Rajko Raonić*
Pregledni naučni članak
UDK: 349.22:352
doi: 10.46793/GP.1401.51R
DISCIPLINSKA ODGOVORNOST I SANKCIJE ZAPOSLENIH U LOKALNOJ SAMOUPRAVI - teoretski i normativni okviri-
Rad primljen: 20. 11. 2022.
Rad ispravljen: 20. 09. 2023.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 26. 09. 2023.
Tema rada je odgovornost koja proizilazi iz radnog odnosa i detaljna razrada onoga što istu čini sa teoretskopravnog aspekta. Da bi prišli temi na jedan sveobuhvatan način, potrebno je definisati ko su zapravo zaposleni i koga lex specialis zakon za ovu materiju prepoznaje kao zaposleno lice lokalne samouprave. Naime, lokalni aparat ili lokalna samouprava kao poslodavac danas velikog broja ljudi/zaposlenih, svoje unutrašnje uređenje od 2016. god. do donošenja Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, crpila je iz Zakona o radnim odnosima u državnim organima i Zakona o radu. Donošenjem već pomenutog zakona zaposleni u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave svoja prava, obaveze i odgovornosti uzdižu na rang državnih službenika, te što se tiče zakonske pokrivenosti, staju rame uz rame sa državnim službenicima. Na predmetni zakon su uticali mnogi zakonski tekstovi, ali najdominantnije izražen je uticaj Zakona o državnim službenicima. Takva činjenica i ne čudi, jer iz svega izloženog jasan je stav i kurs zakonodavca, a to je da lokalnu samoupravu/organe, zaposlene i sve vezano za ta dva konstitutivna elementa približi evropskoj porodici lokalnih samouprava. U toj namjeri se djelimično i uspjelo donošenjem jednog ovakvog zakonskog teksta, ali ostaje nerazjašnjeno pitanje da li svako lice u radnom odnosu u lokalnoj samoupravi jeste zapravo i zaposleni lokalne samouprave.
Ključne riječi: lokalna samouprava; lokalni službenik; disciplinski postupak; disciplinsko djelo; disciplinska odgovornost; disciplinske sankcije.
I UVOD
Disciplinska odgovornost, kao noseći konstituent predmeta Disciplinsko pravo, jeste novijeg datuma i njeno izučavanje i razvoj počinje sredinom HH vijeka. Osnivanjem preduzeća u državnoj, a kasnije i privatnoj svojini, javlja se potreba za definisanjem radnih odnosa u pogledu prava, obaveza i odgovornosti. Disciplinska odgovornost svoju prvu primjenu u našem pravnom sistemu pronalazi u Uredbi o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti radnika u državnim preduzećima.[1]
Čovjek je jedino živo biće koga prati odgovornost. To je njegova privilegija i njegova dužnost.[2] Mehanizam prava bez obaveza i odgovornosti bio bi nepotpun, jer je odgovornost obavezan pratilac prava.[3] Disciplinska odgovornost zaposlenih jeste odgovornost za povredu radne obaveze i povredu obaveze ponašanja koje su predviđene zakonom, kolektivnim ugovorom, ugovorom o radu, a za koje može da se izrekne disciplinska sankcija, radi osiguranja uspješnog poslovanja poslodavca i očuvanja pojedinih standarda koji imaju efekte van poslodavca. Disciplinska odgovornost predstavlja specifičan vid pravne odgovornosti, po tome što je primjenljiva samo na lica koja su u radnom odnosu. Primarni cilj vršenja disciplinske vlasti treba da bude korekcija ponašanja, poboljšanje rezultata rada, a ne kažnjavanje. Vršenje disciplinske vlasti treba da vodi zadržavanju zaposlenog u radnom odnosu, a da se otkaz javi kao poslednje sredstvo.[4] Disciplinska odgovornost svoje utemeljenje nalazi u brojnim zakonskim, podzakonskim tekstovima, pravilnicima, uredbama i drugim aktima. U traženju opšteg dobra preduzeća, poslodavac ima ovlašćenja na donošenje pravilnika o radu (normativna vlast), da upravlja (izvršna vlast), odnosno pravo na održavanje mesta rada, tako da obezbedi red i produktivnost.[5] Odgovornost je problem za sebe i bez odgovornog ponašanja svih, a naročito rukovodnih struktura, nema ni valjane društvene discipline, pa ni društvenog progresa, ona je postulat pravde i pravičnosti, kao najviših civilizacijskih principa savremenog društva.[6]
Disciplinska odgovornost, kao i svaki oblik odgovornosti uvijek je individualna i konkretna, a intervencija pravnog poretka javlja se u tri stadijuma: 1) u određivanju odgovornosti, dela i kazni (sankcija-mera) za slučaj povrede radne obaveze; 2) u određivanju organa i pravila postupka; 3) u pravilima i merama izvršenja izrečenih sankcija.[7]
II ZAPOSLENI U LOKALNOJ SAMOUPRAVI
U bilo kom radnom odnosu postoje dva lica koja svoj dogovor regulišu potpisivanjem ugovora. Kakav je način i postupak potpisivanja ugovora sa zaposlenim u lokalnoj samoupravi i kako je predviđen postupak napredovanja istog, bliže se određuje Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Postupak zaposlenja pretežno se odvija preko mehanizma javnog ili internog konkursa/oglasa.[8] Prema tome, u pitanju su dva vlasnika, na jednoj strani je uvek vlasnik sredstava za rad, a na drugoj strani vlasnik radne snage (sposobnosti). I jedan i drugi vlasnik, da bi zadržali svojstvo subjekta svojine prinuđeni su da njen predmet upotrebljavaju, tj. da ga koriste u procesu rada, koji ne predstavlja ništa drugo nego sintezu upotrebe sredstava rada i radnih sposobnosti.[9] Evropska povelja propagira da se dozvoli i dodjeli zakonom lokalnoj samoupravi širina u zapošljavanju kadra koji je osposobljen, profesionalan i stručan za rukovođenje i djelovanje na planu kreiranja i izvršenja lokalne politike (poslova). Zaposleni u organima jedinice lokalne samouprave i rukovodilac opštinske uprave izabrani na osnovu javnog konkursa, posjeduju stručne kvalifikacije koje su neophodne da obavljaju poslove lokalne uprave kao svoje stalno zanimanje na osnovu trajne podjele odgovornosti i ovlašćenja.[10] Vodeći se prethodno iznetim, zaposlenog u lokalnoj samoupravi mogli bismo označiti kao lice koje je: radno angažovano u jedinicama lokalne samouprave i teritorijalne autonomije i organima i organizacijama izjednačenim sa njima, koje koristeći svoja profesionalna znanja i veštine vrši poslove iz njihove nadležnosti, koristeći javnopravna ovlašćenja kojima ga je snabdela centrala (povereni poslovi) ili lokalna vlast (izvorni poslovi), a i koji za svoj radni angažman dobija protivnaknadu u vidu zarade, tj. plate.[11]
Ono što je karakteristično iz svega izloženog jeste veliki značaj lokalne uprave i njenog djelovanja za državnu politiku, pa se poslovi k+oji su nekada bili predmet državnog aparata prenose u ruke lokalnog, a ono što ovu temu čini osobito važnom jeste da jedini nadležni za sprovođenje poslova/mjera jesu zaposleni u lokalnoj samoupravi. Načela na kojima istupaju zaposleni (radno angažovani) lokalne samouprave su: zakonitost, nepristrasnost i politička neutralnost, kako je to isto predviđeno i lex specialis zakonom. Lokalnim javnim službenikom ne mogu se smatrati izabrana lica, npr. odbornici, jer im nedostaje svojstvo stalnosti i profesionalnosti, a regrutuju se izbornim procesom, a ne na osnovu stručnih i profesionalnih kvalifikacija. Lokalni javni službenik ne bi mogao da bude ni birano lice, predsednik skupštine opštine i član kolegijalnog izvršnog organa, npr. opštinskog ili gradskog veća, a sve shodno Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave koji propisuje da je funkcioner izabrano, imenovano, odnosno postavljeno lice (osim službenika na položaju) u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno organima gradske opštine, kao i u službama i organizacijama koje oni osnivaju prema posebnom propisu.[12]
Razdvajanje funkcionera od službenika i namještenika je neophodno, jer izabrana lica, imenovana i postavljena (osim službenika na položaju), kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja s pravom ne mogu biti kvalifikovani kao zaposleni iako ostvaruju određena prava po osnovu rada, da bi se njihov rad mogao kvalifikovati kao radni odnos subordinacije. Sa druge strane, službenik je zaposleno lice koje profesionalno obavlja stručne poslove jedinice lokalne samouprave ili sa njima povezane opšte pravne poslove, matematičke, materijalno-finansijske, računovodstvene i administrativne poslove.
Službenik je dakle, zaposleno lice na izvršilačkom radnom mestu, kao i na radnom mestu službenika na položaju.[13] I ne čudi napravljena razlika između funkcionera i lokalnih javnih službenika, isključivo iz razloga što funkcioneri u današnjem sistemu biranja ili glasanja dolaze isključivo iz političkih grupa-elita i svoju funkciju obavljaju na mandatni period, koji u zavisnosti od organa iznosi 4-5 godina. Stoga i ne čude jača zakonska utemeljenja u već pomenutom zakonu što se tiče lokalnih službenika, a u odnosu na funkcionere koji za svoj posao u današnjem sistemu odgovaraju jedino politički, dok kod pravne odgovornosti isključivo u postupku razriješenja. Ono što je važno naglasiti jeste specifičnost pravnog položaja koji se odnosi na predmetnu temu lokalnih namještenika, kojima se relativno malo pažnje poklanja, a to je da se na njih primjenjuju opšti propisi o radu, kolektivni ugovor za jedinice lokalne samouprave, kao i kolektivni ugovor kod poslodavca.
Naime, konkretno predmetna materija i odredbe zakona koje se odnose na disciplinsku odgovornost i sankcije prema lokalnim službenicima, primjenjuju se i na lokalne namještenike.[14] Za službenike i nameštenike prava i dužnosti u ime poslodavca, vrši načelnik gradske ili opštinske uprave ako je obrazovana kao jedinstven organ, odnosno načelnik uprave za pojedine oblasti ili načelnik uprave gradske opštine (načelnik uprave), odnosno rukovodilac koji rukovodi odgovarajućom službom ili organizacijom.[15]
Država je zakonskim okvirima predviđela da lokalnoj samoupravi povjeri osnivanje preduzeća, agencija, fondacija, ustanova i zakonom joj povjerila obavljanje i rukovođenje istim prema posebnom zakonu. Kod nas je prisutan danas standardizovani naziv „javni sektor“. Zbog mnogobrojnih izmjena zakonskih rješenja, postavlja se pitanje: da li zaposleni u javnom sektoru lokalne samouprave imaju ista prava prilikom zaštite istih iz radnog odnosa kao i zaposleni u lokalnoj samoupravi, koji svoja prava i obaveze i odgovornosti ostvaruju prema Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Međutim, radnopravni položaj zaposlenih u javnim preduzećima je prevashodno regulisan kolektivnim ugovorom i u konačnici, Zakonom o radu.[16]
III VRSTE ODGOVORNOSTI ZAPOSLENIH U LOKALNOJ SAMOUPRAVI
Zaposleni u lokalnoj samoupravi prilikom obavljanja svojih radnih zadataka u svakodnevnom su izazovu da učine ili prekrše određene norme ponašanja ili činjenja utvrđene zakonom, kolektivnim ugovorom, granskim ugovorom, pa čak i ugovorom o radu. S obzirom na vrstu zaposlenih, kako je to definisano zakonom, predviđeno je da funkcioner odgovara za političku, krivičnu i moralnu odgovornost. Politička odgovornost se nalazi između moralne i pravne odgovornosti. Ona ima elemente i jedne i druge odgovornosti, ali se ne poklapa ni sa jednom od njih. Baš zato što ima elemente i jedne i druge, ona se može pojaviti u dva oblika: kao društveno-politička i pravno-politička odgovornost. Za političku odgovornost se kaže da je to odgovornost izabranih lica, političkih funkcionera i užih političkih tela, a da je pravna odgovornost, odgovornost neodgovornih, dok su prema zaposlenima u državnim i lokalnim organima (javnim službenicima) najprepoznatljivije i najčešće primjenjivane prave odgovornosti, kao što su: 1) disciplinska; 2) materijalna; 3) prekršajna; i 4) krivična.[17]
Koja će već od pomenutih odgovornosti biti primjenjivana prema zaposlenim licima prije svega zavisi od inteziteta povrede, da li povreda utiče na javni interes i u kom kapacitetu, kao i mnogih drugih faktora prilikom izvršavanja radnje povrede. Tako se odredbe o krivičnoj, prekršajnoj i materijalnoj odgovornosti zaposlenih i postavljenih lica u državnim organima shodno primjenjuju i na zaposlene u jedinicama lokalne samouprave.
Svako neizvršavanje radnih obaveza ili neblagovremeno ili nesavesno i nemarno vršenje, svako nedostojno, uvredljivo i neprimereno ponašanje, odbijanje davanja podataka, ometanje građana u ostvarivanju njihovih prava i interesa, odbijanje poslova radnog mesta, neostvarivanje očekivanih rezultata i sl. imaju karakter teže povrede radnih obaveza i dužnosti za koju se odgovara disicplinski, dok stanje disciplinske odgovornosti odgovara stanju pravne odgovornosti.[18] Krivična odgovornost, odnosno odgovornost za prekršaj ne isključuje disicplinsku odgovornost službenika, ako ta radnja predstavlja i povredu dužnosti iz radnog odnosa.[19]
IV USLOV I OSNOV DISCIPLINSKE ODGOVORNOSTI
Odgovornost, pored reda utvrđenih pravila ponašanja, mehanizama i mjera koje treba da obezbjede njihovo ponašanje, obuhvata jedno cijelo područje odnosa i uslova kao elemenata i aspekata vezanih za preventivno delovanje, kako bi se što je više moguće uspostavljala odgovornost bez straha, strogosti, sankcija i drugih mera.[20] Kako bi zaposleni bio disciplinski odgovoran za učinjenu povredu radne obaveze i nepoštovanje radne discipline, neophodno je da se ispune određeni uslovi:
1) Da postoji određena utvrđena radna obaveza;
2) Da postoji napad na tu radnu obavezu;
3) Da je napad izvršio zaposleni kod poslodavca;
4) Da postoji uzročna veza između ponašanja radnika i nastale povrede radne obaveze.[21]
Onaj zaposleni koji svojom krivicom, činjenjem ili nečinjenjem ne izvršava svoje radne obaveze na radu ili u vezi sa istim, ne pridržava se instrukcija poslodavca, narušava radnu disciplinu, samim tim čini povredu radne obaveze, koja sa sobom povlači disciplinsku odgovornost zaposlenog. Disciplinska odgovornost je u svojoj bitnosti sankcija subordinacije uposlenika poslodavcu, koja ima svojih varijanata, ali postoji svuda i gde postoji radni odnos.[22] Povrede radnih obaveza propisane su zakonom, opštim aktom, kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu, ugovorom o radu, te su zaposleni upoznati koje ponašanje je disciplinski kažnjivo i dužni su da se pridržavaju prava i obaveza utvrđenih pomenutim aktima. Kako bi prema zaposlenom mogla da se izrekne disciplinska sankcija neophodno je da postoji povreda radne obaveze, ali i određeni uslovi koji su vezani za ličnost zaposlenog, koji mogu biti subjektivnog i objektivnog karaktera.
Jedan od uslova disciplinske odgovornosti jeste uračunljivost, pa je tako uračunljiv zaposleni ukoliko je u vrijeme izvršenja povrede radne obaveze/discipline bio sposoban da shvati značaj preduzetih radnji, da upravlja svojim postupcima, odnosno odlučuje o njima. Uračunljivost možemo definisati kao normalno psihičko stanje zdravog i duševno zrelog učinioca u vrijeme izvršenja disciplinskog djela. Neke od situacija koje se mogu javiti da uračunljivi zaposleni ne odgovara za povredu radne obaveze/discipline jesu svakako psihički poremećaji, mentalna zaostalost, koji se jave nakon izvršenja povrede. Međutim, važno je naglasiti da ono lice koje sebe namjerno dovede u stanje neuračunljivosti ne oslobađa sebe disciplinske odgovornosti. Prilikom definisanja da li je određeno lice uračunljivo važnu činjenicu predstavlja ukoliko se može saznati motiv ili cilj uračunljivog zaposlenog. Motiv je pokretač ljudske aktivnosti. To je ona unutrašnja psihološka snaga koja izazove, pokrene čoveka na određenu akciju. Ta akcija, odnosno aktivnost može biti izražena u formi činjenja ili nečinjenja, trpljenja ili nekoj drugoj formi. Međutim, motiv nije samo izazivač i pokretač, već isto tako usmeravač akcije određujući joj pravac, intenzitet dejstva, pa i modalitet njenog ispoljavanja.[23] Otkrivanjem motiva se može deklarisati da li se radi o uračunljivom ili neuračunljivom licu, pa i o samom intenzitetu krivice.
Osnov disciplinske odgovornosti jeste krivica zaposlenog koja mora na zakonit način da se utvrdi i da se prilikom utvrđivanja iste uđe objektivno i nepristrasno u taj proces. Zaposleni odgovara disciplinski samo ako je kriv, a njegova se krivica dokazuje. Otuda disciplinska odgovornost je lična odgovornost.[24] Vinost, kao psihički odnos učinioca prema delu kao rezultatu svoje radnje je neophodna pretpostavka za odgovornost i kažnjivost.[25] Kako i u krivičnom pravu, tako i u disciplinskom, krivica ima svoja dva pojavna oblika, a to su umišljaj i nehat. Postoje dva oblika umišljaja, direktni i eventualni, dok nehat kao blaži oblik krivice može biti svjesni i nesvjesni. Razlozi koji isključuju krivicu za učinjenu povredu radne obaveze su svakako takav vid radnji na koje nije mogao da utiče počinilac povrede (zaposleni). One su nezavisne od lica koje je učinilo povredu i pretežno dolaze iz spoljnog svijeta (činjenje, trpljenje), na koje je lice koje je učinilo povredu bilo primorano pod pritiskom da istu učini. Neki od najčešćih razloga su: iznuđivanje radnje silom ili prijetnjom, nužna odbrana, krajnja nužda, odsustvo veze sa radom i odsustvo protivpravosti.[26]
V POVREDA RADNIH OBAVEZA I DISCIPLINE ZAPOSLENIH U LOKALNOJ SAMOUPRAVI/DISCIPLINSKO DJELO
Da bi zaposleni disciplinski odgovarao za određeno disciplinsko djelo koje je kažnjivo propisom organizacije, isto mora biti propisano ili poznatom zaposlenom. Za ona disciplinska djela koja nisu propisana i nisu bila predočena zaposlenom, zaposleni ne može odgovarati i u ovom postupku mora se poštovati načelo zakonitosti-legaliteta, jer samim tim ne postoji onaj subjektivni element kod svake odgovornosti, a to je krivica i uračunljivost. Disciplinsko djelo oslikano u vidu povreda radnih obaveza i discipline je institut kojim se žele unaprijediti i poboljšati standardi rada, ponašanja i odgovornosti službenika. Sredstvo za ostvarenje ovih ciljeva i standarda su svakako brojni zakonski, podzakonski akti, uredbe, pravilnici i kodeksi.
Primarnim zakonom, koji se primjenjuje na predmetnu materiju, propisano je da službenik disciplinski odgovara za povrede radne dužnosti i da krivična, odnosno prekršajna odgovornost ne isključuje disciplinsku odgovornost službenika, ako ta radnja predstavlja i povredu dužnosti iz radnog odnosa. Ovaj zakon je dosta detaljno uredio materiju disciplinske odgovornosti u smislu da je u jednom zakonskom tekstu propisao: povrede radnih obaveza-discipline, postupak, sankcije, postupak po žalbi, zastarjelost i upis disciplinskih sankcija u kadrovsku evidenciju, dok to nije slučaj kod Zakona o radu.[27]
Prema sadašnjem normativnopravnom stanju, zakonski okvir propisuje 5 lakših povreda dužnosti i 21 težu povredu dužnosti.[28] Ono što čini specifičnim ove povrede službene dužnosti, jeste svakako član 137 stav 5, koji propisuje da lakša povreda dužnosti iz radnog odnosa je: povreda kodeksa ponašanja službenika koja nije obuhvaćena nekom od povreda dužnosti iz radnog odnosa predviđenih ovim ili posebnim zakonom.[29] Ova zakonska odredba ostavlja pravni vakuum i ingerencije da organ lokalne samouprave predvidi i neke nestandardne povrede dužnosti koje bi se mogle okvalifikovati kao lakše i da pritom kazni zaposlenog u iznosu do 20% od plate predviđene za prethodni mjesec. U prilog ovoj činjenici ide svakako i član 196 stav 2, gdje kodeks ponašanja službenika i namještenika u ime poslodavca donosi Skupština lokalne samouprave, koja je priznaćemo, političko tijelo i predstavnici istog nisu zaposlena lica lokalne samouprave. Tako dolazimo u jedan apsurd, gdje lica koja ne odgovaraju disciplinski (odbornici-birana lica) odlučuju zbog čega i kojih povreda radnih obaveza/discipline će zaposleni disciplinski odgovarati.[30]
VI DISCIPLINSKI POSTUPAK
Ono što zapravo i razdvaja i čini najviše osobenu razliku između opšteg režima radnih odnosa i posebnih režima radnih odnosa jeste svakako postupak.[31] To je procesni element koji ova dva oblika razdvaja u dvije posebne kolone. Ako bi karakterisali ova dva oblika i tražili zajedničku tačku dokle se oni spajaju ili dokle su slični to je svakako momenat pokretanja disciplinskog postupka, gdje se ova dva režima račvaju.
Svoju punoću i pravnu utemeljenost disciplinska odgovornost može jedino ostvariti preko zakonito sprovedenog disciplinskog postupka. Zakonit postupak biće onaj koji se sprovodi u punom zakonskom kvalitetu i kvantitetu, a sve u skladu sa važećim zakonskim i podzakonskim pravilima. Nepoštovanje obaveza koje su zakonom predviđene u postupku utvrđivanja disciplinske odgovornosti za posledicu će imati nezakonitu disciplinsku odluku, bez obzira na ispunjenost materijalnopravnih elemenata.[32] Disciplinski postupak jeste objektivan i nepristrasan proces koji daje mogućnost drugoj stranci da se izjasni i samim tim se ostvaruje osnovno načelo na kojem i počiva, a to je audiatur et altera pars. Disciplinski postupak se mora sprovesti prema načelima, a to su: načelo zakonitosti, jednakosti, hitnosti, odbrane, pretpostavke nevinosti.
Disciplinski postupak pokreće poslodavac, na sopstvenu inicijativu ili na predlog lica koje je neposredni rukovodilac službeniku. Postupak se pokreće pismenim zaključkom, koji se dostavlja službeniku i na koji žalba nije dopuštena. Službenik koji sazna za učinjenu povredu dužnosti iz radnog odnosa može poslodavcu da podnese inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka. Protiv službenika na položaju disciplinski postupak pokreće i vodi organ nadležan za njegovo postavljanje. Protiv rešenja kojim je službeniku na položaju izrečena disciplinska mera žalba nije dopuštena, ali može da pokrene upravni spor.[33]
Poslodavac vodi disciplinski postupak, odlučuje o disciplinskoj odgovornosti i izriče disciplinske mere. Poslodavac može da obrazuje disciplinsku komisiju od tri člana da u njegovo ime vodi disciplinski postupak i odlučuje o disciplinskoj odgovornosti.[34] Poslodavac je dužan da obrazuje disciplinsku komisiju da u njegovo ime vodi disciplinski postupak i odlučuje o disciplinskoj odgovornosti u slučajevima teže povrede dužnosti iz radnog odnosa.[35] Zakonodavac je ovakvim propisima htio da pojača i institucionalizuje disciplinsku komisiju kao jedan nezavisan i nepristrasan organ koji će sprovodeći ovaj postupak obezbjediti da se utvrdi i identifikuje pravo činjenično stanje. Postupak rukovođenja, glasanja i odlučivanja detaljnije se uređuje unutrašnjim pravilnicima i uredbama. Po pravilu u disciplinskoj komisiji trebalo bi da rade visokostručni zaposleni-službenici koji će na jedan strogo profesionalan i stručan način da rukovode postupkom.
Kao najvažnija procesna radnja u toku disciplinskog postupka jeste svakako usmena rasprava. Rasprava, kao procesni instrument, dozvoljava licu koje se disciplinski tereti da iznese odbranu, na kakav će način iznjeti istu sve zavisi od konkretno njegovog držanja prema postupku. Odbrana može biti lična ili stručna, preko ovlašćenog zastupnika, koju će isti izložiti pismeno ili usmeno na usmenoj raspravi. Najvažnija radnja u toku usmene rasprave je sačinjavanje zapisnika koji u sudskom postupku predstavlja dokaz, a o čijoj zakonitosti brinu članovi komisije. Važno je naglasiti da isti mora biti potpisan od strane svih članova komisije. Neuredno dostavljanje poziva za usmenu raspravu predstavlja bitnu povredu pravila postupka i jedan od razloga za poništavanje rješenja kojim se odlučivalo o odgovornosti službenika. Rasprava nije obavezujući procesni element, stoga ista može da se održi i bez prisustva službenika.
Disciplinska komisija donosi rješenje većinom glasova ukupnog broja članova, osim kada je drugačije propisano. Kada je broj glasova podjeljen odlučuje glas predsjednika komisije, koji po pravilu glasa poslednji i samim tim spriječava uticaj na druge članove komisije. Rešenje se obavezno sastavlja u pisanom obliku, sadrži uvod, dispozitiv, obrazloženje, uputstvo o pravnom sredstvu, potpis ovlašćenog službenog lica i pečat organa ili drugi vid potvrde o autentičnosti.[36]
Pokretanje disciplinskog postupka za lakše povrede dužnosti zastarjeva protekom jedne godine od izvršene povrede, a za teže povrede protekom dvije godine od izvršene povrede. Vođenje disciplinskog postupka za lakše povrede dužnosti zastareva protekom jedne godine od pokretanja disciplinskog postupka, a za teže povrede dužnosti protekom dve godine od pokretanja disciplinskog postupka. Zastarelost ne teče dok disciplinski postupak nije moguće pokrenuti ili voditi zbog odsustva službenika, za vreme trajanja upravnog spora, odnosno sudskog postupka u vezi sa sprovedenim disciplinskim postupkom i izrečenom disciplinskom merom ili iz drugih opravdanih razloga.[37]
VII DISCIPLINSKE SANKCIJE/MJERE
Disciplinska sankcija se može definisati kao vrsta pravne sankcije utvrđena zakonom ili drugim opštim aktom, koju izriče nadležni disciplinski organ u disciplinskom postupku protiv zaposlenog, koji svojom krivicom učini povredu radne obaveze, discipline ponašanja, a čije se posledice ogledaju u ograničavanju ili oduzimanju određenih prava.[38] Redovno se izriče posle sprovedenog disciplinskog postupka. Sankcije kao produkt odgovornosti su najbolji barometar stanja u stvarnim odnosima društva, odnosno određenih organizacija. One su proizvod nužnog zahtjeva za obezbjeđenjem funkcionisanja organizacija, isto tako i akt prevencije.[39] Kao što važi načelo legaliteta za predviđenost povreda radnih obaveza/discipline, tako važi i za sankcije i ne može se izreći sankcija koja nije u skladu sa zakonom ili drugim važećim propisima i ukoliko nije u skladu sa učinjenom povredom. U tom pogledu, pravna sigurnost integriše izvesnost kao nužnu pravnu posledicu određenih akata i radnji, što direktno utiče i na sam postupak odlučivanja.[40]
Disciplinskim kažnjavanjem išlo se u korak za savremenim lokalnim samoupravama, koje su stvarajući danas dobre standarde i primjere funkcionisanja zapravo i postigle uspješnim regulisanjem unutrašnjih odnosa, samim tim i pitanje disciplinske odgovornosti. Disciplinske sankcije/mjere za povredu radnih obaveza/discipline u lokalnoj samoupravi mogu biti dvojake, a to su sankcije/mjere za: lakše povrede i teže povrede.[41] Disciplinsku sankciju/mjeru u disciplinskom postupku izriče disciplinska komisija kada službeniku rješenjem konstatuje povredu radne obaveze.
Ono što značajno utiče na visinu i vrstu sankcije/mjere, jesu svakako objektivne i subjektivne okolnosti, stepen odgovornosti i težina učinjene povrede radne obaveze. Takođe, činjenica koja utiče na vrstu i visinu sankcije jeste to da li je zaposleni povratnik u povredi radnih obaveza, o čemu postoji evidencija u kadrovskom listu. Ono što je veoma važno naglasiti ovdje je činjenica da zakonodavac nije detaljno regulisao način disciplinskog kažnjavanja sankcijama/mjerama, konkretno rečeno broj disciplinskih sankcija ne prati broj povreda radnih obaveza. Međutim, ovaj potencijalni problem u praksi može biti predmet baš onih neželjenih efekata, gdje bi imali situaciju da određene političke strukture koje su zastupljene u određenim organima lokalne samouprave ovo koriste kao predmet obračuna sa političkim protivnicima i neistomišljenicima, gdje bi disciplinsko kažnjavanje izgubilo u biti preventivni karakter. Zakonodavac je ispustio trenutak da jednim stavom, kao što bi bilo obavezno donošenje Pravilnika o kažnjavanju za ovu vrlo osjetljivu egzistencijalnu materiju reguliše i stavi pod dodatnu zaštitu.
Službenik protiv koga je pokrenut krivični postupak zbog krivičnog djela učinjenog na radu ili u vezi sa radom ili disciplinski postupak zbog teže povrede dužnosti može biti udaljen sa rada do okončanja krivičnog, odnosno disciplinskog postupka, ako bi njegovo prisustvo na radu štetilo interesu poslodavca ili ometalo vođenje disciplinskog postupka. Sastoji se u udaljenju zaposlenog sa rada, čime se zaposlenom onemogućava da izvršava rad, a samim tim i da zaradi.[42] Rješenje o udaljenju s rada donosi poslodavac ili disciplinska komisija, u zavisnosti od toga ko vodi disciplinski postupak.
Rješenje o udaljenju s rada službenika na položaju donosi organ nadležan za njegovo postavljanje i isto se opoziva po službenoj dužnosti ili na predlog službenika, ako prestanu razlozi zbog kojih je doneseno. Na pomenuto rješenje službenik može da izjavi žalbu u roku od pet dana od dana prijema istog, dok žalba ne odlaže izvršenje rješenja. Nadležnost da postupi po žalbi pripada Žalbenoj komisiji koja je dužna da odluči po žalbi u roku od pet dana. Na rešenje o udaljenju s rada službenik na položaju nema pravo žalbe, ali može da pokrene upravni spor.[43]
Možemo razlikovati dvije vrste udaljenja službenika sa rada i to: fakultativno i obavezno. Obavezno udaljenje sa rada je izričito propisano zakonom, što znači da poslodavcu nije ostavljena mogućnost da sam vrši procjenu da li nekog zaposlenog udaljiti sa rada ili ne. Za razliku od ovog udaljenja, fakultativno udaljenje daje mogućnost poslodavcu da sam donese odluku da li će nekog zaposlenog udaljiti sa rada ili ne. Upisivanje u kadrovsku evidenciju disciplinskih kazni je postupanje nadležnog organa po službenoj dužnosti u cilju unapređenja i evidencije istih. Ovaj postupak je dosta značajan iz razloga što znatno utiče na buduće/potencijalne učinioce disciplinskih djela da isto ne učine, iz razloga mogućeg sprečavanja u daljem napredovanju ili pak, sprečavanja prilikom novog zapošljavanja. Druga važnost upisivanja sankcija/mjera u kadrovsku evidenciju jeste bitan parametar prilikom ponovnog disciplinskog kažnjavanja, ukoliko već postoje upisane sankcije/mjere, gdje se zaposleno lice tretira kao povratnik u disciplinskom djelu.
Nakon rješenja od strane poslodavca/organa lokalne samouprave o disciplinskom kažnjavanju zaposlenog lokalnog službenika, istom stoje na raspolaganju tri (jedan, ukoliko je službenik na položaju) mehanizma zaštite svojih prava, a to su: žalba, inicijativa i (tužba).
VIII ZAKLJUČAK
Kao što smo naveli u toku rada, zaposleni u lokalnoj samoupravi nisu sva lica koja su u radnom odnosu, pa stoga birana i postavljena lica se ne mogu smatrati zaposlenima lokalne samouprave. Disciplinsku odgovornost, kao jedan od vidova pravne odgovornosti po kojoj mogu odgovarati zaposleni lokalne samouprave, čini specifičnom u odnosu na druge odgovornosti činjenica da disciplinski može jedino odgovarati lice koje je zaposleno, tj. lice koje je u odnosu subordinacije. Donošenjem etičkog kodeksa ponašanja lokalnih službenika (ta je obaveza predviđena članom 196 Zakona) proširuje se opus i ingerencije nadređenog za disciplinsko kažnjavanje za lakše povrede službene dužnosti. Kako disciplinske sankcije nisu striktno vezane za određena disciplinska djela ili u suprotnom, broj disciplinskih sankcija ne prati broj disciplinskih djela, mora se voditi računa da disciplinsko kažnjavanje ne izgubi karakter preventivnog djelovanja i da ne postane predmet zloupotrebe.
Kako je Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave jedno pravo osvježenje u definisanju prava, obaveza i odgovornosti zaposlenih u lokalnoj samoupravi, tako isti ima i određene pravne propuste, koji se odnose konkretno na predmetnu materiju. Međutim, važno je naglasiti da je postignut cilj ovim zakonom, a to je povećani broj stepenica/filtera kroz koje prolazi rješenje kojim se odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima. To je ono što je najvažnije što je ovaj posebni režim radnih odnosa koji se odnose na zaposlene lokalne službenike približilo državnim službenicima u radnopravnom položaju, a svakako odvojilo od opšteg režima radnih odnosa. Važnost cjelokupnog procesa utvrđivanja disciplinske odgovornosti i posebne pažnje zakonodavca jeste to da je disciplinsko kažnjavanje pitanje egzistencijalnog karaktera i isto može imati dalekosežne posledice po učinioca. Stoga, ne treba zanemariti činjenicu na koju ukazuje i sam profesor Šunderić i to, da je disciplinsko kažnjavanje preventivnog karaktera, a ne represivnog.
Rajko Raonić*
DISCIPLINARY RESPONSIBILITY AND SANCTIONS OF LOCAL GOVERNMENT EMPLOYEES - theoretical and positive legal frameworks -
Summary
The topic of the paper is the responsibility arising from the employment relationship and a detailed elaboration of what constitutes it from a theoretical and legal aspect. In order to approach the topic in a comprehensive way, it is necessary to define who the actual employees are and who the lex specialis law for this matter recognizes as an employee of local self-government. Namely, the local apparatus or local self-government as the employer of a large number of people/employees today, drew its internal organization from the Law on Employment in State Bodies and the Labor Law until 2016 until the adoption of the Law on Employees in Autonomous Provinces and Local Self-Government Units. By passing the already mentioned law, employees in autonomous provinces and local self-government units raise their rights, obligations and responsibilities to the rank of civil servants, and as far as legal coverage is concerned, they stand side by side with civil servants. The law in question was influenced by many legal texts, but the most dominant was the influence of the Law on Civil Servants. Such a fact is not surprising, because from everything presented, the attitude and course of the legislator is clear, which is to bring local self-government/organs, employees and everything related to those two constitutive elements closer to the European family of local self-governments. This intention was partially succeeded by the adoption of such a legal text, but the question remains whether every person employed in a local self-government is actually an employee of the local self-government.
Key words: local self-government; local official; disciplinary procedure; disciplinary action; disciplinary responsibility; disciplinary sanctions.
* Pripravnik u Upravnom sudu Crne Gore, rajkoraonic@gmail.com.
[1] Uredba o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti radnika u državnim preduzećima, Službeni list FNRJ, br. 27/49.
[2] J. Radišić, Pravni delikt, pravna sankcija i pravna odgovornost, Zbornik Pravnog fakulteta u Nišu, 1973, 69.
[3] T. Popović, Priroda i karakter radnog odnosa, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1984, 17.
[4] B. A. Lubarda, Uvod u radno pravo, Beograd, 2013, 241.
[5] B. Lubarda, Disciiplinska odgovornost i harmonizacija prava, Pravo i privreda, br. 1, 2001, 261.
[6] B. Marković, Državna uprava i društvena administracija, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1988, 272; G. Obradović, S. Kovačević-Perić, Disciplinska odgovornost zaposlenih, Niš, 2016, 7.
[7] N. Tintić, Radno i socijalno pravo, Knjiga prva: radni odnosi (II), Zagreb, 588.
[8] Viđeti više: R. Brković, Radni odnos lica o čijem zasnivanju je odlučivao nenadležni organ, odnosno koje je zasnovalo radni odnos u nepropisnom postupku, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1994, 53-64.
[9] B. Šunderić, Demokratizacija radnog odnosa, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1991, 46.
[10] M. Vlahović, Polazni elementi za Zakon o službenicima u organima jedinice lokalne samouprave, Radno i socijalno pravo, br. 2, 2012, 248.
[11] D. Rončević, J. Bansamur, A. Antić, Radni odnosi na određeno vreme lokalnih službenika u Srbiji, Radno i socijalno pravo, br. 2, 2017, 78.
[12] M. Vlatković, R. Brković, B. Urdarević, Službeničko pravo, Beograd, 2015, 115; Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, Sl. glasnik RS, br. 21/2016, 113/2017, dr. zakon 95/2018, član 3.
[13] B. Šunderić, LJ. Kovačević, Radno pravo, Priručnik za polaganje pravosudnog ispita, Beograd, 2017, 98; R. Brković, Radnopravni položaj lokalnih službenika u Srbiji u svetlu novih zakonskih rešenja, Radno i socijalno pravo, br. 1, 2016, 60.
[14] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 151.
[15] R. Brković, Radnopravni položaj..., op. cit., 60.
[16] B. Urdarević, Radnopravni položaj javnih službenika u Republici Srbiji, Pravni život, br 11, 2017, 403; A. Antić, Novine u uređenju radnopravnog položaja zaposlenih u javnim službama u Srbiji, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Prištini, 2018, 425-437. Viđeti više: Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 1 stav 3.
[17] LJ. Jovanović, Odgovornost i vrste odgovornosti u savremenom društvu, Zbornik Pravnog fakulteta u Nišu, br 12, 1973, 90; Viđeti više: Z. M. Ivošević, Disciplinska i materijalna odgovornost u radnom odnosu, Beograd, 2000, 7; R. Brković, B. Urdarević, Radno pravo sa elementima socijalnog prava, Beograd, 2020, 196.
[18] P. Dimitrijević, D. Vučetić, J. Vučković, Sistem lokalne samouprave, Niš, 2015, 100; Ž. Mirjanić, Nadležnost za pokretanje i vođenje disciplinskog postupka, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1991, 212.
[19] A. T. Antić, Specifičnost radnopravnog položaja lokalnih službenika, doktorska disertacija, Pravni fakultet u Kragujevcu, 2020, 180.
[20] R. Lale, Disciplinska odgovornost lokalnih službenika u svijetlu novog Zakona o radu, Radno i socijalno pravo, br. 2, 2016, 19.
[21] P. Jovanović, Radno pravo, Pravni fakultet u Novom Sadu, 2015, 312.
[22] B. Perić, Pojam radnog odnosa, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1956, 201.
[23] LJ. Jovanović, Motiv i vinost, Zbornik Pravnog fakulteta u Nišu, 1971, 65.
[24] G. Obradović, S. Kovačević-Perić, op. cit., 49.
[25] LJ. Jovanović, Pojam i vrste umišljaja, Zbornik Pravnog fakulteta u Nišu, 1975, 131.
[26] Z. M. Ivošević, M. Z. Ivošević, Komentar Zakona o radu, Beograd, 2021, 410.
[27] Zakon o radu, Sl. glasnik RS, br. 24/205, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017- odluka US 113/2017 i 95/2018.
[28] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, čl. 137-138.
[29] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 137 stav 5.
[30] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 196.
[31] Dok npr. u opštem režimu radnih odnosa u Crnoj Gori Zakon o radu predviđa detaljniju uređenost disciplinske odgovornosti. Viđeti više: Zakon o radu Crne Gore, Sl. list CG, br. 74/2019, 8/2021, 59/2021, 68/2021 i 145/2021, član 144-157.
[32] V. Simović-Zvicer, Komentar Zakona o radu, Podgorica, 2020, 352.
[33] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 139-140.
[34] Dok se lex specialis zakonima predviđa da odlučivanje u organu uprave, kao i u bilo kom drugom organu, može biti zasnovano na kolektivnom ili inokosnom principu. Z. Lončar, Ovlašćeno službeno lice u upravnom postupku, Pravni život br. 10, 2017, 301.
[35] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 141.
[36] Zakon o opštem upravnom postupku, Sl glasnik RS, br 18/2016 i 95/2018, član 141.
[37] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 142.
[38] S. Kovačević-Perić, G. Obradović, Legitimnost novčane kazne kao disciplinske sankcije, Pravo i privreda, br. 10, 2014, 8; B. Šunderić, Radno pravo, Beograd, 2010, 53;
[39] Č. Bogićević, Neki opšti aspekti uticaja sankcija na radne odnose i status radnika, Glasnik Pravnog fakulteta u Kragujevcu, 1991, 195.
[40] T. Kovačević, Aktuelne tendencije u razvoju radnog prava, Zbornik radova Kopaoničke škole prirodnog prava, br. 4, 2021, 171.
[41] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, čl 145. «Za lakše povrede dužnosti iz radnog odnosa službeniku može da se izrekne novčana kazna do 20% njegove osnovne plate, za mesec u kome je novčana kazna izrečena. Za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa službeniku može da se izrekne: 1) novčana kazna od 20% do 30% njegove osnovne plate za mesec u kome je novčana kazna izrečena, u trajanju do šest meseci; 2) određivanje nižeg koeficijenta u rasponu do početka neposredno nižeg platnog razreda, koji ne može biti niži od početnog koeficijenta zvanja čije poslove službenik obavlja, prema zakonu kojim se uređuju plate u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave; 3) zabrana napredovanja od četiri godine; 4) premeštaj na radno mesto u neposredno niže zvanje uz određivanje koeficijenta prema zakonu kojim se uređuju plate u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave; 5) prestanak radnog odnosa».
[42] I. Wadderburn, The Worker and the Law, London, 1983, 196.
[43] Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, član 147-148.
* Trainee in the Administrative court of Montenegro.