Ružica Kijevčanin*
Stručni članak
UDK: 342.727(497.11)
doi: 10.46793/GP.1201.089K
PRAVO NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA
Rad primljen: 01. 10. 2020.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 28. 10. 2020.
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja je uslov za uživanje ostalih fundamentalnih ljudskih prava i sloboda, a pre svega slobode mišljenja, prava na informisanje, biračkog prava, itd. Čovek je biološko, psihičko, pravno, ekonomsko, ali i informaciono biće, pa je razmena informacija svakodnevna rutina koja mu omogućava da saznaje, nadograđuje i širi različite intelektualne proizvode, odnosno da funkcioniše u svetu. Demokratija i slobodno društvo, kao ideali današnjice, podrazumevaju neumornu borbu u cilju nesmetanog ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama, čiji se značaj ogleda u dva osnovna razloga. Jedan razlog se odnosi na to da čovek rođenjem dobija pravo da zna, a drugi razlog se nalazi u njegovoj političkoj prirodi. Učešćem na izbore, pojedinac bira svog predstavnika kome poklanja poverenje, pa najmanje što zauzvrat može očekivati jeste da bude obavešten o svemu što ga zanima i u njegovom je interesu, a čime raspoložu izabrani organi. Značaj prava na slobodan pristup informacijama je od nemerljiv, pa ga drugačije nazivaju i „kiseonikom demokratije“.
Ključne reči: informacije od javnog značaja, Poverenik za informacije od javnog značaja, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, demokratija.
I INFORMACIJA OD JAVNOG ZNAČAJA
Informacija od javnog značaja jeste informacija kojom raspolaže organ javne vlasti, nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, sadržana u određenom dokumentu, a odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna.[1] Ovakvo određenje informacije od javnog značaja je zanimljivo za tumačenje, pa ćemo najznačajnije delove obrazložiti.
Definišući informaciju od javnog značaja, zakon koristi pravni standard koji izaziva nesigurnost i nejasnoću prilikom klasifikovanja privatnih, javnih i informacija od javnog značaja. Reč je o opravdanom interesu javnosti da zna. On se može sagledati sa dva aspekta, pa u prvom dobija oblik konkretno propisane pravne pretpostavke, dokle ga u drugom neodređenost formira kao pravni standard. Zakonodavac je u članu 4 Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja taksativno naveo uslove koje informacijama daju karakter privilegovanih i značajnih za javnost. Tako, javnost uvek ima opravdan interes da zna kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti, a odnose se na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine. Ako se radi o drugim informacijama kojima raspolaže organ javne vlasti, smatra se da opravdan interes postoji uvek, sem ukoliko organ ne dokaže suprotno. Tražilac informacije ne treba da dokazuje da ima interes da zna za određenu informaciju, niti da je njegov interes opravdan.[2]
U zakonu su, takođe, precizno određene okolnosti u kojima pristup informacijama od javnog značaja može biti ograničen ili isključen. Organ javne vlasti nije dužan da omogući pristup informaciji za koju tražilac dokaže da postoji interes da zna, ako su u konkretnom slučaju ispunjena tri uslova:[3]
a) ako je jedan od interesa nabrojanih u Zakonu (čl. 9, 13 i 14) suprotstavljen interesu tražioca da zna;
b) ako bi pristupom informaciji ovaj suprotan interes bio ozbiljno povređen;
v) ako potreba zaštite suprotnog interesa preteže nad potrebom zaštite interesa tražioca da zna, prosuđujuću neophodnost uskraćivanja pristupa po merilima demokratskog društva.
Na zahtev tražioca informacije, Poverenik i drugi organ zaštite prava utvrdiće, sprovođenjem trodelnog testa, da li je organ javne vlasti postupio u skladu sa propisima i legalno uskratio traženi pristup, ili ipak ne. Na ovom mestu često dolazi do velikog raskola između propisa i prakse. Praćenjem rada i uvidom u rezultate organa koji odlučuju o zahtevu za pristup informacijama od javnog značaja u prvom i drugom stepenu, dolazimo do saznanja da upotreba trodelnog testa često izostaje. Godišnji izveštaji, koje sačinjava Poverenik, upoznaju nas sa efikasnošću sprovođenja pravnih propisa u ovoj oblasti, pa tako poslednjih godina možemo uočiti veliki broj žalbi koji se kreće u rasponu od tri do četiri hiljade u periodu od jedne godine. U 2017. godini, Poverenik je primio 4.607 žalbi, dok je u 2018. taj broj porastao na 4.842, a sa pojačanom tendencijom rasta se nastavilo i u narednoj godini koju je obeležilo 6.078 žalbi.[4] U 2020. godinu je preneto 3.090 predmeta iz oblasti slobode pristupa. Najveći broj slučajeva odnosi se na tzv. „ćutanje administracije“ koja podrazumeva izostanak odgovora ograna javne vlasti. Drugi deo žalbi se najčešće tiče predmeta u kojima su tražioci dobili negativan i neargumentovan odgovor, pa Poverenik logično zaključuje da organi nisu primenili zakonske odredbe, odnosno test, niti su ocenili i obrazložili zašto interes tražioca ne preovladava u odnosu na drugi, suprtostavljeni interes. O takvim žalbama Poverenik odlučuje u korist tražioca, takođe, izbegavajući primenu testa i pravdajući svoju odluku činjenicom da su prvostepeni organi morali da argumentuju njihovo rešenje. Poverenik postupajući po žalbama, neretko izbegava primenu testa, odlučuje bez obrazloženja, uz kratku konstataciju da opravdani interes javnosti da zna preovladava ili donosi odluku u korist tražioca, ako proceni da se radi o pojavi, događaju ili ličnosti koja je interesantna javnosti ili je dala povod za traženjem informacija o njoj. Zbog ovakve situacije, u Nacrtu zakona o izmenama i dopunama ZSPIJZ unet je predlog dopune člana 8, sa ciljem preciziranja pravila odmeravanja suprotstavljenih interesa kojima bi se učinila vidljivom obaveza o sprovođenju trodelnog testa nadležnih organa, ali i olakšao postupak odmeravanja interesa.[5] Dopuna podrazumeva uvođenje tri testa: 1) test potrebnosti, 2) test podesnosti, 3) test srazmernosti, koji se sastoje iz po jednog pitanja: 1) da li se bez ograničenja prava ovog zakona može zaštititi pretežniji interes, 2) da li je ograničenje prava podoban način za ostvarivanje cilja ograničenja, odnosno 3) da li se pretežniji interes može zaštititi i uz primenu ograničenja u manjoj meri, u skladu sa zakonom.[6]
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, u članu 13, propisuje da organ nema obavezu pružanja informacije od javnog značaja tražiocu koji ovo pravo zloupotrebljava, i to nerazumnim i čestim traženjem, ponavljanjem zahteva za istim ili već dobijenim informacijama, ili traženjem prevelikim brojem informacija.[7] U Nacrtu zakona o izmenama i dopunama ispoljava se potreba za promenom ovog člana, pa se tražiocima koji podnose zahtev za već dobijene ili dostupne informacije, kao i onima čiji zahtev iziskuje prekomeran utrošak vremena ili sredstava, nesrazmeran u odnosu na interes javnosti da zna, ostvarivanje prava onemogućava.[8] Ova odredba je problematična, jer ostavlja prostor za manervisanje i zloupotrebu diskrecione moći organa javne vlasti.
Napomenuli smo da je informacija od javnog značaja ona informacija kojom raspolaže organ javne vlasti. Pod organom javne vlasti podrazumeva se: 1) svaki državni organ, organ teritorijalne autonomije, organ lokalne samouprave, kao i organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja; 2) pravno lice koje osniva ili finansira u celini, odnosno u pretežnom delu državni organ (npr. škole, fakulteti, univerziteti, instituti, bolnice, klinike, pozorišta i sl.).[9] Informacija mora nastati u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, što znači da je ona rezultat njegove aktivnosti, odnosno činjenja, ili, pak, nečinjenja ili omisije, tj. propuštanja činjenja. Ona mora biti sadržana u određenom dokumentu, čija vrsta ili priroda nije od značaja za određivanje njenog svojstva i značaja.
II PRAVO NA SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA
Ideja javnosti rada organa vlasti datira iz XVIII veka i prvi put je ozakonjena u Švedskoj 1766. godine kada je građanima priznata dostupnost dokumenata i podataka u posedu upravne vlasti (Tryckfrihetsforordning iz 1766. godine).[10] Prvi zakon koji je regulisao ovo pitanje donet je u Kaliforniji, 1996. godine, i bio je označen sintagmom „Sunshine government“ („Vlada na sunčevoj svetlosti“).[11] Tokom 1996. godine izvršene su obimne izmene i dopune člana 552. kao posledica donošenja Zakona o slobodnom pristupu elektronskim informacijama.[12] Danas, ovo pravo svojim građanima garantuje više od 30 zemalja najvišim pravnim aktom, dok ga preko 50 zemalja uređuje zakonima, a veliki broj država je u postupku pripreme ili usvajanja akata posvećenih ovom pravu.[13] Od 2004. godine na listi država koje pravno regulišu dostupnost informacijama u posedu državnih organa našla se i Republika Srbija. Narodna skupština je 5. novembra 2004. godine donela Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja koji je na snagu stupio 8 dana kasnije.[14] Zakonom je osnovana institucija Poverenika za informacije od javnog značaja. Njegov položaj u našem pravnom sistemu definiše ga kao nezavisni državni organ čija je osnovna nadležnost obezbeđivanje ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Međutim, Republika Srbija je ovo pravo zagarantovala i Ustavom od 2006. godine[15], ali ne kao samostalno, već kao pravo na obaveštenost koje u sebi implementira pravo svakoga na istinito, potpuno i blagovremeno obaveštavanje o pitanjima od javnog značaja i obavezu sredstava javnog obaveštenja da ovo pravo poštuju, kao i pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja.
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja je osnovno ljudsko pravo i uslov ostvarivanja ostalih fundamentalnih prava i sloboda. Sa njim u nerazlučivoj vezi su pravo na informisanje, biračko pravo, sloboda mišljenja, itd. Njegova uloga u savremenom državnom poretku došla je do izražaja poslednjih decenija kada je tehnološki razvoj uzeo maha, a društvo je iz industrijske faze prešlo u informacionu. Civilizacijske novine su ostavile trag na svim poljima, a pre svega na pravo. Ipak, kroz kakve god faze prolazilo, društvo će uvek počivati na vanvremenskim vrednostima koje su početak i kraj svake generacije. Pravni poredak koji se usaglašava i prati nove izazove i načine funkcionisanja svakodnevnog života je promenljivog karaktera, ali politički okvir uvek ostaje isti i oličen kroz demokratiju. Pod demokratijom se podrazumeva ostvarivanje slobode, ljudsko dostojanstvo, transparentnost, sigurnost, bezbednost, kao i učešće građana u vršenju vlasti na neposredan ili posredan način. Slobodan pristup informacijama omogućava direktan nadzor nad vršenjem funkcija demokratski izabranih predstavnika javne vlasti, uticaj na njihov rad i donošenje odluka, sprečava širenje različitih oblika korupcije, ali i zadovoljavanje želje građana za spoznajom brojnih informacija. Kao takvo, primećujemo da je ovo pravo najefikasnije sredstvo za ostvarenje demokratije ili, kako ga mnogi nazivaju, „kiseonik demokratije“[16], a samim tim je u vezi sa „ključnim kategorijama“[17] koje su osnov demokratskog društva: princip javnosti (otvorenosti, transparentnosti) vlasti i politička kultura javnosti; načelo demokratičnosti vlasti; načelo vladavine prava; sloboda informisanja.
Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja je "pravo svakoga da od nosioca vlasti, odnosno javnih ovlašćenja, traži i dobije relevantne informacije od javnog interesa kako bi se na delotvoran način omogućio uvid u rad i postupanje onih subjekata kojima su građani na slobodnim i demokratskim izborima poklonili poverenje da u njihovo ime i za njihov račun vrše funkcije vlasti i, u vezi s tim, da upravljaju drugim javnim poslovima.“[18] Ono se sastoji od četiri prava:[19]
• pravo tražioca da mu bude saopšteno da li organ javne vlasti poseduje određenu informaciju, odnosno da li mu je ona dostupna;
• pravo tražioca da mu se informacija od javnog značaja učini dostupnom, tako što će mu se omogućiti uvid u dokument koji tu informaciju sadrži;
• pravo tražioca da uz plaćanje naknade dobije kopiju dokumenta koji sadrži traženu informaciju;
• pravo tražioca da mu se kopija dokumenta uz plaćanje naknade pošalje na adresu poštom, faksom, elektronskim putem ili na drugi način.
Pravo na pristup informacijama ima svako lice, fizičko ili pravno, domaće ili strano, bez obzira koje je rase, pola, nacionalne ili etičke pripadnosti. Ukoliko organ javne vlasti prekrši zabranu diskriminacije, on je u obavezi da nadoknadi nastalu štetu. Pravo na pristup informacijama od javnog značaja može biti i ograničeno ili isključeno pod uslovom ispunjenja precizno određenih zakonskih pretpostavki. O ovome je bilo reči na početku rada.
Postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja pokreće se podnošenjem zahteva službenom licu organa javne vlasti koji raspolaže informacijom.[20] Zahtev se može podneti na dva načina: usmeno i pismeno. Usmeni zahtev se saopštava na zapisnik koji vodi ovlašćeno lice organa javne vlasti, dok se pismeni zahtev podnosi popunjavanjem pripremljenog obrasca. Ovlašćeno lice mora razmotriti i zahtev koji nije sačinjen na tom obrascu. Tražilac u zahtevu navodi: naziv organa vlasti, svoje ime, prezime i adresu, odnosno sedište ako je tražilac pravno lice, opis informacije koja se traži, druge podatke koje olakšavaju pronalaženje informacije.[21] On nije u obavezi da navede razlog podnošenja zahteva. Ako je zahtev neuredan ili nepotpun, organ javne vlasti je dužan da pouči tražioca kako da otkloni nedostatke, odnosno dopuni. Ukoliko tražilac ne postupi po uputstvima u roku od 15 dana od dana njihovog prijema, a nedostaci su takvi da se po zahtevu ne može postupati, organ vlasti će doneti zaključak o odbacivanju zahteva kao neurednog. Tražilac od organa javne vlasti može zahtevati: obaveštenje da li poseduje traženu informaciju; omogućavanje uvida u dokument koji sadrži traženu informaciju; izdavanje kopije tog dokumenta; dostavljanje kopije dokumenta poštom ili na drugi način.[22] Rok za postupanje organa vlasti po zahtevu tražioca je 15 dana od dana prijema zahteva. Od ovog pravila postoje dva izuzetka:[23]
1) ako organ vlasti nije u mogućnosti, iz opravdanih razloga, da u roku od 15 dana postupi po zahtevu, dužan je da o tome odmah obavesti tražioca informacije i odredi naknadni rok za sopstveno delanje, a koji ne može biti duži od 40 dana od prijema zahteva;
2) organ vlasti mora da postupi po zahtevu tražioca u roku od 48 sati od prijema zahteva, ako se zahtev odnosi na infomaciju o: zaštiti života i slobode pojedinaca; ugrožavanju ili zaštiti zdravlja stanovništva; ugrožavanju ili zaštiti životne sredine.
Organ vlasti pismeno obaveštava tražioca o rezultatima postupanja po njegovom zahtevu, a ukoliko to ne učini u roku tražilac može uložiti žalbu Povereniku. Kada organ omogući pristup traženim informacijama, o tome ne izdaje rešenje, već sačinjava službenu belešku. Organ vlasti će tražiocu, zajedno sa obaveštenjem da će mu staviti na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno da će mu izdati kopiju tog dokumenta, saopštiti vreme, mesto, način na koji će mu informacija biti stavljena na uvid, kao i iznos nužnih troškova izrade kopije dokumenta, a u slučaju da ne raspolaže tehničkim sredstvima za izradu kopije, upoznaće tražioca sa mogućnošću da upotrebom svoje opreme izradi kopiju.[24] Ako organ vlasti odbije da obavesti (u celini ili delimično) tražioca o posedovanju informacije, da mu stavi na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, da mu izda, odnosno uputi kopiju tog dokumenta, dužan je da donese rešenje o odbijanju zahteva i da ga pismeno obrazloži, kao i da u rešenju da tražiocu pravnu pouku. U situaciji da organ ne poseduje dokument koji sadrži traženu informaciju, zahtev će proslediti Povereniku. Takođe, on će obavestiti Poverenika i tražioca u čijem se posedu nalazi dokument. Poverenik je obavezan da proveri da li organ kome je prvobitno upućen zahtev zaista ne poseduje informaciju, pa ukoliko utvrdi da je tako, on će proslediti zahtev organu koji raspolaže sa potrebnom informacijom ili će uputiti tražioca da mu se sam obrati.[25] Rok za postupanje po prosleđenom zahtevu počinje da teče od dana dostavljanja odgovarajućem organu.
Tražilac može na odluku organa izjaviti žalbu Povereniku, ako organ vlasti: 1) odbije zahtev tražioca, u celini ili delimično; 2) ne postupi po zahtevu tražioca u zakonskom roku; 3) ne omogući uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju upotrebom opreme kojom sam raspolaže, odnosno ne dopusti tražiocu da izvrši uvid u dokument upotrebom sopstvene opreme; 4) uslovi izdavanje kopije dokumenta uplatom naknade koja prevazilazi iznos nužnih troškova izrade te kopije; 5) ne stavi na uvid dokument, tj. ne izradi kopiju tog dokumenta na jeziku na kojem je podnet zahtev, iako raspolaže dokumentom na tom jeziku.[26] Žalba se može izjaviti u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja o odbijanju zahteva ili od dana kada mu je onemogućeno ostvarivanje prava na pristup informacijama. Žalba nije dozvoljena na rešenja koja donose Narodna skupština, predsednik Republike, Vlada, Vrhovni kasacioni sud, Ustavni sud i Republički javni tužilac, ali se povodom njih može voditi upravni spor.[27] Poverenik odlučuje po žalbi bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana predaje žalbe. On donosi rešenje koje obavezuje organ vlasti kome se tražilac prvobitno obratio, a čije izvršenje obezbeđuje Vlada. Ukoliko je tražilac nezadovoljan i Poverenikovim rešenjem ili je Poverenik rešenje doneo nakon isteka propisanog roka, on može, u roku od 30 dana, podneti tužbu i pokrenuti upravni spor.
A. Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o
Poverenik za informacije od javnog značaja je nezavisan i samostalan državni organ koji je u naš pravni sistem ustanovljen Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja iz 2004. godine. Donošenjem Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, nadležnosti ovog organa bivaju proširene, a njegov naziv preimenovan u Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti.[28] Ovaj zakon je stupio na snagu 1. januara 2009. godine, a sa njim i promene koje je doneo.
Poverenika bira Narodna skupština, većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora nadležnog za informisanje.[29] Njegovo sedište se nalazi u Beogradu. Poverenik se bira na period od sedam godina, uz mogućnost reizbora. Ovu funkciju može obavljati lice koje je stručno u oblasti zaštite i unapređenja ljudskih prava, uživa ugled, ispunjava uslove za rad u državnim organima, završilo je pravni fakultet i ima najmanje deset godina radnog iskustva. Poverenik ne može biti lice koje obavlja funkciju ili je zaposleno u drugom državnom organu ili političkoj stranci. Povereniku dužnost može prestati na sledeće načine: 1) istekom mandata, 2) na lični zahtev, 3) kad navrši šezdeset pet godina života i 4) razrešenjem.[30] Poverenik se razrešava dužnosti ako bude osuđen za krivično delo na kaznu zatvora, ako trajno izgubi radnu sposobnost, ako obavlja funkciju ili je zaposlen u drugom državnom organu ili političkoj stranci, ako izgubi državljanstvo Republike Srbije ili ako nestručno i nesavesno obavlja posao.[31] Postupak za razrešenje Poverenika se pokreće na inicijativu jedne trećine narodnih poslanika, a odluku donosi Narodna skupština. Poverenik se ne može pozvati na odgovornost za mišljenje koje je izneo ili predlog koji je dao u vršenju svoje nadležnosti, a u postupku pokrenutom zbog krivičnog dela učinjenog u vršenju svoje nadležnosti ne može biti pritvoren bez odobrenja Narodne skupštine.
Poverenik ima zamenika koga bira Narodna skupština, većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog Poverenika.[32] Pitanje trajanja njegovog mandata i način prestanka dužnosti, uređeno je na isti način kao kod Poverenika. Zamenik obavlja dužnosti Poverenika u slučaju njegovog odsustva, smrti, isteka mandata, razrešenja, kao i privremene ili trajne sprečenosti vršenja nadležnosti. Pored zamenika, Povereniku u radu pomaže i stručna služba, čiji sastav bira lično. Finansijska sredstva neophodna za rad Poverenika dobijaju se iz državnog budžeta. Poverenik je dužan da, u roku od tri meseca od okončanja fiskalne godine, podnese Narodnoj skupštini godišnji izveštaj o svojim i radnjama organa vlasti, ali i izdacima. Pored ovog izveštaja, po potrebi, može podnositi i druge izveštaje. Reč je o javnim dokumentima koja približavaju zainteresovanim građanima stvarno stanje u ovoj oblasti, pa na osnovu sadržanih podataka možemo zaključiti da li je naše društvo slobodno, da li se ostvaruju zagarantovana ljudska prava, i na kraju, da li uopšte postoji ideal kome savremene civilizacije teže, a koje naslovljavamo sa demokratijom.
III UPRAVNI SPOR
„Ukoliko tražilac ne može da ostvari svoje pravo u prvostepenom upravnom postupku pred organom vlasti, niti mu to polazi za rukom, ili ne u celosti, u drugostepenom postupku, pred Poverenikom, tražiocu informacije ne ostaje ništa drugo, nego da podigne tužbu i pokrene sudski postupak pred Upravnim sudom.“[33] Ipak, upravni sud nije nadležan da ocenjuje činjenično stanje i meritorno rešava o tužbi, jer su odluke Poverenika konačne i protiv njih se ne može podneti žalba bilo kom drugom organu. Predmet upravnog spora jeste kontrola zakonitosti akata koje su donete u prethodnom postupku.[34] Tražilac će pokušati da zaštiti svoje pravo pred sudom ako ne bude zadovoljan odlukom Poverenika, ako Poverenik ne donese odluku u propisanom roku ili ako je ne donese uopšte. U poslednjem slučaju, tražilac mora prethodno od Poverenika zahtevati donošenje odluke u dopunskom roku od sedam dana. Ako Poverenikova dužnost opet izostane, tražilac može podneti tužbu sudu, u roku od 30 dana od dana isteka dopunskog roka.[35] Tužba se podnosi i u slučajevima da tražioci informacija nisu uspeli da ostvare svoje pravo i dobiju željene informacije u prvostepenom postupku, pred organima javne vlasti protiv kojih nije dozvoljeno podnošenje žalbe Povereniku. Reč je o šest veoma važnih državnih organa koje smo prethodno pomenuli: Narodna skupština, predsednik Republike, Vlada, Ustavni sud, Vrhovni sud i Republički javni tužilac. Statistički podaci pokazuju da je ovakvih tužbi malo i da su postupci najčešće okončavani u korist državnih organa.
Tužba kojom se pokreće upravni spor mora sadržati sledeće podatke: 1) ime i prezime, zanimanje i mesto stanovanja, odnosno naziv i sedište tužioca; 2) rešenje Poverenika, odnosno organa vlasti protiv čijeg rešenja nije dozvoljena žalba; 3) razlog za podnošenje tužbe; 4) u kom pravcu i obimu se predlaže poništavanje rešenja.[36] Pored tražioca informacije, aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe protiv odluka Poverenika imaju i Republički javni tužilac i Republički javni pravobranilac.[37] Republički javni tužilac će biti nadležan za pokretanje upravnog spora, ako smatra da je odlukom Poverenika povređen zakon na štetu javnog interesa. Ovim rešenjem se doprinosi održavanju legalnosti pravnog poretka kroz aktiviranje sudske kontrole zakonitosti Poverenikovih akata. Sa druge strane, Republički javni pravobranilac će podneti tužbu upravnom sudu u slučaju povrede imovinskih prava i interesa Republike Srbije od strane Poverenika, odnosno njegovih odluka.
Pitanje koje je od izuzetnog značaja i koje se nezaobilazno nameće jeste vreme potrebno za ostvarivanje zaštite prava pred Upravnim sudom. Njega je na posredan način regulisala Evropska konvencija o ljudskim pravima (čl. 6), propisujući da „svako ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom“.[38] U periodu kada je nadležnost za odlučivanje o tužbama tražioca informacija pripadala Vrhovnom sudu Srbije, dužina trajanja postupaka je bila vrlo diskutabilna, a poštovanje člana 6 Evropske konvencije dovedeno u pitanje. Prosečno trajanje postupka pred ovim sudom je bilo više od godinu dana, a u nekim slučajevima i znatno duže. Danas je situacija drugačija, pa postupci pred Upravnim sudom bivaju okončani za približno dva meseca. Naravno, rokovi za potrebe građana i novinara se moraju razlikovati, pa se postupci u kojima su stranke novinari nastoje okončati u roku od 24 sata.[39]
A. Drugi oblici pravne zaštite
Pored upravo sudske zaštite tražilac informacije može zaštitu tražiti u prekršajnom i parničnom postupku, kao i u postupku pred Zaštitnikom građana.[40] Prva dva slučaja se odnose na situacije kada je tražiocu uskraćeno pravo na slobodan pristup i time učinjen prekršajni ili imovinski delikt koji sa sobom povlače odgovornost organa vlasti, odnosno obavezu da nadoknadi nastalu štetu. Treći način zaštite prava ćemo bliže objasniti. Zaštitnik građana je nazavistan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja.[41] Na osnovu navedene zakonske definicije zaključujemo da tražioci informacija mogu svoje pravo zaštititi i u postupku pred ovim organom. Razlika između ostvarivanja zaštite pred Poverenikom i Zaštitnikom građana je u tome što je postupak koji se vodi pred Zaštitnikom građana neformalan i pokreće se kada se prethodno iscrpe sva pravna sredstva u određenom postupku. Postupak se pokreće na osnovu inicijative Zaštitnika građana ili pritužbe građana. Vođenje postupka podrazumeva kontrolu zakonitosti i pravilnosti rada organa uprave i može se okončati donošenjem preporuke organu nadležnom da uočeni nedostatak ispravi. Preporuka nema obavezujuću snagu, pa ukoliko organ ne postupi po njoj, Zaštitnik građana može o tome obavestiti javnost, skupštinu i Vladu ili preporučiti utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.[42] Dakle, možemo reći da je Zaštitnik građana obavlja spoljnu kontrolu organa uprave i da su njegovi akti deklarativnog karaktera, jer ne izazivaju značajnije promene u praksi, a time i pravnom poretku, za razliku od odluka Poverenika i Upravnog suda.
IV ZAKLjUČAK
Pravo na slobodan pristup informacijama je od izuzetnog značaja za funkcionisanje i razvijanje savremenog društva i države. Njegovom detaljnijom analizom otvorena su mnoga pitanja i otkrivene pravne praznine koje je naš sistem ubrzo popunio donošenjem pravnih propisa, poput Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, Zakona o tajnosti podataka i mnogih drugih. Život u savremenom svetu je pun rizika i opasnosti, pa je prevencija u vidu uređene normative važno sredstvo zaštite. Svedoci smo svakodnevnih zloupotreba informacija, prikazivanja „iskrivljenih“ slika, prećutkivanje istine, a sve to u vremenu kada bi uredno funkcionisanje elementarnih postavki razvijenog društva trebalo da se podrazumeva. Ostvarivanje prava i slobode u demokratskom društvu bi trebalo da se dešava spontano, a zaštita istih da bude izuzetak koji se otklanja ekspresno. Građani su prvi element u nastajanju države, pa bez njih ništa ne bi imalo smisla i ne bi postojalo. Zauzvrat najmanje što mogu dobiti jeste poštovanje, i to kroz omogućavanje slobodnog uživanja prava koja im pripadaju po rođenju. Naš pravni sistem nastoji zaštititi svoje državljanje i to čini prilično uspešno, ali brz način života i konstantne promene često „ostave“ sistem par koraka iza sebe, zbog čega se javljaju neadekvatna zakonska rešenja i neefikasno sprovođenje istih. Ipak, svest o tome povlači rad na nedostacima koji uvek rezultira poboljšanjem stanja u manjem ili većem obimu.
Ružica Kijevčanin*
THE RIGHT TO FREE ACCESS TO INFORMATION OF PUBLIC IMPORTANCE
Summary
The right to free access to information of public importance is a condition for the enjoyment of other fundamental human rights and freedoms, and above all freedom of opinion, the right to information, the right to vote, etc. Man is a biological, psychological, legal, economic, but also informational being, so the exchange of information is a daily routine that allows him to learn, upgrade and spread various intellectual products, that is, to function in the world. Democracy and free society, as the ideals of today, imply a tireless struggle for the unhindered exercise of the right to free access to information, the importance of which is reflected in two basic reasons. One reason refers to the fact that a person was born with the right to know, and the other reason is in his political nature. By participating in the elections, an individual chooses his representative whom he trusts, so the least he can expect in return is to be informed about everything that interests him and is in his interest, and what the elected bodies have. The importance of the right to free access to information is immeasurable, so it is also called the "oxygen of democracy".
Key words: information of public importance, Commissioner for Information of Public Importance, Law on Free Access to Information of Public Importance, democracy.
* Istraživač pripravnik Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, ruzicakijevcanin@yahoo.com
[1] Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Sl. glasnik RS, br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010
[2] J. Olofsson, Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo Evropske unije, u: Pravo i politika Evropske unije iz perspektive domaćih autora (ur. S. Gajin), Centar za unapređivanje pravnih studija, Beograd 2009, 235.
[3] Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Beograd, 2005, 31.
[4] Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, za 2019. god. https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacija-nova/izvestajiPoverenika/2019/Izvestajza2019lat.pdf, datum posete: 13.09.2020. u 13:48.
[5] S. Gajin, Odmeravanje suprotstavljenih interesa u primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Srpska politička misao, god. XXV, vol. 62, br. 4, 2018, 243.
[6] Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja - tekst propisa, https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/260318/260318-vest14.html, datum posete: 13.09.2020. u 15:00.
[7] Analiza Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja sa istraživanjem o primeni zakona u praksi, Beograd, 2007, 42.
[8] Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja- Tekst propisa, https://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/260318/260318-vest14.html, datum posete: 13.09.2020. u 16:23.
[9] J. Vučković, Medijsko pravo, Medivest, Niš, 2019, 206.
[10] S. Lilić, Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i upravni spor, u: Aktuelne tendencije u razvoju i primeni evropskog kontinentalnog prava (ur. M. Petrović), sv. 1, Pravni fakultet u Nišu, Centar za publikacije, Niš 2010, 104.
[11] M. Radojković, Za slobodan pristup informacijama, u: Slobodan pristup informacijama (ur. S. Lilić), Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Referencijalni centar (HRRC), Beograd, 2003, 34.
[12] S. Lilić, Dostupnost javnih informacija, u: Slobodan pristup informacijama (ur. S. Lilić), Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Referencijalni centar (HRRC), Beograd 2003, 20.
[13] S. Lilić, op. cit., 104.
[14] D. Subotički, Dostupnost informacijama od javnog značaja u srpskom i evropskom pravu, Beograd, 2011, 13.
[15] Ustav Republike Srbije, Sl. glasnik RS, br. 98/2006
[16] D. Milenković, Pravo na slobodan pristup informacijama kao fundamentalno ljudsko pravo, u: Slobodan pristup informacijama (ur. S. Lilić), Komitet pravnika za ljudska prava (YUCOM), Referencijalni centar (HRRC), Beograd 2003, 44.
[17] V. Vodinelić, S. Gajin, Slobodan pristup informacijama, Beograd, 2004, 8.
[18] J. Vučković, Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja, u: Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu (ur. M. Petrović), br. 54, Pravni fakultet Univerziteta u Nišu, Niš 2009, 183.
[19] D. Subotički, op. cit., 15.
[20] Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Beograd, 2005, 38.
[21] Ibid., 39.
[22] Ibid.
[23] Ibid., 41.
[24] S. Lilić, op. cit., 108.
[25] Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Beograd, 2005, 46.
[26] Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Sl. glasnik RS, br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010
[27] Analiza Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja sa istraživanjem o primeni zakona u praksi, Beograd, 2007, 56.
[28] D. Subotički, op. cit., 17.
[29] Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Sl. glasnik RS, br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010
[30] Ibid.
[31] Ibid.
[32] Ibid.
[33] J. Vučković, Zaštita prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja, u: Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije (ur. B. Vlašković), knj. 1, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Institut za pravne i društvene nauke, Kragujevac 2013, 393.
[34] R. Šabić, Zaštita prava na slobodan pristup informacijama prema Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, Pravni zapisi, God. 3, br. 1, 2012, 64.
[35] Ibid., 65.
[36] Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Beograd, 2005, 51.
[37] R. Šabić, op. cit., 67.
[38] Ibid., 68.
[39] M. Radojković, op. cit., 37.
[40] J. Vučković, op. cit., 221.
[41] Zakon o zaštitniku građana, Sl. glasnik RS, br. 79/2005 i 54/2007
[42] D. Subotički, op. cit., 30.
* Junior Researcher, Faculty of Law, University of Kragujevac.