Jakub Leković*

Pregledni naučni članak

UDK: 342.511(560)

doi: 10.46793/GP.1202.037L

USTAVNI DIZAJN POLOŽAJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE TURSKE

Rad primljen: 29. 03. 2021.

Rad ispravljen: 13.07.2021

Rad prihvaćen za objavljivanje: 14. 07. 2021.

 

Ustavnim reformama 2017.godine u Republici Turskoj je nastavljeno sa primetnom tendencijom jačanja izvršne vlasti oličene u instituciji šefa države. Konačno je ova institucija ustavno dizajnirana u obliku koji izaziva značajne rasprave u pravnoj i političkoj javnosti, što predmetno interesovanje čini dodatno provokativnim i atraktivnim. U radu se nastoji izložiti razumevanje postojećeg sistema vlasti u Turskoj sa dominantnom pozicijom institucije predsednika Republike. U cilju zaokruživanja objektivne predstave o centralnom istraživanju, prethodno je potrebno izvršiti analizu razvoja novije turske ustavne istorije tokom ovog veka i istražiti personalni element institucije šefa države prepoznatljiv u aktuelnom predsedniku, Redžepu Taipu Erdoganu.Da bi se potpunije ovladalo predmetnim problemom, potrebno je odgovarajuću pažnju posvetiti i instituciji vojske.U konačnom, zaključni epilog sprovedenog istraživanja može biti prilog raspravama o kvalifikaciji tipa sistema vlasti predmetne države.

Ključne reči: Turska, ustav, Erdogan, reforma, predsednički sistem.

I USTAVNE PROMENE U TURSKOJ TOKOM XXI VEKA

Impulsivnost političkog života obeležava Tursku u periodu koji traje dovoljno dugo uz neprestana iščekivanja da će se uspostaviti konačna stabilizacija državno-političkog sistema. Uvidom u jednovekovni period od osnivanja tzv. Ataturkove države, primetićemo da je reč o gotovo neprekinutom nizu razvojnih procesa koji su praćeni čestim krizama. Razloge tome treba potražiti u naporima turskog društva da uspostavi koheziju u uslovima višeslojevite fragmentiranosti sopstvene strukture. Reč je o složenoj mnogoljudnoj društvenoj zajednici čija je moderna forma nastala kao rezultat raspadnute Otomanske imperije. Takva složenost je dodatno zakomplikovana, s obzirom da je reč o državi sa geopolitičkom strateškom pozicijom prema kojoj velike sile imaju izraženu zainteresovanost.

Nabujali društveno-politički život Turske podsticajno je motivisao ustavotvorne procese sa naporima da se prilike u društvu stabilizuju i utvrdi održivost državno-pravnog poretka. Da bi se moglo objektivno ovladati prilikama u Turskoj, potrebno je uzimati u obzir utemeljivačku viziju koja je konstitucionalizovana formiranjem republike; taj osnivački društveno-politički kapital čine one osnovne vrednosti oko kojih se neprestano vode ustavne i političke borbe već više od sto godina. Mustafa Kemal Ataturk kao inicijalni utemeljivač i afirmator tih vrednosti uspeo je da opšteprihvaćenom formulom turskog nacionalnog interesa poveže sekularnost države i vojsku kao čuvara moderne Turske. Ove dve osnovne vrednosti predstavljaju suštinu ideologije tzv. „kemalizma“ koji je vremenom postao i društveni kult specifične težine. Zato su vršene ustavne promene u prethodnom periodu uvek dodatno propitivane sa stanovišta tih osnovnih vrednosti. Praksa društvenih promena svedoči da se vojska, prema nepisanom pravilu, pojavljuje kao činilac koji svojim aktivizmom podstiče pristupanje ustavnim revizijama.

U liniji ovog toka ustavnog razvoja Turske može se evidentirati i postepeno revidiranje parlamentarizma stvaranjem ustavnog prostora za uspostavljanje novog modela organizovanja državne vlasti uvođenjem elemenata predsedničkog sistema i jačanjem pozicije izvršne vlasti, te konačno, šefa države. Osim toga, može se uočiti faktička i ustavno-politička veza u trouglu između države, vojske i religije. Naglašene tendencije primetne su i u XXI veku; u tom cilju treba izdvojiti tri ustavne reforme koje su izvršene 2007., 2010. i 2017. godine.

Čitav jednovekovni period razvoja turske države praćen je impulsivnim izlivima ustavnih promena, što je posledica društvenih gibanja u cilju stabilizovanja društvenih odnosa. Ustavna teorija zauzima stav da je svaka ustavna promena odraz napora ustavotvorca da izbalansira odnose između ustava i društvene stvarnosti; takav stav trebalo bi da bude podjednako važeći za sve državno-pravne poretke. Turski ustavi u dosadašnjem periodu (1921, 1923, 1961, 1982) nisu jedine tačke prelamanja u ustavnom razvoju, već naprotiv, jer se i međuustavnim reformama obeležava ustavni dinamizam. Čak, revizija uz zadržavanje prvobitnog ustavnog teksta može biti izraz krupnijih promena nego kada se donosi potpuno nov ustav. Upravo u tom smislu i treba razumeti reformisanje Ustava iz 1982.godine, koji je još uvek zadržao svoju pozitivno-pravnu težinu. „Na polju ustavnog prava, sam tekst Ustava iz 1982. mijenjan je amandmanima u čak 17 navrata“,[1] kojima je intervenisano u preko stotinu ustavnih članova.

Vrednujući sadržinu izvršenih ustavnih reformi primetno je preoblikovanje same suštine sistema organizacije državne vlasti, tako da su savremena ustavna rešenja u ovoj oblasti drastično različita u odnosu na prvobitna rešenja iz 1982. godine.[2]

Ovom Ustavu prethodio je krupan društveni događaj 1980. godine, kada je vojska zauzela pozicije centralne moći.[3] Vrh vojne vlasti je nasilnim putem preuzeo državnu vlast formirajući Savet za nacionalnu bezbednost na čijem čelu se nalazio načelnik Generalštaba general Kenan Evren. Savet za nacionalnu bezbednost je ubrzo doneo poseban Zakon o ustavnom poretku, kako bi se pravnim putem oblikovala uspostavljena vojna diktatura do donošenja novog Ustava 1982. godine.

Prvobitnim ustavnim tekstom ojačana je izvršna vlast predsednika države i predsednika Vlade.[4] U odnosima između šefa države i vlade uspostavljena je konstrukcija predsednikove dominacije, kao u slučaju francuskih ustavnih rešenja, tako da se u ustavno-pravnoj literaturi ističe da je Ustav iz 1982.godine dao predsedniku Republike široka ovlašćenja.[5] Ono što turskog šefa države izdvaja u odnosu na standard hibridnog modela sistema vlasti ogleda se u činjenici da se ne bira neposredno, ali ipak poseduje kapacitete izražene moći uticaja na vladu i skupštinu uz posebna ovlašćenja kojima raspolaže u stanju tzv. državne nužde.

Posredan izbor šefa države sa izraženim kapacitetima snažnih ovlašćenja postao je ustavno upitan u dovoljnoj meri da je ovo pitanje izneto na ustavnom referendumu organizovanom 2007. godine. U ambijentu dominacije Erdoganove političke partije u vreme njegovog premijerskog mandata, 2007. godine izvršena je ozbiljna ustavna promena u pravcu daljeg jačanja pozicije predsednika države. Ključno pitanje revizije odnosilo se upravo na način izbora predsednika Republike, tako da je promenjeno ustavno rešenje propisano Ustavom iz 1982. godine. Osim neposrednog načina izbora predsednika, izvršena je i promena u pogledu mandata: dužina trajanja je skraćena sa 7 na 5 godina,[6] uz mogućnost da jedno lice može najviše dva puta biti izabrano na funkciju šefa države. Zapažena je i promena povodom mandata Velike nacionalne skupštine, tako da on traje pet godina (umesto dotadašnjeg četvorogodišnjeg mandata), čime je došlo do ujednačavanja i istovremenog vremenskog izborno-političkog pozicioniranja izvršne i zakonodavne vlasti.

Trend postepenog jačanja pozicije predsednika države nastavljen je i ustavnom reformom 2010. godine propisivanjem njegovih izbornih ovlašćenja u odnosu prema ustavno-sudskoj i sudskoj grani vlasti. Povećan je broj sudija Ustavnog suda na 17, a šef države ima presudnu ulogu na imenovanje njih 14. Imajući u vidu značaj ustavno-sudske institucije u sistemu Turske povodom zaštite temeljnih vrednosti kemalizma koje su ugradjene u matricu poretka, postaje jasnije značenje porasta uticaja šefa države na strukturu sastava Ustavnog suda. Osim toga, treba imati u vidu i ovlašćenje predsednika na imenovanje četiri člana vrhovnog sudsko-tužilačkog tela (čiju je ukupan broj značajno povećan sa 7 na 22), a nije beznačajna ni promena koja se odnosi na sužavanje ovlašćenja vojnih sudova, čime generalno opada kapacitet moći institucije vojske.

Da ustavnom reformom izvršenom 2010.godine nije okončan proces definitivnog uobličavanja sistema organizacije vlasti, pokazuje sadržina sledeće revizije izvršene 2017. godine, čiji rezultat čini predstava o dovoljno inoviranom ustavnom tekstu kojim je apsolutno revidiran koncept ustanovljen 1982. godine. Kako su rezultati najnovije ustavne revizije inkorporirani u važeći ustav, njemu će biti posvećena pažnja na narednim stranicama rada u onom delu koji se odnosi na našu centralnu tematsku zainteresovanost.

II ULOGA VOJSKE I POKUŠAJ PUČA 2016. GODINE

Instituciji vojske u turskom sistemu vlasti pripada znatno jača pozicija u odnosu na njene uobičajene standarde u modernoj državi. Čitav vek od uspostavljanja turske republike proticao je u aktivizmu relacija između vojne i civilne vlasti, a razloge tome treba potražiti još na samom početku prošlog veka. Politička uloga vojske utemeljena je revolucionarnim promenama izvedenim pod vođstvom Mustafe Kemala Ataturka, što je ostavilo duboke i dalekosežne posledice na dalji tok razvoja državnog i političkog sistema u Turskoj. Viševekovno izgrađivan vojnički duh unutar otomanskog društva vremenom je transformisan u turskom nacionalnom tkivu uz dodatnu političku nadgradnju.

S početka XX veka pojavljuju se mladoturci kao vesnici modernizacije turskog društva sa planovima njegove vesternizacije uvođenjem novog sistema institucija kojima bi se uspostavila čvrsta državna organizacija i omogućilo nacionalno jedinstvo.[7]Za period vladavine mladoturskog triumvirata (1913-1918)[8] može se reći da predstavlja nastavak i stabilizaciju političke angažovanosti vojnog aparata, koji se nameće kao sposoban da preuzme celokupan državni aparat. Dominacija nad civilnim institucijama dodatno je podsticana i društvenim okolnostima raspada otomanske imperije i početka Prvog svetskog rata, ali će ovaj triumvirat doživeti svoj katastrofalni poraz, čime se pokazalo opravdanim Ataturkovo upozorenje o hendikepu triumvirata zbog nedostatka političke zrelosti i iskustva.

Međunarodnim priznanjem sa odredjenjem granica, Republika Turska[9] postaje subjekt koji poprima potpuno novo državno obličje. Čelne pozicije zauzima vojna elita izrasla iz mladoturskog pokreta transformišući se sada u civilnu elitu, čime se uspostavlja neraskidiva politička veza između vojne i civilne vlasti. Institucija vojske tako postaje moćan faktor koji podstiče stabilizaciju kursa modernizacije društva zasnovanom na republikanskim i sekularnim idejama, čime je potvrđivan otklon prema prevaziđenoj i zastareloj otomanskoj politici religijske utemeljenosti. Za period XX veka može se reći da je protekao u političkoj aktivaciji institucije vojske. Njena uloga je više nego značajna u procesima uklanjanja starog otomanskog režima i uspostavljanja nove države sa republikanskom formom personalne vlasti oličene u Ataturku kao osnivaču sekularne Republike Turske, koji je takođe izdanak vojske. Takva pozicija ove institucije nikako nije slučajna, već realan politički odraz tradicionalnih vrednosti koje su negovane vekovima kroz ratnu politiku otomanske imperije. Inkorporiranost vojske u strukturu državne organizacije istovremena je slika stanja turskog društva u kojem vojna čast i ugled spadaju u krug vrhovnih kolektivnih i individudalnih vrednosti. S druge strane, ne treba ispustiti iz vida činjenicu da se na takvu vrednosnu orijentaciju naslanja prihvatanje liderstva kao obrasca političke vladavine. Time je došlo do amalgamske veze između vojske i pojedinca kao lidera-državnika; kao što se u lancu vojnog upravljanja uvek nalazi komandant, tako se od državnog sistema očekuje da njime upravlja pojedinac. Ataturk je bio istovremeni autoritet za državni i vojni aparat, što je omogućilo instituciji vojske da se pozicionira kao najstabilniji element od čije snage zavisi opstanak čitavog državnog sistema.

Dakle, bitno je primetiti postojanje politizacije institucije vojske, bez obzira na činjenicu da je ona podvrgnuta kontroli državne vlasti, ne nalazeći se van okvira svojih uobičajenih vojničkih dužnosti. Ta politička školovanost vojske usaglašena sa zvaničnom ideologijom države dodatno je omogućila da se nastavi pravac duboke političke ukorenjenosti suštine institucije vojske. Simbiotičko povezivanje države sa kultom Ataturkove ličnosti i političkom filozofijom kemalizma nije istovremeno značilo i depolitizaciju vojske, već naprotiv. Indoktriniranost vojske zvaničnim političkim programom doprinela je uklanjanju opozicione opasnosti unutar njenih redova, uz istovremenu izraženu zainteresovanost vojske za politiku. Time je ona bila uvek spremna da garantuje realizaciju uspostavljene političke dogme i da reaguje svojim aparatom sile, ukoliko bi se skrenulo sa kursa kemalizma.

Uz takvo istorijsko nasledje vojska se politički javlja 2016. godine kada grupa oficira u sprezi sa Gulenovim pokretom (koji se u Turskoj smatra terorističkom organizacijom) izvodi neuspešan puč; ova činjenica je ostavila duboke posledice po naredni ustavni redizajn sistema vlasti, pomerajući klatno ustavne moći ka predsedniku Republike.

Tokom višedecenijskih društvenih previranja u Turskoj, vojska je postepeno gubila autoritet institucije sposobne da usmerava tok državno-pravnog razvoja, tako da dolazi do sve izraženijih suprotstavljenosti izmedju struktura državne i vojne vlasti. Čini se da je taj rivalitet ušao u konačnicu neuspešnim pokušajem puča 2016. godine. U prilog iznete teze možda i ponajbolje svedoči obraćanje naciji Taipa Erdogana neposredno nakon uvodjenja vanrednog stanja 2016. godine:

„Naš narod je čvrsto stao u odbranu nacionalne volje i naše države, tako da njihovi helikopteri, tenkovi, avioni nisu bili dovoljni da nas poraze. Bili su to u stvari terorirsti u vojnim odorama i naš narod je stao protiv njih… Stali su protiv izdajnika koji su pokušali da izvedu vojni udar. Svi oni koji se osjećaju sinovima i kćerima ove države, stali su protiv tog udara. 1960. godine smo imali vojni udar i naš narod tada nije uspeo da zaštiti premijera Menderesa i to je ostavilo trag na ovu naciju. U sledećem vojnom udaru[10] imali smo mnoga vješanja. I opet naš narod nije uspio da zaštiti nevine. Međutim, 15.jula 2016. godine došli smo do tačke gdje je naš narod rekao „dosta“. Prvi put u historiji naše zemlje akcijom naroda zaustavljen je i ugušen je. Turska je pokazala svoju vezu i dokazala vezu sa demokratskom državom… Ovo što se desilo biće svijetli primjer naše historije“.[11]

Nakon jednovekovne egzistencije moderne turske republike, a sumirajući ulogu vojske u njenoj izgradnji, smatramo da postoji dovoljno činjenica kojima se opravdava zaključak o konačnom podvodjenju ove institucije pod državne regulatorne okvire; ono što je u faktičkom smislu bitnije jeste i činjenica o konačnoj dominaciji političke moći državne vlasti depolitizacijom vojnih struktura. Ove činjenice su relevantne za razumevanje savremenog ustavnog trenutka, posebno imajući u vidu potpunu redefiniciju odnosa na relaciji „država-vojska“ s obzirom da je time učinjen i veliki zaokret u odnosu prema Ataturkovom programskom konceptu ovim povodom. Naravno, treba objektivno sagledati i celokupan splet društvenih okolnosti koje su postojale prilikom konstruisanja države tridesetih godina prošlog veka, a koje su značajno različite u odnosu na aktuelni trenutak.

III OSNOVNE USTAVNE KONTURE INSTITUCIJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE TURSKE

Ustavnom revizijom od 2017. godine institucija šefa države dizajnirana je tako da nesumnjivo predstavlja centralnu figuru celokupnog ustavno-političkog sistema Turske. U prilog tome svedoči i ustavno-normativni podatak o organizacionoj monocefalnosti egzekutive i njenom prepuštanju predsedniku republike. Nema spora da je time uveden element koji predstavlja standardno obeležje klasičnog predsedničkog sistema SAD kao zemlje koja se smatra modelom-uzorom predsedničkog sistema organizacije vlasti. U cilju objektivnog sagledavanja savremene turske varijante sistema vlasti potrebno je uzeti u obzir i sve druge delove konstrukcije izvršne vlasti i njenog odnosa prema drugim ustavnim institucijama. Tek nakon toga, stvara se osnov za izvlačenje zaključaka o meri sličnosti ili razlike u odnosu na američki predsednički sistem, odnosno, o istoj takvoj meri u odnosu prema hibridnom francuskom modelu sistema vlasti. Naravno, već nas pogled na organizaciju izvršne vlasti upozorava da je turska varijanta udaljena od hibridnog modela, pa preostaje odgovor na pitanje o kompetencionom okviru i uspostavljenim relacijama šefa država u celokupnom institucionalnom sistemu. Pri tome, uvek treba imati u vidu da „svako ustavno rešenje predstavlja rezultat postojećih političkih prilika i okolnosti i odnosa političkih snaga u društvu. Ustavna rešenja su odgovori na sticaj relevantnih društvenih okolnosti u datom trenutku“.[12]

Osnov legitimiteta predsednika Repbulike Turske direktno je sadržan u volji biračkog tela s obzirom da je važećim Ustavom utvrđena neposrednost njegovog izbora. Ovim ustavnim propisom stvorena je legitimaciona pretpostavka za opravdavanje respektabilne ustavno-političke moći i pozicioniranje institucije šefa države na vrhu piramide moći u državnoj organizaciji. „Na značaj neposrednog izbora predsjednika ukazuje poznati mislilac Moris Diverže: svaki predsjednik republike, izabran neposredno od strane građana stvarni je nosilac demokratskog legitimiteta i moralnog autoriteta države.“[13]

Neposrednost izbora pripada krugu prepoznatljivih obeležja, ne samo predsedničkog, već i hibridnog, mešovitog predsedničko-parlamentarnog modela sistema organizacije državne vlasti. I inače je primetna tendencija da se izlaz iz nedovoljne sposobnosti izvršne vlasti klasičnog parlamentarnog sistema da odgovori dinamičnim izazovima društvenog života traži u redizajniranju sistema vlasti; i to upravo kroz formule jačanja izvršne vlasti i rešenjima uspostavljanja njene neposredne veze sa biračkim telom. „Način izbora predsednika republike je tesno vezan za primenjeni organizacioni oblik podele vlasti i povratno opredeljuje unutrašnje organizacione i, u odredjenoj meri, funkcionalne odnose organa egzekutive“.[14] Kako u sistemu bicefalne egzekutive izvršna vlast vezu sa biračima ostvaruje posredstvom zakonodavne vlasti koja je bira, onda je politički logično da se neposrednost izbora očekuje u organizacionoj varijanti monocefalne egzekutive. Neposrednost izbora šefa države stavlja ovu instituciju u legitimacionu konkurentnost sa zakonodavcem kao neposredno izabranim predstavničkim telom, zbog čega struktura raspodele društvene moći prvenstveno zavisi od ustavne raspodele nadležnosti izmedju izvršne i zakonodavne vlasti.

Ustavnom odredbom čl. 101. utvrđeni su statusni uslovi koje prethodno mora da ispuni jedno lice da bi moglo biti šef države: državljanstvo, najmanje 40 godina života,[15] visoko obrazovanje, ali i uslovi koji postoje za izbor poslanika. Turski ustavotvorac se nije zadržao samo na uobičajenim uslovima kao što su državljanstvo i starosni cenzus, već je listu uslova proširio i na nivo obrazovanja, ali i za ograničavanje pasivnog biračkog prava za predsednika države kao u slučaju poslanika. Ne ulazeći ovom prilikom u opravdanost tih ograničenja, potrebno je istaći da se njihovim ravnopravnim vezivanjem za nosioce zakonodavne i izvršne vlasti dodatno podstiče efekat stavova o njihovoj paralelnoj i konkurentnoj legitimnosti. Tako postoji više osnova za inkompatibilnost izmedju funkcije člana zakonodavnog organa i vršenja drugih poslova, kao što su: vojna služba, pravosuđe, profesura u visokoškolskim ustanovama, članstvo u Savetu za visoko obrazovanje, funkcioneri u javnim službama.[16] Osim toga, pasivno biračko pravo za poslanika zabranjeno je i licima kojima je zabranjen rad u javnim službama, licima koja su pravnosnažno osudjena za krivična dela na zatvorsku kaznu od najmanje godinu dana, licima koja su osudjena za krivična dela pronevere, korupcije, mita, kradje, prevare, falsifikovanja, šverc, odavanje državne tajne, terorizam ili podsticanje na terorističke aktivnosti, i to bez obzira ukoliko su amnestirana.[17]

Princip nespojivosti izmedju zakonodavne i izvršne vlasti Ustavom je definisan propisom o nemogućnosti istovremenog obavljanja poslaničke i predsedničke funkcije, čime se onemogućava personalna povezanost izmedju ove dve grane državne vlasti, što je saglasno osnovnim principima predsedničkog (i hibridnog u uslovima bicefalne egzekutive) sistema vlasti.Vredi zapaziti da ne postoji inkompatibilitet izmedju funkcije šefa države i predsednika političke partije, čime se dodatno podstiče uloga i značaj političke partije u funkcionisanju državnog sistema. Mada, Ustavom je izričito propisano da suverenitet pripada naciji, te da vršenje suvereniteta nikako ne može biti preneto pojedincu ili grupi, pod kojom treba podrazumevati svakako i političku partiju i u tom kontekstu tumačiti ovo ustavno pravilo kao ustavnu branu uspostavljanju partokratske države.[18]

Značajnost političke moći jedne institucije uslovljena je pravnim okvirom, ali i relevantnim političkim okolnostima, koje naročito dolaze do izražaja ukoliko je reč o individualiziranoj instituciji, kao što je to slučaj sa šefom države. U slučaju Turske primetna je tendencija postepenog zaokruživanja političke moći u pravcu jačanja izvršne vlasti kroz političke forme institucionalne personalizacije. Na liniji takvog kursa turske političke dinamike našao se Taip Erdogan sa izraženom političkom ambicijom ovladavanja efektnom državnom vlašću. Ustavno-pravno redizajniranje poretka i modeliranje predsedničkog sistema vlasti usaglašeno je sa Erdoganovom harizmom lidera sa respektabilnom političkom upornošću. U društvenoj literaturi je već naglašeno da „odustajanje, naprosto, nikada nije bilo deo njegovog političkog delovanja.“[19] Komplementarnim delovanjem pravnih i političkih činilaca formuliše se celovit sistem kojim se usko centralizovana individualizirana vlast legalizuje konstitutivnim aktom državne zajednice, kao osnovu, ali i podsticaju za osvajanje višeg nivoa političkog legitimiteta. Potrebno je uvažiti činjenicu da se u tom preplitanju prava i politike ogleda metodologija funkcionisanja savremenih društvenih zajednica, pa se pred ustavno-pravnom naukom postavljaju izazovi prihvatanja stavova pristiglih iz politikološke nauke. Upravo u tom kontekstu i treba naglasiti da je dinamični ustavni revizionizam savremene Turske dodatno podstaknut i činjenicom snažnog i popularnog lidera koji se nalazi na čelu države, uspevajući da programski usmeri tok razvoja celokupnog državno-pravnog poretka i političkog sistema.

Tome doprinosi i ustavno rešenje o ignorisanju problematičnosti istovremenog obavljanja funkcije predsednika države i predsednika političke partije. Propis o dopuštenosti da jedno lice bude i šef države i partije treba različito vrednovati u različitim modelima sistema organizacije državne vlasti. Konkretno, u uslovima bicefalne egzekutive ustavno-politička teorija ne smatra spornim partijsku angažovanost nosioca premijerske funkcije izvršne vlasti zbog specifične političke relacije koja se uspostavlja izmedju legislative i egzekutive. No, kada se isto pitanje postavi za predsednički sistem vlasti, onda se spojivost funkcije predsednika države i predsednika političke partije može pojaviti kao problem. Razloge tome treba potražiti prvenstveno zbog koncentracije velike količine političke moći u jednoj ličnosti, te partijskoj identifikaciji i simbiozi koja se uspostavlja izmedju zakonodavne i izvršne vlasti.[20] Zato danas važeće ustavno rešenje kojim se reguliše navedeno pitanje treba tumačiti i kroz promenu pravila iz Ustava od 1982. godine, kojim je bilo striktno propisan inkompatibilitet izmedju funkcije predsednika Republike i funkcije u političkoj partiji.[21] Stoga je ukidanje ove ustavne zabrane doprinosi tezi o medjusobnoj povezanosti izmedju političkih okolnosti i ustavnih rešenja, jer predsednik kao šef stranke utiče na izbornu listu svoje stranke i kontroliše poslanike koji su članovi njegove stranke.[22]

Predsednički mandat traje pet godina, uz mogućnost da jedno lice može najviše dva puta biti izabrano za predsednika države. U odnosu na ovo pravilo postoji i jedan izuzetak koji se odnosi na situaciju vanrednih predsedničkih izbora, tako da ukoliko je jednom licu u njegovom drugom predsedničkom mandatu on skraćen, onda se može kandidovati i na vanrednim izborima još jednom. Na slično pravilo nailazimo u ustavnom sistemu SAD, s tim što je ono perfektuirano polovinom obavljenog mandata: ukoliko jedno lice vrši funkciju predsednika (manje od polovine mandata) menjajući predsednika kome je prevremeno prestao mandat, taj period mu se neće računati kao poseban mandat, pa bi imalo pravo još na dva puna mandata.[23] U političkom sistemu Turske važi pravilo o identičnoj dužini trajanja mandata legislative i predsednika Republike, pa je propisano i da se predsednički i parlamentarni izbori održavaju istovremeno. Za samu kandidaturu neophodno je obezbediti podršku 100 000 birača ili predlog parlamentarnih političkih stranaka koje su osvojile najmanje 5% glasova na poslednjim parlamentarnim izborima.

Izborni proces se odvija dvokružno: ukoliko u prvom krugu glasanja nijedan kandidat na osvoji apsolutnu većinu od ukupnog broja važećih glasova, organizuje se drugi izborni krug u kojem se nadmeću prva dva kandidata. Kanidat koji u drugom krugu dobije većinu od ukupnog broja važećih glasova smatraće se izabranim za predsednika Republike. Ali, ukoliko se iz bilo kog razloga desi da se u drugom krugu izbora pojavi samo jedan kandidat,[24] onda se zahteva referendumska, apsolutna većina od ukupnog broja važećih glasova, kao uslov za izbor tog lica za predsednika Republike.

Početak mandata izabranog šefa države uslovljen je polaganjem zakletve, kao standardnog trenutka koji se i inače može smatrati uobičajenim opredeljenjem savremenih ustavotvoraca. Tekst zakletve koji predsednik države polaže pred Velikom nacionalnom skupštinom glasi:

„Zaklinjem se svojom čašću pred velikim turskim narodom i pred istorijom da ću braniti nezavisnost, nedeljivost i integritet države i nacije; da ću poštovati apsolutnu sverenost nacije; pridržavati se Ustava, vladavine zakona, demokratije, principa Ataturkove reforme i principa sekularne republike; da nikada neću odstupiti od ideala ljudskih prava i sloboda, nacionalnog mira, prosperiteta i duha nacionalne solidarnosti; da ću učiniti sve što mogu da sačuvam i uzdignem slavu i čast Republike Turske, a funkciju predsednika Republike obavljati objektivno i nepristrasno“.[25]

Zakletva i inače „predstavlja ceremonijalni čin i sadrži u sebi tekst koji ima karakter svečanog teksta, ali istovremeno, u pravnom smislu, ima i karakter akta sa konstitutivnim dejstvom, jer tek izgovoreni tekst zakletve u punom obimu označava stupanje na dužnost…zakletva istovremeno predstavlja i visokoobrazan čin, visokomoralan gest kojim se iskazuje spremnost onoga ko se zaklinje da neće svojim ponašanjem doći pod udar kletve. U sistemima sa ustavnom odgovornošću šefa države, zakletva može predstavljati i dodatni osnov za utvrdjivanje odgovornosti šefa države u postupku analize i ocene njegovog ponašanja.“[26] U cilju razumevanja ustavnih aktuelnosti kojima se bavimo povodom institucije šefa države, potrebno je zapaziti da je u suštini teksta zakletve sadržan duh Ataturkovih ideja, principa i programskog opredeljenja; reč je o programskom konceptu kojim je utemeljena moderna turska država.[27] Iako se radi o zakletvi kao tekstu deklaratorne sadržine, ona ipak ima izraženu moralnu vrednost u turskom društvu koje se bazira na poštovanju patrijarhalnih vrednosti; izgovorena javna reč u formi obećanja s pozivom na čast predstavlja izvor značajne obaveze sa posebnom težinom u javnom životu.

Ustavni položaj predsednika Republike odredjen je već na samom početku ustavnog teksta, u okviru uvodnih normativnih odredbi kojima se konstitucionalizuju temelji na kojima počiva struktura državnog poretka. Analiza odredbe čl. 8. nas upućuje da se ustavotvorac opredelio za predsednički sistem, s obzirom da je izvršna vlast poverena predsedniku države. Izvršna vlast je organski monocefalna i skoncentrisana u instituciji predsednika države, te istovremeno i funkcionalno pojednostavljena; nepostojanje vlade kao drugog dela egzekutive potvrdjuje početni stav o uvodjenju predsedničkog sistema u organizaciji državne vlasti. Bez obzira na visoki nivo institucionalne personalizacije izvršne vlasti, treba imati u vidu ustavno „upozorenje“ da nijedan pojedinac (ili grupa) ne mogu imati ovlašćenje da preuzmu (čitaj: zloupotrebe) povereno im vršenje suverenosti u ime nacije, jer je turska nacija jedini izvorni nosilac državne suverenosti. Prilikom iznošenja ove analize, ukazujemo da se pridržavamo principa koji su saglasni metodološkom dogmatsko-normativnom terenu, baš kao što ističemo i suprematiju Ustava koja se odnosi na sve organe vlasti, pojedince i institucije.[28]

Konstrukcija institucije predsednika Republike Turske kao nosioca celokupne izvršne vlasti podrazumeva institucionalno objedinjavanje bicefalne egzekutive kao organizacionog modela primerenog parlamentarnom i parlamentarno-predsedničkom sistemu. Koncentracijom funkcija izvršne vlasti, predsednik Turske obavlja, s jedne strane, funkcije kao klasičan šef države, ali i efektivne funkcije izvršne vlasti, što mu daje izraženu političku moć. Bipolarnost institucije izražena je i ustavnim iskazom kojim se ona odredjuje dvojako: „Predsednik Republike je šef države. Izvršna vlast pripada predsedniku Republike“.[29]

Sagledavajući ustavni okvir njegovih kompetencija, prvo nailazimo na krug tzv. reprezentativno-titularnih ili ceremonijalnih ovlašćenja, koja predstavljaju minimum nadležnosti vezanih za šefa države. Tako je utvrđeno da on predstavlja Republiku Tursku i izražava njeno jedinstvo, odnosno, jedinstvo turske nacije sa zadatkom obezbedjivanja sprovodjenja Ustava i funkcionisanje državnih organa. Ovakvom koncepcijom donjeg praga ovlašćenja, od predsednika Republike se očekuje da bude objedinjujući faktor na državnom, nacionalnom i društvenom nivou; da se stara o sprovodjenju ustavnih normi i da podstiče harmoniju u odnosima izmedju organa javne vlasti, kako bi ona funkcionisala u ustavnim okvirima i u uslovima medjusobne uskladjenosti. Naravno da se može postaviti i pitanje da li je realno očekivati od nosioca celokupne izvršne vlasti, dakle, jedne grane vlasti da bude u dovoljnoj meri objektivan i nepristrasan tako da obezbedjuje medjusobno povezivanje i ravnotežu svih grana državne vlasti. Takvo očekivanje jeste izvesno u uslovima pasivnije pozicije šefa države, kao što je to slučaj u parlamentarnom sistemu vlasti; biran najčešće u samom parlamentu sa propisanim isključivo donjim pragom nadležnosti, šef države se i može nametnuti iznad svih drugih grana vlasti. Kohezivna uloga u društvu i državi uvek će, u konačnom, zavisiti od ličnosti pojedinca koji je nosilac funkcije; zavisiće od njegovog autoriteta i ugleda koji uživa u čitavom društvenom i državnom sistemu.

Ustavom je propisano pravilo po kojem predsednik Republike raspolaže pravom da se obrati Velikoj nacionalnoj skupštini govorom na početku njenog godišnjeg zasedanja, čime šalje poruku o unutrašnjoj i spoljnoj politici organu zakonodavne vlasti, ali i celokupnoj javnosti. Ovim obraćanjem šef države, zapravo, javno prezentira sadržinu sopstvenog vidjenja programske orijentacije kojom bi trebalo da se kreće državna politika. Na ovakve javne manifestacije šefa države prema parlamentu i javnosti nailazimo u svim modelima organizacije vlasti: parlamentarnom, predsedničkom i hibridnom. Potrebno je naglasiti da nije reč o novom ustavnom rešenju u Turskoj, s obzirom da je ovakvo pravo šefa države postojalo i u prethodnim turskim ustavima iz XX veka. Naravno, u uslovima predsedničkog sistema vlasti, obraćanje šefa države ima specifičnu težinu i predstavlja oblik odnosa izmedju izvršne i zakonodavne vlasti, odnosno, deo je segmenta njegove moći da utiče na tok razvoja zakonodavnih aktivnosti. Iako postoji u kontinuitetu, može se reći da je pravo predsednika Republike Turske u savremenom ustavnom sistemu drugačije kontekstuirano u odnosu na ranije ustavne periode, tako da predstavlja sastavni deo uticajnosti njegove političke uloge u sistemu javne vlasti.

Krugu reprezentativnih ovlašćenja kojima raspolaže pripada i imenovanje ambasadora, kao i primanje akreditivnih pisama diplomatskih predstavnika drugih država u Turskoj. U odnosu na ovaj ustavni angažman u sektoru diplomatije, izraženija je njegova uloga u reprezentaciji države prilikom zaključivanja međunarodnih ugovora, jer je primarni nosilac ovog vida diplomatske aktivnosti kao isključivi nosilac celokupne izvršne vlasti.

Saglasno uobičajenom standardu uloge šefa države u procesu konačnog objavljivanja zakona, i predsednik Republike Turske raspolaže pravom suspenzivnog veta, što ga ne razlikuje u odnosu na globalno obeležje ovlašćenja ovog državnog organa. Čl. 89. Ustava Republike Turske propisano je da predsednik države proglašava zakone koje usvoji Velika nacionalna skupština u roku od 15 dana sa pravom da ceo zakon ili pojedine njegove odredbe vrati zakonodavcu na ponovno odlučivanje. Razlozi zbog kojih šef države smatra usvojeni zakon nepodobnim kreću se od procene o njegovoj neustavnosti do procene o necelishodnosti, što takodje spada u domen širih diskrecionih ovlašćenja predsednika prilikom opravdavanja stavljanja veta, uz napomenu da je reč o domenu uobičajenih ustavnih formulacija prilikom regulisanja predsedničke odložne suspenzije u odnosu prema zakonu. Velika nacionalna skupština je u obavezi da o suspendovanom zakonu ponovo glasa i isti usvoji apsolutnom većinom u odnosu na ukupan broj poslanika, čime se stvara konačna i neopoziva ustavna obaveza za predsednika da donese akt o proglašenju zakona. Ukoliko bi se desilo da se, prilikom ponovnog odlučivanja zakonodavca o vraćenom zakonu izmeni prvobitno usvojeni tekst, to bi onda podrazumevalo novo pravo predsednika države na odložni veto, čime se održava logički princip na osnovu koga je i propisano primarno ustavno pravilo o vetu.

Ovlašćenje na proglašenje ratnog stanja spada u red izuzetno važne poluge državne moći, te je povereno u prvom redu Velikoj nacionalnoj skupštini, a tek ukoliko su okolnosti takve da zahtevaju hitnu reakciju državnog aparata, pravo na proglašenje ratnog stanja i angažovanje oružanih snaga pripada predsedniku Republike. U skladu sa logikom ustavnog tumačenja, ova sekundardna predsednička kompetencija je uslovljena faktičkim stanjem stvari na terenu, što znači da je potreban takav sticaj okolnosti da Skupština nije u mogućnosti da se sastane u kratkom roku kako bi se blagovremeno preduzele sve neophodne mere u vezi sa ratnim stanjem. Čl. 92.turskog Ustava (čijom je odredbom i regulisana materija stanja državne nužde) posebno je naglašeno da se angažovanje turskih oružanih snaga ima smatrati opravdanim kada je takvo angažovanje legitimno i u skladu sa medjunarodnim pravom, a posebno kada je takvo angažovanje saglasno međunarodno preuzetim obavezama od strane Republike Turske.

Predsednik raspolaže i pravom sazivanja Velike nacionalne skupštine u periodu kada ona nije u zasedanju, kada postoji odmor, odnosno, pauza u aktivnosti zakonodavnog organa. Ovim pravom na zakazivanje sednice Velike nacionalne skupštine u određenom vremenskom periodu prevazilazi se nivo ovlašćenja kojima raspolaže šef države u standardno modeliranom predsedničkom sistemu vlasti, što je ustavni indikator specifičnosti i same turske varijante sistema vlasti. Jer, nalazimo se na terenu odnosa između izvršne i zakonodavne vlasti, pa bi saglasno principu striktne podele vlasti u predsedničkom sistemu trebalo očekivati i nemešanje zakonodavne i izvršne vlasti u iniciranje njihovih aktivnosti.

Koncepcija odgovornosti predsednika države predstavlja poseban drugi smer odnosa zakonodavnog organa prema šefu države. Ustavom je propisano ovlašćenje Velike nacionalne skupštine da može pozvati predsednika Republike na krivičnu odgovornost i pokrenuti postupak protiv njega apsolutnom većinom od ukupnog broja njenih članova. Procedura koja se sprovodi podrazumeva otvaranje istrage u posebnom zakonodavnom istražnom postupku sa mogućnošću upućivanja predmeta ustavno-sudskoj vlasti na konačno odlučivanje o postojanju krivične odgovornosti predsednika Republike.

IV ZAKLJUČAK

Nadležnosti predsednika možemo podeliti na dve osnovne grupe, u skladu sa institucionalno skoncentrisanom izvršnom vlašću. Tako bi prvoj grupi pripadala tzv. klasična ovlašćenja primerena za savremene šefove država bez obzira na usvojen sistem vlasti, pa se u njima prepoznaje minimum ili donji prag nadležnosti. Zato nam postojanje tih klasičnih ovlašćenja kojima se beleže ceremonijalnost i titularnost ove institucije ne može biti pouzdano merilo za kvalifikovanje ustavno-teorijske vrednosti posmatranog šefa države. Kada bi postojao pomenuti samo prvi krug tih ovlašćenja, onda ne bismo bili u dilemi da se nalazimo na terenu parlamentarnog sistema koji poznaje tzv. „slabog“ šefa države. Zato je za objektivnu analizu pozicije šefa države u ustavnom sistemu Turske značajnije imati u vidu onu drugu grupu ovlašćenja kojima se izlazi iz okvira ceremonijalnosti, jer se njima izražava suština odnosa prema drugim granama vlasti.

Uspostavljanjem monocefalne egzekutive neusmnjivo se indikativno upućuje na organizacioni model primeren predsedničkom sistemu vlasti, čemu je takođe saglasan i neposredan način izbora šefa države, što će biti i prve pretpostavke predsedničkog sistema. Ne smatramo ni da predviđena savremena ustavna ovlašćenja predsednika Turske izlaze iz standardizovanih okvira kompetencija šefa države predsedničkog sistema. Normativna ovlašćenja kojima raspolaže realizuje dvopolnu funkciju; s jedne strane donosi predsedničke ukaze i akta kao šef države, a s druge strane donosi ih kao nosilac efektivnog dela izvršne vlasti, s obzirom na nepostojanje institucije vlade. Međutim, izborna ovlašćenja predsednika treba politički kontekstuirati analizom njihovog uticaja na celokupnu poziciju predsednika, što se posebno odnosi na koncept odgovornosti i strukturu sastava najviših organa sudske vlasti. Osim toga, smatramo bitnim još jednom ukazati na partokratsku težinu ustavnog rešenja kojim se ne zabranjuje istovremeno šefovanje državom i političkom partijom, čime se utiče na autonomnost zakonodavnog organa čiji su poslanici istovremeno partijski članovi. Takvo rešenje se može smatrati ranjivim sa stanovišta brane prekomernom uticaju i neposrednom inkorporiranju političkih partija u strukture državne vlasti, jer postoji opasnost nedovoljne distance same države u odnosu na druge forme političke organizovanosti društva. Time se istovremeno dovodi u pitanje i očekivana međusobna nezavisnost zakonodavne i izvršne vlasti. A „francuski konstitucionalista, Žorž Birdo (Burdeau) je ukazao da je odlika predsedničkog sistema njegovo obezbeđivanje maksimuma nezavisnosti vlasti i ujedno ostvarivanje njihove najpotpunije podele. U relevantnoj literaturi ipak nije bez pogovora prihvaćeno da je isključivo karakteristika predsedničkog sistema mehanizam „kočnica i ravnoteža“, i da nije reč o toliko izraženoj nezavisnosti vlasti“.[30]

U dinamičnom toku turskog ustavnog razvoja poslednjih par decenija primetna je tendencija jačanja moći izvršne vlasti sa ciljem predsedničkog sistema. Čini se da je postepeno slabljenje uticaja vojnih struktura na funkcionisanje i usmeravanje državnog razvoja konačno definisano neuspehom pokušaja vojnog puča 2017. godine koji je izazvao efikasnu reakciju državne vlasti, ali i ubrzao ustavotvorni proces konstituisanja predsedničkog sistema organizacije državne vlasti.

Veliki broj ustavnih promena kojima je revidiran ustavni tekst iz 1982. godine mogu biti osnov za pretpostavku da Tursku očekuju dalje aktivnosti ustavotvorca, koje bi bile usmerene u pravcu kreiranja potpuno novog ustava, a u skladu sa usaglašenom i utvrđenom programskom orijentacijom dominantnih i relevantnih društvenih činilaca i snaga.

 

Jakub Leković*

CONSTITUTIONAL DESIGN OF POSITION OF THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF TURKEY

Summary

The constitutional reforms of 2017 in the Republic of Turkey continued with the noticeable tendency of strengthening the executive power embodied in the institution of the head of state. Finally, this institution is constitutionally designed in a form that provokes significant debates in the legal and political public, which makes the subject interest even more provocative and attractive. The paper tries to present the understanding of the existing system of government in Turkey with the dominant position of the institution of the President of the Republic. In order to complete the objective notion of central research, it is first necessary to analyze the development of recent Turkish constitutional history during this century and explore the personal element of the institution of the head of state recognizable in the current president, Recep Tayyip Erdogan. In order to fully master the problem in question, it is necessary to pay appropriate attention to the institution of the army. Finally, the concluding epilogue of the conducted research can be a contribution to the discussions on the qualification of the type of government system of the state in question.

Key words: Turkey, constitution, Erdogan, reform, presidential system.