Anika Kovačević*

Pregledni naučni članak

UDK: 316.774:342.53(497.11)

doi: 10.46793/GP.1202.021K

ULOGA MEDIJA U OSTVARIVANJU PREDSTAVNIČKE FUNKCIJE NARODNE SKUPŠTINE REPUBLIKE SRBIJE

Rad primljen: 20. 08. 2021.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 29. 12. 2021.

 

Sa nastankom i razvojem novih informacionih i komunikacionih tehnologija, istinita, pravovremena i potpuna informacija, kao i zajemčeno pravo na istu, postaje izuzetno moćno sredstvo. Takođe, neumitni i sveprisutni proces globalizacije upućuje na sliku sveta kao zajedničkog prostora u kojem se niti međuzavisnosti – tehnološke, političke, ekonomske i ekološke – pletu ogromnom brzinom, poništavajući geografske distance, univerzalizujući demokratski oblik vlasti. Mediji su, danas, čuvari demokratskog pravnog i političkog poretka savremenih država. Oni predstavljaju glavni komunikacioni kanal između Narodne skupštine i građana i najznačajnije sredstvo informisanja građana o javnim poslovima. Kako bi slobodno izabrali svoje predstavnike i tako učestvovali u donošenju najvažnijih odluka i kreiranju politika, građanima je neophodno obezbediti slobodu izražavanja i učiniti dostupnim istinite, potupne i blagovremene informacije - o predstavničkim kandidatima, izbornom postupku, rezultatima izbora i delovanju predstavnika u toku mandatnog perioda.

Ključne reči: mediji, Narodna skupština, predstavnička funkcija, izbori, javno slušanje, građani.

I UVOD

Iako je na prvi pogled reč o eksploatisanoj temi, koja je u teoriji objašnjavana brojnim koncepcijama, a u praksi ostvarivana različitim oblicima - demokratija nesumnjivo predstavlja neiscrpan izvor ideja i nadahnuća velikog broja autora. Sa sigurnošću se može tvrditi da je demokratija u XXI veku odnela trijumf u većini zemalja sveta, i to, sa jedne strane, kao ideal i „univerzalna vrednost“, koja ,,ne pripada samo jednoj zemlji“[1], a sa druge strane, kao skup političkih institucija i prakse. Demokratija podrazumeva postojanje predstavničkih institucija, vladu koja polaže račune, ustavom garantovani korpus ljudskih prava i sloboda, aktivno građansko, tj. civilno društvo i mnogobrojne institucije koje posreduju između vlasti i građana, među kojima su najvažnije političke stranke i mediji. Njeni pojavni oblici su u svakoj zemlji različito definisani i uređeni - u zavisnosti od istorijskog nasleđa, stepena socioekonomske razvijenosti i političke kulture date države.

Parlament predstavlja centralnu instituciju predstavničke demokratije. Kao izabrano telo, koje bi trebalo da predstavlja sve strukture društva, parlament ima jedinstvenu odgovornost da demokratskim dijalogom i kompromisom, usklađuje sve suprotstavljene interese i očekivanja različitih grupa i zajednica.

Mediji su, danas, čuvari demokratskog pravnog i političkog poretka savremenih država. Oni predstavljaju glavni komunikacioni kanal između Narodne skupštine i građana i najznačajnije sredstvo informisanja građana o javnim poslovima. Kako bi slobodno izabrali svoje predstavnike i tako učestvovali u donošenju najvažnijih odluka i kreiranju politika, građanima je neophodno obezbediti slobodu izražavanja i učiniti dostupnim istinite, potupne i blagovremene informacije - o predstavničkim kandidatima, izbornom postupku, rezultatima izbora i delovanju predstavnika u toku mandatnog perioda. Radi dalje nadgradnje transparentnog, dostupnog, odgovornog i nadasve demokratskog Parlamenta naše zemlje, potrebno je analizirati ulogu medija u ostvarivanju predstavničke funkcije Narodne skupštine, i to tokom izbornog procesa, i nakon sprovođenja izbora, odnosno tokom rada Narodne skupštine.

II PREDSTAVNIČKA FUNKCIJA NARODNE SKUPŠTINE

 Parlament je političko telo građana koje za osnovni zadatak ima ostvarivanje opšte funkcije reprezentacije, apstraktne volje naroda ili nacije organizovane kao države.[2] Narodna suverenost se ispoljava kroz delegiranje od strane građana, pojedinih političara ili kolektivnih aktera u vidu političkih partija. Ideal predstavničke demokratije bio bi parlament koji predstavlja ogledalo društva i integrišući faktor. Samo adekvatno predstavljen parlament koji odražava raznolikost u strukturi stanovništva jedne zemlje – u pogledu pola, rase, jezika, etičke pripadnosti i dr., može obezbediti ostvarivanje javnog interesa i kvalitetnog javnog života, stabilnost političkog poretka, a samim tim i društva uopšte.[3]

Izborni modeli primenjeni u parlamentarnim državama, omogućili su u većoj ili manjoj meri da u parlamentu sede predstavnici građana izabrani prema ličnim afinitetima (većinski izbori) ili prema političkim afinitetima (proporcionalni izbori). Imajući u vidu dominaciju političkih partija u savremenim državama, izborni sistemi omogućavaju predstavljanje građana prema njihovoj političkoj volji.[4] Treba imati u vidu da su političke partije neizostavni činilac sistema predstavničke demokratije, ostvarivanja biračkog prava građana i time izbora narodnih predstavnika. U demokratskom modelu društva, odnos i komunikacija između narodnih predstavnika i naroda se ne može završiti u momentu glasanja birača. U toku mandatnog perioda predstavnika, građani nastoje da utiču na tok javnih poslova, te se tako udružuju u različite organizacije i grupe, kao što su političke stranke.[5] Bez političkih stranaka ne bi bilo javnog mišljenja, opšte volje, povezane u skladnu i logičnu celinu, u vidu programa stranke, kojim se utiče na državnu vlast.

Iz opšte funkcije reprezentacije proizilaze konkretne pravne i političke funkcije parlamenta, koje se, po pravilu pisanim ustavom utvrđuju kao njegove nadležnosti.

Kao centralni predstavnički organ u državi, parlament je nosilac zakonodavne, u većem broju država i ustavotvorne funkcije. Iako je primarni kreator prava, parlament nije nosilac suverenosti - narod ostaje titular suverenosti u demokratiji. Položaj, organizacija i funkcionisanje parlamenta, kao zakonodavne vlasti, načelno se uređuju ustavom, tako da je parlament potčinjen vladavini objektivnog prava.

Reprezentativna funkcija parlamenta izvire iz načela narodne/nacionalne suverenosti[6], prema kojem je izvor vlasti u narodu. Građani na neposrednim, slobodnim izborima tajno odlučuju o tome kome poveravaju mandat, da bi izabrani predstavnici do narednog izjašnjavanja, vršili vlast u njihovom interesu. Kada građani suverenost ne vrše direktno, u formi narodne inicijative, referenduma ili drugog oblika neposredne demokratije, to čine preko svojih slobodno izabranih , odnosno članova narodnog predstavništva.

Članovi parlamenta u najvećem broju savremenih država raspolažu slobodnim mandatom, odnosno, u pravnom smislu, nisu odgovorni građanima za svoje postupke, dat glas, izrečenu diskusiju, niti se mogu opozvati pre isteka mandata. Dakle odnos građana i parlamentaraca predstavlja odnos javnopravnog zastupanja.[7] Sledstveno tome , ono što demokratske režime čini demokratskim je upravo to što sadrže mehanizme pomoću kojih građani, glavni nalogodavci u demokratskim društvima, mogu da biraju i kontrolišu svoje predstavnike. Pod okriljem predstavničke demokratije, političke stranke, kako je pomenuto, imaju nezaobilaznu ulogu u procesu izbora predstavnika, odnosno delegiranja ovlašćenja za zastupanje, kasnije pri izboru organa izvršne vlasti od strane parlamenta. Na taj način, dolazi do jake stranačke kontrole predstavničkih kandidata i odnošenja prevage partijskih uticaja i preterane, negativne politizacije čitave institucionalne strukture, a stavljanja u zaborav nosioce suverenosti i nalogodavce - birače. U takvoj pravnoj i političkoj organizaciji, mediji doprinose uspostavljanju ravnoteže. Serviranjem potpunih, istinitih i pravovremenih informacija o radu parlamenta - predlozima zakona, uopšte zakonodavnom postupku, kontroli i radu izvršne vlasti, mogućnosti obraćanja parlamentu, građani opet dobijaju svoju izvornu moć.

U Republici Srbiji Narodna skupština je najviše predstavničko telo.[8] Parlament čini 250 narodnih poslanika, koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom.[9]

Ustav Republike Srbije sadrži odredbu kojom su taksativno predviđene osnovne nadležnosti Narodne Skupštine i kojom se ističe da Skupština može obavljati i druge poslove određene Ustavom i zakonom.[10] Analizirajući navedenu odredbu, može se zaključiti da Skupština ima sledeće funkcije: 1) ustavotvornu, 2) zakonodavnu, 3) kontrolnu, 4) kvazisudsku i 5) izbornu funkciju.[11] Sa druge strane, Zakonom o Narodnoj skupštini, propisano je da Skupština, u okviru svojih nadležnosti obavlja: 1) predstavničku, 2) zakonodavnu, 3) izbornu i 4) kontrolnu funkciju[12]. Može se zaključiti da Zakonom uređena klasifikacija nije sveobuhvatno i dosledno sprovedena. Takođe, zakonom se naglašava predstavnička funkcija. Zakonom su razrađene pobrojane funkcije, pa tako, predstavničku funkciju čini „razmatranje predstavki i predloga građana“ i „održavanje sastanaka sa građanima u Narodnoj skupštini i kancelarijama Narodne skupštine van sedišta Narodne skupštine“.[13] Iz ovakve zakonske formulacije bi se moglo zaključiti da je predstavnička fukncija svedena na eventualne kontakte sa građanima, što je u suprotnosti sa konceptom predstavničke demokratije. S obzirom da su građani nosioci suvereniteta, potrebno je obezbediti mogućnost adekvatnog i permanentnog uključivanja građana u normativne postupke i procese kreiranja politika.

III ULOGA MEDIJA U IZBORNOM PROCESU

Sa nastankom i razvojem novih informacionih i komunikacionih tehnologija, istinita, pravovremna i potpuna informacija, kao i zajemčeno pravo na istu, postaje izuzetno moćno sredstvo. Takođe, neumitni i sveprisutni proces globalizacije upućuje na sliku sveta kao zajedničkog prostora u kojem se niti međuzavisnosti – tehnološke, političke, ekonomske i ekološke sfere – pletu ogromnom brzinom, poništavajući geografske distance i univerzalizujući demokratski oblik vlasti. Sa druge strane, dolazi do porasta opasnosti od neistinitih, nepotpunih i drugih štetnih informacija, i postavlja imperativ, istovremno i neprestani izazov na polju pravne zaštite ljudskih prava i sloboda, u ovoj materiji, kao i u svim drugim.

Ako krenemo od osnovnih pretpostavki za demokratsko društvo, u njima se svakako nalazi i razvijena medijska sfera. Bez transparentnosti i javnosti rada, nema demokratije, a u tom domenu mediji imaju najvažniju ulogu. [14] Organizacija, postupak i uslovi za ostvarivanje slobodnih i poštenih izbora su od velike važnosti za očuvanje suštine sistema predstavničke demokratije. Da bi izbori bili demokratski, potrebno je da postoji ravnomeran pristup medijima, raznolikosti izvora informisanja o izbornoj ponudi i sredstvima za učešće. Dakle, način na koji demokratije sprovode izborne kampanje podjednako je važan, kao i sami rezultati glasanja.

Ustavom Republike Srbije propisano je da suverenost potiče od građana i da je niko ne može prisvojiti, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana.[15] Slobodni i neposredni izbori, ustavna jemstva ljudskih i manjinskih prava i sloboda, podela vlasti, nezavisna sudska vlast i povinovanje vlasti Ustavu i zakonu, predstavljaju osnovne pretpostavke ostvarivanja načela vladavine prava.

Tokom razvoja izbornog prava, pravo na informisanje nije uvek bilo detaljno regulisano propisima o izborima. Izborna kampanja kao deo izbornog postupka, predstavlja najznačajniji oblik putem kojeg se ostvaruje pravo na informisanje o izborima. Ranije se odvijala uglavnom na javnim skupovima građana na kojima su kandidati iznosili svoje izborne programe. Sa pojavom političkih stranaka, naročito razvoja njihove informativne i vaspitne uloge, kao i novih informativnih medija, prvobitni oblici prava i način informisanja o izborima, su izmenjeni. Promene do kojih je u međuvremenu došlo, kako u samoj politici, u partijama i izbornim kampanjama, tako i u načinu i tehnologiji masovnih komunikacija, su pokazale da su izbori nezamislivi bez prisustva medija. Takođe, postalo je jasno da demokratski karakter izbora podrazumeva jednake šanse izbornih učesnika da komuniciraju sa biračima, tj. postojanje određene pravne regulative ponašanja medija tokom izborne kampanje.[16]

Danas je očigledno da su izborne kampanje u velikom delu sveta koji praktikuje demokratske izbore, u suštini, medijske kampanje. Najveći broj građana osnovne informacije o izbornim učesnicima dobija preko medija i nema direktnog kontakta sa kandidatima.

Osnovu demokratskog razvoja i uporište medijskih prava i sloboda, predstavlja sloboda izražavanja, garantovana Ustavom Republike Srbije[17] i međunarodnim dokumentima[18]. Pojam medija je pozitivnopravni pojam, definisan Zakonom o javnom informisanju i medijima: Medij je sredstvo javnog obaveštavanja koje rečima, slikom, odnosno zvukom prenosi urednički oblikovane informacije, ideje i mišljenja i druge sadržaje, koji su namenjeni javnoj distribuciji i neodređenom broju korisnika.^[19]

S obzirom na to da je došlo do značajnog uticaja medija na politiku, tj. ne postoji važnije sredstvo promocije politika u demokratskom sistemu od medija, važno je istaći da oni postaju centralno mesto političke kompeticije.[20]

Ustavom Republike Srbije je propisano da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja i da su sredstva javnog obaveštavanja dužna da to pravo poštuju, kao i da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja[21]. Navedeno pravo je detaljnije regulisano Zakonom o javnom informisanju i medijima. Zakonom je propisano da se sloboda javnog informisanja ne sme povređivati zloupotrebom službenog položaja i javnih ovlašćenja, svojinskih i drugih prava, kao ni uticajem i kontrolom nad sredstvima za štampanje i distribuciju novina ili mrežama elektronskih komunikacija koje se koriste za distribuciju medijskih sadržaja. Zabranjen je svaki vid diskriminacije, pritiska, pretnji i nasilja nad urednicima medija, novinarima i drugim licima iz oblasti javnog informisanja.[22]

Uređivanje rada medija za vreme izbora predstavlja kompleksnu temu zbog potrebe da se uspostavi ravnoteža između prava glasača da budu informisani, prava kandidata i političkih stranaka da prenose političke poruke i prava medija na slobodu izražavanja. Mediji, kao i medijska regulativa, s jedne strane, preuzimaju ulogu edukatora birača, čine dostupnijim, prepoznatljivim i pristupačnijim datu izbornu kampanju i partijsku ponudu, sa osnovnim razlikama u onome što im se nudi - kako bi napravili dobar izbor o tome ko će to njih predstavljati i kreirati najznačajnije normativne i političke akte, a sa druge strane, jednake šanse izbornim učesnicima da birače uvere u svoje prednosti nad političkim konkurentima.

U teoriji je, na osnovu izborne zakonske regulative, učinjena podela prava koja čine sadržaj prava na informisanje o izborima, u tri grupe[23]: 1) Prava na informisanje o izborima koja se ostvaruju u toku celog izbornog postupka. Ova grupa prava obuhvata sa jedne strane prava građana, prava predlagača kandidatskih lista i prava imenovanih kandidata, a sa druge strane, obaveze državnih organa za sprovođenje izbora i informativnih medija; 2) Prava na informisanje o izborima u toku kampanje. Ova prava su vezana za jednu fazu izbornog postupka i predstavljaju veoma značajan segment izbornog postupka s obzirom da je okrenut biračima i pridobijanju njihovog poverenja i na kraju glasova, te je ova grupa prava veoma značajna za ostvarivanje svrhe izbornog procesa. Ova prava su zagarantovana kao prava birača, kao prava predlagača kandidatskih lista ili kandidata i kao prava kandidata; 3) pravo na zaštitu prava na informisanje o izborima. Ovo pravo sadrži tri podgrupe, grupisane prema izbornim subjektima čija se prava štite. Prva grupa se odnosi na prava birača, političkih kandidata i kandidatskih lista. U drugoj grupi su prava koja ostvaruju nadležni organi, a pre svega organi za sprovođenje izbora. Treću grupu čine prava posebnih organa (mediji, nadzorni organ) kojima je zakon stavio u nadležnost da obavljaju svojevrstan nadzor nad ostvarivanjem prava na informisanje o izborima.

U svim fazama izbornog postupka, neophodno je uvažavati principe ravnopravnog i dovoljnog medijskog pristupa. Političkim partijama i kandidatima treba omogućiti ravnopravan pristup i tretman u medijima, naročito onih koje kontroliše ili koji su u vlasništvu države.

Primere minimuma standarda koji se moraju ispoštovati sadrže stavovi Stavovi 7. 6. i 7. 8. Kopenhagenškog dokumenta OEBS-a iz 1990. Pravna regulativa jedne zemlje, koja želi da obezbedi demokratske i fer izbore, treba da sadrži ove garancije i da obezbedi njihovu pravovremenu implementaciju, pre i u toku izbora. Postupak pristupa medijima i ravnopravnog tretmana u medijima za vreme izbora, treba da bude opšterazumljiv i da bude moguć za objektivnu primenu.[24] Takođe, neophodno je uvažavanje potpunog medijskog pristupa, kako bi javnost imala potpunu sliku o izbornim kandidatima, njihovim programima i delovanjima.

Pitanje uticaja medija na izbore je najdetaljnije regulisano Pravilnikom o načinu izvršavanja obaveza javnih medijskih servisa tokom izborne kampanje, koji je donelo Regulatorno telo za elektronske medije, kao i izbornim zakonima koji uređuje sve vrste izbora, kako na državnom, tako i na pokrajinskom, odnosno lokalnom nivou.[25] Preciznije, pravilnikom su predviđena bliža pravila za izvršavanje obaveza javnih medijskih servisa u vezi sa emitovanjem programa u predizbornoj kampanji.[26] Ovakva odredba, na samom početku, nameće pitanje, kakve su obaveze komercijalnih radio i televizijskih stanica za vreme izbornog postupka? Takođe, propisano je da javni medijski servis je dužan da prilikom informisanja o predizbornim aktivnostima podnosilaca izbornih lista i kandidata, obezbedi njihovu zastupljenost u programu bez diskriminacije, imajući u vidu značaj političkih stranaka i kandidata, odnosno značaj događaja u kojima oni učestvuju. Iz ovakve formulacije se može zaključiti da je uređivačkom timu javnog servisa ostavljeno na procenu koliko vremena će u programu odvojiti za konkretnog političara, odnosno političku stranku u odnosu na značaj koji imaju. Ovde je neophodno ukazati na princip ravnopravnog (jednakog) medijskog pristupa koji predstavlja konkretizaciju osnovnih principa medijskog prava, koji reguliše odnose u oblasti elektronske komunikacije, kao što su: sloboda i nezavisnost medija, zabrana diskriminacije, poštovanje ljudskih prava i sloboda, a posebno slobode izražavanja i pluralizma mišljenja.[27] Pa je s toga navedena odredba u suprotnosti sa navedenom zakonskom odredbom, ostavljajući prostor arbitrenom tumačenju i različitim zloupotrebama javnih resurasa i javnih funkcija. Takođe, narušavanjem principa ravnomernog predstavljanja, otvaraju se vrata tzv. funkcionerskoj kampanji. Naime, sve češće se dešava da u predizbornom periodu izveštavanje medija o aktivnostima javnih funkcionera koje spadaju u njihov redovan posao, suštinski može biti usmeren na njihovu političku aktivnost. Tako se u okviru informativnog programa, funcioneri dodatno promovišu, dok su ostalim učesnicima političkog izbornog procesa na raspolaganju tzv. “izborni blokovi” u okviru plaćenog političkog oglašavanja, što ih dovodi u neravnopravni položaj.[28] Nedovoljno jasno odvojene javne funkcije i kandidatsko, partijsko delovanje, često dovodi građane u zabludu i narušava demokratsko nadmetanje kandidata iz vlasti i opozicije.[29]

IV ULOGA MEDIJA TOKOM TRAJANJA SKUPŠTINSKOG SAZIVA

Pravo javnosti da zna, jedno je od osnovnih ljudskih prava što je potvrđeno različitim međunarodnim dokumentima. Univerzalnom deklaracijom o pravima čoveka, definisano je da svako ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, što obuhvata i pravo da ne bude uznemiravan zbog svog mišljenja, kao i pravo da traži, prima i širi obaveštenja i ideje bilo kojim sredstvima i bez obzira na granice.[30] Slične odredbe navedne su i u Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima iz 1966. i Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima iz 1950. godine.

Parlamentarna skupština Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju, u avgustu 2013. godine usvojila je Deklaraciju o otvorenosti parlamenata. Deklaracija o otvorenosti parlamenata predstavlja poziv organizacija civilnog društva koje vrše monitoring rada parlamenata državnim parlamentima, entitetskim i transnacionalnim zakonodavnim telima da se obavežu na otvorenost i omogućavanje učestvovanja građana u radu parlamenta. U deklaraciji se kao osnovne vrednosti navode: promovisanje kulture otvorenosti, osiguravanje transparentnosti informacija o radu parlamenta, olakšavanje pristupa informacijama o radu parlamenta kao i omogućavanje elektronske razmene informacija o radu parlamenta. [31]

Rad državnih organa u svim savremenim demokratijama, danas, bazira se na načelu javnosti rada. Ustav Republike Srbije, međutim ne sadrži jasnu odredbu o javnosti rada. Ona bi se mogla izvesti iz dela Ustava koji se odnosi na ljudska prava, koji uključuje i slobodu mišljenja i izražavanja, slobodu medija i pravo na obaveštenost. Poslednje navedeno pravo, integriše dva prava: pravo na javno informisanje i slobodu pristupa informacijama. Kroz njih se posredno obezbeđuje i javnost rada državnih organa, kao fundamentalni element unapređivanja predstavničke funkcije Skupštine i daljeg jačanja demokratskih kapaciteta našeg društva. Zakonom[32], a preciznije Poslovnikom Narodne skupštine[33], definiše se da se javnost obaveštava o predlogu dnevnog reda, datumu, vremenu i mestu održavanja sednice Narodne skupštine, osim u slučajevima kada je to zakonom drugačije uređeno. Takođe, plenarne sednice kao i sednice radnih tela Narodne skupštine su javne, ali postoje slučajevi kada su one zatvorene za javnost. Poslovnikom Narodne skupštine predviđeno je da sednica može biti zatvorena za javnost u slučajevima određenim zakonom, ako to predloži Vlada, odbor ili najmanje dvadeset narodnih poslanika. Takođe, navodi se da sednica radnog tela može da bude zatvorena za javnost, na obrazložen predlog najmanje trećine od ukupnog broja članova tog radnog tela. O tom predlogu radno telo odlučuje bez pretresa.

Poslovnikom Narodne skupštine predviđeno je da predstavnici sredstava javnog informisanja imaju slobodan pristup sednicama Narodne skupštine i njenih radnih tela, radi obaveštavanja javnosti o njihovom radu, u skladu sa propisima o unutrašnjem redu u Narodnoj skupštini. [34] Takođe, predstavnicima sredstava javnog informisanja obezbeđuju se uslovi neophodni za praćenje rada na sednicama Narodne skupštine i njenih odbora, u skladu sa aktom nadležnog odbora. Novinari akreditovani za praćenje rada Narodne skupštine, mogu da koriste stenografske beleške Narodne skupštine, stavljaju im se na raspolaganje predlozi zakona i drugih opštih akata, kao i informativni i dokumentacioni materijal o pitanjima iz rada Narodne skupštine i njenih radnih tela.

Generalni sekratar Narodne skupštine, 2011. godine, je doneo Odluku o višegodišnjem planu razvoja komunikacija Službe Narodne skupštine[35], za period od 2011. do 2015. godine kojom je predviđeno da će kroz eksternu komunikaciju Služba Narodne skupštine razvijati i usmeravati komunikaciju sa medijima (stranim, nacionalnim i lokalnim), pratiti medijske izveštaje i vršiti analize radi unapređenja komunikacionih aktivnosti. Eksterna komunikacija je komunikacija koja se ostvaruje između Narodne skupštine, njenih funkcionera, stalnih radnih tela, generalnog sekretara i Službe Narodne skupštine sa jedne, i javnosti u najširem smislu reči, sa druge strane (građana, medija, naučnih ustanova, udruženja građana, drugih državnih organa i organizacija, političkih stranaka), sredstvima i načinima (oruđima) kojima se obezbeđuje distribucija informacija o njenom radu i aktivnostima, putem različitih kanala komunikacija i pružanjem određenih vrsta informacija na osnovu identifikovanih grupa subjekata spoljne komunikacije.[36]

Iformacije o radu i aktivnostima Narodne skupštine, predstavnici medija mogu dobiti u Odeljenju za odnose s javnošću Narodne skupštine[37]. „Rad najvišeg zakonodavnog tela je javan, stoga smo na raspolaganju javnosti da obezbedimo sve tražene informacije o radu Narodne skupštine, ali i one koje nisu u delokrugu njenog rada, tako što ćemo pronaći način da dođemo do željenih informacija. „ Ovakva informacija na internet stranici, nije dovoljno precizna i potpuna. Postavlja se pitanje o kojim informacijama, i o kojim organima je reč? Odeljenje za odnose s javnošću omogućava godišnje i dnevno akreditovanje predstavnika medija za praćenje rada Narodne skupštine. U organizacionoj strukturi Narodne skupštine, Odeljenje se nalazi u Sekretarijatu i za svoj rad odgovara generalnom sekretaru.

Novinari nesmetano prisustvuju sednicama Narodne skupštine i mogu pratiti ceo tok zasedanja. Postoji i posebna prostorija u Domu Narodne skupštine, sa postavljenim mikrofonima u kojima se nalaze novinari koji mogu uzimati izjave od narodnih poslanika.

Televizijski prenosi plenarnih sednica Narodne skupštine jedan su od načina kojima se obezbeđuje transparentnost rada. Na drugom kanalu nacionalnog javnog servisa RTS građani mogu da prate kako narodni poslanici debatuju. Ali, ukoliko uzmemo u obzir činjenicu da se sednice održavaju uglavnom radnim danima, od 10 do 16 časova, ponekad i nakon toga, mali broj građana je zaista u mogućnosti da prati njihov rad. U više navrata usled različitih domaćih i međunarodnih dešavanja, ovi prenosi su prekidani. Postoji potreba za uvođenjem parlamentarnog kanala, i s vremena na vreme, ova tema je pokretana, ali nikada nije zaživela.

Velika novina koju je Skupština Srbija uvela sredinom 2013. godine jesu uživo internet prenosi plenarnih sednica, rada svih radnih tela, konferencija za novinare poslanika, javnih slušanja, aktivnosti predsednika Skupštine, kao i drugih događaja u organizaciji parlamenta. Na sajtu Narodne skupštine dostupna je i arhiva svih ovih prenosa tako da svi zainteresovani građani mogu u bilo kom trenutku pogledati kako je protekao radni dan parlamenta.

Internet i digitalne tehnologije suštinski menjaju medijsko okruženje u pogledu načina proizvodnje, distribucije i prijema medijskih sadržaja. Digitalizacija je pružila mogućnost da publika još aktivnije učestvuje u debatama i kreiranju medijskog sadržaja. [38] Internet stranica Narodne skupštine Republike Srbije obiluje brojnim informacijama. Prema odredbi Poslovnika Skupštine Srbije[39], na službenoj internet stranici objavljuju se: predlog dnevnog reda i usvojeni dnevni red sednice Narodne skupštine i njenih radnih tela, usvojeni zapisnik sa sednice Narodne skupštine i njenih radnih tela, predlozi zakona i drugih akata podnetih Narodnoj skupštini, zakoni i drugi akti Narodne skupštine, amandmani na predloge zakona i drugih akata, izvod glasanja na sednici Narodne skupštine, vreme održavanja i dnevni red sastanka Kolegijuma, informator o radu Narodne skupštine, dnevne informacije o radu Narodne skupštine i njenih radnih tela, izveštaj o radu odbora, druge informacije i dokumenti nastali u radu ili u vezi s radom Narodne skupštine koji su od značaja za informisanje javnosti. Iako su navedeni u Poslovniku, podaci o podnetim amandmanima se ne mogu pronaći na sajtu.

Ono što još uvek nedostaje, jeste transparentnost radnih tela Narodne skupštine i informisanje javnosti o temama koje će se naći na dnevnom redu. Još uvek postoji česta praksa da se odbori zakazuju bez prethodne najave i saopštavanja dnevnog reda sednice odbora, što svakako zahteva detaljno normativno regulisanje.

Građani do ove informacije mogu doći preko stenografskih beleški plenarnih sednica koje su dostupne na sajtu, ali nisu vidno obeležene i lako dostupne. Narodna skupština je učinila značajan progres kada je 4. juna 2012. godine počela da objavljuje transkripte sa skupštinskih sednica. Još značajniji korak je napravljen kada su javnosti učinjeni dostupnim rezultati glasanja. Sada svi zainteresovani građani mogu brzo i lako saznati kako je svaki poslanik glasao za određeni zakon.[40]

Potrebno je napomenuti, iako društvene mreže, prema Zakonu[41], ne spadu u medije, da Narodna skupština aktivno ažurira samo Jutjub nalog, na kome se redovno objavljuju prenosi skupštinskih sednica, sednica odbora kao i konferencija za medije koje organizuju narodni poslanici, predsednik i potpredsednici Narodne skupštine, što doprinosi dodatnoj vidljivosti i dostupnosti rada Skupštine građanima.

V JAVNO SLUŠANJE U FUNKCIJI JAČANJA PREDSTAVNIČKE FUNKCIJE SKUPŠTINE

Javno slušanje kao institut, vuče korene iz XVII veka, sa prostora anglosaksonskih zemalja, sa prevashodnim ciljem kontrole ministara. Danas, javno slušanje omogućava očuvanje i nadgradnju demokratskog nivoa postupka donošenja zakona, potpunije ostvarivanje kontrolne funkcije Narodne skupštine i konačno, podizanje nivoa javnosti rada Narodne skupštine, odnosno približavanje njenih aktivnosti građanima, kao i zainteresovanosti građana i njihovom aktiviranju u procesu iznalaženja najboljih načina za ostvarivanje njihovih interesa i zaštitu prava. Učešćem predstavnika civilnog društva u javnim slušanjima stavlja se veći akcenat na potrebe i mišljenje građana, jača se poverenje u parlament i Vladu, a institucije kroz ovaj proces svoj rad približavaju građanima. Na taj način se vlast čini transparentnom i odgovornom, podstiče njena demokratičnost i jača civilno društvo. Svrha javnih slušanja je da izabrani predstavnici, kako zakonodavne tako i izvršne vlasti rade u interesu onih koji su ih izabrali.

O javnom slušanju govori se u dva opšgta pravna akta: Zakonu o Narodnoj skupštini i Poslovniku Narodne skupštine. Prema Zakonu o Narodnoj skupštini, odbor može da organizuje javno slušanje, dok narodni poslanik ima pravo da podnosi predlog za sprovođenje javnog slušanja o pitanjima od javnog interesa.[42] Odbori mogu da organizuju javna slušanja radi pribavljanja informacija, odnosno stručnih mišljenja o predlogu akta koji je u skupštinskoj proceduri, razjašnjenja pojedinih rešenja iz predloženog ili važećeg akta, razjašnjenja pitanja značajnih za pripremu predloga akta ili drugog pitanja koje je u nadležnosti odbora, kao i radi praćenja sprovođenja i primene zakona, odnosno ostvarivanja kontrolne funkcije Narodne skupštine.[43]

Mediji imaju značajan doprinos u razvoju javne debate, političkog pluralizma i svesti o različitim mišljenjima, prvenstveno time što različitim društvenim grupama, uključujući etičke, verske, kulturne i druge manjine, pružaju mogućnost da primaju i saopštavaju informacije, da artikulišu stavove i razmenjuju ideje.[44]

U skladu sa skupštinskom praksom, javno se oglašava mesto javnog slušanja, tačno vreme, dnevni red i spisak učesnika, najmanje nedelju dana unapred..[45] Medijsko izveštavanje treba da bude takvo da poštuje profesionalne standarde, same učesnike javnih slušanja, kao i parlament u celini. Povremeno se javna slušanja prenose na televiziji. Štaviše, ona se generalno održavaju u konferencijskim salama kako bi se uključio što veći broj zainteresovanih ljudi, posebno novinara u praćenju njihovog toka. Medijsko praćenje ne sme se koristiti u svrhu stranačke kampanje ili promovisanja, ili negativnog predstavljanja određenih ličnosti.

Odbor odlučuje do koje mere je javno slušanje otvoreno za prisustvo onih koji ne učestvuju neposredno u javnom slušanju. Uglavnom je otvoreno za zainteresovane građane. U slučaju otvorenosti za širu javnost, pretpostavlja se evidentiranje i registracija, kao i prethodno prijavljivanje zainteresovanih za prisustvo i učešće. Iako je otvoreno za javnost, vodi se računa o radnoj atmosferi, bez dobacivanja, ispitivanja i komentara izvan predviđene procedure.

U proteklom periodu , pažnju javnosti privukla su javna slušanja o promeni Ustava Republike Srbije. Održano je sedam javnih slušanja. Pored slušanja koja su održana u Domu Narodne skupštine Republike Srbije, slušanja su organizovana u Novom Sadu, Nišu i Kragujevcu. Ovakva praksa doprinosi uključivanju civilnog drštva na svim nivoima i podsticanju neposrednog uključivanja i informisanja stručne javnosti i uopšte građana van institucionalnog centra. Na internet stranici Narodne skupštine postoje video zapisi održanih javnih slušanja. [46] Zamerka koja se može uputiti tiče se uređivanja internet stranice Skupštine. Naime, pomenuti video zapisi javnih slušanja mogu se pronaći u okviru „Aktivnosti“ Skupštine, a ne u okviru „Prenosa“

VI ZAKLJUČAK

Transparentnost, otvorenost i integritet predstavljaju fundamentalne principe u radu parlamenata, kao preduslova za kvalitetno funkcionisanje zakonodavne vlasti. Poštovanje ovih principa i promovisanje kulture otvorenosti u radu parlamenata neophodno je za očuvanje poverenja u ovu instituciju, omogućavanje većeg učešća građana u njenom radu i izgradnje pristupačnih parlamenata koji predstavljaju ključ demokratizacije društva.

Način na koji mediji izveštavaju o izborima i predstavljaju izborne učesnike, postao je važna društveno-politička i naučno-istraživačka tema. Međuuticaj politike i medija je veoma značajan i za samu održivost demokratskog sistema. U savremenim političkim sistemima nema slobodnih i poštenih izbora bez slobodnih i nezavisnih medija. Možemo konstatovati da, danas, ne postoji važnije sredstvo promocije politika u demokratskom sistemu od medija, te oni postaju centralno mesto političkog nadmetanja.

Javno slušanje omogućava da se celokupna javnost uključi u oblikovanje javnih politika koje utiču na svakodnevni život ljudi. Takođe, ona predstavljaju inovativni model za unapređenje učešća građana i civilnog društva u radu parlamenta i istovremeno način da se unaprede odluke koje donosi parlament, kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou.

Medijsko praćenje skupštinskog života ima nezaobilaznu ulogu u političkom obrazovanju građana i u legitimizovanju vlasti, jačanju demokratičnosti i bazične predstavničke funkcije Narodne skupštine.

 

 

 

Anika Kovačević*

THE ROLE OF THE MEDIA IN REALIZING THE REPRESENTATIVE FUNCTION OF THE NATIONAL ASSEMBLY OF THE REPUBLIC OF SERBIA

Summary

With the emergence and development of new information and communications technologies, true, timely and complete information, as well as one’s guaranteed right to it, becomes an extremely powerful means. Also, the inevitable and omnipresent globalization process implies a picture of the world as a joint space in which the technological, political, economic and ecological threads of interdependence are woven at great speed, thereby negating geographical distances and making the democratic form of government universal. Today, media are the keepers of democratic legal and political systems of modern countries. They represent the main communications channel between the National Assembly and the citizens and the most significant means of informing the citizens about public affairs. In order for the citizens to freely elect their representatives and take part in the making of the most important decisions and the creation of policies, it is necessary that they have freedom of expression and that true, timely and complete information is made available to them, which includes information about the representative candidates, the elections procedure, the elections results, as well as the actions of their representatives during their term in office.

Key words: media, National Assembly, representative function, elections, public hearing, citizens.