemo se u nastavku osvrnuti samo na one koji su u direktnoj vezi sa rimskim načelom superficies solo cedit, sa namerom da objasnimo kako je moguće uspostaviti pravo svojine na objektu koji je izgrađen na tuđem zemljištu i kako to utiče na pomenuto rimsko načelo, koje se do danas zadržalo u brojnim pravnim sistemima.
Načelo superficies solo cedit predstavlja pravilo po kojem sve što je trajno spojeno sa zemljištem deli njegovu pravnu sudbinu[7]. Dakle, sve što stvori trajnu vezu sa zemljištem, bilo da se izgradi, poseje ili zasadi, smatra se sastavnim delom tog zemljišta kao glavne stvari. Ako neko zasadi drvo ili sazida svojim materijalom zgradu na tuđem terenu, to pripada vlasniku terena. Dosledna primena ovog načela znači da ne može jedno lice biti vlasnik zemljišta, a drugo lice vlasnik objekta na tom istom zemljištu, bez razlike da li je izgradilo objekat svojim ili tuđim materijalom. Prema pomenutoj definiciji prava građenja, vlasnik zemljišta ne postaje vlasnik izgrađenog građevinskog objekta, sve dok traje uspostavljeno pravo građenja, što je nesporno u suprotnosti sa rimskim načelom superficies solo cedit. Međutim, određene društvene prilike (o kojima će u radu biti reči) su još za vreme trajanja rimskog carstva dovele do odstupanja od pomenutog principa, koje je svoj izraz našlo u institutu superficies.
U modernim kodifikacijama germanskog pravnog kruga (nemačko pravo, austrijsko pravo…) stvorena je zakonska fikcija da je pravo građenja nepokretnost u pravnom smislu, ”jurističko zemljište”, koje stupa na mesto prirodnog zemljišta, čime se na jedan specifičan način održalo načelo superficies solo cedit. Sa druge strane, u pravnim sistemima romanskog pravnog kruga (italijansko pravo, francusko pravo…) takva fikcija ne postoji, već se ovim pravom samo poništava atrakciona snaga zemljišta, što je opet izazvalo brojne teorijske rasprave u tamošnjoj pravnoj javnosti.
III PRAVO GRAĐENjA U RIMSKOM PRAVU
Potreba ljudi za korišćenjem tuđeg zemljišta postojala je oduvek, pa zato i začetke prava građenja nalazimo još u rimskom pravu, kroz ugovore o dugoročnom zakupu zemljišta (emphyteusis i superficies), koji su preteče savremenom pravu građenja.
A. Emphyteusis[8]
Rimsko carstvo je tokom mnogih vekova svog postojanja prošlo kroz brojne teritorijalne reorganizacije, sve sa ciljem bolje i efikasnije uprave i što čvršće kontrole od strane imperatora nad raznim narodima i regijama imperije. Jednu od najznačajnih promena svakako predstavlja nastanak državne i privatne svojine, koja je u najranijem periodu rimske države postojala samo na pokretnim, ličnim, stvarima. Iz svojine, kao apsolutne vlasti na stvari i državine, kao njenog spoljašnjeg vida, rimljani su kreirali ostala stvarna prava, u prvom redu založna i službenosti. S obzirom na vladajući princip rimskog prava superficies solo cedit, bilo je teško zamisliti formiranje još nekih stvarnih prava, koja isti ne bi narušila. No, ekonomske i društvene prilike ipak dovode do stvaranja takvih odnosa između države, veleposednika i ostalih stanovnika Rima, koji naizgled dovode do odstupanja od principa superficies solo cedit. Ono što je motivisalo rimljane na takav korak su nagomilani zemljišni posedi nastali osvajanjem (ager publicus) u vlasništvu rimskog naroda (dominium populi romani), koji su u doba krize ostali bez obrađivača.
U cilju prevazilaženja takvih problema, država je odlukom dodeljivala zemljišne posede stanovnicima Rima u zakup (najčešće na period od 100 godina), kako bi isto obrađivali i time poboljšavali njegov kvalitet. Zakupoprimci su na zemljištu sticali pravo korišćenja, plodouživanja, ali i raspolaganja, što je dovelo u pitanje pravnu prirodu prava koje su rimljani nazvali emphyteusis. Zahvaljujući pravnoj zaštiti koju je uživao zakupoprimac (rei vindicatio utilis), stvorena je fikcija o njegovom vlasništvu, uslovljenom plaćanjem zakupnine. To znači da je zakupoprimac u odnosu na zemljište imao pravo sa dejstvom erga omnes sve dok je uredno plaćao zakupninu državi. Nakon raskida ili isteka ugovora o zakupu, načelo superficies solo cedit bilo bi u potpunosti uspostavljeno, a fikcija o vlasništvu zakupoprimca srušena, zajedno sa svim njegovim ovlašćenjima, osim prava da od zakupodavca zahteva nadoknadu za poboljšanje zemljišta.
B. Superficies
Stvaranjem gradskih i ruralnih sredina dolazi do migracije stanovništva iz provincija u gradsko područje. Najveći deo gradskog zemljišta i dalje je bio u državnoj svojini ili u svojini imperatora. Slično današnjim uslovima, tržišna cena gradskog zemljišta je bila veoma visoka, pa su samo imućniji slojevi mogli sebi priuštiti gradske parcele. Sa razvojem trgovine, ali i opštim razvojem države i porastom broja stanovništva, rasla je i potreba za građenjem poslovnih prostora i višespratnih zgrada za stanovanje, a samim tim i potražnja gradskih parcela. Uzimajući u obzir visoke cene zemljišta i vladajuće načelo superficies solo cedit, po kome sve što se izgradi, poseje i zasadi na tuđoj zemlji pripada vlasniku zemljišta[9], bilo je potrebno uspostaviti takav pravni režim koji bi zemljište u državnom (a kasnije i privatnom) vlasništvu učinio dostupnim zainteresovanim licima za izgradnju objekata, bez ugrožavanja prava vlasništva dotadašnjih vlasnika zemljišta. To je učinjeno upravo kroz institut superficies, koji predstavlja nasledivo i otuđivo pravo korišćenja zgrade izgrađene[10] na tuđem zemljištu, uz plaćanje godišnje rente (solarium)[11], koje se moglo osnivati ugovorom locatio – conductio, tj. uzimanje zemljišta u zakup, ili emptio – venditio, tj. kupovina prava uživanja zgrade.
U tu svrhu, najpre država[12], a potom opštine i privatnici, počeli su putem ugovora dopuštati pojedincima izgradnju zgrada na tuđem zemljištu, priznajući im pravo uživanja na samoj zgradi, uz obavezno plaćanje godišnje rente[13]. S obzirom na to da je u pitanju ugovor o zakupu/najmu, zakupci nisu uživali stavrnopravnu zaštitu superficijarnog prava na zemljištu. Pravna priroda ovog prava nije bila upitna - radilo se o obligacionom ugovoru, pa su s tim u vezi zakupci uživali samo obligacionopravnu zaštitu prema zakupodavcu ili ranijem vlasniku (actio conducti, actio epmti), a pravo su mogli štiti i prema kasnijem vlasniku, ali samo ako je između prethodnog i budućeg vlasnika zemljišta dogovoreno da će budući vlasnik poštovati prava zakupca.
Kasnije, mešanjem klasičnog rimskog prava sa pravima barbarskih provincija, dolazi do promene u shvatanju superficijarnog prava kao obligacionog prava, odnosno do njegove transformacije u stvarno pravo. Zahvaljujući pretorskom delovanju na polju društvenih odnosa, koje je bilo usmereno na harmonizaciju prava i prakse, stvoreno je ius honorarium, koje imaocu ovog prava daje zaštitu protiv svakog lica u slučaju smetanja ili oduzimanja poseda i to u vidu posesornih interdikata, kao i posebnog interdikta de superficie. To je znatno približilo superficies stvarnom pravu.
Konačno, u Justinijanovom pravu, superficies predstavlja stvarno pravo na tuđoj stvari, čiji je imalac imao pravo raspolaganja inter vivos i mortis causa, a mogao se osnivati pravnim poslom, legatom kao i održajem (pre toga samo na osnovu ugovora o zakupu), a prestajao je istekom roka na koji je osnovano, odricanjem ili derelikcijom, propašću stvari, stavljanjem zgrade van prometa, konfuzijom, zastarelošću, kada superficijar umre a nema naslednika i ispunjenjem raskidnog uslova. I prema Justinijanovom pravu superficijar je imao obavezu plaćanja naknade i ostalih dažbina, a priznate su mu kao utiles sve tužbe koje pripadaju vlasniku stvari (utilis rei vindicatio, negatoria i confessoria).
Uz manje izmene, koncept ovog prava zadržan je i u srednjovekovnim državama koje su recipirale rimsko pravo. U pandektnom pravu plaćanje godišnje rente za korišćenje zemljišta (solarium) nije bilo nužno. Osim toga, ovo se pravo moglo osnivati i na postojećoj zgradi, pa čak i na samo jednom njenom delu (spratu, podrumu), suprotno kogentnoj normi rimskog prava koja je isključivala horizontalnu podelu nekretnina.
IV PRAVO GRAĐENjA U POJEDINIM EVROPSKIM PRAVNIM SISTEMIMA DO POČETKA XX VEKA
U feudalnom sistemu društvenog uređenja, koji je u srednjem veku zahvatio najveći deo evropskog kontinenta, superficies se dosta dobro uklapao. U takvom sistemu, superficies nije predstavljao stvarno pravo na tuđoj stvari, već poseban oblik kolektivnog feudalnog vlasništva - koristovno vlasništvo.
Vrhovni vlasnik (dominus directus) ima golo pravo svojine (nuda proprietas), sa relativnim pravom raspolaganja, dok senjor ima koristovno vlasništvo (dominium utilis) sa ograničenim pravom raspolaganja, koje uključuje pravo prenosa koristovnog vlasništva na drugo lice, sve do kmeta, tj. kmetskog selišta (sessio colonicalis). Zahvaljujući činjenici da je koristovno vlasništvo predstavljalo prenosivo i otuđivo pravo, rimski superficijes se mogao transformisati u isto. Razlika je postojala u objektu superficijarnog prava i koristovnog vlasništva. Objekat preobraženog superficijarnog prava jeste zemljište koje se može koristiti isključivo namenski, tj. za izgradnju građevinskog objekta i to samo njegova površina, bez mogućnosti da se iz tog površinskog sloja izvlače rude, jer to nije ulazilo u namenu korišćenja.[14] Nakon ukidanja feudalnog vlasništva, te favorizovanja individualističkog koncepta prava svojine i rastuće potrebe stanovništva za građenjem na tuđem zemljištu, ponovo je došlo do oživljavanja rimskog superficijesa.
Paralelno sa razvojem evropskih kontinentalnih država razvijalo se i pravo. Kao posledica dovoljne zrelosti pojedinih pravnih poredaka nastaju prve velike građanske kodifikacije i to najpre u Francuskoj, 1804. godine, zatim u Austriji, 1811. godine, Nemačkoj, 1900. godine, od kojih su neke direktno, a neke indirektno uredile materiju prava građenja i superficijarnog prava.
Uvođenje prava građenja i superficijarnog prava u pomenutim pravnim sistemima je manje-više motivisano sličnim razlozima: veća koncentracija zemljišta u rukama manjeg broja ljudi, migracija stanovništva iz sela u gradove usled industrijske revolucije, visoka cena građevinskih parcela i rast najamnina u objektima za stanovanje. Time je radnička klasa dovedena u težak položaj i upravo pod njenim pritiskom institut prava građenja dobija izraženu socijalnu komponentu, što se naročito primećuje u nemačkom i austrijskom pravu.[15]
A. Austrijsko pravo
Uprkos ukidanju kmetskih odnosa iz feudalizma kao društvenog oblika uređenja, u Austrijskom građanskom zakoniku (1811.) nailazimo na delimičnu recepciju feudalnog podeljenog vlasništva, u vidu naslednog zakupa, koji se u praksi sve manje koristio. Mnogo značajniji je institut podnine (Bodenzis). Podnina predstavlja dugoročni nasledni zakup zemljišta u svojini vrhovnog vlasnika, na osnovu kojeg zakupac (koristovni vlasnik) stiče pravo uživanja površine zemljišta (zgrade, drveće, biljke), uz plaćanje godišnje rente. Ovo pravo ne prestaje uništenjem stvari koje se nalaze na površini zemljišta, što znači da koristovni vlasnik, sve dok postoji i najmanja čestica zemljišta, iznova može podići zgradu na njegovoj površini, zasaditi ga, posejati.
Savremeno pravo građenja u Austriji je uvedeno 1912. godine, Zakonom o pravu građenja[16]. Analizom zakonskih odredbi se jasno može uočiti njegova socijalna komponenta, a to je pružanje mogućnosti ekonomsko slabijem sloju stanovništva da na tuđem zemljištu izgrade sopstvenu građevinu, uz relativno malu nadoknadu. Time se izbegava plaćanje visokih cena građevinskog zemljišta, a sa druge strane takva lica postaju kreditno sposobna[17], čime se na jedan način prevazilazi stambena kriza. Austrijsko pravo predviđalo je da se pravo građenja može zasnovati samo na zemljištu države, pokrajine, okruga, opštine, a samo izuzetno, uz posebno odobrenje, crkve i zadužbine, i udruženja koja imaju dobrotvorne ciljeve. Kasnije su ove odredbe novelirane i takvo ograničenje je isključeno.
B. Nemačko pravo
I pre recepcije rimskog prava u Nemačkoj se razvio institut posuđivanja građevinskog zemljišta, koji se može smatrati pretečom savremenog prava građenja, a čija je svrha bila da omogući izgradnju i razvoj nemačkih gradova. Eksproproisano zemljište država i gradova učinili su dostupnim kapitalistima koji su bili zainteresovani za izgradnju, najčešće besplatno. Ovo pravo bilo je večno i nasledno i opstalo je sve do ukidanja feudalnih odnosa, kada se dopuštalo otkupljivanje prava vlasništva na zemljištu u korist lica kojima je zemljište bilo posuđeno.[18] Sa novim uspostavljanjem individualističkog koncepta prava svojine izvršena je konverzija ovih prava u pravo svojine dotadašnjih korisnika. Međutim, sa tom promenom nisu prestale potrebe pojedinaca za gradnjom na tuđem zemljištu. Naprotiv, one su konstantno rasle.
Nemački građanski zakonik iz 1896. godine[19] vrlo je šturo regulisao materiju naslednog prava građenja (paragrafi 1012-1017.), što je direktno posledica feudalnog režima i činjenice da se ovo pravo vrlo malo koristilo u praksi, ali je obuhvatio prethodna pravila koja su važila u pojedinim pokrajinama i isto jedinstveno uredio za celu teritoriju Nemačke. Pod pritiskom radničke klase i njihove borbe za poboljšanje socijalnog statusa, doneta je Uredba o naslednom pravu građenja[20], koja je detaljno uredila institut prava građenja i koja je ,uz određene izmene, ostala do danas na snazi.
V. Francusko pravo
Francuski građanski zakonik iz 1804. godine, a po uzoru na njega i Italijanski građanski zakonik iz 1865. godine, ne regulišu konkretno superficijarno pravo, ali oba dopuštaju pravno razdvajanje zemljišta i zgrade na površini ili ispod površine zemljišta. Načelo po kome je zgrada priraštaj zemljišta predstavljalo je oborivu pretpostavku. Pretpostavka da je vlasnik podigao zgradu mogla se obarati bilo kojim dokaznim sredstvom, a pretpostavka da zgrada pripada vlasniku zemljišta mogla se osporiti samo pozivanjem na pisani pravni posao.[21]
Savremeno superficijarno pravo u Francuskoj je uređeno posebnim Zakonom od 1964. godine, ustanovom bail a construction- zakup radi gradnje, dok je u Italiji to učinjeno Građanskim zakonikom iz 1942. godine (Codice civil).
V PRAVO GRAĐENjA U SRPSKOM PRAVU
U našem pozitivnom pravu, kao što je već istaknuto, pravo građenja nije normirano, ali je njegovo uvođenje predloženo Prednacrtom.
Posmatrano sa aspekta motiva uspostavljanja ovog prava u drugim pravnim sistemima, logično je što u Srbiji tokom dvadesetog veka nije došlo do njegovog nastanka i razvoja. Naime, potreba za pravom građenja javila se u onim državama u kojima je došlo do velikog privrednog razvoja gradova što je imalo za posledicu nejednak odnos ponude i potražnje građevinskog zemljišta za izgradnju stambenih i poslovnih objekata. U Srbiji je u to vreme, još uvek, postojao veliki broj seoskih područja, sa dovoljno prostora za izgradnju kuća, bez značajnije migracije stanovništva ka još uvek nedovoljno razvijenim gradovima.
Nakon okončanja Drugog svetskog rata, na teritoriji bivše Jugoslavije[22], u čijem je sastavu bila i Srbija, uspostavljen je društveno-ekonomski i politički poredak koji se zasnivao na društvenoj svojini. Svojinski odnosi na gradskom građevinskom zemljištu su u pravu bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, zbog svog značaja, bili u specijalnom režimu, jer je ovo zemljište uvek tretirano kao dobro u opštem interesu.[23] Krajem pedesetih i početkom šezdesetih godina 20. veka doneti su propisi koji su uredili režim građevinskog zemljišta i koji su predviđali nacionalizaciju neizgrađenog i izgrađenog gradskog građevinskog zemljišta u društvenoj svojini.[24] Kasnije je materija detaljnije uređena Zakonom o određivanju građevinskog zemljišta u gradovima i naseljima gradskog karaktera[25], kojim je uspostavljena društvena svojina na zemljištu u gradovima i naseljima gradskog karaktera[26]. Ustavom Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije iz 1974. godine[27] utvrđen je osnov za podruštvljavanje zemljišta u gradovima i ostalim područjima koje je bilo namenjeno za stambenu i kompleksnu gradnju, pa shodno tome na njemu nije moglo postojati pravo privatne svojine. Definisanje zemljišta koje je bilo namenjeno za stambenu i kompleksnu gradnju bilo je u nadležnosti opština, koja je osim toga određivala i visinu naknade za zemljište kao i način i uslove korišćenja istog, u skladu sa zakonom. Korišćenje građevinskog zemišta u društvenoj svojini bilo je dvojako:
1) korišćenje građevinskog zemljišta radi građenja i
2) trajno pravo korišćenja građevinskog zemljišta.
A. Pravo korišćenja građevinskog zemljišta radi građenja
Pravo korišćenja radi građenja se uspostavljalo na neizgrađenom zemljištu građevinskog karaktera koje je bilo u društvenom vlasništvu[28], sa ciljem da imaocu ovlašćenja omogući legalnu izgradnju građevinskog objekta. Davalac prava građenja je opština ili grad kao vlasnik zemljišta (ovo pravo se nije moglo uspostaviti na privatnoj svojini), koja zauzvrat od imaoca prava građenja (fizičkog ili pravnog lica) dobija odgovarajuću naknadu.[29] Za ovakvu vrstu izgradnje bila je potrebna građevinska dozvola nadležnog organa. Sa izgradnjom objekta, što je i svrha osnivanja, gasilo bi se uspostavljeno pravo. Nakon toga aktiviralo bi se pravo trajnog korišćenja izgrađenog zemljišta kao i neizgrađenog zemljišta koje služi redovnoj upotrebi objekta. U slučaju rušenja ili propasti izgrađenog objekta nije bila moguća ponovna izgradnja istog, osim ako je takva mogućnost bila predviđena osnivačkim aktom ili zakonom. Pravo korišćenja radi građenja predstavljalo je lično pravo, sa ograničenom mogućnošću otuđenja i nasleđivanja (prenos je bio moguć samo na određeni krug fizičkih lica), bez mogućnosti da na istom budu uspostavljeni tereti.
B. Trajno pravo korišćenja građevinskog zemljišta
Trajno pravo korišćenja zemljišta uspostavljalo se na izgrađenom građevinskom zemljištu, kao i na neizgrađenom građevinskom zemljištu koje je služilo za redovnu upotrebu objekta. Ovo pravo pratilo je pravni život građevinskog objekta. Građevinski objekat koji je izgrađen na osnovu prava korišćenja radi građenja vlasništvo je imaoca prava. S tim u vezi, vlasnik objekta imao je sva svojinska ovlašćenja u odnosu na izgrađeni objekat. Raspolaganjem objektom, vlasnik je raspolagao i pravom trajnog korišćenja građevinskog zemljišta, jer, kao što je već rečeno, ovo pravo prati pravni život objekta[30], dok je samo zemljište ostajalo u društvenoj svojini, i kao takvo- van prometa. Na osnovu toga zaključujemo da je pravo trajnog korišćenja izgrađenog građevinskog zemljišta pravno razdvajalo zemljište od objekta, čime se odstupilo od rimskog načela superficies solo cedit. Trajanje prava korišćenja građevinskog zemljišta, iako definisano kao „trajno“, zapravo je bilo ograničeno vremenskim trajanjem građevinskog objekta u čiju je korist ustanovljeno.
Nakon raspada bivše Jugoslavije započet je proces privatizacije sa ciljem uspostavljanja privatne svojine prvenstveno na nepokretnostima je su bile u režimu društvene/državne svojine, što je za posledicu imalo i konverziju do tada stečenih prava na istim. Svaka od država članica bivše Jugoslavije je nakon sticanja nezavisnosti uredila oblast svojinskopravnih odnosa na građevinskom zemljištu donošenjem propisa, koji su predstavljali osnov za postupak privatizacije.
U Republici Srbiji postupak privatizacije gradskog građevinskog zemljišta započet je 2003. godine, donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji[31], ali taj pokušaj nije rezultirao ozbiljnijim pomakom. Tek donošenjem Ustava iz 2006. godine[32] predviđena je ravnopravnost svih oblika svojine, kao i pretvaranje društvene svojine u privatnu. Ova konverzija prava na gradskom građevinskom zemljištu detaljnije je uređena donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji[33] i ista je bila moguća uz naknadu i bez naknade. Međutim, ni u ovom Zakonu nije istaknut princip jedinstva nepokretnosti, kao motiv konverzije. To je učinjeno tek Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji[34], kojim je predviđeno da se pravo svojine na zemljištu na kome je do tada postojalo pravo korišćenja stiče samim stupanjem Zakona na snagu. Upravo je to i dovelo da aktualizacije instituta prava građenja u domaćem pravu, koji bi trebalo da omogući izgradnju građevinskih objekata na tuđem zemljištu, u skladu sa ustavnom garancijom privatne svojine, potrebama pojedinaca ali i društva u celini.
VI ZAKLjUČAK
Na osnovu svega iznetog u radu možemo reći da pravo građenja nije ni nova, ali ni tako stara pravna ustanova. Ona je u modernom smislu reči oblikovana u prošlom veku, iako se pominje još od rimskog prava, u vidu superficijesa, koji je u početku predstavljao ustanovu obligacionog prava (dugoročni zakup), da bi kasnije, zahvaljujući posebnoj zaštiti, dobio karakter stvarnog prava na tuđoj stvari, a čija je svrha bila da omogući građenje na tuđem zemljištu na način da se ne naruši načelo superficies solo cedit.
Za razliku od rimskog superficijesa, pravo građenja je u većini savremenih pravnih sistema uređeno kao ograničeno stvarno pravo posebne vrste, koje ne mora isključivo postojati na tuđoj nepokretnosti. Nakon recepcije rimskog prava, od superficijesa su nastala dva oblika ovog pravnog instituta i to: superficijarno pravo, koje je karakteristično po tome što se njime poništava atrakciona snaga zemljišta i odstupa od načela superficies solo cedit, a koje primenjuju pravni sistemi romanskog pravnog kruga; i pravo građenja koje egzistira u sistemima germanskog pravnog kruga, specifično po tome što preuzima ulogu prirodnog zemljišta, čime se na jedan specifičan način održalo pomenuto načelo rimskog prava.
U našoj pravnoj istoriji ovo pravo nikada nije postojalo u obliku koju srećemo u uporednom pravu. Jugoslovensko pravo poznavalo je institut trajnog prava korišćenja građevinskog zemljišta u društvenoj/državnoj svojini, kojim su se na neki način zadovoljavale potrebe stanovništva.
S obzirom na to da sadašnji pravni poredak počiva na privatnoj svojini, kao dominantnom obliku prava svojine, kao i činjenicu da je potreba za građenjem na tuđem zemljištu višestruko uvećana migracijom stanovništva iz seoskih u gradska područja, što je uslovilo nejednak odnos ponude i potražnje istog, smatramo da su razlozi za uvođenje prava građenja u naš pravni sistem, bez obzira na veliku vremensku distancu, skoro istovetni sa razlozima za uvođenje superficies-a u rimskom pravu.
Ukoliko Prednacrt bude usvojen, ovo „novo“ pravo doprineće pre svega racionalnijem korišćenju građevinskog zemljišta i jeftinijoj izgradnji građevinskih objekata, što će se odraziti i na razvoj građevinske delatnosti u celini, o čemu svedoči praksa pravnih sistema u kojima ovaj institut egzistira duži vremenski period.
Edina Kočan*
HISTORICAL DEVELOPMENT OF CONSTRUCTION RIGHTS
Summary
The author presents the historical genesis of the institute of construction law, with the purpose of presenting the reasons for its introduction in the first place, starting from Roman law to the first civil codifications that can be called modern. In this regard, this paper presents Roman long-term land leases first (emphyteusis and superficies). Superficies are considered the forerunner of modern construction law, because, among other similarities, it had almost the same purpose that is achieved today by construction law: to enable cheaper construction of buildings on someone else's land.
Part of this paper is dedicated to the reasons for the revival of the institute of construction rights in the first civil codifications from the end of the 19th and the beginning of the 20th century (Austrian law, German law, French law). This part of the paper will also reflect the forms of this right (construction rights and superficiary rights) which occurred when the Roman law was accepted in the countries of the Germanic and Roman legal circles.
In the same period in Serbian law, there was an institute of permanent right to use construction land in social or state ownership, which was in accordance with the, now abandoned, collectivist concept of property rights and which in some way satisfied the interests of individuals and society as a whole.
Today, construction right is regulated by most of the legal systems in the region, but also by the countries of continental Europe. In Serbia, this legal institute has never been regulated in the form we find in comparative law, but its introduction was proposed by the preliminary draft of the Civil Code of Serbia, which, if accepted, will, in our opinion, be fully applied in domestic social relations.
Key words: property law, limited rights of ownership, construction rights, superficies solo cedit, emphyteusis, superficies, permanent right of use.
* ODS „EPS Distribucija“ d.o.o. Beograd, Ogranak Novi Pazar, edinakocan86@gmail.com
[1] Vlada Republike Srbije, Građanski zakonik RS, treća knjiga, Stvarno pravo, deo treći, Beograd, 2015, 514., dostupno na https://www.mpravde.gov.rs/files/NACRT.pdf
[2] Nacrt Zakonika o svojini i drugim stvarnim pravima, Ministarstvo pravde Republike Srbije, Beograd, 2012. (dostupno na internet adresi: https://arhiva.mpravde.gov.rs/cr/news/vesti/zakonik-o-svojini-i-drugim-stvarnim-pravima-radni-tekst.html )
[3] Hrvatska, Slovenija, Bosna i Hercegovina...
[4] Nemačka, Austrija, Italija, Francuska...
[5] R. Kovačević-Kuštrimović, M. Lazić, Stvarno pravo, Niš, 2009.; D. Stojanović, Stvarno pravo, Kragujevac, 1998.; V. Dabetić-Trogrlić, Stvarno pravo, Bijeljina, 2013.; N. Gavella, T. Josipović, I. Gliha, V. Belaj, Z. Stipković, Stvarno pravo, svezak drugi, Zagreb, 2007.
[6] Više o elementima prava građenja vid.: N. Planojević, Sticanje i trajanje prava građenja u Prednacrtu Građanskog zakonika Srbije, Glasnik prava, br. 1, 2016, 3-4.
[7] Lat.superficies je složenica reči super - gore, nad i facies - površina, spoljašnost i ”predstavlja u širem smislu sve ono što je spojeno sa zemljištem, bilo da iz njega raste (kao što je bilje, drveće…) ili da je na njemu sagrađeno (građevina)”, A. Romac, Riječnik rimskog prava, Zagreb, 1975, 548.
[8] Nastala od reči emfiteuein, što znači sađenje vinove loze i maslina.
[9] Pravilo superficies solo cedit izražava bit prirode rimskog prava vlasništva koje se proteže sve do pakla i do zvijezda..., P. Simonetti, Evolucija ustanove superficijarnog prava i usporedba sa pravom građenja, Zbornik pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, v. 33, br. 1, 2012, 6.
[10] Pandektno pravo dozvoljava osnivanje superficijarnog vlasništva i na već izgrađenoj zgradi, ili na samo jednom spratu kao pravo nadogradnje, pa i na podrumu, te na nasadima i stablima na tuđem zemljištu. P. Simonetti, ibid, 14-15.
[11]M. Šarac, Z. Lučić, Rimsko privatno pravo, Sarajevo, 2006, 140.
[12] Ovde je zapravo reč o koncesiji za građenje na javnom zemljištu, koja je prethodila uspostavljanju dugoročnog zakupa, i koja se po sadržini razlikovala od ugovornog superficiesa. Koncesionar je sticao pravo korišćenja i raspolaganja zgradom koju izgradi, uz obavezu plaćanja naknade vlasniku zemljišta. Više o tome u.: E. Pašalić, Historijski razoj savremenog instituta prava građenja u evropsko-kontinentalnom pravnom sistemu, Evropska revija, god. 2, br. 2, Brčko, 2016.
[13] Obaveza plaćanja rente, za razliku od klasičnog rimskog prava, nije bila nužan element superficiesa u pandektnom pravu. Međutim, ukoliko bi bila osnovana, obaveza plaćanja prelazila je na naslednika prava superficiesa, poput stvarnog tereta. E. Pašalić, ibid.
[14] P. Simonetti, ibid, 18.
[15] Više o tome: P. Simonetti, ”Pravo građenja”, Sarajevo-Beograd, 1986, 29-42.
[16] Baurechtsgesetz vom 26. April 1912 - BauRG, RgBl, br. 86/1912, BGBl, br. 403/1977, 258/1990, BGBl I, br. 111/2010 i 30/2012
[17] Austrijsko pravo je uvelo fikciju o pravu građenja kao ”jurističkom zemljištu” i iz razloga što je predmet zaloge u to vreme mogla biti samo nepokretnost. Da bi pravo građenja moglo poslužiti i za dobijanje kredita (naročito pre izgradnje zgrade), zakonodavac se odlučio za takvu pravnu konstrukciju. Više o tome: A. Vlahek, Stavbna pravica- sedem let po njeni uveljavitvi, Pravni godišnjak, br. 1., Institut za uporedno pravo, Pravni fakultet, Ljubljana, 2010, 166.
[18] P. Simonetti, Pravo građenja, doktorska disertacija Sveučilište u Zagrebu, Pravni fakultet, Zagreb, 1983, 27.
[19] Zakonik je objavljen 24.08.1896. godine u Službenom glasniku Carstva, s tim što je stupio na snagu 01. januara 1900. godine. Preuzeto od L. Glišović, Nemački građanski zakonik- od pravnog partikularizma do kodifikacije građanskog prava, Strani pravni život, br. 1, 2015, 237.
[20] Verordnung über das Erbbaurecht vom 15.01.1919 - ErbbauVO, Reichsgesetzblatt - RGBl, I S. 72, ber. S. 122, poslednji put izmenjen kroz Zakon od 8.12 2010, Bundesgesetzblatt - BGBl, I S. 1864.
[21] P. Simonetti, Pravo građenja u Republici Hrvtaskoj, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, vol 52, br. 1-2, Beograd, 2004, 144.
[22] Formirana je 1945. godine, kao naslednica Kraljevine Jugoslavije pod nazivom Demokratska Federativna Jugoslavija. Iste godine menja naziv u Federativna Narodna Republika Jugoslavija, da bi konačno 1963. godine promenila naziv u Socijalistička federativna Republika Jugoslavija, u čijem sastavu su bile sledeće, danas nezavisne, države: Srbija, Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Severna Makedonija.
[23] M. Lazić, Svojinski režim na građevinskom zemljištu i urbana komasacija, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 76, 2017, 354-355.
[24] Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta, Sl. List FNRJ,br. 52/58, 3/59, 24/59, 24/61, 1/63.
[25] Sl. list SFRJ,br. 56/68, prestao da važi 1971. god.
[26] S. Nikolić, Pretvaranje (konverzija) prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu u Srbiji, Nova pravna revija, Časopis za domaće, njemačko i evropsko pravo, br. 1/2016, 2016, 41.
[27] Sl. list SFRJ, br. 9/74, prestao da važi 1990.
[28] Na zemljištu u privatnoj svojini nije postojala mogućnost konstituisanja ovog prava.
[29]„Na državnom građevinskom zemljištu je priznavano pravo korišćenja uz simboličnu naknadu, tako da je ovaj institut dobio obeležja socijalne kategorije.“ M. Lazić, Pravo građenja, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 2002, 203.
[30] Više o tome: P. Simonetti, Priroda prava korišćenja građevinskog zemljišta u društvenoj svojini, Forum za građansko pravo za jugoistočnu Evropu, Izbor radova i analiza, Druga regionalna konferencija, knj.2, Skoplje, 2012, 11-34.
[31] Zakon o planiranju i izgradnji, Sl. glasnik RS, br. 47/2003.
[32] Ustav Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 98/2006.
[33] Zakon o planiranju i izgradnji, Sl. glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009.
[34] Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, Sl. glasnik RS, br. 132/2014.
* ODS „EPS Distribucija“ d.o.o. Beograd, Ogranak Novi Pazar.