Dr Violeta Miladinović*
Dr Milan Rapajić**
Pregledni naučni članak
UDK: 336.2
doi: 10.46793/GP.1401.03M
LOKALNA PORESKA ADMINISTRACIJA U REPUBLICI SRBIJI
Rad primljen: 06. 08. 2023.
Rad ispravljen: 23. 09. 2023.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 26. 09. 2023.
Fiskalnom decentralizacijom je nadležnost u administriranju izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave prenesena na lokalni nivo vlasti. Donošenjem Zakona o finansiranju lokalne samouprave stvoreni su uslovi za formiranje lokalnih poreskih administracija koje se bave utvrđivanjem, kontrolom i naplatom lokalnih javnih prihoda. Administriranje javnih prihoda je jedan vrlo odgovoran posao koji treba da obezbedi dovoljno novčanih sredstava lokalnom budžetu, kako bi se na adekvatan način zadovoljile potrebe ljudi koji žive u lokalnoj zajednici. Od samog početka svog rada, lokalne poreske administracije su se suočavale sa različitim izazovima, ali je uprkos svemu, prepoznat značaj njihovih nadležnosti. Iako su početna predviđanja bila prilično loša, naplaćeni prihodi su bili evidentno veći. Savremeno doba nameće nove zahteve koji predviđaju kontinuirano praćenje promena, a sa tim u vezi i usavršavanje poreskih službenika, kako bi blagovremeno mogli na njih da odgovore. Efikasnost poreske administracije mora biti na visokom nivou, jer se u suprotnom ni najbolje usvojeni zakon ne može primeniti ili će se pogrešno primeniti, što će se negativno odraziti na naplatu prihoda. Ovaj rad prikazuje organizaciju rada lokalne poreske administracije i postupak u administriranju lokalnih javnih prihoda, sa smernicama za njeno dalje unapređenje.
Ključne reči: lokalna poreska administracija; poreski obveznici; poreske obaveze.
I UVOD
Reforma državne uprave podrazumeva promene u njenoj organizaciji i funkcionisanju, sa ciljem obezbeđenja kvalitetnijih usluga građanima, kao i u stvaranju uprave koja će doprineti ekonomskoj stabilnosti i poboljšanju životnog standarda. Za njenu uspešnost neophodno je postojanje usklađenosti sa evropskim i svetskim kretanjima u razvoju društva, ali uz bitno uvažavanje istorijskog razvoja zemlje i njenih karakteristika. Ovaj vid reforme odnosi se i na poresku administraciju, budući da je ona deo državne uprave Republike Srbije.
Decentralizacija, kao deo reforme državne uprave, predstavlja raspodelu nadležnosti između centralne i lokalnih nivoa vlasti i igra važnu ulogu u shvatanju uprave kao servisa građana. Ona obezbeđuje efikasniju primenu zakona, javnost u radu, primenu informacionih tehnologija, kreiranje mehanizama kontrole i podizanje nivoa stručnosti i odgovornosti zaposlenih. Proces decentralizacije državne uprave zahteva i promene u sistemu javnih prihoda, što se postiže fiskalnom decentralizacijom. Njome se jasno i transparentno određuje pripadnost javnih prihoda različitim nivoima vlasti.
Decentralizacija centralne poreske administracije, odnosno Poreske uprave, predstavlja poveravanje osnovnih fiskalnih funkcija lokalnom nivou vlasti u delu izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave. Fiskalnom decentralizacijom se stvara pravni osnov da lokalni nivo vlasti vodi politiku svojih javnih prihoda i rashoda u skladu sa potrebama svojih građana. Za realizaciju procesa fiskalne decentralizacije potrebna je i reforma zakonodavnog okvira, koja obuhvata izmene i dopune postojećih zakona, kao i donošenje novih.
U tom cilju, donesen je određeni broj zakona, među kojima i Zakon o finansiranju lokalne samouprave. Ovim zakonom je jasno i transparentno uređeno finansiranje jedinica lokalne samouprave i precizirano da jedinica lokalne samouprave u celosti utvrđuje, naplaćuje i kontroliše svoje izvorne prihode, počevši od 1. januara 2007. godine. U skladu sa tim, skupštine jedinice lokalne samouprave su donele akt kojim je stvoren pravni osnov za formiranje lokalnih poreskih administracija (u daljem tekstu: LPA), a kojima su povereni poslovi administriranja lokalnih javnih prihoda, dok su izmenama i dopunama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji konkretizovane nadležnosti koje će one moći da obavljaju u poreskom postupku.
Da se decentralizacija fiskalne funkcije ne bi negativno odrazila na budžete jedinica lokalne samouprave, LPA su delimično sastavljene od zaposlenih koji su preuzeti od Poreske uprave. Za jedinice lokalne samouprave koje nisu bile osposobljene za izvršavanje poslova utvrđivanja, kontrole i naplate lokalnih prihoda, zakonom je regulisano da bi one mogle sa Poreskom upravom da zaključe ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći u delu administriranja tih prihoda, sa vremenskim ograničenjem do 31. decembra 2008. godine.
Da bi država imala koristi od mogućnosti koje pruža globalizacija, ona mora biti u stanju da mobiliše adekvatne fiskalne prihode[1] Prihodi su potrebni svakom nivou vlasti, a jedinice lokalne samouprave imaju svoju administraciju koja je zadužena za prikupljanje lokalnih javnih prihoda. Osnovne funkcije LPA jesu utvrđivanje izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave poreskim rešenjem, poreska kontrola, redovna i prinudna naplata utvrđenih prihoda. Njena stvarna nadležnost je uređena odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, a mesna Zakonom o finansiranju lokalne samouprave, u kome je definisano da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji.
II ORGANIZACIJA I NADLEŽNOST LOKALNE PORESKE ADMINISTRACIJE
Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređeno je da će jedinice lokalne samouprave počev od 1. decembra 2006. godine preuzeti zaposlene od Poreske uprave, koji će obavljati poslove utvrđivanja, kontrole i naplate javnih prihoda, a koji od 1. januara 2007. godine predstavljaju izvorne prihode jedinice lokalne samouprave. Ukoliko jedinica lokalne samouprave nije osposobljena za obavljanje poslova administriranja lokalnih javnih prihoda, može sa Poreskom upravom da zaključi ugovor o pružanju tehničke i druge pomoći, koju će moći da iskoristi najkasnije do 31. decembra 2008. godine.
Da bi se administriranje izvornih javnih prihoda uspešno realizovalo na lokalnom nivou, neophodno je bilo obrazovati posebnu organizacionu jedinicu, koja bi bila nadležna za napred navedene poslove. Donošenjem akta od strane skupštine jedinice lokalne samouprave formirana je LPA, dok je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta definisan njen delokrug poslova, opis i uslovi za svako radno mesto. Preuzimanje prostorija, opreme, sredstava za rad od Poreske uprave, kao i način preuzimanja zaposlenih koje je Vlada Republike Srbije trebalo bliže da uredi, nije bilo u potpunosti realizovano, te je većina LPA bila prinuđena da samostalno rešava novonastale probleme.
Još na samom početku se uočavala nedovoljna pripremljenost sa kadrovskog i organizaciono-tehničkog aspekta, te ona nije mogla, na pravi način, da odgovori potrebama i zahtevima poreskog zakonodavstva.[2] Nepostojanje organizovanog sistema ukrštanja podataka sa drugim državnim organima, optimalnog mehanizma odabira obveznika za poresku kontrolu, kao i neodgovarajuća struktura ljudskih resursa, nisu zadovoljavali potrebe savremene poreske administracije. Podrška od strane države je pružena u vidu izrade informacionog sistema za administriranje lokalnih javnih prihoda, a svoj doprinos su dale i Stalna konferencija gradova i opština, kao i Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju. One su kroz svoje projekte pojačale kapacitete i unapredile kvalitet rada LPA.
Prioritetni zadatak novoformiranih LPA bio je povećavanje naplate lokalnih prihoda, a prvenstveno poreza na imovinu, koji je najizdašniji. Prvih godina svoga rada, one su se suočavale sa različitim izazovima, što je doprinelo padu motivacije u obavljanju poslova, ali je, uprkos svemu, prepoznat značaj njihovih nadležnosti i važnost obezbeđivanja prihoda budžetu jedinice lokalne samouprave. Iako su početna predviđanja bila prilično loša, naplaćeni prihodi su bili primetno veći.
Poreske administracije su organizacioni deo jedinice lokalne samouprave i nemaju autonomnost u odlučivanju. Odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji precizirane su nadležnosti LPA, sa napomenom da one imaju prava i obaveze po ovom zakonu kao i Poreska uprava, izuzev identifikacije i registracije poreskih obveznika, procene poreske osnovice metodom parifikacije i metodom unakrsne procene i otkrivanja poreskih krivičnih dela. Poreska uprava odlučuje i po žalbama izjavljenim protiv poreskih rešenja koje donese LPA.
Osnovna delatnost LPA je utvrđivanje i naplata lokalnih javnih prihoda nametnutih zakonom. Veoma je važno da ona od samog početka uspostavi jasnu definiciju svoje osnovne delatnosti i učini je poznatom njenim zainteresovanim stranama, a to su u ovom slučaju poreski obveznici[3]. Administriranje javnih prihoda treba da služi javnom interesu, odnosno treba da zadovolji potrebe lokalne vlasti i ljudi koji žive u lokalnoj zajednici. Primarna odgovornost LPA je da naplati od obveznika utvrđene obaveze, ali i da izvršava ostale propisane nadležnosti na način koji garantuje poverenje javnosti u njenu efikasnost, efektivnost, integritet i pravičnost. Iako nije uključena u postupak izrade poreskih propisa, trebalo bi da učestvuje u određivanju efikasnosti, efektivnosti i izvodljivosti predloženih odredbi.
Svaka poreska administracija ima svoju organizacionu strukturu i utvrđene nadležnosti koje određuju da li će sprovođenje njene poreske politike biti efikasno. LPA radi samostalno i u skladu sa svojim potrebama i mogućnostima određuje unutrašnju organizaciju. Njene osnovne funkcije uključuju sledeće:
- evidencija obveznika lokalnih javnih prihoda;
- prijem, obrada, kontrola i evidentiranje podataka iz poreske prijave;
- utvrđivanje obaveza rešenjem po osnovu lokalnih javnih prihoda;
- evidentiranje utvrđene poreske obaveze u poreskom knjigovodstvu;
- knjiženje izvršenih uplata lokalnih javnih prihoda;
- poslovi poreske kontrole;
- poslovi obezbeđenja naplate poreske obaveze;
- poslovi redovne i prinudne naplate, kao i odlaganja plaćanja dugovanog poreza;
- poslovi u vezi prijava potraživanja u postupcima privatizacije, stečaja, likvidacije;
- podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka;
- poslovi prvostepenog postupka po izjavljenim žalbama i vođenje ponovnog postupka po poništenim upravnim aktima drugostepenog organa;
- poslovi vođenja poreskog knjigovodstva za lokalne javne prihode;
- poslovi u vezi povraćaja i preknjižavanja lokalnih javnih prihoda;
- poslovi izdavanja uverenja i potvrda u vezi lokalnih javnih prihoda;
- poslovi izveštavanja u vezi lokalnih javnih prihoda.
U obavljanju svojih aktivnosti LPA su suočene sa čestim reformama koje zahtevaju određena organizaciona poboljšanja, radi efikasnijeg obavljanja poreskih poslova. Adekvatna organizaciona struktura je ključna komponenta u formiranju moderne poreske administracije. Poreske reforme zahtevaju i administrativne promene, bez kojih je nemoguće očekivati veću ekonomičnost, efikasnost i efektivnost u njihovom radu.
Imajući u vidu da je osnovna aktivnost LPA utvrđivanje, kontrola i naplata javnih prihoda, unutrašnja organizacija je izvršena na način da se jedan deo zaposlenih bavi utvrđivanjem i kontrolom, dok su drugi zaduženi za naplatu, poresko knjigovodstvo i izveštavanje. Broj izvršilaca i sistematizovana radna mesta uređena su u zavisnosti od broja stanovnika i mogućnosti konkretne jedinice lokalne samouprave. Poslovi poreske administracije zahtevaju znanja iz ekonomske i pravne oblasti, te u kvalifikacionoj strukturi zaposlenih i dominiraju diplomirani ekonomisti i diplomirani pravnici.[4]
Isto tako, za realizaciju poreske funkcije neophodno je poznavanje informacionih tehnologija, kao i konstantna inovacija znanja. Kadrovska politika bi trebalo da ide u smeru depolitizacije službenika i sprečavanja političkih intervencija suprotnih zakonu. Zaposleni mora biti obrazovan, stručan i snalažljiv, kako bi u potpunosti mogao da reši problem poreskog obveznika. S obzirom na to da obveznici ispoljavaju određenu dozu animoziteta prema LPA, stručni kadrovi mogu takav stav promeniti, ukoliko im omoguće da na brz, jednostavan i efikasan način ispune svoje obaveze i u svakom momentu zaštite svoja prava i interese. Sistem LPA u Republici Srbiji nije zasnovan na upravljanju prema rezultatima rada i one nemaju nijednu vrstu kontrole. Njihova nezavisnost u radu je praktično nemoguća, a politički uticaj je uvek prisutan. U nekim zemljama je političko uplitanje uticalo na kvalitet rada poreske administracije, a suštinski uslov da se u LPA obezbedi kvalifikovano osoblje, jeste politička neutralnost.
Administriranje javnih prihoda je veoma kompleksan i odgovoran posao koji zahteva stručne i osposobljene kadrove. Bez takvih ljudi, teško je uspešno primeniti poreske propise i ostvariti efikasniju naplatu prihoda. Zato je i neophodna kontinuirana edukacija zaposlenih, unapređenje metoda rada, posebno kontrolnih organa i obezbeđivanje javnosti u radu. Za dobru administraciju mora postojati dovoljno ljudskih resursa, koji u svakom momentu mogu odgovoriti na zahteve poreskih obveznika. To se prvenstveno odnosi na veći broj angažovanih na poslovima poreske kontrole i manji broj zaposlenih koji rade administrativno-tehničke poslove. Kadrovska opremljenost u LPA, čak ni posle više od deset godina nije na zadovoljavajućem nivou, ali prostora za njeno unapređenje svakako ima.
Prioritetni zadatak LPA je bio da obezbedi veću naplatu poreza, što je i ujedno predstavljalo najvažniji pokazatelj o efikasnosti njenog rada[5]. Efikasnost mora biti na visokom nivou, jer se u suprotnom ni najbolje usvojeni zakon ne može primeniti ili će se pogrešno primeniti, što će se negativno odraziti na naplatu prihoda. U vezi sa tim, važno je da propisi budu jasni, nedvosmisleni i da u njima ne postoji nedorečenost, jer će svaka kontradiktorna odredba otežati rad LPA. Česte promene propisa i nejasnoće u njima negativno utiču i na ispunjenje poreskih obaveza. Zakoni i odluke koji su doneseni u skladu sa određenom poreskom politikom i kao takvi, složeni za administriranje, neće rezultirati zadovoljavajućim efektima na kraju. Poreski službenici koji ih primenjuju obično tvrde da pravilno i uspešno obavljaju svoj posao, ali sa uopštenim propisima nema garancije da se oni jednako primenjuju[6]. Dobra poreska vlast će pri izradi svake promene propisa konsultovati obveznike i time uspostaviti kvalitetniji odnos, koji će doprineti povećanju budžetskih prihoda.
Plaćanje poreza, taksi i naknada je nametnuta pojava poreskim obveznicima, kojom lokalna samouprava obezbeđuje novčana sredstva radi postizanja svojih ekonomskih, socijalnih i drugih ciljeva. Iskustva savremenih država pokazuju da kontinuirano unapređenje rada poreskih administracija bitno utiče na stvaranje poverenja poreskih obveznika za dobrovoljno plaćanje poreza[7]. Primetno je da i LPA intenzivnije radi na dobrovoljnom plaćanju, nego na prinudnoj naplati ovih prihoda.
LPA je nadležna da vrši utvrđivanje lokalnih javnih prihoda poreskim rešenjem, u skraćenom postupku, odnosno bez sprovođenja dokaznog postupka. Poreska kontrola podrazumeva postupak provere, utvrđivanja zakonitosti i pravilnosti ispunjavanja poreske obaveze, kao i proveru tačnosti, potpunosti, usklađenosti sa pozitivnim propisima podataka iskazanih u poreskoj prijavi i drugim evidencijama poreskog obveznika. U zavisnosti od predmeta kontrole, ona se vrši u službenim prostorijama LPA ili poslovnim prostorijama poreskog obveznika.
Naplata je jedan od najbitnijih zadataka administriranja javnih prihoda i pokazatelj je primene poreskih zakona u praksi[8]. Ona može biti redovna i prinudna, a sastavni deo nje predstavlja njeno obezbeđenje. Svrha obezbeđenja naplate jeste sprečavanje nastupanja štetnih posledica po novčana sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave, za slučaj da poreski obveznik ne želi, odugovlači sa plaćanjem ili ne može da plati svoj dospeli dug. Obezbeđenje poreskog potraživanja je važnije od samog postupka naplate, jer samo potraživanje koje je obezbeđeno, može biti sigurno naplaćeno iz sredstava obezbeđenja. Ovo je najvažniji i najodgovorniji posao zaposlenih u LPA koji su raspoređeni na poslovima kontrole i naplate i od presudnog je značaja za konačnu naplatu poreskog potraživanja. Efektivnost u njenom radu dokazuje se nivoom naplaćenih prihoda u odnosu na planirane, ali i nivoom saglasnosti obveznika da redovno plaćaju svoje obaveze. LPA je dužna da vodi poresko knjigovodstvo za svoje izvorne prihode i da vrši evidentiranje svih promena.
Poresko knjigovodstvo je dopunska funkcija poreske administracije i ono mora biti ažurno, knjiženja tačno sprovedena, tako da knjigovodstveno stanje u svakom momentu odgovara stvarnom stanju obaveza i uplata poreskih obveznika. Ona koristi sopstveni informacioni sistem koji održava i razvija u skladu sa pozitivnim propisima. Bez informatičke podrške, ne bi bilo ni efikasne poreske kontrole. Da bi se donele prave i blagovremene odluke koje se tiču aktivnosti LPA, neophodni su ažurni i tačni podaci koji se dobijaju preko informacionog sistema. Na taj način se u svakom momentu prati rad poreske administracije i stvara mogućnost za dalje unapređenje, koje sa sobom nosi i poboljšanje kvaliteta pruženih usluga poreskim obveznicima. Efikasna administrativno-tehnička komunikacija poreskih administracija zahteva visok nivo tehnološke opremljenosti i odgovarajuću pravnu regulativu, koja bi podržala i osigurala bezbednu razmenu poreskih informacija.[9]
III LOKALNA PORESKA ADMINISTRACIJA U POSTUPKU ADMINISTRIRANJA LOKALNIH JAVNIH PRIHODA
Primenjujući poreske propise, poreska administracija se susreće sa različitim okruženjem, praksom i poreskom kulturom.[10] Česte promene poreskih propisa veliki su izazov za njihov rad, budući da treba da se prilagode potrebama poreskih obveznika. Koordinacija sa LPA prilikom pripreme predloga izmena i dopuna poreskih propisa, pozitivno utiče na njihovu primenu u praksi.
LPA vode postupak u skladu sa odredbama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, poštujući propisane principe poreskog postupka, kao i upravnog postupka, jer se oni međusobno ne isključuju. Međutim, u Srbiji se nedovoljno vodi računa o formalnopravnoj zakonitosti, odnosno pravila postupka se veoma često ne poštuju, činjenično stanje se nedovoljno ili nepravilno utvrđuje, rešenja nisu jasno i precizno obrazložena, što je najčešći razlog njihovog poništavanja od strane drugostepenog organa.
Da bi poreski upravni akt bio zakonit, mora kumulativno biti ispunjena materijalnopravna i formalnopravna zakonitost.[11] Poreski obveznici moraju biti informisani o svim činjenicama koje su od značaja za utvrđivanje njihove obaveze i saslušani u odgovarajućem postupku, uz obavezno poštovanje i zaštitu njihovog dostojanstva. Blagovremeno postupanje LPA doprinosi stvaranju osećaja pouzdanosti kod obveznika i smanjuje njihovo nezadovoljstvo u ispunjavanju poreskih obaveza. Profesionalnost poreskog službenika podrazumeva i njegovu nezavisnost u donošenju odluka, uz obavezno poštovanje zakonskih normi. Pravo na slobodno mišljenje ne sme biti preterano, jer onemogućava rešavanje problema na osnovu njegove pravne suštine. Transparentnost u radu je težnja svake jedinice lokalne samouprave i visok standard savremene uprave. Odgovornost u radu znači da svako odstupanje od propisanih pravila treba biti sankcionisano. Za utvrđivanje odgovornosti, neophodna je kontrola kojom se istražuje da li poreski službenici koriste svoja ovlašćenja u skladu sa zakonom. Sistem poreske administracije služi da se propisi primenjuju onako kako su napisani i da se time štiti njihova zakonitost.
Veza između poreske administracije i poreskih obveznika je najvažnija u čitavom poreskom procesu, jer od nje zavisi da li će određeni poreski zakon ostvariti željeni efekat ili ne.[12] Njihov odnos se temelji na izgradnji zajedničkog poverenja, što će rezultirati dobrovoljnim plaćanjem poreza. Modernizacija i informatizacija su donele nove zahteve koji uslovljavaju poreske službenike da svoje zadatke obavljaju na drugačiji i složeniji način, kako bi mogli da ostvare tekuće ciljeve.
Svako poboljšanje rada LPA zahteva i unapređivanje kadrovske strukture, zapošljavanje novih i zadržavanje stručnih, pouzdanih i produktivnih ljudi. Dugogodišnji pristup poreske administracije usmeren na povećanje poreskih prihoda, sada treba promeniti u pravcu saradnje, davanja saveta i zaštite prava obveznika. Njihov odnos se, u ovom smislu, zasniva na uzajamnom poverenju, odnosno poreski obveznik ima tretman klijenta poreske administracije. Na taj način će obveznici imati aktivniju ulogu u komunikaciji sa LPA i dostavljati sve potrebne informacije bez prethodnog zahteva. Ovakav pristup ima preventivni karakter i doprinosi postupanju obveznika u skladu sa poreskim propisima.
Činjenica da živimo u informacionom dobu u kome se saznanja prenose brzo, pouzdano i jeftino, ima svoj uticaj i na oporezivanje.[13] Informaciona tehnologija igra važnu ulogu u pružanju usluga poreskim obveznicima. Ona postaje moćno oruđe kojim se skraćuje vreme prikupljanja, prenosa i analize informacija i podataka, premošćuje fizička udaljenost subjekata koji komuniciraju, ostvaruje ušteda u vremenu, eliminiše nepotrebna birokratičnost u poreskom postupku, postiže veća otvorenost rada poreske administracije.[14] Kvalitetnijim informisanjem poreski obveznici redovnije izmiruju svoje obaveze.
Početkom 2019. godine uspostavljen je Jedinstveni informacioni sistem LPA, koji je zahvaljujući centralizaciji podataka, omogućio građanima i privredi da u svakom momentu imaju uvid u stanje svojih obaveza po osnovu lokalnih javnih prihoda, kao i da elektronskim putem podnesu poreske prijave. Time su smanjeni troškovi administriranja i plaćanja javnih prihoda, obezbeđen je visok nivo pouzdanosti, sigurnosti obrade i korišćenja podataka. Primena informacione tehnologije pruža priliku za unapređenje odnosa poreskih obveznika sa LPA i obezbeđuje transparentnost rada svake administracije. Prednosti ove tehnologije su svakako velike jer povećavaju nivo zadovoljstva poreskih obveznika.
Preglednost poreskog sistema i njegova jednostavnost utiču na spremnost obveznika da prihvati svoje obaveze. Ukoliko on ima jasan uvid u poreski sistem, njegov otpor prema oporezivanju biće manji.[15] Sve informacije vezane za poreske obaveze, obveznici mogu saznati preko web-sajtova, putem elektronske pošte, uključujući i podnošenje poreskih prijava. Poreska praksa potvrđuje da korišćenje savremene informacione tehnologije i u najvećoj meri olakšava obavljanje svakodnevnih poreskih aktivnosti.[16] Automatska obrada podataka omogućava kvalitetniju poresku kontrolu kojom se utvrđuje tačan iznos dugovanog poreza, taksi i naknada. Takođe, obezbeđuju se podaci o podnesenim poreskim prijavama, uplatama prihoda, periodu isteka odloženog plaćanja poreza i obračunu kamate za neizmirena dugovanja.
Zahvaljujući ovoj tehnologiji LPA mogu da proprate poštovanje poreskih propisa i prepoznaju oblasti u kojima taj nivo nije zadovoljavajući. Veoma je važno identifikovati obveznike koji izbegavaju plaćanje svojih obaveza i preduzeti odgovarajuće mere radi njihovog sankcionisanja. Praksa jeste pokazala pozitivne strane korišćenja jedinstvenog informacionog sistema LPA, ali treba napomenuti da elektronska komunikacija predstavlja samo još jedan način komunikacije sa poreskom administracijom, koju obveznik nije dužan da koristi.
Neplaćanje utvrđenih poreskih obaveza nije uvek proizvod svesnog izbegavanja te obaveze, već uzrok tome može biti i nedovoljna informisanost poreskih obveznika o svojim obavezama, što je posledica neadekvatne stručnosti i neorganizovanosti poreske administracije. Najefikasnije sredstvo naplate prihoda je putem dobrovoljnog plaćanja, a za to je potrebna edukovana i efikasna LPA. Primena postupka prinudne naplate povećava troškove administracije.
Da bi podstakli poreske obveznike na dobrovoljno plaćanje poreza, važno je da zaposleni u LPA konstantno pomažu u razumevanju njihovih odgovornosti. To se može vršiti preko telefona, u pisanom obliku, licem u lice ili korišćenjem elektronskih komunikacionih alata. Od suštinske je važnosti za LPA da utvrdi procedure za obezbeđivanje uputstva poreskim obveznicima. Za koncept dobrovoljnog plaćanja je presudno verovanje obveznika da poreska administracija poštuje njihova prava i posluje na principima integriteta i poštenja. Ljudi moraju verovati da je poreski sistem jednak za sve. Spremnost obveznika da poštuju poreske zakone zavisi ne samo od donesenih propisa, već i od administracije koja ih primenjuje. Odgovorna LPA će pomoći svojim obveznicima pri plaćanju njihovih obaveza i biti efikasna po pitanju onih koji traže načine da izbegnu plaćanje.
Preveliki naglasak na povećanju prihoda, a manje na pružanju usluga i pravima poreskih obveznika, mogu dovesti do nedostatka poverenja u sposobnost LPA da pravilno upravlja svojim nadležnostima. Time se smanjuje i nivo poštovanja poreskih propisa. Preporučljivo je da poreske administracije imaju u pisanom obliku uputstva koja sadrže specifične detalje o pravima poreskih obveznika i koja pružaju smernice u njihovom poslovanju. Zaposleni u LPA treba da budu edukovani o pravima poreskih obveznika, kao i o merama za njihovo sankcionisanje u slučaju da se pravila ponašanja ne poštuju. Poreski obveznici očekuju da njihovi poreski podaci ostanu poverljivi, a da u suprotnom postoje zakonske posledice ukoliko dođe do nepropisnog otkrivanja tih podataka od strane LPA. Sa tim u vezi, poreski službenik ima obavezu čuvanja tajnog podatka u poreskom postupku. Tajnim podatkom se smatra svaki dokument, informacija, podatak ili druga činjenica o poreskom obvezniku do kojih su službena lica došla u poreskom postupku.[17]
Nikada nije bilo lako ubediti poreske obveznike da se pridržavaju zahteva poreskog sistema.[18] LPA koja u poreskom postupku realizuje funkciju oporezivanja, svojim obveznicima treba da omogući brzo, jednostavno i efikasno plaćanje poreskih obaveza, ali to u praksi nije uvek lako ostvarivo. Potrebno je uskladiti interes lokalne zajednice sa interesom obveznika, a nakon toga ih pravično opteretiti poreskim teretom. Jednostavniji sistem oporezivanja se lakše primenjuje, jer sa sobom povlači lakši poreski postupak, kao i niže troškove vođenja postupka.[19] Čini se da je preovladavajući stav poreske administracije da većina obveznika izbegava prijavljivanje i plaćanje svojih poreskih obaveza. Pružanje usluga obveznicima koje olakšavaju prijavljivanje i plaćanje poreza mogu biti ekonomičniji način obezbeđivanja poštovanja poreskih propisa od mera namenjenih suzbijanju nepoštovanja istih.
IV UNAPREĐENJE RADA LOKALNE PORESKE ADMINISTRACIJE
Poreske administracije danas funkcionišu u složenom okruženju koje nameće određene promene u načinu njihovog rada.[20] Posebna pažnja se usmerava na preventivnu funkciju poreske kontrole koja ima za cilj izgradnju boljih odnosa sa poreskim obveznicima. Koncepcija u kojoj je obveznik bio samo pasivni subjekt se polako napušta i umesto nje se razvija odnos zajedničkog poverenja u poreski sistem. Unapređenje rada poreske administracije započinje modelom kako bi trebalo da izgleda dobra, prihodna administracija. Da bi se poboljšala njena efikasnost, viši nivoi vlasti treba da budu politički opredeljeni za reformu.[21] Podrška od strane najviše državne vlasti, koja je od suštinskog značaja za reformu, treba da bude vidljiva javnosti i izražena na različite načine, kao na primer, brzo odobravanje izmena i dopuna poreskih propisa, sprovođenje kampanja za informisanje poreskih obveznika o postupcima i posledicama sa kojima će se suočiti usled nepoštovanja propisa itd.
Uspešno sprovođenje promena u poreskoj administraciji zahteva i posvećenost zaposlenih koji moraju biti uključeni u proces reforme od samog početka. Prilikom implementiranja strategije reforme, važno je imati na umu da je taj proces složeni i dugoročni poduhvat, potrebno je vreme i resursi kako bi reformski napori dali rezultate. Promene u zakonodavstvu, procedurama i osoblju ne mogu se implementirati u kratkom roku, ali je svakako pravac reforme mnogo važniji od brzine njenog sprovođenja. Visoko motivisana grupa profesionalaca, potpomognuta snažnom političkom voljom za uvođenje promena siguran su znak poboljšanja produktivnosti LPA.
Imajući u vidu da lokalna poreska politika i pozitivni propisi utiču na naplatu utvrđenih obaveza, visina prihoda koji će se sliti u budžet jedinice lokalne samouprave zavisi i od postupanja poreske administracije. Savremeno doba nameće nove zahteve koji predviđaju kontinuirano praćenje promena i usavršavanje poreskih službenika, kako bi blagovremeno mogli na njih da odgovore. U tom smislu, zahtevi koje LPA treba da ispuni su sledeći:
- primena poreskih zakona na pravičan, pouzdan i transparentan način;
- upoznavanje poreskih obveznika sa njihovim pravima i obavezama;
- kontinuirano pružanje kvalitetnih informacija poreskim obveznicima, tačno i blagovremeno odgovaranje na njihove zahteve, pitanja i žalbe;
- obezbeđenje dostupnih i pouzdanih informacija poreskim obveznicima;
- stvaranje preduslova da se troškovi plaćanja poreza, taksi i naknada održavaju na minimalnom nivou;
- pružanje prilike obveznicima da komentarišu promene u poreskom postupku i poreskoj politici;
- upotreba podataka o poreskim obveznicima samo u svrhe koje propisuje zakon;
- održavanje korektnih odnosa sa obveznicima, drugim subjektima i širom zajednicom.[22]
Kada se govori o reformi poreske administracije, treba imati u vidu da ona mora biti sveobuhvatna i da teče u kontinuitetu. U zavisnosti od prirode njenih zadataka i potrebe za određenim nivoom budžetskih prihoda, određuje se prioritet zadataka i vremenski okvir njihovog izvršenja. Aktuelni trend u reformama poreske administracije jeste promovisanje jasnih i transparentnih postupaka u poreskoj kontroli. Ona je preduslov za potpunu realizaciju poreskog procesa i prvi indikator rada poreske administracije. Dosadašnje iskustvo je pokazalo da poreske kontrole mogu dugo da traju i da se ponavljaju, te je zato veoma važno da one budu ograničene. Kada poresku obavezu utvrđuje LPA, ona mora pre donošenja rešenja da izvrši kontrolu, čime se povećava obim procesa rada i sa njim troškovi administriranja. Obveznici najčešće negativno reaguju na obaveze koje treba da plate, pa se neretko otvara i prostor za žalbe.
Postupak samooporezivanja je mnogo prihvatljiviji za obveznike i donosi uštedu u vremenu i troškovima administriranja. Kod samooporezivanja obveznici otkrivaju svoje poslovne podatke na osnovu poslovne evidencije koju vode, a na LPA je da izvrši kontrolu prijave i obračuna poreske obaveze, kao i da istu naplati. Svrha reforme poreske administracije je promena postojećeg sistema na bolje. U nju moraju, pored zaposlenih, biti uključeni i poreski obveznici, koji će najbolje ukazati na nedostatke u radu LPA i potpomognuti u njenom osavremenjivanju.
Princip rada LPA svodi se na dobrovoljno plaćanje poreza. Sankcionisanje onih koji ne plaćaju svoje obaveze i sprovođenje postupka prinudne naplate nisu među osnovnim ciljevima u njihovom radu, iako bi se time obveznici podstakli na redovno plaćanje. Postoji mnoštvo faktora koji utiču na dobrovoljno plaćanje poreza, ali su najvažniji nepravičnost poreskog sistema, nekažnjavanje obveznika koji ne poštuju pozitivne propise, nizak nivo profesionalnosti LPA, slabi programi kontrole obveznika i neinformisanost poreskih obveznika.[23] Za minimiziranje navedenih slabosti, poreska administracija mora promeniti svoj dosadašnji način rada i pridružiti se novim savremenim trendovima koji uključuju veće poštovanje prava poreskih obveznika i jednostavniji poreski postupak. Iako je nerealno očekivati da poreska administracija postane popularna, od njenog pristupa obveznicima umnogome zavisi prihvatanje plaćanja poreskih obaveza. Poreski informacioni sistem poboljšava administriranje lokalnih javnih prihoda. Njime se obezbeđuje efikasna poreska kontrola, dobijaju podaci o plaćenim obavezama, utvrđuje iznos neplaćenog poreza, prate aktivnosti poreske administracije. LPA može biti uspešna samo ukoliko raspolaže adekvatnim informacionim sistemom.
Kao i Poreska uprava, LPA sprovodi poreske propise i u svom radu se suočava sa različitim preprekama koje se mogu javiti prilikom administriranja javnih prihoda. Ukazivanjem na iste zakonodavcu, ona može izuzetno da utiče na kvalitet propisa i time doprinese većoj pravičnosti sistema. Moguće je da su pojedina zakonska rešenja vrlo efikasna, ali ih u praksi LPA ne može u potpunosti primeniti. Iz tih razloga je saradnja zakonodavca i poreske administracije veoma važna. Ukoliko je cilj sticanje poverenja obveznika u poreske organe i veća naplata poreza, taksi i naknada kroz dobrovoljno plaćanje, onda je takva saradnja neophodna, kako bi on bio i ostvaren.
Za uspešno obavljanje svih zadataka, preduslov su i stručni kadrovi. LPA može biti efikasna onoliko, koliko ima stručno osposobljenih lica koja rade na poslovima utvrđivanja, kontrole i naplate lokalnih javnih prihoda. U ovom segmentu, prostora za poboljšanje svakako ima. Najčešći problem poreskim administracijama je nedostatak kadrova, prvo u kvantitativnom smislu, a onda i u kvalitativnom. Ljudski resursi su stub svake LPA, ali se čini da na poslovima administriranja javnih prihoda i dalje postoje neadekvatni kadrovi, koji otežavaju proces unapređenja njenog rada.
Savremeni uslovi života zahtevaju od poreskih službenika da se kontinuirano usavršavaju i time stiču nova znanja i veštine. Za efikasno rešavanje poreskih problema, službenici moraju iste prepoznati i omogućiti da se oni brzo i u potpunosti reše. Važno je i da se obveznicima pruži odgovarajuće objašnjenje rešenja njihovog problema, što zahteva i redovno praćenje izmena poreskih propisa. Politika upravljanja poreskim službenicima treba ići u pravcu stvaranja uslova za njihovu permanentnu edukaciju i napredovanje u službi. Nezavisnost i objektivnost u obavljanju posla su najbitnije karakteristike poreskih službenika. Da bi taj kriterijum bio zadovoljen, u poreskoj administraciji ne treba da postoji nikakvo političko angažovanje. Svako političko delovanje može samo umanjiti poverenje kod obveznika i uništiti ideju stvaranja visokoprofesionalne poreske administracije. Ljudski resursi su izuzetno bitni za reformu LPA, jer upravo oni primenjuju sve promene u praksi. Savremena poreska administracija podrazumeva prisustvo kompetentnih poreskih službenika i rukovodstva koje u potpunosti prihvata svrhu njenog postojanja, spremnih da se odupru svim vrstama uticaja sa strane.
Reforma poreske administracije treba da stvori povoljne uslove za blagovremeno obavljanje funkcija koje su joj zakonom propisane, uz adekvatno angažovane resurse. LPA, kao najniži nivo poreske administracije, sprovodi poreske propise i usvojene smernice lokalne poreske politike. Imajući u vidu njenu nadležnost da administrira porez na imovinu, ona obavlja i najveći broj neposrednih kontakata sa poreskim obveznicima. Preko odnosa obveznika i poreske administracije mogu se pratiti efekti preduzetih reformskih mera. U cilju lakšeg ispunjenja obaveza, LPA treba da bude fokusirana na potrebe svojih obveznika. Saznanje o njihovim željama i interesima, od velike je pomoći za ublažavanje negativnih reakcija u izmirivanju poreskih obaveza.
V ZAKLJUČAK
Fiskalnom decentralizacijom je prenesena nadležnost u administriranju izvornih prihoda jedinice lokalne samouprave, sa centralnog na lokalni nivo vlasti. Opravdanost ove odluke se pokazala već u prvim godinama rada LPA. Jedan od ciljeva formiranja poreskih administracija na lokalnom nivou, bio je povećanje procenta naplate lokalnih prihoda koje jedinica lokalne samouprave koristi za obezbeđivanje javnih dobara u svojoj lokalnoj zajednici. Najizdašniji lokalni prihod je svakako porez na imovinu, a u vreme kada se njegovim administriranjem bavila Poreska uprava naplata ovog prihoda nije dostigla zadovoljavajući nivo, jer su prioritet imali prihodi koji pripadaju budžetu države. Pored poreza na imovinu, LPA utvrđuje i naplaćuje različite vrste komunalnih taksi i naknada za korišćenje javnih dobara, čiji prihodi pripadaju budžetu jedinice lokalne samouprave.
Iako je u prvim godinama rada LPA zabeleženo poboljšanje u naplati lokalnih prihoda, prostora za dalje unapređenje još uvek ima. Svaka izmena poreskih propisa zahteva i promenu u njenom radu. Razvoj informacione tehnologije omogućio je lakši pristup podacima prilikom kontrole poreskih obveznika i znatnu uštedu vremena u rešavanju njihovih zahteva. Prelazak na elektronsko podnošenje poreskih prijava pruža šansu da se unapredi sistem poreske kontrole i više vremena posveti njenoj preventivnoj funkciji, odnosno podsticanju dobrovoljnog poštovanja zakona. Svaka LPA se u nekoj meri suočava sa nedostatkom kvalifikovanih kadrova. Ukoliko su na poslovima kontrole i naplate raspoređena lica sa neadekvatnim kvalifikacijama, mogućnost napretka u domenu povećanja prihoda treba isključiti. Iz tih razloga je neophodno eliminisati obustavu zapošljavanja i intenzivirati programe usavršavanja poreskih službenika, a posebno onih koji imaju odgovarajuće znanje i iskustvo na poslovima poreske kontrole.
Kako je prinudna naplata javnih prihoda prilično nepopularna na lokalnom nivou, LPA bi trebalo više da porade na dobrovoljnom plaćanju poreza. Vrlo je važno da se lokalna poreska politika uskladi sa potrebama i ponašanjem poreskih obveznika. Jednostavniji sistem vođenja poreskog postupka, pravovremena informisanost o poreskim obavezama, poštovanje prava poreskih obveznika i transparentno vođenje poreske politike, uslov su za ostvarenje cilja plaćanja lokalnih prihoda u postupku redovne naplate. Uspostavljanje sistema za dobijanje povratnih informacija od zaposlenih poboljšaće poverenje poreskih obveznika u poresku administraciju, a ono je ključni faktor za uspešno administriranje javnih prihoda.
Violeta Miladinović, PhD*
Milan Rapajić, PhD**
LOCAL TAX ADMINISTRATION IN THE REPUBLIC OF SERBIA
Summary
Through fiscal decentralization, the competence in administering the source revenues of the local self-government unit was transferred to the local level of government. The adoption of the Law on Local Self-Government Financing created the conditions for the formation of local tax administrations that deal with the determination, control and collection of local public revenues. Administering public revenues is a very responsible job that should provide sufficient funds to the local budget, in order to adequately meet the needs of people living in the local community. From the very beginning of their work, local tax administrations faced various challenges, but, despite everything, the importance of their competences was recognized. Although the initial predictions were quite poor, the collected revenues were evidently higher. The modern era imposes new requirements that foresee continuous monitoring of changes, and in connection with that, the training of tax officials so that they can respond to them in a timely manner. The efficiency of tax administration must be at a high level, because otherwise even the best adopted law cannot be applied, or it will be applied incorrectly, which will have a negative impact on revenue collection. This paper shows the organization of work of the local tax administration and the procedure in the administration of local public revenues, with guidelines for its further improvement.
Key words: local tax administration; taxpayers; tax obligations.
* Šef odseka za utvrđivanje i kontrolu, Lokalne poreske administracije Ćuprija, veta187@ hotmail.com.
** Vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Kragujevcu, mrapajic@jura.kg.ac.rs.
[1] R. Bird, Improving Tax Administration in Developing Countries, Journal of Tax Administration, Vol. 1, 2015, 23-45.
[2] M. Dimitrijević, Reforma poreske administracije u savremenim uslovima, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 43, 2003, 315.
[3] M. Alink, V. Van Kommer, Handbook on Tax Administration, Amsterdam, IBFD, 2016, 163.
[4] M. Dimitrijević, Reforma..., op. cit., 441.
[5] H. Hrustić, Javne finansije i poresko pravo, Beograd, Pravni fakultet Univerziteta UNION, JP „Službeni glasnik“, 2007, 237.
[6] M. Dimitrijević, Poreska administracija u svetlu nekih evropskih zahteva, Pravni život, br. 11, 2008, 734.
[7] Z. Isailović, Reforma poreske administracije u Srbiji, Pravna riječ, br. 39, 2014, 287.
[8] M. Dimitrijević, Organizaciona struktura modernih poreskih administracija, Renesansa finansija: zbornik radova u spomen prof. dr Miodragu Matejiću, 2004, 192.
[9] M. Anđelković, Saradnja poreskih administracija – mogućnosti i ograničenja u srpskom i evropskom poreskom pravu, Pravo Republike Srbije i pravo Evropske unije – stanje i perspektive, br. 1, 2009, 214.
[10] M. Dimitrijević, Organizaciona struktura..., op. cit., 142.
[11] M. Dimitrijević, Evropski upravni prostor, Pravni život, br. 10, 2007, 924-925.
[12] M. Dimitrijević, Poreski sistem, poreska administracija i poreski moral, Pravni život, br. 10, 2004, 389.
[13] M. Dimitrijević, Poreske vlasti i poreski obveznici, Pravni život, br. 10, 2005, 774.
[14] M. Dimitrijević, Obeležja prava na dobru upravu u poreskom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 52, 2008, 141.
[15] M. Dimitrijević, Poresko pravo kao ogledalo društvene stvarnosti, Naučni skup sa međunarodnim učešćem „Pravo i društvena stvarnost“, br. 2, 2014, 71.
[16] M. Anđelković, Savremeni izazovi u radu poreskih administracija, Zaštita ljudskih i manjinskih prava u evropskom pravnom prostoru: tematski zbornik radova, br. 1, 2011, 206.
[17] Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 80/02, 84/02 23/03, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05, 62/06, 63/06, 61/07, 20/09, 72/09, 53/10, 101/11, 2/12, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14, 91/15, 112/15, 15/16, 108/16, 30/18, 95/18, 86/19, 144/20, član 7.
[18] S. James, C. Alley, Tax Compilance, Self-Assessment and Tax Administration, Journal of Finance and Management in Public Services, Vol. 2, No 2, 2009, 28.
[19] M. Dimitrijević, Obeležja prava na dobru upravu u poreskom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 52, 2008, 136.
[20] M. Anđelković, Izazovi savremenih poreskih reformi, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 76, 2017, 601.
[21] C. Silvani, K. Baer, Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences and Guidelines, IMF Working paper, 1997, 9.
[22] M. Dimitrijević, Obeležja prava na..., op. cit., 138.
[23] M. Dimitrijević, Pretpostavke i pokazatelji uspešnog administriranja poreskim sistemom, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 45, 2004, 193.
* Head of the Department for Determination and Control, Local Tax Administration of Ćuprija.
** Associate Professor, Faculty of Law, University of Kragujevac.