Jelena Kovačić-Kostić*

 

UDK: 336.2

Primljeno: 23.02.2012.

Stručni članak

 

 

U PRILOG REFORMI PORESKE UPRAVE

(izmena Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji

ili poseban Zakon o Poreskoj upravi)

 

 

Ubiranje poreza predstavlja prihod od prava na posedovanje, raspolaganje ili promet dobara unutar državne teritorije jedne države i staro je koliko i državna organizacija. Novac od građana i privrednih subjekata, država prikuplja kao sredstva za rad uprave i za obavljanje javnih poslova koji su zajednički interes svih građana.

Poslove ubiranja poreza i drugih javnih prihoda obavlja Poreska uprava Srbije, preko službenika – poreznika.

            Organizacija državne poreske službe u Srbiji se nije bitno menjala od devedesetih godina prošlog veka, kada je formirana Republička uprava javnih prihoda kao jedinstveni, centralizovani sistem ubiranja javnih prihoda.

            U vremenu kada je primarni cilj svake tranzicione zemlje modernizacija sistema državne uprave, Poreska uprava u Srbiji mora neizbežno da doživi izmene. Pokrenuti reformski procesi u određenim segmentima su otkrili nedostatke, pa je postavljeni cilj reforme: modernizacija, unapređenje funkcionisanja, poboljšanje koordinacije rada i kao temeljno pitanje -  povećanje efikasnosti Poreske uprave. Uz to, pred Poresku upravu se postavljaju zadaci pripreme za široku i produbljenu međunarodnu saradnju u predstojećim procesima pridruživanja Evropskoj Uniji.

            Takođe treba imati u vidu da organizacioni aspekt reforme Poreske uprave podrazumeva reformu zakonodavstva - izmenu postojećih i donošenje novih propisa u skladu sa potrebama moderne uprave.

Ključne reči: Poreska uprava, zakon, delokrug, organizacija, reforma, poreski službenici.

 

I.  Poreska uprava danas

 

1. Organizacija poreske uprave

 

            Kao funkcionalno diferencirane organizacione jedinice[1] u sedištu (Centrali) Poreske uprave, obrazovane su: Sektor poreske policije, Sektor za kontrolu, Sektor za naplatu, Sektor za poreskopravne poslove i koordinaciju, Sektor za ljudske i materijalne resurse, Sektor za obrazovanje i komunikaciju i Sektor za razvoj i računarsku podršku. Poslovi iz delokruga Poreske uprave u odnosu na poreske obveznike koji su na osnovu propisanih kriterijuma stekli status velikih poreskih obveznika, obavljaju se u Centru za velike poreske obveznike.

            Poslovi iz delokruga Poreske uprave, takođe se obavljaju i u područnim jedinicama, organizovanim kao regionalni centri, filijale i ekspoziture.[2]

 

2. Radnopravni položaj državnih - poreskih službenika i nameštenika

 

Radnopravni položaj državnih službenika u Republici Srbiji, uređen je odredbama Zakona o državnim službenicima[3], koji je po svojoj prirodi, poseban zakon (lex specialis). Na prava i dužnosti iz radnog odnosa, koji ovim zakonom i propisima zasnovanim na njemu nisu posebno uređeni, na državne službenike primenjuju se opšti propisi o radu (Zakon o radu[4] kao lex generalis). Isto važi i za nameštenike, mada je kod njih obim primene posebnog zakona uži: na prava i dužnosti nameštenika primenjuju se opšti propisi o radu, osim u pogledu onih prava i dužnosti koje su uređene Zakonom o državnim službenicima, odnosno drugim propisom.

            Princip ustanovljen odredbom člana 1. stav 2. Zakona o državnim službenicima, da se prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu urediti posebnim zakonom, ako to proizilazi iz prirode njihovih poslova, dopunjen je u članu 32. stav 2. istog zakona,  koji uređuje da se odredbe zakona o podeli radnih mesta ne primenjuju na policijske, carinske i poreske službenike i na državne službenike koji rade na bezbednosnim i obaveštajnim poslovima i u zavodima za izvršenje krivičnih  sankcija. Ovaj je princip dalje razrađen donošenjem zakona kojima se ustanovljavaju, odnosno uređuju posebni službenički sistemi: Zakon o policiji[5], Carinski zakon[6], Zakon o izvršenju krivičnih sankcija[7], Zakon o bezbednosno – informativnoj agenciji[8], Zakon o spoljnim poslovima[9] i Zakon o vojsci[10].

            Od marta 2009. g., izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji,[11] oblast posebnih službeničkih sistema u Srbiji se uvećala za segment poreskih službenika koji broji 6.409 zaposlenih[12].

            Razlozi za donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji jesu, najpre, realizacija navedene odredbe Zakona o državnim službenicima u cilju zaustavljanja procesa daljeg dekapacitiranja Poreske uprave i njena kadrovska konsolidacija do nivoa kojim se obezbeđuje stabilnost javnih finansija u narednom periodu. Naime, sa sadašnjim brojem zaposlenih, Poreska uprava je kadrovski oslabljena u toj meri da se dovodi u pitanje izvršavanje njenih osnovnih funkcija (utvrđivanje, kontrola i naplata javnih prihoda).

Specifičnost poreskog postupka za razliku od ostalih postupaka, koje, saglasno pozitivnim propisima sprovode državni organi, ogleda se u tome što se vodi prema najširem krugu građana Republike Srbije. Stoga, ovaj postupak mora biti vođen uz poštovanje načela zakonitosti, čime se ostvaruje vladavina prava, pravna sigurnost i jednakost svih građana u oblasti javnih prihoda, čemu Poreska uprava poklanja izuzetnu pažnju.

Navedene činjenice nalažu da u Poreskoj upravi bude angažovan dovoljan broj izuzetno obučenih kadrova, čime se stiču pretpostavke za stvaranje odgovorne i profesionalne poreske administracije u kontinuitetu, što je u skladu sa Strategijom Vlade o reformi državne uprave.[13]

 

3. Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji

 

            U Zakonu o poreskom postupku i poreskoj administraciji (u daljem tekstu rada: ZPPPA), odredbe koje se odnose na nadležnost i organizaciju Poreske uprave, kao i radnopravni položaj poreskih službenika i nameštenika, sadržane su u članovima:

-           Ovlašćenja poreskih izvršitelja u postupku prinudne naplate (89, 99.-101., 104.-106.);

-           Pojam i oblici poreske kontrole (116. i 117.);

-           Nadležnost i organizacije (160.) - Poreska uprava Srbije kao organ uprave u sastavu Ministarstva finansija Republike Srbije obavlja upravne i druge stručne poslove[14] kao što su: registracija i vođenje jedinstvenog registra poreskih obveznika, utvrđivanje, kontrola i naplata poreza, doprinosa i sporednih poreskih davanja, pokretanje postupka prekršajne odgovornosti u slučajevima utaje poreza i dr. U cilju izvršavanja propisanih zadataka, Poreska uprava administrira 11 poreskih zakona, 14 uredbi Vlade Republike Srbije i 85 pravilnika koja donose nadležni ministri. Takođe je odredbama posebnih neporeskih propisa, naloženo proširenje nadležnosti Poreske uprave izvan izvorne nadležnosti utvrđene u ZPPPA.[15]

-           Za izvršavanje poslova na otkrivanju i prijavljivanju poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca, formirana je Poreska policija kao funkcionalni deo Poreske uprave (135.-139. i 161). Inspektori Poreske policije imaju određena šira ovlašćenja od ostalih inspektora Poreske uprave. U pretkrivičnom postupku, ovlašćeni su da postupaju kao organ unutrašnjih poslova i u skladu sa zakonom, preduzimaju sve potražne radnje, izuzev ograničenja kretanja lica[16] (saslušavanje osumnjičenog, uključujući i njegovo prinudno dovođenje, pretresanje stana, poslovnih ili drugih prostorija, prevoznih sredstava i lica kada postoje osnovi sumnje da je izvršeno poresko krivično delo,  prinudno oduzimanje predmeta koji mogu poslužiti kao dokaz u krivičnom postupku za poreska krivična dela, s tim da se pretresanje stana i drugih prostorija može se vršiti samo na osnovu odluke suda i uz prisustvo dva svedoka). Navedena ovlašćenja inspektori Poreske policije preduzimaju samostalno, a ukoliko se prilikom njihovog sprovođenja osnovano očekuje otpor, na zahtev Poreske policije, Ministarstvo unutrašnjih poslova pružiće pomoć radi omogućavanja sprovođenja izvršenja tih ovlašćenja.[17]

-           Službenički odnos u Poreskoj upravi, u vršenju zakonom utvrđenih ovlašćenja se uspostavlja prema inspektorima Poreske uprave, inspektorima Poreske policije, savetnicima, poreskim izvršiteljima, saradnicima, kontrolorima i referentima.

            Radi obavljanja zakonom utvrđenih poreskih poslova, Poreska uprava inspektorima Poreske policije izdaje službenu značku i službenu legitimaciju, a poreskim inspektorima i poreskim izvršiteljima - službenu legitimaciju.[18] Službena značka i službena legitimacija služe za identifikaciju ovlašćenih službenih lica i dokazivanje svojstva tih lica u obavljanju službenih radnji (162.)

-           Poreska uprava je obavezna da vodi poresko računovodstvo (163.); da utvrđuje tehničke pretpostavke za razvijanje jedinstvenog informacionog sistema Poreske uprave (164.) - standarde, definicije, klasifikacije i nomenklature, kodiranje podataka, tehniku obrade, prenos i iskazivanje podataka; utvrđuje razvojne pravce, dinamiku izgradnje i opremanja, potrebna sredstva za implementaciju jedinstvenog informacionog sistema i način njihovog obezbeđenja;

-           Poreska uprava je nadležna za rešavanje po žalbama izjavljenim protiv prvostepenih rešenja donetih u poreskom postupku  (165.);

-           Poreskom upravom rukovodi direktor, koga postavlja Vlada, na predlog ministra nadležnog za poslove finansija (167.). Zadatak direktora je da u Poreskoj upravi obezbedi koordinaciju rada i jedinstvenu primenu poreskih propisa na celokupnoj teritoriji Republike, koja se ostvaruje aktima ministra (pravilnici, naredbe, uputstva, obavezne instrukcije) i neposrednim izdavanjem internih akata za rad (uputstva, naredbe, instrukcije i dr.), kao i da predloži ministru da uredi unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u Poreskoj upravi, kojom se propisuju posebna znanja i sposobnosti za pojedina radna mesta; visinu osnovnog i dodatnog koeficijenta, platne grupe i platne razrede za zvanja poreskih službenika, kriterijume, visinu i periode za stimulativno nagrađivanje, pokretanje i vođenje disciplinskog postupka kao i izricanje disciplinskih mera, ovlašćenje za vođenje disciplinskog postupka i prenošenje tog ovlašćenja; stručno obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje poreskih službenika; pravila ponašanja poreskih službenika, da utvrdi poslove koji su nespojivi sa službenom dužnošću i druga pitanja u skladu sa ovim i drugim zakonom;

-           Za obavljanje poslova iz nadležnosti Poreske uprave obrazuju se organizacione jedinice predviđene Aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu finansija – Poreska uprava (168.);

-           U odredbama čl. 169. – 169h. ZPPPA koje regulišu radnopravni položaj poreskih službenika, uređeno je da se na poreske službenike primenjuju propisi o državnoj upravi, propisi o radnim odnosima i platama u državnim organima, kao i propisi iz oblasti zdravstvenog i penzijsko-invalidskog osiguranja, ako ovim zakonom nije drukčije propisano, a poreski službenici su dužni da izvršavaju naloge ministra, direktora, odnosno neposrednog rukovodioca izdate radi obavljanja poslova, osim onih kojima se nalaže izvršenje radnji koje predstavljaju krivično delo;

-           Čl. 169a.-169.d. regulišu način popunjavanja izvršilačkih radnih mesta na neodređeno vreme; popunjavanje radnih mesta putem javnog konkursa, izborni postupak, sačinjavanje liste za izbor kandidata, kao i preuzimanje državnog službenika iz drugog državnog organa;

-           Posle čl. 169đ. u kome je uređen pravni institut - rad na određeno vreme u Poreskoj upravi, sledeći članovi regulišu privremeni i trajni premeštaj, stupanje na radno mesto rukovodioca unutrašnje jedinice i upućivanje (169e. i 169ž.);.

-           Radno vreme u kome zaposleni u Poreskoj upravi obavljaju svoja zakonom utvrđena ovlašćenja i odstupanja od redovnog radnog vremena, uređeni su u čl. 169z. i 169i;

-           Čl. 169j.-169nj. regulišu zvanja državnih službenika na izvršilačkim radnim mestima u Poreskoj upravi, zvanja u osnovnim i ostalim funkcijama, uslove za sticanje višeg zvanja, napredovanje u viši platni razred po osnovu ocenjivanja, vanredno napredovanje, kao i gubitak zvanja;

-           Materijalni položaj zaposlenih je regulisan odredbama čl. 169p.-169t: plate, visina osnovnog i dodatnog koeficijenta, platne grupe i platni razredi za zvanja poreskih službenika, naknada plate, isplata troškova, otpremnina i druga primanja. Konkretizovanje ovih odredbi izvršeno je u  Pravilniku o platama i drugim primanjima zaposlenih u Ministarstvu finansija - Poreskoj upravi.[19] Izmenama ZPPPA proklamovana reforma platnog sistema u Poreskoj upravi, donošenjem ovog Pravilnika, stala je na pola puta između htenja i potreba, omeđena našom privrednom i društvenom stvarnošću. Ograničena novčana sredstva opredelila su odredbe Pravilnika, tako što su za 30-40% povećane plate najnižih kategorija zaposlenih, čime su u vreme donošenja Pravilnika, za navedeni procenat plate poreskih službenika u najnižim zvanjima i nameštenika, bile više od plata zaposlenih u drugim državnim organima, dok su plate visokih službeničkih zvanja niže od odgovarajućih plata u opštem službeničkom sistemu koji je regulisan Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika[20] (viši savetnik – koeficijent 3,96; viši poreski savetnik – koeficijent 3,55). Tako se dobra zamisao individualizacije pojedinačnog doprinosa poreskih službenika radu organa (napredovanje kroz platne razrede, bonus za dobar učinak) pretvorla u socijalnu kategoriju, a upravo pri uređivanju plata za najviše kategorije poreskih službenika, država treba da opredeli svoj stav prema Poreskoj upravi kao suštinski važnom državnom organu;

-           U čl. 169u.-169h. i 171. regulišu se poslovi nespojivi sa službenom dužnošću, pravila ponašanja poreskih službenika i nameštenika prilikom obavljanja poslova u Poreskoj upravi, disciplinska odgovornost, kao i obaveza političke neutralnosti, odnosno dužnost da u obavljaju poslova, poreski službenici postupaju u skladu sa zakonom, pri čemu se ne mogu rukovoditi svojim političkim ubeđenjima.

-           Čl. 170. uređuje da se sredstva za rad Poreske uprave obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, a da za edukaciju zaposlenih, projektovanje i izgradnju informacionog sistema, nabavku opreme za rad, izgradnju i kupovinu poslovnog prostora i stimulativno nagrađivanje zaposlenih, kao i za finansiranje ostalih aproprijacija utvrđenih budžetom za tekuću godinu, Poreska uprava prihoduje kao sopstvena sredstva: 5% od naplaćenih sporednih poreskih davanja, osim troškova postupka prinudne naplate poreza; 10% od naplaćenih oporezovanih neprijavljenih prihoda; posebnu jednokratnu taksu na prinudnu naplatu poreza[21], celokupni iznos troškova postupka prinudne naplate poreza i sporednih poreskih davanja za refundaciju troškova koji u poreskom postupku prethodno padaju na teret sredstava Poreske uprave; kao i ugovorenu naknadu za izvršene poslove u skladu sa zakonom.

 

II.                Poreska  uprava – buduće rešenje

 

1. Izmene organizacije Poreske uprave

 

            Postojeća organizaciona šema Poreske uprave predstavlja teritorijalni model sa primesama funkcionalnog modela organizacije i upravljanja, primenjenog u Sektoru Poreske policije, Sektoru za razvoj i računarsku podršku i Sektoru za obrazovanje i komunikaciju, gde su formirana regionalna odeljenja i odseci za obavljanje poslova iz nadležnosti Sektora,  koja za svoj rad direktno odgovaraju pomoćniku direktora Poreske uprave – rukovodiocu određenog Sektora.

            Korporativna strategija Poreske uprave 2010-2014. (usvojena 01.06.2010. godine, a novelirana 2011. g. za period 2011-2015.) detaljno opisuje svrhu, vrednosti i strateške planove Poreske uprave Srbije, pruža jasan pregled budućeg razvoja, modernizacije organizacije i usluga koje Poreska uprava pruža građanima i Vladi Srbije.

            U Korporativnoj strategiji je iznet predlog za postepenu izmenu organizacione strukture prema potpunoj funkcionalnoj organizaciji, koji treba da se sprovede, na jednoj strani kroz povećanje kapaciteta Centrale za donošenje strateških odluka, a na drugoj, kroz smanjenje broja organizacionih jedinica jer veliki broj filijala i ekspozitura otežava poslovanje, smanjuje efikasnost rada i nepotrebno uvećava broj poslovnih funkcija.

            Izmena organizacije je, takođe, neophodna da bi se smanjilo komlikovano upravljanje procesom ispunjavanja poreskih obaveza, nejednoobraznost u tumačenju i primeni zakona, veliki broj linija za izveštavanje, a da bi se poboljšala koordinacija i međusobna komunikacija između organizacionih delova Poreske uprave.

 

2. Izmene Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji

 

            Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji je donet 2002. godine i od tada je u većoj ili manjoj meri, menjan trinaest puta. Zbog toga je Ministarstvo finansija oformilo Radnu grupu za izradu teksta novog ZPPPA. Navedena aktivnost je sinhronizovana sa donošenjem Korporativne strategije i izradom nove organizacione šeme Poreske uprave, odnosno novog akta o unutrašnjem uređenju i sistematizaiji radnih mesta, čime su se stekli uslovi za izmenu odredbi koje se odnose na organizacionopravni aspekt Poreske uprave i radnopravni položaj poreskih službenika i nameštenika.

            Ovo je trenutak kada treba doneti odluku i dati odgovor na pitanje da li izmene sprovesti kroz odredbe ZPPPA ili doneti poseban zakon o poreskoj administraciji kao Zakon o poreskoj upravi?

            U samoj Poreskoj upravi, mišljenja po ovom pitanju se bitno razlikuju. Dok jedan broj stručnjaka podržava predlog za izmenu postojećeg zakona u njegovom punom obimu, a zagovornici ovakvog shvatanja tvrde da se tako čuva celovitost Poreske uprave sa svim njenim funkcijama - prema državi koja je oformila ovaj organ, poreskim obveznicima i poreskim službenicima, dotle protivnici smatraju da je neophodno doneti Zakon o poreskoj upravi kao poseban zakon.

            Smatram da je predlog koji ide u prilog donošenja posebnog Zakona o poreskoj upravi, bolje utemeljen i da za to postoje razlozi, od kojih želim da navedem određeni broj, sa ciljem da budu prilog diskusiji prilikom donošenja odluke zakonodavca o načinu regulisanja ove pravne materije.   

            U postojećem zakonu su odredbe koje uređuju organizaciju i radnopravni položaj poreskih službenika i nameštenika „rasute“ po različitim delovima zakona, zbog čega iz treba sistemski izložiti i pravno-tehnički urediti.   

            Postojeći  ZPPPA je obiman. Sadrži 193 člana, uz koje je u postupcima izmena i dopuna, dodato 50 novih članova. Samo u poslednjoj izmeni[22],   obima 55 članova, koja uglavnom sadrži dopunu postojećeg teksta, dodato je 5 novih članova. Od ukupnog, najveći broj članova obrađuje materiju poreskog postupka, sa ciljem da omogući efikasno i kontinuirano servisiranje budžeta, a poreskim obveznicima olakša primenu poreskih propisa.

            Zakoni kojima se uređuju pravila postupka (procesni zakoni), u našem pravnom sistemu su uglavnom odvojeni od zakona kojima se uređuje organizacija i način rada organa koji taj postupak sprovode: pored Zakona o opštem upravnom postupku, egzistiraju i Zakon o državnoj upravi, odnosno Zakon o ministarstvima; pored Zakona o parničnom postupku – Zakon o izvršnom postupku i Zakon o uređenju sudova.

            Poreska uprava je izuzetno značajan državni organ sa velikim brojem zaposlenih. Funkcionalno pozicioniranje u okviru ministarstva zaduženog za poslove finansija, svrstava Poresku upravu u red drugih organa čiji je delokrug segmentiran u delovima državne administracije koja se bavi raspodelom sredstava budžeta (Uprava za trezor, Uprava za duvan, Uprava za igre na sreću, Uprava za slobodne zone ...). Pritom, za određivanje položaja i mesta u sistemu državnih organa, posebno treba imati u vidu da Poreska uprava nije striktno administrativna organizacija, već organizacija koja ubiranjem poreza i drugih javnih prihoda obezbeđuje oko 80% sredstava budžeta Republike Srbije. To dalje znači da ovaj državni organ treba da ima veću samostalnost u radu, koja bi se obezbedila smanjenjem broja hijerarhijskih nivoa odgovornosti, odnosno izdvajanjem iz ministarstva i uspostavljanjem direktne linije rukovođenja pod ingerencijom predsednika Vlade ili na drugi sličan način. Definisanjem pozicije Poreske uprave na ovakav način, bila bi poboljšana koordinacija rada sa Vladom i drugim državnim organima, a porezi koje plaćaju građani delotvornije pretvarali u visokokvalitetne javne usluge.

            U prilog odluci da se donese poseban Zakon o poreskoj upravi su naša zakonodavna tradicija, jer je Srbija u još u drugoj polovini XIX v. imala poseban zakon koji je regulisao organizaciju, način rada i nadležnosti Poreske uprave[23] i uporednopravna iskustva u mnogim državama, gde već postoje posebni zakoni koji regulišu ovu materiju (Slovenija[24], Hrvatska[25], BiH[26], Republika Srpska[27]).

            Ukoliko bi bio donet poseban Zakon o poreskoj upravi, smanjila bi se potreba za donošenjem većeg broja podzakonskih akata: o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti, pravilima ponašanja zaposlenih u Poreskoj upravi, nespojivim poslovima sa službenom dužnošću zaposlenog u Poreskoj upravi i dr.

            Posebno značajno mesto u okviru predloga za donošenje Zakona o poreskoj upravi zauzima pitanje plata zaposlenih, jer je ZPPPA predvideo da koeficijente za plate poreskih službenika utvrđuje ministar nadležan za poslove finansija na predlog  direktora Poreske uprave. Ovakvo zakonsko rešenje je i u vreme donošenja izmena ZPPPA (2009. g.), izazvalo protivljenja kod teoretičara i tumača prava, uz tvrđenje da se iste kategorije zaposlenih (državni službenici) stavljaju u nejednak pravni položaj, a njihov rad vrednuje od strane organa različitih po ovlašćenjima i mestu u sistemu državnih organa (ministar, Vlada, Skupština). Takođe je izneto mišljenje da plate državnih službenika, odnosno nameštenika u posebnim službeničkim sistemima (policija, carina, poreznici), treba da budu regulisane odredbama zakona kako je to predviđeno za državne službenike u opštem službeničkom sistemu, bilo da se donesu posebni zakoni o platama za određenu kategoriju službenika ili da ove odredbe budu deo zakona kojima se reguliše radnopravni položaj službenika i drugih kategorija zaposlenih u posebnim službeničkim sistemima.

            Stav da koeficijenti za utvrđivanje plate državnih službenika i nameštenika predstavljaju zakonsku materiju, takođe je izneo i Ustavni sud Srbije, u Odluci IV broj: 63/2007 od 18. novembra 2010.godine.[28] Iz navedenog stava suda, proizilazi, dakle, da u zakonski tekst kojim se reguliše radnopravni i materijalni status zaposlenih u Poreskoj upravi, treba ugraditi koeficijente za plate poreskih službenika i nameštenika i odredbe koje regulišu razlike u zvanjima za poreske službenike u odnosu na zvanja državnih službenika u opštem službeničkom sistemu.

 

3. Zakon o Poreskoj upravi kao poseban propis

 

            Ukoliko Vlada odluči da predloži Skupštini donošenje posebnog Zakona o Poreskoj upravi, neophodno je da se u zakonskom tekstu preciziraju nadležnosti i ovlašćenja, odnosno da se reguliše: delokrug organa, organizacija Poreske uprave, upravljanje i nadležnosti Centrale i drugih organizacionih jedinica, odnosno funkcija; saradnja sa drugim državnim organima, način uspostavljanja saradnje (sporazum o saradnji ili protokol o razmeni podataka), saradnja sa drugim poreskim administracijama i međunarodnim organizacijama u koje su učlanjene (IOTA, B6 i dr.); koordinacija međuinstitucionalne saradnje i pravne pomoći u okviru sprovođenja poreskih zakona; položaj zaposlenih kao ljudskog supstrata organizacije (zvanja poreskih službenika, ocenjivanje, uslovi za napredovanje, plate, stimulativno nagrađivanje, ovlašćenja i obaveze poreskih službenika i nameštenika, način i uslovi vođenja disciplinskog postupka, materijalna odgovornost zaposlenih, pravila ponašanja, poslovi nespojivi sa službenom dužnošću), obezbeđenje sredstava za rad i dr.

            U okviru dela zakona koji reguliše delokrug i ustrojstvo Poreske uprave, treba ugraditi norme kojima se sprovode načela iz Korporativne strategije, kao što su veća specijalizacija organizacionih jedinica, jer se time omogućava usmeren pristup rešavanju problema u pojedinim oblastima oporezivanja i ujednačena primena propisa na nivou cele Poreske uprave (osnivanje posebnih organizacionih jedinica po oblastima – poreskim oblicima; poboljšanje drugostepenog postupka uvođenjem raspravnih  veća i uključivanje treće strane/stručnjaka izvan Poreske uprave u rad veća; osnivanje organizacionih jedinica u domenu unapređenja strategije ljudskih resursa).

            Posebno mesto u zakonu i veću autonomiju, treba da dobije  Poreska policija, kao organizaciona jedinica Poreske uprave koja po prirodi svojih zadataka i vrsti ovlašćenja, već zauzima posebno mesto kao „kopča“ između Poreske uprave, Ministarstva unutrašnjih poslova i pravosudnih organa, [29] a inspektori Poreske policije šira ovlašćenja u odnosu na ona utvrđena odredbama ZPPPA.

            Edukacija zaposlenih treba da zauzme mesto u Zakonu kroz institucionalizaciju sistema obrazovanja i treninga na osnovama najnovijih svetskih iskustava.[30] Sledeći pozitivna iskustva drugih zemalja i iskustva Pravosudne akademije u Srbiji,[31] javljaju se predlozi da se u funkciji obrazovanja poreskih službenika, formira Poreska akademija kao samostalna institucija u okviru Poreske uprave ili kao organizacioni deo buduće Upravne akademije Srbije.

            Zakon takođe treba da sledi trendove reforme državne uprave u Srbiji i da uredi takav radnopravni položaj i uslove rada u kojima poreski službenici mogu da prate reformu i budu njen sastavni deo.

 

Rezime

 

            Značaj Poreske uprave u Srbiji i položaj poreskih službenika, predstavljaju važna praktična i teorijska pravna pitanja, koja nisu rešena adekvatno značaju posla koji ovaj organ, odnosno poreski službenici, obavljaju za državu.

            Položaj Poreske uprave u Srbiji i status poreskih službenika se svakako ne mogu izjednačiti sa uvažavanjem rada i doprinosa organa poreske administracije nastojanjima države da izvrši svoju ulogu pokretača društvenog razvoja, sa radnopravnim statusom, ugledom, uslovima rada, platom i drugim beneficijama poreskih službenika ne samo u zemljama Evropske Unije, već i u drugim uređenim zemljama sveta.

            Značaj državnog organa i ove kategorije službenika na međunarodnom planu, a zapostavljenost na domaćem, izraženi su u velikoj meri. Ovaj se disbalans mora ublažiti u periodu kada se priprema pristupanje Evropskoj Uniji, a u saradnji sa Međunarodnim monetarnim fondom - reforma poreskog sistema, jer se ova reforma, kao i reforma državne uprave, ne mogu sprovesti bez izmene statusa Poreske uprave u sistemu državnih organa, izmene organizacione strukture, načina upravljanja Poreskom upravom i aktivne uloge poreskih službenika.

 

Jelena Kovačić-Kostić

 

TO SUPPORT REFORM OF TAX ADMINISTRATION (AMENDMENT OF LAW ON TAX PROCEEDINGS AND TAX ADMINISTRATION OR SEPARATE LAW ON TAX ADMINISTRATION)

 

Summary

 

            The importance of tax administration in Serbia and the position of tax officers important practical and theoretical legal issues and are not adequately to resolved the importance of the work that this body, and tax officials, conduct for the state.

            The position of the Tax Administration of Serbia and the status of  tax officers certainly can not be equated with respect for the work and contribution od tax  administration efforts of the state to perform its role as a social development, with equal status, prestige, working conditions, salares and other benefits of tax officers not only in

EU countries, but also in other regulated countries.

            The importance of state authority and the categories of officers at the international level, and neglect at home, are expressed at great extent. This imbalance has to be reduced the period when preparing the accession to the European Union, in cooperation with the International Monetary Fund - reform the tax system, because this reform, and reform of public administration can not be implemented without changing the status of the Tax Administration in the system of state authority, organizational structures, ways of managing the Tax Administration and the active role of tax officials.

            Keywords: Tax administration, law scope, organizacion, reform, tax officers.