Dr Srđan Đorđević*

UDK: 342.4

Primljeno: 30.05.2012.

Izvorni naučni članak

INKOMPATIBILITET FUNKCIJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE SRBIJE

OD 2012. GODINE

Nakon predsedničkih izbora 2012. godine u Srbiji, moguće je ponovo aktuelizovati problem ustavnog principa inkompatibiliteta funkcije šefa države, s obzirom da je novoizabrani predsednik Republike podneo ostavku na funkciju predsednika političke partije, ali i na članstvo u političkoj partiji. Imajući u vidu praksu ponašanja lica koja su vršila funkciju predsednika države u Srbiji od 1990. do 2012. godine, otvara se pitanje tumačenja ustavne norme o nespojivosti funkcije predsednika Republike sa drugim javnim funkcijama.

Ključne reči: inkompatibilitet, predsednik Republike Srbije, ustav, javna funkcija, predsednik političke partije.

I

            Da Tomislav Nikolić, četvrti po redu[1] predsednik Republike Srbije, nije podneo ostavku na članstvo u političkoj partiji na čijem je čelu bio do izbora za šefa države,[2] verovatno bi bilo izlišno pisati rad sa predmetnom tematikom. Međutim, 2012. godine u Srbiji se desio interesantan politički presedan, koji je iznova osvetlio institut inkompatibiliteta funkcije šefa države u ustavnom sistemu. Time je istovremeno još jednom potvrđen uticaj bogatog političkog života na funkcionisanje ustavnih institucija, ali i na nedovršenost procesa tumačenja ustavnih normi, što sam nameran pokazati i kroz sadržinu ovog rada.

            I pre nego što će biti izneto stanje važećeg ustavnog pravila, kojim se reguliše naznačeno pitanje, prethodno će biti prezentirana putanja ovog instituta inkompatibiliteta funkcije šefa države, počev od 1990. godine. Jer, to je godina donošenja prvog srpskog Ustava kojim je konstituisan višepartijski politički sistem sa republikanskim oblikom vladavine, ali je istovremeno i početak novog perioda u razvoju srpske ustavnosti, obeleženog kroz egzistenciju dva ustava (1990, 2006). Ono što je od značaja primetiti jeste činjenica istovetnosti ustavne formule o nespojivosti istovremenog obavljanja funkcije predsednika Republike sa drugim javnim ili profesionalnim funkcijama.[3] Upravo takva situacija identiteta tekstualnog iskaza dispozicije ustavne norme u dva različita ustava mi i daje za pravo da evidentiram crtu kontinuiteta, čemu treba dodati i činjenicu da u ovim ustavima nisu konstruisane bitno različite koncepcije sistema organizacije državne vlasti. Naravno, pri tome ostajem svestan formalnih specifičnosti, kojima se obeležavaju navedeni ustavni sistemi, baš kao što je uputno tragati i za razlikama, koje nose sa sobom primene rešenja istih ustava u različitim situacijama i periodima.

II

            Već od prvog trenutka primene Ustava Republike Srbije iz 1990. godine, u ustavnoj teoriji i političkoj javnosti je aktuelizovana provokacija na temu smisla značenja ustavne odredbe čl. 86. st. 7. Ustava o nespojivosti funkcije predsednika Republike Srbije i šefa političke partije. Problematizovano je pitanje ove nespojivosti i zbog nedovoljne demokratičnosti političkog sistema, koji se u periodu vladavine Slobodana Miloševića može kvalifikovati kao lični režim, a "u brojnim pokušajima određivanja karaktera režima u Srbiji tokom devedesetih godina dvadesetog veka, mogle su se zapaziti različite kvalifikacije - od totalitarizma, diktatutre i sultanizma, do autoritarizma."[4] Kao izraz odsustva političke kulture u ponašanju predsednika Republike, navođeno je upravo kršenje odredbe čl. 86. st. 7. Ustava Republike Srbije. Tako je manir istovremenog obavljanja funkcije predsednika države i političke partije predstavljao siguran indikator povrede ustava, te je njegova lista neustavnosti time dodatno proširivana. Gotovo da su bili retki delovi stručne javnosti koji nisu imali mišljenje o tome da je Ustavom propisana izričita zabrana za jedno lice da može biti i šef države i šef političke partije. Izdvajali su se oni koji su, ili bili u apologetskoj funkciji ondašnjeg režima, ili su zaista mislili suprotno, ali je ostalo zapaženo neisticanje argumentacije kojom bi se opravdavala tvrdnja da jedno lice može istovremeno biti predsednik i države i partije.

            Kritike na račun protivustavnog ponašanja Slobodana Miloševića su dodatno bile inspirisane i svežim pamćenjem monopartijske simbioze državne i partijske vlasti iz komunističke ere srpske ustavnosti.[5] Verovatno kao posledica pritiska stručne javnosti i političke opozicije, u Srbiji je u jednom periodu bio osmišljen i institut "zamrzavanja" liderske funkcije Slobodana Miloševića u političkoj partiji. Čini se da je na ovaj potez najinventivnije svojevremeno odreagovao K. Čavoški,[6] provokacijom o tome da li se uopšte može zamrzavati funkcija predsednika Republike Srbije. "…A potom je prihvaćen stav da se novim potpuno proizvoljnim tumačenjem može otkloniti izričita ustavna zabrana tako što će Slobodan Milošević najpre biti izabran za predsednika SPS-a, a potom će tu svoju "drugu javnu funkciju" jednostavno zamrznuti. Jedino nije rečeno u kojem će zamrzivaču biti izvršeno to duboko zamrzavanje. Tako je drskom ujdurmom, dostojnom Lucija Vitelija, rešen jedan težak pravni problem: prvo je izborom Slobodan Miloševića za predsednika SPS-a povređen Ustav, a potom je ta povreda otklonjena dubokim zamrzavanjem".[7]

            Drugi po redosledu predsednik Republike Srbije, Milan Milutinović, nije bio predsednik partije, ali je zato bio u njenom rukovodstvu. No, kako je predstavljao "bezličnu figuru u sistemu odnosa javne vlasti",[8] promakla je opšta stručna upitanost o (ne)spojivosti predsedničke funkcije Srbije sa članstvom u organima političke partije ili sa samim članstvom u političkoj partiji; kao da je odgovor na ovo pitanje ostao otvoren do neke nove prilike iz političke prakse funkcionisanja ustavnih institucija.

            2004. godine za predsednika države izabran je Boris Tadić, predsednik Demokratske stranke, koji je ovu funkciju obavljao u jednom nepunom mandatu pod okriljem Ustava iz 1990. godine i u jednom nepunom mandatu shodno režimu Ustava iz 2006. godine. U oba mandatna perioda, bez obzira na činjenicu istog rešenja o inkompatibilitetu predsedničke funkcije kroz dva različita ustava, Boris Tadić je istovremeno obavljao i dužnost predsednika političke partije.

Princip inkompatibiliteta funkcije predsednika države sa drugim funkcijama predstavlja standard savremene ustavne države, pa se sa ovim principom susrećemo u gotovo svim evropskim državama. I formulacije u ustavnim tekstovima kojima se iskazuju pravila o nespojivosti predsedničke funkcije su dosta slične, a razlike se tiču, prvenstveno, nivoa opštosti izraza koji se u njima koriste. Odnosno, primetno je da se, recimo, inkompatibilitet formuliše kroz zabranu obavljanja bilo koje druge službe, osim predsedničke. Takav je slučaj, na primer, u italijanskom ustavnom modelu,[9] u okviru koga se zapaža opšta formulacija o inkompatibilitetu funkcije šefa države u odnosu prema drugoj službi.[10] Slično tome, odredbom čl 105. Ustava Republike Slovenije je propisan inkompatibilitet funkcije šefa države kroz formulaciju opšteg tipa o nespojivosti sa obavljanjem druge javne funkcije ili profesije, tj. profesionalne delatnosti. U slovenačkoj ustavno-pravnoj teoriji se ističe potpora ovakvom rešenju kroz argument o prihvatljivosti principa inkompatibiliteta zbog autoriteta šefa države i potrebe da bude nezavisan u vršenju svoje funkcije.[11] I u ustavnom rešenju Crne Gore ćemo naići na opšti iskaz zabrane obavljanja druge javne funkcije, kada je u pitanju nespojivost funkcije predsednika Republike.[12] Osnovnim zakonom Savezne Republike Nemačke je propisana nespojivost funkcije saveznog predsednika sa članstvom u vladi ili zakonodavnom telu savezne države ili pokrajine, što je odraz ustavnog regulisanja odnosa između izvršne i zakonodavne vlasti. Međutim, za naše predmetno interesovanje je od većeg značaja odredba nemačkog ustava, kojom je formulisano da savezni predsednik "ne sme obavljati nijednu drugu plaćenu funkciju, samostalnu delatnost ili profesiju, niti sme pripadati rukovodstvu niti nadzornom odboru profitno orijentisanog preduzeća".[13]

Kada je u pitanju naše interesovanje za odnos između države i partije kroz prizmu predsednika Republike potrebno je ukazati da ima i takvih ustavnih rešenja kojima se izričito zabranjuje šefu države obavljanje partijske funkcije. Ali, i u okviru ustavnog preciziranja nespojivosti funkcije šefa države u odnosu prema političkoj partiji, mogu se evidentirati dva pristupa. Jednu grupu čine ustavi kojima se propisuje da predsednik Republike ne može biti član organa političke partije,[14] a drugu ustavi sa izričitom zabranom i samog članstva u političkoj partiji.[15]

            Iz predstavljenog komparativnog prikaza mogu se izvući i određeni zakjučci od značaja za obradu inkompatibiliteta funkcije predsednika Republike Srbije, što može poslužiti i kao dodatni argument u prilog tvrdnji o postojanju nespojivosti funkcije predsednika države i političke partije, i to u smislu "komparacijske metode" tumačenja ustava.[16]

III

            Nakon hronološke prezentacije dosadašnje primene ustavnog pravila o nespojivosti funkcije šefa države sa funkcijom predsednika političke partije, stižemo i do drugačijeg razumevanja ovog problema, zahvaljujući potezu aktuelnog predsednika Srbije, Tomislava Nikolića. Povodom njegovog podnošenja ostavke na mesto predsednika političke partije, ali i na članstvo u političkoj partiji ostaće interesantno projektovati posledice ovakvog njegovog čina. Odnosno, tek će buduća praksa ponašanja šefova država u Srbiji pokazati da li je ostavka Tomislava Nikolića na partijski angažman usamljen slučaj ili presedan iz koga će nastati ustavno pravilo. Ukoliko dođe do ove druge mogućnosti, to bi onda mogao predstavljati primer formiranja ustavnog običaja sa interesantnim sadržajem. Naravno, ostavka Tomislava Nikolića nije protivustavno ponašanje šefa države, već baca novo svetlo na pravo značenje odredbe čl. 115. Ustava. Po dosadašnjem shvatanju ovog pravila u odnosu prema partijskoj funkciji, ova ustavna odredba sadrži ovlašćujuću dispoziciju alternativnog tipa. Moje stanovište je drugačije: odredba čl. 115. Ustava sadrži dispoziciju iskazanu zabranjujućim tipom jezičkog iskaza uz odsustvo prava na alternativu subjekta kome je pravilo upućeno. Svojim ponašanjem, Tomislav Nikolić je očigledno shvatio značenje odnosne ustavne norme na način koji je, po mom sudu, ustavno zreliji.

            Treba istaći da je princip inkompatibiliteta funkcije šefa države posledica potrebe za autonomijom države u odnosu na političku partiju u meri onemogućavanja da država postane partijska, a državni aparat - partijski aparat. U slučaju zvanom „Srbija“ dešava se sasvim obrnuta situacija koja je jednim delom recidiv prošlih, jednopartijskih vremena. Ustavnom odredbom čl. 115. normira se pitanje inkompatibiliteta funkcije šefa države sa obavljanjem neke druge funkcije javnog karaktera ili neke profesionalne delatnosti. Njena osnovna svrha je sprečavanje zloupotrebe predsedničkog položaja na osnovu mogućeg uticaja na neku drugu javnu funkciju, značajnu za državno-politički život Republike. Istovremeno, time se obezbeđuje i kredibilitet nezavisnosti institucije šefa države u odnosu na druge organe i organizacije. Kako je već naglašeno, i važeći Ustav i Ustav Srbije od 1990. godine sadrže identičnu odredbu o inkompatibilitetu funkcije šefa države. U praksi primene starog Ustava, ali i novog, navedena ustavna odredba je na istovetan način tumačena i primenjivana od strane lica koja su obavljala funkciju predsednika Republike u režimu prethodnog ustavnog perioda i u prvom periodu režima pozitivnog Ustava, da bi ovu praksu prekinuo šef države izabran 2012. godine. Objektivan pristup postavljenom problemu nalaže uvažavanje principijelnog stava o ustavnoj nedopuštenosti istovremenog "šefovanja" i državom i partijom, bez obzira da li je reč o vladajućoj, opozicionoj ili partiji uopšte.[17] "Doprinoseći da se javne funkcije vrše u opštem interesu, ovaj princip dodatno je jemstvo i bitan uslov: a) samostalnosti i nezavisnosti nosilaca javnih funkcija u obavljanju svojih dužnosti; b) nepristrasnosti u obavljanju funkcije; v) efikasnog i odgovornog obavljanja funkcije".[18] (Treba napomenuti da postoji opšte razumevanje principa inkompatibiliteta u ustavnom poretku Srbije, s tim što ovaj princip nema isto značenje u slučaju predsednika Republike i predsednika Vlade).[19]

Pitanje inkompatibiliteta funkcije šefa države se postavlja kao sporno zbog osobenosti uloge ove institucije u javnom životu države, pri čemu treba imati u vidu i različitost njenog pozicioniranja u zavisnosti od usvojenog modela organizacije vlasti. Ukoliko se pođe od pretpostavke da je glavni argument principa nespojivosti onemogućavanje partijske države, onda će opasnost partokratije po ovom osnovu biti izraženija u sistemima vlasti u kojima je izraženija uloga šefa države (mešoviti i predsednički sistemi vlasti). Stoga bi i razumevanje naznačenog principa zavisilo u formalno-pravnom smislu i od koncepta organizacije vlasti, a faktički od realne političke moći kojom raspolaže ličnost koja vrši funkciju predsednika države. Zato i vredi istaći da senzualnost prema demokratskom poimanju ustavnog položaja šefa države potrebuje zauzimanje objektivnog stava u odnosu prema problemu inkompatibiliteta funkcije ove institucije, a polazeći od suštine normativnih iskaza kojima se reguliše predmetno pitanje.

            Iz tih razloga i razumevanje iskaza iz odredbe čl. 115. Ustava Srbije zahteva da se uzmu u obzir relevantne metode tumačenja, kako bi se u krajnjem ishodu precizno utvrdilo pravo značenje te odredbe. Jezičkim tretiranjem obeležene ustavne odredbe nesporno je da se nailazi na zabranjujući tip jezičkog iskaza dispozicije ustavno-pravne norme ("ne može" je taj identifikovani jezički izraz u odredbi čl. 115. Ustava Srbije). Međutim, kao misaoni objekat koji treba precizirati u smislu utvrđivanja njegovog nedvosmislenog značenja jeste izraz "javna funkcija". ("Profesionalna delatnost" kao deo iskaza ove dispozicije svakako da nije podobna da bude predmet razmatranja koje se čini povodom partijskog angažmana šefa države).

            Tek kada se utvrdi pravo značenje "javne funkcije" u smislu Ustava Republike Srbije, i to u kontekstu partijskog angažmana šefa države, možemo biti zadovoljni rezultatima naših misaonih operacija.

            Na ustavnoj ravni, javna funkcija u vezi sa šefom države ima isto značenje od 1990. godine, bez obzira na izvršenu ustavnu promenu 2006. Neslučajno je već istaknuto da i površan jezičko-logički pogled otkriva da je "mitrovdanski" ustavotvorac bio svestan načina na koji je isto pitanje regulisano prethodnim Ustavom iz 1990. godine, te nije našao za shodno da ga drugačije uredi, čak ni u jezičko-stilskim finesama. Time je i dodatno tumače čvrsto vezao za jednoznačno razumevanje druge javne funkcije u odnosu prema funkciji šefa države, odnosno, zatočio nas je da imamo isti onakav tumačeći stav prema odredbi čl 115. Ustava iz 2006, kakav smo imali i prema odredbi čl. 86. st. 7. Ustava iz 1990. godine. Drugačije rezonovanje tim povodom bilo bi neprincipijelno i ustavno sumnjivo, čime bi se izgubila nužna linija objektivnosti, što je preduslov naučne istine. Tim povodom bih podsetio na rani stav koji se može evidentirati u domaćoj ustavno-pravnoj literaturi neposredno nakon donošenja Ustava 1990. godine: "Inkompatibilnost funkcije šefa države i drugih javnih ili profesionalnih funkcija, odnosno delatnosti odnosi se i na funkcije u političkoj partiji, ali ne na samo članstvo u njoj".[20]

            Proveravanje značenja pojma "javna funkcija" ima za svoj cilj utvrđivanje da li je „partijska funkcija“ logički podobna da se podvede pod pojam „javne funkcije“, a u smislu zabrane njenog obavljanja od strane predsednika Republike. Zato bi metodološki bilo ispravno prethodno opredeljenje prema ulozi političkih partija u društvu, odnosno, u državnom životu. Nakon spoznaje ove opšte partijske funkcije biće pristupačnije razumevanje i inkompatibiliteta funkcije šefa države u odnosu prema obavljanju određenih dužnosti unutar političkih partija.

            Poznato je da političke partije u društvenoj teoriji ne trpe samo podršku, već i negativne kritike. Sa stanovišta našeg interesa iskazanog kroz naslovljenu temu, značajno je evidentirati neke od argumenata koji se iznose na račun političkih partija. Među njima se ističe da ovaj model političke organizovanosti društva nije sposoban da izrazi opštu volju, jer je rukovođen parcijalnim interesima, te je aktivan faktor konfliktnosti u društvu. Zatim, političke partije vode svojevrsnom partijskom fundamentalizmu, sprečavajući rešavanje društvenih problema, što je odraz partokratije društva i države. Takođe, unutrašnja partijska organizacija je uobičajeno autoritarna, što se opet može smatrati problemom na račun njihove društvene opravdanosti. Naravno da lista primedbi i kritika političkih partija time nije konačna, ali su markirane neke od najupečatljivijih.[21] Osim toga, "treba imati u vidu da su partije najvećim delom ekstraustavne kategorije i da partijska supstitucija države znači oslobađanje političkih upravljača od mnogih ustavnih ograničenja. Zato se u novije vreme i u najrazvijenijim zapadnim zemljama postavlja veliki problem adekvatnog uređivanja odnosa između države i partije, odnosno partijskog kompleksa".[22]  O značaju tog problema svedoči i činjenica izražene osetljivosti na odnose između državnih organa i političkih partija, pa se može evidentirati i pažnja koja se posvećuje ovim odnosima u zapadno-evropskom pravnom poretku povodom izbora i kampanje koja se tada vodi.[23]

            Svakako da se političke partije ne smeju isključivo negativno kontekstuirati, ali nam primedbe na njihov račun mogu biti od pomoći za razumevanje opasnosti koje one mogu nositi sa sobom, posebno imajući u vidu da su one, kako se zna istaći, "onaj siguran put kojim se dolazi na državne funkcije", a jedna od važnih državnih funkcija je i funkcija šefa države. Primaran ustavni zadatak predsednika Republike Srbije (što je, gotovo bez izuzetka, i standardna formula šefa država na ovim prostorima) jeste da izražava državno jedinstvo predstavljajući Srbiju u zemlji i inostranstvu, ali i prilikom realizacije celokupne nadležnosti. Izražavanje državnog jedinstva spada u red tradicionalno-klasičnih i reprezentativno-ceremonijalnih funkcija predsednika Srbije, čime on predstavlja simbol državnog jedinstva. Ukoliko se u ponašanju šefa države identifikuje pravoverno izražavanje državnog jedinstva, to je istovremeno i simbolički indikator o stepenu harmonizovanosti odnosa među glavnim akterima političkog života. I obrnuto, partijska ostrašćenost predsednika Republike u obavljanju njegovih funkcija je pokazatelj visokog stepena konfliktnosti u društveno-političkim odnosima unutar države.

            Na takav način bi trebalo razmišljati i o inkompatibilitetu funkcije predsednika Republike sa funkcijom u političkoj partiji, jer bi to značilo onemogućavanje punog kapaciteta državnog jedinstva. Zato je princip inkompatibiliteta sredstvo u funkciji sprečavanja zloupotrebe institucije predsednika Republike u parcijalne, partijske svrhe, te se njime umanjuju opasnosti od rizika prodiranja onih već naznačenih negativnih elemenata političke partije u državni život. Čin podnošenja ostavke Tomislava Nikolića na mesto predsednika partije, ali i na članstvo u njoj, formalno-pravno posmatrano, predstavlja demokratski iskorak. Praksa nam tek predstoji, te vredi sačekati kako bi se dala puna ocena ovog poteza. Međutim, već sada bi se moglo reći da je to snažna poruka koja bi mogla da ostavi utisak na kolektivnu psihologiju u društvu.

Tumačenje odredbe čl. 115. Ustava u smislu zabrane za predsednika Srbije da može biti i šef partije bi trebalo blagotvorno da deluje na umirivanje političkih odnosa među suprotstavljenim partijama i na viši stepen integracije i kohezije društva. Pozicioniranje predsednika Republike u smislu nadpartijskog arbitra posebno dolazi do izražaja u kriznim situacijama kada je neophodna čvršća kohezija. Osim toga, slučajeve kohabitacije je jednostavnije staviti u funkciju društvenog progresa, nego kada je kohabitacija izvor sukoba i kriza unutar državne vlasti. Idući istom idejno-misaonom linijom, potrebno je ukazati i na jedno značajno ovlašćenje predsednika Republike Srbije, pri čijoj realizaciji nije svejedno da li je šef države oslobođen partijskog interesa ili nije. Radi se o sastavu Ustavnog suda, s obzirom na njegovu ulogu u kreiranju jednog broja sudija tog Suda. Uvažavajući bitnost što je moguće nepristrasnijeg personalnog sastava ustavno-sudske vlasti, može se reći da naznačeno ovlašćenje predsednika Republike i predstavlja još jedan snažan argument u prilog kvalitetnog tumačenja principa inkompatibiliteta funkcije šefa države u odnosu prema njegovom partijskom angažmanu.

ZAKLJUČAK

            Analizirajući stanje ustavnog regulisanja inkompatibiliteta funkcije predsednika države u evropskim zemljama, potvrđuje se komparativni utisak o različitim modelima normiranja ovog pitanja. Ili se to čini opštim formulacijama ili se precizira zabrana za šefa države članstva u organima političke partije ili samog članstva u političkoj partiji. Kada je reč o ustavnim formulacijama sa precizirajućim iskazima svakako da nemamo problem sa njihovim razumevanjem. Međutim, ostaje problem tumačenja onih ustavnih odredbi koje sadrže jezičke iskaze opšteg tipa, odnosno, da li i angažman šefa države u političkoj partiji potpada pod zabranu koja izvire iz principa inkompatibiliteta; toj grupi ustava, očito pripada i Ustav Srbije. Zato bi nam, verovatno, trebalo biti interesantno identifikovati praksu primene takvih ustavnih normi, odnosno, praksu ustavno-političkog ponašanja šefova ovih država i reagovanje pravnog poretka tim povodom. S druge strane, treba imati u vidu i činjenicu postojanja država sa izričitom ustavnom zabranom partijskog angažmana predsednika države.

            Konačno, privodeći kraju analizu problema istaknutog predmetnim naslovom ovog rada, ističem još par zaključnih zapažanja.

            Arhiva egzistencije odredbe ustavne norme Srbije o nespojivosti funkcije predsednika Republike prema političkoj partiji karakteriše se njenom dogmatsko-normativnom monolitnošću, s obzirom na identitet tekstualnog iskaza posmatranog pravila kroz dva različita ustava. Takva je situacija bila i sa primenom ustavne norme o nespojivosti funkcije šefa države sa partijskim angažmanom sve do 2012. godine, kada je Tomislav Nikolić, neposredno nakon izbora za predsednika Srbije, podneo ostavku na članstvo u političkoj partiji, a ne samo na mesto predsednika političke partije.

            Pomenuto ustavno pravilo je formulisano tipom opšteg jezičkog iskaza o nespojivosti funkcije predsednika Republike sa drugim javnim funkcijama, tako da je ostao kao zadatak da se utvrdi nivo ekstenzivnosti izraza "javna funkcija". Odnosno, da li pod "javnom funkcijom", u smislu odredbe čl. 115. Ustava Srbije, treba podrazumevati i partijsku funkciju (predsednik partije, član organa partije, član partije). Ukoliko je odgovor negativan, to bi značilo da u ponašanju prethodne trojice predsednika Srbije nema protivustavnosti, a da je ostavka predsednika Nikolića lični politički čin kojim je povukao potez na koji nije Ustavom obavezan. Ukoliko se, pak, odredba čl. 115. Ustava Srbije protumači tako da "javna funkcija" ima značenje, između ostalog, i partijske funkcije, onda je ponašanje Tomislava Nikolića kao šefa države – ustavno, za razliku od ponašanja prethodne trojice predsednika – Miloševića, Milutinovića i Tadića, koje je bilo protivustavno. Ovakav zaključak se nameće kao rezultat teorijske i iskustvene opservacije instituta inkompatibiliteta funkcije predsednika Republike Srbije, čemu nam pomažu i komparativna saznanja. Stanovište koje iznosim u ovom radu sam i ranije zastupao,[24] što mi daje kredibilno akademsko pravo da ga se držim i dalje.

            Naravno, strogo i striktno ustavno-formalno posmatrano, protivustavnost ponašanja predsednika Republike se sastoji kroz utvrđenu povredu dispozicije ustavne norme, što predstavlja istovremeni osnov za pokretanje instituta odgovornosti. U režimu Ustava iz 1990. godine, odgovornost šefa države je bila teže utvrdiva zbog komplikovane procedure opoziva koja je odgovornost faktički pretakala u neodgovornost (na mane te procedure je već dovoljno ukazivano u ustavnoj književnosti). Rešenja o odgovornosti predsednika Republike u danas važećem Ustavu su drugačija, ali ništa manje teško ostvariva, imajući u vidu traženu dvotrećinsku većinu u Narodnoj skupštini, čemu prethodi i odluka Ustavnog suda o utvrđivanju povrede Ustava. Stoga se opravdano može postaviti pitanje moralno-političkih kapaciteta šefa države koji je istovremeno šef partije (član njenog rukovodstva, organa ili samo član) da neutralno, neostrašćeno i principijelno ne vodi računa o parcijalnim personalnim prohtevima političke partije.

S druge strane, treba imati u vidu da se nalazimo na veoma osetljivom terenu bliskih susretaja ustava i politike, pravne forme i političke suštine. Fluidnost političkih zbivanja neretko pretiče moć formalnih ustavnih pravila, pa je vrlo teško očekivati olako odricanje šefa države od interesa one političke partije čiji je bio „dojučerašnji“ predsednik, na primer. "Problem bi mogao biti zakomplikovan, ukoliko bi se predsednik države formalno odrekao funkcije predsednika političke partije, ali bi nastavio da svojim ponašanjem deluje kao da je predsednik političke partije. U tom slučaju, formalno-pravno i na prvi pogled posmatrano, takav šef države poštuje ustavno pravilo o inkompatibilitetu svoje funkcije. Ali, i tada bi se, analizom ponašanja šefa države, mogao izvesti zaključak o neustavnosti ponašanja, posebno kada se ono dovede u vezu sa odredbom o smislu same ustavne funkcije ove institucije, a to je da izražava državno jedinstvo".[25] Sve ove činjenice bi trebalo imati u vidu i povodom konkretnog razloga koji je i bio podsticaj da nastane ovaj rad.

No, ishodišne rezultate ovog značajnog događaja u ustavno-političkoj stvarnosti Srbije treba posmatrati dvojako. Prvim pristupom će se baviti politikolozi i sociolozi (i, verovatno, neizbežni politički analitičari). Drugom pristupu mesto je u ustavno-pravnoj nauci, koja mora zauzimati objektivne stavove, te smatram da je pravo značenje pravila iz dispozicije sadržane u odredbi čl. 115. Ustava Srbije da je predsedniku Republike zabranjeno da istovremeno obavlja i funkciju predsednika političke partije ili funkciju člana organa političke partije ili člana političke partije. Suprotno ponašanje predsednika Republike u odnosu na ovo tumačenje je protivno Ustavu, bez obzira da li je odgovornost tim povodom utvrđivana ili nije; bez obzira da li je pokrenut postupak tim povodom ili nije. Pitanje pokretanja opoziva zbog odgovornosti nastale kao rezultat povrede Ustava pripada pozitivno-pravnoj praksi,[26] što ne ometa ustavnu teoriju da se objektivno opredeljuje prema određenim pitanjima i problemima, kao što je pravno tumačenje principa inkompatibiliteta funkcije šefa države. Konačno, da bi u procesu tumačenja naznačene dispozicije ustavne norme prevladao stav o tome da pravo značenje "javne funkcije" iz ove odredbe obuhvata i partijski angažman predsednika Republike, biće neophodno da se u ponašanju narednih predsednika države to potvrdi njihovim napuštanjem partijskih funkcija. U suprotnom, smatram da bi bilo neophodno normativno redefinisati sadržaj principa inkompatibiliteta funkcije predsednika Republike  u odnosu prema njegovom partijskom angažmanu, i ti kroz proces ustavne revizije.

Srđan Đorđević, Ph.D.,

THE INCOMPATIBILITY OF OFFICE OF THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF SERBIA FROM 2012

Summary

After the presidential election of 2012 in Serbia, it is again possible to actualize the issue of the constitutional principle of incompatibility of function of head of state, as the newly elected President of the Republic resigned as president of a political party, and also as a member in a same political party. Given the practical behavior of persons who served as president of Serbia since 1990 to 2012, the question of interpretation of constitutional norms on the incompatibility of office of the President of the Republic with other public functions, becomes open.

Keywords: incompatibility, the President of the Republic of Serbia, the constitution, public office, the president of a political party

---

* Vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu

[1] Slobodan Milošević (1990-1997); Milan Milutinović (1997-2002); Boris Tadić (2004-2012).

[2] Ostavku na funkciju predsednika Srpske napredne stranke, ali i na članstvo u ovoj stranci, Tomislav Nikolić je podneo 24. maja 2012, odmah po proglašenju konačnih rezultata predsedničkih izbora.

[3] Odredbe čl. 86. st. 7. Ustava RS iz 1990. i čl. 115. Ustava RS iz 2006. sadrže istovetne formulacije:

"Predsednik Republike ne može obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost".

[4] S. Orlović, Politički život Srbije između partokratije i demokratije, Službeni glasnik, Beograd, 2008, str. 42.

[5] "…ali se obrisi partijske države prepoznatljivo reflektuju i kroz samu instituciju predsednika Republike - nepoštovanjem ustavne odredbe o nespojivosti ove funkcije sa drugim javnim ili profesionalnim, dakle, i partijskim funkcijama".- S. Đorđević, Predsednik Republike Srbije, Srpska reč, Beograd, 1998, str. 134.

[6] Beogradski profesor prava, koji je bio smatran jednim od ozbiljnijih kritičara nedemokratskog režima Slobodana Miloševića, a nakon njegovog izručenja Haškom tribunalu, postao je jedan od njegovih viđenijih "branilaca".

[7] K. Čavoški, Ustav kao jemstvo slobode, Filip Višnjić, Beograd, 1995, str. 141.

[8] S. Đorđević, isto. str. 6.

[9] G. Iadecola, Diritto costituzionale italiano ed europeo, terza edizione, Laurus Robuffo, Roma, 1997, str. 124.

[10] Odredba čl. 84. st. 2. Ustava Republike Italije

[11] Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 832.

[12] Odredba čl. 97. st. 5. Ustava Crne Gore.

[13] Odredba čl. 55. st. 2. nemačkog Ustava.- Osnovni zakon (ustav) Savezne Republike Nemačke, prevela Z. Tomić, Službeni list SCG, Beograd, 2003, str. 36.

[14] Čl. 95. bugarskog i čl. 83. st. 1. makedonskog ustava.

[15] Tako se mogu, na primer, evidentirati odredbe albanskog, rumunskog, hrvatskog ustava, kojima je princip inkompatibiliteta funkcije šefa države utvrđen u odnosu na javnu funkciju, ali i u odnosu na članstvo u stranci. Ova preciziranja mogu ići do te mere se eksplicitno propiše pravilo o obavezi predsednika države da, nakon izbora, podnese ostavku na članstvo u političkoj stranci i o tome obavesti zakonodavnu vlast, kako je to propisano odredbom čl. 96. Ustava Republike Hrvatske.

[16] "Peter Häberle je argumentovano predstavio očekivani pravac u kojem bi trebalo da se kreću procesi tumačenja u sistemu međusobne „komunikacije“ ustava, koji su sposobni da grade ustavne države".- S. Đorđević, Ustavno rešenje poslaničkog mandata u Srbiji, Glasnik prava, godina I, broj 1, Pravni fakultet, Kragujevac, 2010.

[17] M. Buzadžić, Nekoliko relevantnih napomena u vezi sa statusom i ovlašćenjima predsednika republika, Jugoslovensko udruženje za ustavno pravo, Mala biblioteka, 3, Status i ovlašćenja predsednika republike u ustavnim sistemima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore, str. 78.

[18] B. Nenadić, Inkompatibilnost funkcije sudije ustavnog suda sa drugim funkcijama i delatnostima, Ustavni sud Srbije - u susret novom ustavu, Ustavni

sud Republike Srbije, Beograd, 2003, str. 177

[19] U primeni i važnosti principa nespojivosti funkcija šefa države i šefa vlade sa partijskim liderstvom postoji razlika. Po samoj ustavnoj logici i teorijskom određenju, predsednik Republike, osim što predstavlja državu, izražava i njeno jedinstvo. Element jedinstva države podrazumeva, između ostalog, i sveukupnost građanskog tela u državnoj zajednici; predsednik Republike sa izraženim elementom partijskog rukovođenja, osim što je manje sposoban da doprinosi izgradnji pravne države, neće biti u prilici da odgovori zahtevu jednakog odnosa prema svim građanima. Uostalom, on je neposredno izabran i smatra se predsednikom svih građana, a što inače predsednički kandidati neretko i obećavaju u kampanjama. Naravno, nema sumnje da i predsednik Vlade personalizuje efektivni deo izvršne vlasti svih građana. Ali, u izboru i funkcionisanju vlade, dominantno je prisustvo političkih stranaka. Nakon neposrednog izbora parlamentarnog saziva, političke partije su jedine koje poseduju moć kreiranja politike preko vlade i premijera, o čemu se i postiže svojevrstan međupartijski sporazum. Karakter i priroda institucije vlade i njenog predsednika težište rasprave o nespojivosti funkcija pomeraju ka onim funkcijama koje mogu biti izvor zloupotrebe ovlašćenja vlade i njenih resora, a to su one funkcije koje mogu doneti neopravdanu materijalnu dobit po osnovu sukoba interesa.

[20] D. Stojanović, Ustav i političko zakonodavstvo Republike Srbije, Institut za pravna i društvena istraživanja Pravnog fakulteta u Nišu, Niš, 1991, str. 92.

[21] Više o tome videti: V. Vasović, Savremen demokratije, Službeni glasnik, Beograd, 2010, str. 114. i dalje.

[22] V. Vasović, isto, str. 120.

[23] Ilustracije radi, navodim izvod iz odluke nemačkog Saveznog ustavnog suda: "Pravo političkih partija na jednakost u šansama je povrijeđeno kada državni organi, kao takvi, preko političkih partija djeluju u korist ili na štetu jedne političke partije ili je reklamiraju u izbornoj kampanji", a ovakva odluka je, između ostalog, obrazložena principijelnim stavom da se u izbornom aktu mora izvršiti obrazovanje volje od naroda prema državnim organima, a ne obrnuto, od državnih organa prema narodu.- Iz presude Saveznog ustavnog suda Nemačke BVerfGE 44, 125. Objavljeno u: Izabrane odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda, Konrad Adenauer Stiftung, Skoplje, 2009, str. 532-533.

[24] S. Đorđević, Predsednik Republike Srbije, Srpska reč, Beograd, 1998; S. Đorđević, Predsednik Republike Srbije i zloupotreba ustava i ustavnosti, Pravna riječ, Udruženja pravnika Republike Srpske, Banja Luka, 2004, S. Đorđević, O mitrovdanskom ustavu, drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje, Institut za pravne i društvene nauke Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2010.

[25] S. Đorđević, J. Toplak, Dogmatske glose o kosovskom ustavu, Institut za pravne i društvene nauke Pravnog fakulteta u Kragujevcu, Pravni fakultet, Kragujevac, 2012, str. 85.

[26] O komparativnim ustavnim rešenjima odgovornosti šefa države preporučujem: M. Pajvančić, Funkcije ustavnog suda u utvrđivanju krivice šefa države u ustavima zemalja u tranziciji, U susret novom ustavu Srbije, Ustavni sud Srbije, Beograd, 2004, str. 121-135.