Stefan Milić*

Studentski rad

UDK: 35.074:32

DOI: 10.46793/GP.1201.105M

POLITIČKA KONTROLA UPRAVE[1]

Rad primljen: 28. 12. 2020.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 28. 09 . 2021.

 

Uprava zauzima izuzetno značajno mesto u svakodnevnom životu građana. Bitni elementi uprave su organizacija, nadležnost, kontrola i odgovornost. S obzirom da je kontakt građana sa radom uprave neizbežan i da se taj rad zasniva na pravilima koja moraju da važe, postavlja se pitanje ko može kontrolisati poštovanje i sprovođenje tih pravila. Postoje dve vrste kontrole uprave: pravna i politička. Ovaj drugi oblik kontrole, politička kontrola, je tema ovog rada. Analizira se koji subjekti mogu kontrolisati celishodnost rada organa uprave i usklađenost tog rada sa javnim interesom. U radu su prikazani instrumeni kontrole koje aktivni subjekti koriste prilikom ocene celishodnosti. Ti instrumenti su: poslaničko pitanje, interpelacija, glasanje o nepoverenju Vladi ili pojedinom članu Vlade, obrazovanje anketnih odbora i komisija. Ove instrumente u cilju kontrole uprave koristi najviše predstavničko telo, odnosno parlament. Takođe će biti reči i o mogućnosti kontrolisanja rada od strane javnog mnjenja i političkih stranaka.

Ključne reči: uprava, kontrola, politička kontrola, poslaničko pitanje, interpelacija, Narodna skupština, Vlada.

I  UVOD

Upravno pravo spada u mlađe pravne discipline i za predmet ima regulisanje skupa odnosa koji su u vezi sa državnom i nedržavnom upravom. Još u rimskom pravu postojala je podela na javno pravo (ius publicum) i privatno pravo (ius privatum). Ova podela osnovna je i danas i jedan od njenih kriterijuma jeste položaj subjekata u pravnom odnosu. S obzirom da se u upravnom pravu javlja odnos subordinacije (podređenosti), a nekad čak i subjekcije (potčinjenosti), jer je jedan od subjekata država, upravno prava spada u javnopravne nauke. Kao pravna nauka i grana pozitivnog prava, pod tim nazivom upravno pravo se kod nas javlja u periodu posle Drugog svetskog rata, dok je u Kraljevini Jugoslaviji taj naziv bio administrativno pravo koji se i danas sreće kod nekih država poput Francuske, Rusije ili anglosaksonskih zemalja. Predmet upravnog prava jesu pravne norme koje regulišu organizaciju, delatnost, kontrolu i odgovornost uprave. Kontrola uprave je tema ovog rada, tačnije jedan njen deo - politička kontrola uprave.

U početnom delu rada dat je kratak pregled pojma uprave kao i upravnih modela koje poznaje upravnopravna teorija. Zatim će biti reči o najosnovnijim odredbama o organizaciji i nadležnosti uprave, organima uprave i aktima koje ti organi donose u cilju vršenja poslova iz svog delokruga i nadležnosti. Nakon toga pristupiće se analizi pojma i različitih oblika kontrole uprave, pre nego što se detaljnije prikažu načini političke kontrole i instrumenti koje aktivni subjekti političke kontrole mogu preduzimati u cilju što boljeg i efikasnijeg nadzora nad radom uprave, bilo da se radi samo o kritikovanju postojećih stanja ili da se pored te kritike predlaže alternativna mogućnost, odnosno alternativno rešenje za konkretan problem, koje je po mišljenju aktivnog subjekta bolje, efikasnije i delotvornije.

Cilj ovog rada je da prikaže pre svega osnovne načine kontrole organa uprave od strane najvišeg predstavničkog tela - Narodne skupštine, putem poslaničkog pitanja, interpelacije, mogućnosti izglasavanja nepoverenja ili neizglasavanja poverenja Vladi ili njenom članu, kroz rad skupštinskih odbora, anketnih odbora i komisija i putem izveštaja koje Vlada podnosi Narodnoj skupštini. Međutim pored kontrole od strane parlamenta, biće prikazana i „kontrola“ koju mogu vršiti političke stranke i mediji.

II  POJAM UPRAVE

Iako je idejni tvorac podele vlasti Džon Lok, prvi koji je konkretno izneo princip podele vlasti bio je Šarl Monteskje, francuski filozof, koji u svom delu „O duhu zakona“ iznosi ideje o podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Suština podele vlasti zasniva se na sistemu kočnica i ravnoteža (check and balances) kod predsedničkog sistema vlasti ili na gipkoj podeli vlasti kod parlamentarnog sistema[2], koja dovodi do uzajamne saradnje legislative (zakonodavne vlasti) i egzekutive (izvršne vlasti). Po nekim autorima zakonodavna vlast je najznačajnija jer u parlamentarnom sistemu podele vlasti ima ovlašćenje da kontroliše druge dve grane vlasti. Ustav Republike Srbije[3] u članu 4 proklamuje da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. U osnovi, podela vlasti je utemeljena na organizacionim pravilima parlamentarizma, koji je zahtevao izvesne elemente racionalizacije, ali ovog puta sa slabljenjem ustavnih ovlašćenja šefa države i „stabilizovanjem“ ravnoteže[4]. Podela vlasti je u skladu sa principom vladavine prava. U pravnoj državi vlada pravo umesto ljudi, u njoj mora da postoji izgrađen sistem pravnih normi, nezavisno sudstvo, zakonodavac koji suvereno donosi zakone i uprava koja se u svom radu rukovodi načelom zakonitosti.[5] Državna uprava je deo izvršne vlasti Republike Srbije koja vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije, čine je ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije[6]. Po odredbama Vidovdanskog ustava iz 1921. godine „upravnu vlast vrši kralj preko odgovornih ministara“[7], gde vidimo da je uprava postojala kao poseban naziv grane vlasti. Pojam uprave može se odrediti teorijski gde se uprava određuje kao složeni i dinamički sistem ljudske saradnje za socijalnu regulaciju[8] i kao pozitivnopravni pojam gde je pojam uprave određen važećim pravnim normama kojima se reguliše organizacija uprave i njeni poslovi.

A. Modeli uprave

Postoji nekoliko različitih modela uprave:

• model uprave kao državne uprave,

• model uprave kao javne službe i

• model nove javne uprave.

Shvatanje uprave kao državne uprave uobličio je Georg Jelinek u Nemačkoj krajem 18. i početkom 19. veka. Po ovom shvatanju vršenje upravne vlasti je mogućnost države da fizičkom prinudom ostvaruje svoje ciljeve u oblastima gde postoji državni interes. Po drugom modelu čiji osnivač je Francuz Leon Digi, zadatak uprave je da ostvaruje društveni interes, a sama uprava se temelji na demokratiji, vladavini prava i efikasnosti. Treći model ima za cilj uprošćavanje strogih birokratskih procedura, koja nije u skladu sa „načelom 3E“ - efikasnost, ekonomičnost i efektivnost.

III  ORGANIZACIJA UPRAVE

Državna uprava je samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna Vladi.[9] Organi državne uprave su ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije. Pozitivno pravo ne daje pojam organizacije uprave, već određuje organe državne uprave i njihove poslove[10]. U Republici Srbiji, po članu 2 Zakona o ministarstvima[11], usvojenog 26. oktobra 2020, postoji dvadeset i jedno ministarstvo, među kojima su tri nova ministarstva: ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog; ministarstvo za brigu o porodici i demografiju i ministarstvo za brigu o selu. Ostala ministarstva su: ministarstvo finansija; ministarstvo privrede; ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede; ministarstvo zaštite životne sredine; ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture; ministarstvo rudarstva i energetike; ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija; ministarstvo pravde; ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave; ministarstvo unutrašnjih poslova; ministarstvo odbrane; ministarstvo spoljnih poslova; ministarstvo za evropske integracije; ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja; ministarstvo zdravlja: ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja; ministarstvo omladine i sporta i ministarstvo kulture i informisanja. Ministri su sastavni deo Vlade koja je nosilac izvršne vlasti. Vlada svoje poslove vodi prema resornom principu, odnosno svaki ministar samostalno vodi svoj resor, ali uz ograničenje da je odgovoran premijeru i skupštini. U primeni je i kolegijalni sistem, kada u slučaju da postoje različita mišljenja među ministrima, Vlada odlučuje kao kolegijum. Vrste organa u sastavu su uprave, inspektorati i direkcije[12]. Vrste posebnih organizacija su sekretarijati i zavodi, a zakonom se mogu obrazovati i posebne organizacije sa drukčijim nazivom[13]. Teritorijalna organizacija Srbije sastoji se od opština, 23 grada, grada Beograda i autonomnih pokrajina[14].

A. Nadležnost uprave

U pravnoj teoriji razlikuju se shvatanja o delokrugu i nadležnosti. Delokrug je opšti krug poslova, predstavlja nabrajanje i opisivanje poslova koje organ obavlja i određuje se propisom kojim se organ osniva. Nadležnost je uži pojam i predstavlja skup prava i obaveza organa i organizacija za obavljanje određenih poslova na određenoj teritoriji[15]. U vršenju delatnosti uprave primenjuju se sledeća načela: samostalnost i zakonitost; stručnost, nepristrasnost i politička neutralnost; delotvornost; srazmernost i poštovanje stranaka i javnost rada. Prema Zakonu o državnoj upravi, poslovi državne uprave su: učestvovanje u obliku politike Vlade; praćenje stanja; izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata; inspekcijski nadzor; staranje o javnim službama; razvojni poslovi i ostali stručni poslovi. U cilju sprovođenja zakona i podzakonskih akata vlade i skupštine, što je jedna od najznačajnijih njenih funkcija, uprava donosi sledeće opšte akte: pravilnik kojim se razrađuju pojedine odredbe zakona; naredbu kojom se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje; uputstvo kojim se propisuje način vršenja poslova organa državne uprave i imaoca javnih ovlašćenja; instrukciju kojom se uređuju obavezna pravila o načinu rada organa i objašnjenja kojima se daje mišljenje na primenu pojedinih odredbi zakona i drugih propisa.[16] Jedinice lokalne samouprave mogu donositi statut, poslovnik, odluke, zaključke, preporuke i rezolucije.

IV  KONTROLA UPRAVE

A. Pojam i vrste kontrole

Kontrola predstavlja uzajamni odnos u kome aktivni subjekt nadzire rad onog drugog subjekta, koji se naziva pasivni subjekt. Predmet kontrole je rad uprave i ona se odvija kroz tri faze. U prvoj fazi vrši se procena i predviđanje učinjenog i poređenje ostvarenog i predviđenog. U drugoj fazi se konstatuju stanja posle izvršene kontrole u prvoj fazi, zapravo kontrole u užem smislu. I u poslednjoj, trećoj fazi se interveniše sa ciljem popravljanja ili menjanja stanja koje je utvrđeno u prethodnim fazama. Postupak kontrole mora biti unapred određen, odnosno pravno regulisan tako što su subjekti, sredstva i ovlašćenja subjekata unapred poznati. Kao subjekti kontrole mogu se pojaviti: Skupština, Vlada, sudovi, tužilaštva, organi uprave, ombudsman[17]. Cilj kontrole uprave je obezbeđivanje zaštite građana i organizacija od protivpravnog postupanja uprave, kao i obezbeđenje zakonitosti i celishodnosti rada uprave. Postoje dva osnovna načina kontrole uprave: politička i pravna. Politička kontrola se još naziva i vanpravna, jer izostaju pravne sankcije. Ona podrazumeva političku ocenu celishodnosti rada uprave i da li je taj rad u skladu sa javnim interesom[18]. Subjekti političke kontrole su politički organi kao što su parlament, vlada, političke stranke, zaštitnik građana. Pravna kontrola uprave podrazumeva ocenu saglasnosti akata uprave sa pozitivnopravnim propisima i ona je zapravo „prava“ jer obuhvata i pravne sankcije. Može se podeliti na upravnu kontrolu uprave, sudsku kontrolu uprave i posebnu kontrolu uprave, koju vrše tužilaštvo i ombudsman. Pravna kontrola pre svega kontroliše zakonitost i celishodnost rada uprave. Zakonitost obuhvata ocenu saglasnosti akata i radnji uprave sa važećim Ustavom, zakonima i podzakonskim aktima, dok je kontrola celishodnosti ocena saglasnosti akata i radnji sa zakonom predviđenim javnim interesom[19].

B. Politička kontrola uprave

Političku kontrolu kao oblik kontrole uprave vrše Narodna skupština, Vlada, političke stranke i javno mnjenje. Pasivni subjekti mogu biti lica koja su izabrana od strane skupštine ili lica koja je Vlada postavila, dok zaposlena lica mogu biti predmet samo pravne kontrole uprave. Vlada je nosilac izvršne vlasti i ona donosi uredbe, odluke i druge podzakonske akte radi izvršavanja zakona. Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad[20]. Vlada je takođe nadležna da traži izveštaje od resornih ministarstava i u slučaju negativne ocene da pokrene pitanje političke odgovornosti ministra[21]. Političke stranke[22] mogu kontrolisati rad uprave preko svojih poslanika u parlamentu, putem konferencija za medija, gde ukazuju na propuste, nezakonite i necelishodne radnje uprave i predlažu bolja rešenja za konkretne slučajeve. Opozicione stranke mogu još efikasnije kontrolisati rad uprave, jer je njihov cilj da ukazivanjem na probleme u radu uprave steknu što veću podršku birača. Javno mnjenje predstavlja mišljenje o nekom društvenom pitanju od značaja. Na njegovo formiranje značajan je doprinos medija. Ono je podležno promenama i kontroli od strane političkih centara moći, ali je i značajno za utisak o radu uprave, jer građani mogu na osnovu velikih anketa i istraživanja saznati kakvo je mišljenje o radu uprave i organizaciji vlasti, tj. da li je ono pozitivno ili negativno.

V. Parlamentarna kontrola uprave

Narodna skupština je najviše predstavničko telo Republike Srbije i nosilac zakonodavne vlasti. Ima 250 narodnih poslanika koji se redovno biraju na izborima svake četvrte godine. Izbore za narodne poslanike raspisuje predsednik Republike tako da od dana raspisivanja do dana održavanja izbora ne sme proći manje od 45 ni više od 60 dana[23]. Zasedanjima i radom Narodne skupštine rukovodi njen predsednik. Pored zakonodavne funkcije, koja je osnovna funckija Narodne skupštine, ona ima i sledeće funkcije: ustavotvornu, kontrolnu, izbornu i kvazisudsku. Upravo kontrolna funkcija je značajna za kontrolu uprave. U okviru kontrolne funkcije Narodna skupština nadzire rad Vlade, ministara i drugih organa i funkcionera koji su joj odgovorni. Narodna skupština vrši kontrolu nad radom Vlade ili člana Vlade postavljanjem poslaničkog pitanja, podnošenjem interpelacije, glasanjem o nepoverenju Vladi ili pojedinom članu Vlade i obrazovanjem anketnog odbora[24]. Vlada je dužna da Narodnoj skupštini podnosi izveštaj o radu, što je takođe oblik kontrole.

Poslaničko pitanje predviđeno je u članovima 204-208 Poslovnika Narodne skupštine (u daljem tekstu: poslovnik)[25]. Postavlja se usmeno ili u pisanom obliku, s tim da izlaganje poslanika koji postavlja pitanje ne može biti duže od tri minuta (čl. 204 st. 4 poslovnika). Cilj postavljanja pitanja je dobijanje obaveštenja o stvarima koje su od opšteg interesa, a koje su u domenu Vlade[26]. Na usmeno pitanje premijer ili Vlada moraju odmah usmeno da odgovore, ali se odgovor može dati i na narednoj sednici ako je za odgovor potrebna priprema. U tom slučaju poslaniku se odgovara pisano.[27] Poslaničko pitanje postavlja se Vladi, u prisustvu članova poslednjeg četvrtka u mesecu u period od 16 do 19 časova. (čl. 205 poslovnika). Dobijeni odgovor poslanik ima pravo da komentariše u trajanju do tri minuta, a na ponovni odgovor na dopunsko pitanje može da replicira u trajanju do dva minuta. Kao poseban oblik poslaničkih pitanja, javljaju se poslanička pitanja sa aktuelnom temom. Predsednik Narodne skupštine, na predlog poslaničke grupe, najmanje jedanput u toku meseca određuje dan kada će pojedini ministri u Vladi odgovarati na poslanička pitanja u vezi s nekom aktuelnom temom[28]. Predlog poslaničke grupe[29] upućuje se predsedniku Narodne skupštine i mora precizno da sadrži temu o kojoj će se pitanja postavljati kao i ime i prezime ministra, odnosno drugog funkcionera kome će se pitanja postavljati (čl. 210 poslovnika). Kod ovog oblika kontrole, javlja se neravnopravnost u položaju poslanika i ministra. Iako svaki poslanik može postavljati pitanje, njegovo izlaganje ne može trajati duže od tri minuta, dok odgovor ministra može trajati do pet minuta. Takođe, u članu 216 poslovnika predviđeno je da tokom trajanja postavljanja pitanja i davanja odgovora nije moguće ukazivati na povrede poslovnika, pa se može tumačiti da ministar može vređati dostojanstvo Narodne skupštine ili se poslanici mogu jedan drugome međusobno obraćati, ili uvredljivo spominjati poslaničku grupu, što inače nije dozvoljeno odredbama u članu 103 i 104 poslovnika.

Interpelacija kao vid kontrole rada Vlade predviđena je Ustavom, a detaljnije je regulisana odredbama poslovnika. Najmanje 50 poslanika može podneti interpelaciju u vezi sa radom Vlade ili pojedinog člana Vlade (čl. 129 Ustava). To je pitanje koje se podnosi predsedniku Narodne skupštine u pisanom obliku. Vlada ili član Vlade kome je interpelacija upućena, dužan je da na istu odgovori u roku od 30 dana od dana prijema i svoj odgovor dostavlja predsedniku Narodne skupštine. Najkasnije 15 dana od dana dostavljanja odgovora na interpelaciju mora se održati sednica Narodne skupštine. Predstavnik podnosioca interpelacije može na sednici obrazložiti interpelaciju, a predsednik Vlade, odnosno član Vlade kome je interpelacija upućena može obrazlagati odgovor. Nakon rasprave o odgovoru na interpelaciju, Ustav predviđa pristupanje glasanju o odgovoru. To je osnovna razlika između pitanja i interpelacije koja se sastoji se u tome što se o pitanju ne pretresa i ne glasa, a o interpelaciji se i pretresa i glasa[30]. Interpelacija se može povući do momenta glasanja o odgovoru. Ukoliko Narodna skupština glasanjem prihvati odgovor nastavlja da radi po usvojenom dnevnom radu. U suprotnom pristupiće se glasanju o nepoverenju Vladi ili članu Vlade[31]. Međutim glasanju se neće šristupiti, ukoliko prethodno, po neprihvatanju odgovora, premijer ili član Vlade podnesu ostavku. O pitanju koje je bilo predmet interpelacije ne može se ponovo raspravljati pre isteka roka od 90 dana od dana glasanja[32].

Mogućnost izglasavanja nepoverenja ili poverenja Vladi ili njenom članu predviđena je u Ustavu i Zakonu o Narodnoj skupštini, a detaljnije je regulisana poslovnikom. Predlog za glasanje o nepoverenju Vladi ili njenom pojedinom članu može podneti najmanje 60 narodnih poslanika i taj predlog podnosi se u pisanom obliku predsedniku Narodne skupštine. Najranije pet dana od podnošenja predloga, Narodna skupština raspravlja o predlogu. Na toj sednici predstavnik predlagača ima pravo da obrazloži predlog, dok predsednik Vlade ili njen član ima pravo na odgovor. Nakon završetka rasprave pristupa se glasanju. Po članu 130 Ustava, Narodna skupština je prihvatila predlog za izglasavanje nepoverenja Vladi ili članu Vlade ako je za njega glasalo više od polovine svih narodnih poslanika. Ukoliko Narodna skupština izglasa nepoverenje Vladi, pa u roku od 30 dana ne izabere novu Vladu, predsednik Republike dužan je da raspusti Narodnu skupštinu i raspiše nove parlamentarne izbore. Tako se može desiti da i Narodna skupština „skrati sebi mandat“ izglasavanjem nepoverenja Vladi. Ukoliko se ne izglasa nepoverenje Vladi ili njenom članu, potpisnici predloga ne mogu podneti novi predlog za glasanje o nepoverenju pre isteka roka od 180 dana[33]. Suprotno od glasanja o nepoverenju koje pokreću poslanici, Vlada ima mogućnost da pokrene glasanje o poverenju. Predlog za izglasavanje poverenja Vladi je prihvaćen ako za njega glasa više od polovine od svih narodnih poslanika. Međutim, ukoliko se ne izglasa poverenje, pristupiće se izboru nove Vlade. Ako se ne izabere Vlada u roku od 30 dana od neizglasavanja poverenja, predsednik Republike je dužan da raspusti Narodnu skupštinu i raspiše nove izbore. Predsednik Republike ne može raspustiti Narodnu skupštinu ako je Narodnoj skupštini podnet predlog da se Vladi izglasa nepoverenje ili ako Narodna skupština nije prihvatila Vladin odgovor na interpelaciju ili ako je Vlada podnela predlog da se glasa o poverenju Vladi[34].

Anketni odbor, odnosno komisija, je još jedna poslovnička kategorija koja ima zadatak da utvrdi činjenice o pojedinim pojavama i događajima. Anketni odbori obrazuje se iz reda narodnih poslanika, a komisija iz reda narodnih poslanika, predstavnika organa i organizacija i naučnika i stručnjaka. Odlukom o obrazovanju utvrđuje se sastav i zadatak anketnog odbora, odnosno komisije. Anketni odbor ne može da vrši istražne radnje, ali može da uzima izjave od pojedinaca i ima pravo da traži od državnih organa ili od pojedinih organizacija podatke, isprave ili obaveštenja (čl. 68 poslovnika). Upravo u tom traženju podataka od ministarstva ili drugog republičkog organa ogleda se kontrolna uloga odbora. Posle obavljenog rada, anketni odbor podnosi Narodnoj skupštini izveštaj sa predlogom mera i prestaje sa radom danom odlučivanja o njegovom izveštaju.[35]

Vlada je dužna da na zahtev Narodne skupštine, ili po sopstvenoj inicijativi, a najmanje jedanput godišnje izveštava Narodnu skupštinu o svom radu. Vlada naročito izveštava o vođenju politike, izvršavanju zakona i drugih opštih akata, o ostvarivanju plana razvoja i prostornog plana i o izvršavanju budžeta Republike Srbije. Narodna skupština može zaključiti, na predlog pojedinog odbora, da od Vlade zatraži izveštaj o radu. Predsednik skupštine dužan je da izveštaj Vlade odmah prosledi svim narodnim poslanicima. Na predlog odbora koji je razmotrio izveštaj Vlade, Narodna skupština može odlučiti da se razmatranje izveštaja obavi i na plenarnoj sednici. Pošto odbor odlučuje većinom glasova, u neku ruku se može smatrati da zahtev za podnošenje izveštaja o radu Vlade predstavlja instrument kontrole rada Vlade od strane skupštinske većine.

     Poseban vid kontrole ostvaruje se kroz informisanje odbora o radu ministarstva. Ministar je dužan da informiše nadležni odbor jednom u tri meseca. Skupštinski odbori obrazuju se za krug poslova koji odgovaraju ministarskim resorima, pa tako skupština može da kontroliše vladu i preko aktivnosti svojih odbora.[36] U članu 46 poslovnika određeno je da se u Narodnoj skupštini obrazuju sledeći odbori:

1) Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo,

2) Odbor za odbranu i unutrašnje poslove,

3) Odbor za spoljne poslove,

4) Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu,

5) Odbor za ljudska i manjinska prava i ravnopravnost polova,

6) Odbor za dijasporu i Srbe u regionu,

7) Odbor za privredu, regionalni razvoj, trgovinu, turizam i energetiku,

8) Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava,

9) Odbor za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu,

10) Odbor za prostorno planiranje, saobraćaj, infrastrukturu i telekomunikacije,

11) Odbor za obrazovanje, nauku, tehnološki razvoj i informatičko društvo,

12) Odbor za Kosovo i Metohiju,

13) Odbor za kulturu i informisanje,

14) Odbor za rad, socijalna pitanja, društvenu uključenost i smanjenje siromaštva,

15) Odbor za zdravlje i porodicu,

16) Odbor za zaštitu životne sredine,

17) Odbor za evropske integracije,

18) Odbor za administrativno-budžetska i mandatno-imunitetska pitanja,

19) Odbor za kontrolu službi bezbednosti.

Neki odbori se poklapaju sa odgovarajućim ministarskim resorima poput Odbora za spoljne poslove, evropske integracije, poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu, kulturu i informisanje. Svaki odbor ima po sedamnaest članova, osim Odbora za kontrolu službi bezbednosti koji ima devet članova. Jedan poslanik može biti član više odbora. Na sednici odbora pitanja ministru mogu postavljati članovi nadležnog odbora i predstavnik poslaničke grupe koja nema člana u tom odboru, uz ograničenje da on može postaviti pitanja tek pošto budu iscrpljena pitanja članova nadležnog odbora. O zaključcima povodom podnete informacije, odbor podnosi izveštaj Narodnoj skupštini (čl. 229 poslovnika). Posebna kontrola je kontrola nad radom službi bezbednosti koja se vrši neposredno i preko nadležnog odbora. Odbor za kontrolu službi bezbednosti:

• nadzire ustavnost i zakonitost rada službi bezbednosti;

• nadzire usklađenost rada službi bezbednosti sa strategijom nacionalne bezbednosti, strategijom odbrane i bezbednosno - obaveštajnom politikom Republike Srbije;

• nadzire poštovanje političke, ideološke i interesne neutralnosti u radu službi bezbednosti;

• nadzire zakonitost primene posebnih postupaka i mera za tajno prikupljanje podataka;

• razmatra predlog budžetskih sredstava potrebnih za rad službi bezbednosti i nadzire zakonitost trošenja budžetskih i drugih sredstava za rad;

• razmatra i usvaja izveštaje o radu službi bezbednosti;

• razmatra predloge zakona, drugih propisa i opštih akata iz nadležnosti službi;

• pokreće inicijative i podnosi predloge zakona iz nadležnosti službi;

• razmatra predloge, peticije i predstavke građana koji su upućeni Narodnoj skupštini u vezi sa radom službi bezbednosti i predlaže mere za njihovo rešavanje i o tome obaveštava podnosioca;

• utvrđuje činjenice o utvrđenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu službi bezbednosti i njihovih pripadnika i o tome donosi zaključke;

• izveštava Narodnu skupštinu o svojim zaključcima i predlozima (čl. 66 poslovnika)

Narodna skupština vrši ovaj nadzor razmatranjem godišnjeg izveštaja nadležnog odbora o izvršenom nadzoru nad radom službi bezbednosti[37]. Ove sednice mogu biti zatvorene za javnost, a njima mogu prisustvovati članovi odbora ili njihovi zamenici koji su potpisali izjavu o obavezi čuvanja tajne. Postoji i poseban postupak za vršenje nadzora nad radom državnih organa, organizacija i tela. Predsednik Narodne skupštine dostavlja izveštaje koje su državni organi, organizacije i tela u skladu sa zakonom, podneli Narodnoj skupštini, narodnim poslanicima i nadležnom odboru (čl. 237 poslovnika). Predstavnik državnog organa, organizacije ili tela čiji se izveštaj razmatra poziva se na sednicu na kojoj se izveštaj razmatra. Nakon razmatranja izveštaja nadležni odbor može da predloži Narodnoj skupštini da:

• prihvati izveštaj kada smatra da je izveštaj u formalnom i suštinskom smislu celovit i da je državni organ, organizacija odnosno telo postupao u skladu sa zakonom,

• obaveže Vladu i druge državne organe na preduzimanje odgovarajućih mera i aktivnosti iz njihove nadležnosti,

• zatraži dopunu izveštaja državnog organa, organizacije, odnosno tela,

• preduzme odgovarajuće druge mere u skladu sa zakonom (čl. 237 poslovnika).

V  ZAKLjUČAK

Premda politička kontrola uprave nije „prava“ kontrola jer nema pravne elemente i ne povlači dejstvo, njen značaj u savremenom pravu je izuzetno bitan. Njenom primenom utiče se na organe uprave, pre svega Vladu i ministarstva, da svoj rad vrše u skladu sa zakonom i drugim opštim pravnim propisima, ali i da svoj rad i aktivnosti obavljaju celishodno. Čak i da se instrumenti kontrole, koje naš Ustav ili Poslovnik Narodne skupštine poznaju, ne primenjuju često ili u nekoj značajnijoj meri, bitno je da pasivni subjekt bude svestan da oni postoje, pa i na taj način ti instrumenti mogu imati uticaj. Sigurno da se primena ovih instrumenata u većoj meri može očekivati u državama i u situacijama kada je u parlamentu mala razlika između poslanika pozicije i opozicije, tj. kada je Vlada izglasana tesnom većinom ili je usled svog rada izgubila deo poslanika koji su joj ukazali poverenje pri izboru. U takvim državama organi uprave mogu u većoj meri strepeti od političke kontrole. U državama gde Vlada ima stabilnu podršku i kvalifikovanu ili skoro apsolutno većinu, ovi instrumeni kontrole praktično ostaju u domenu teorije i gotovo ih je nemoguće očekivati, osim ukoliko nastanu neslaganja u koaliciji, pa njen raspad povuče i gubitak većinske podrške Vlade.

Drugi značaj ovog oblika kontrole uprave je mogućnost građana da se upoznaju sa radom uprave. Sednice parlamenta redovno se prenose na javnom medijskom servisu, a obavezno je prenošenje kada se postavljaju poslanička pitanja. Međutim, ovde se postavlja pitanja koliko su građani zainteresovani za gledanje višesatnih, napornih rasprava, za koje su u nemalom broju slučajeva i nestručni. Upravo zbog ove potencijalne nezainteresovanosti, postoji i vid upoznavanja sa lošim radom uprave i preko konferencija političkih stranaka ili putem istraživanja javnog mnjenja. Istraživanja uglavnom obuhvataju jednu temu, sa prostim pitanjima i odgovorima, pa su dostupnija široj populaciji.

 

 

 

Stefan Milić *

POLITICAL CONTROL OF THE ADMINISTRATION

Summary

The administration occupies an extremely important place in the everyday life of citizens. The essential elements of administration are organization, competence, control and responsibility. Given that the contact of citizens with the work of the administration is inevitable and that this work is based on rules that must apply, the question arises who can control compliance with and implementation of these rules. There are two types of administrative control: legal and political. This second form of control, political control, is the topic of this paper. It analyzes which entities can control the expediency of the work of administrative bodies and the compliance of that work with the public interest. The paper presents the instruments of control used by active subjects when assessing expediency. These instruments are: parliamentary question, interpellation, vote of no confidence in the Government or an individual member of the Government, formation of inquiry committees and commissions. These instruments are used in order to control the administration by the highest representative body, ie the parliament. There will also be talks about the possibility of controlling the work of the administration by public opinion and political parties.

Key words: administration, control, political control, parliamentary question, interpellation, National Assembly, Government.

 


* Student druge godine osnovnih akademskih studija prava na Pravnom fakultetu Univerziteta u Nišu, milic.stefan069@gmail.com.

[1] Ovaj rad predstavlja seminarski rad iz predmeta Upravno pravo, rađen pod mentorstvom doc. dr Miloša Price.

[2] Osnovna razlika između ova dva sistema vlasti je ta što je kod predsedničkog sistema vlasti izvršna vlast monocefalna i čini je samo predsednik. Kod parlamentarnog sistema vlasti izvršna vlast je bicefalna i čine je predsednik (ili monarh) i vlada. Po pravilu u parlamentarnom sistemu vlasti predsednika bira parlament i njegova uloga je mahom protokolarna. U našem pravu prisutan je parlamentarni sistem vlasti, s tim što predsednika ne bira parlament, već se on bira na neposrednim, dvokružnim, većinskim izborima.

[3] Službeni glasnik RS, br. 98/2006

[4] I. Pejić, Podela vlasti i ograničenje vlasti u Ustavu Republike Srbije, Pravo i politika br. 2 2014, 70

[5] G. Vukadinović, D. M. Mitrović, M. S. Trajković. Uvod u pravo, Novi Sad - Beograd, 2012, 306

[6] Čl. 1 Zakona o državnoj upravi (Službeni glasnik RS, br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014-, 30/2018-dr. zakon, 47/2018)

[7] N. Ranđelović, Istorija prava 2 (drugo izdanje), Niš 2012, 162

[8] P. Dimitrijević, Upravno pravo (peto izdanje), Niš 2019, 52

[9] Član 136 stav 1 Ustava Republike Srbije

[10] P. Dimitrijević, Organizacija države uprave u Republici Srbiji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 62, 2012, 76-77

[11] Službeni glasnik RS, br. 128/2020

[12] Član 29 Zakona o državnoj upravi

[13] Član 34 Zakona o državnoj upravi

[14] D. Vučetić, Teritorijalna organizacija Republike Srbije, u: Usklađivanje prava Srbije sa pravom EU (ur. M. Lazić), Niš 2014, 391

[15] P. Dimitrijević, Upravno pravo (peto izdanje), Niš, 2019, 80

[16] Ibid., 166-167

[17] Ibid., 349

[18] Javni interes može se definisati kao dobrobit koju ostvaruju svi ili velika većina građana, kroz aktivnosti određenih organa vlasti ili organizacija koje su ovlašćene za vršenje javnih ovlašćenja.

[19] P. Dimitrijević, Upravno pravo (peto izdanje), Niš, 2019, 350

[20] Čl. 8 Zakona o Vladi (Službeni glasnik RS, br. 55/2005, 71/2005- ispr,101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012- odluka US, 72/2012, 7/2014- odluka US, 44/2014 i 30/2018- dr. zakon)

[21] P. Dimitrijević, Upravno pravo (peto izdanje), Niš, 2019, 352

[22] Politička stranka je organizacija slobodno i dobrovoljno udruženih građana radi ostvarivanja političkih ciljeva i učestvovanja na izborima gde dobijanjem poverenja od strane građana stiču mogućnost učestvovanja u vlasti. Za osnivanje političkih stranaka neophodno je 10.000 potpisa punoletnih građana, osmi ako se radi o političkoj stranci nacionalne manjine, za čije je osnivanje je dovoljno 1.000 potpisa.

[23] Čl. 26 Zakona o izboru narodnih poslanika (Službeni glasnik RS, br. 35/2000, 57/2003- odluka USRS, 72/2003- dr. zakon, 75/2003- ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005- dr. zakon, 85/2005- dr. zakon, 104/2009- dr. zakon, 28/2011- odluka US, 36/2011, 12/2020 i 68/2020)

[24] Čl. 56 Zakona o narodnoj skupštini (Službeni glasnik RS, br. 9/2010)

[25] Službeni glasnik RS, br. 20/2010 i 13/2011                                        

[26] M. Nastić, Poslaničko pitanje u srpskom parlamentu, u: Parlamentarizam u Srbiji (ur. D. Simović, E. Šarčević), Sarajevo 2018, 141

[27] D. Stojanović, Ustavno pravo (peto izdanje), Niš 2014, 371

[28] B. Pastor, Poslaničko pitanje i unapređenje političke odgovornosti Vlade u parlamentarnom sistemu, Poliitčka revija, br, 04/2019, 46

[29] Za osnivanje poslaničke grupe potrebno je najamnje pet narodnih poslanika. Jedan narodni poslanik može biti član samo jedne poslaničke grupe.

[30] B. Jović, Odnos zakonodavne i izvršne vlasti - moć parlamenta i odgovornost Vlade, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 82, 2019, 27

[31] D. Stojanović, op.cit., 372

[32] P. Dimitrijević,  Upravno pravo (peto izdanje), Niš 2019, 356

[33] D. Stojanović, op.cit., 373

[34] J. Vučković, Odnos predsednika Republike i Vlade u Ustavu i ustavnom zakonodavstvu Republike Srbije, u: Usklađivanje pravnog sistema Srbije sa standardima Evropske unije (ur. M. Mićović), Kragujevac 2019, str. 146

[35] D. Stojanović, op.cit., 372

[36] I. Pejić, Narodna skupština Srbije: radni ili raspravni parlament, u: Iskušenja parlamentarizma (ur. S. Orlović), Beograd 2013, 103

[37] P. Dimitrijević,  Upravno pravo (peto izdanje), Niš 2019, 357

* Student of basic academic studies of law at the Faculty of Law, University of Nis.