Dr Miloš Prica^*

Pregledni naučni članak

UDK: 35.077.3

doi: https://doi.org/10.46793/GP.1602.013P

KONCEPTUALNI NEDOSTACI ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU^**

Rad primljen: 25. 07. 2025.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 012 2025.

Gledano iz ugla pravne književnosti, važeći Zakon o opštem upravnom postupku podvrgnut je snažnoj kritici poslenika pravne nauke. Dobronamerne i argumentovane kritike su lekovite jer doprinose poboljšanju upravnog zakonodavstva i pravnog sistema uopšte. Srbija ima gotovo stogodišnju tradiciju zakonskog uređivanja upravnog postupka, pri čemu je važno naglasiti kontinuitet sadržine teksta i nomotehnike koji su u pogledu Zakona o opštem upravnom postupku važili pre usvajanja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Tekstovi Zakona o opštem upravnom postupku u nas, osim izraženog nastojanja za očuvanjem sadržine i stila zakonopisanja, odisali su uzornom pismenošću i pravnotehničkom zrelošću. Nerazumno je odstupati od pravne tradicije, imajući u vidu da se time ruše, ne samo pravna svest i kultura, već i pravna sigurnost. Pri postojanju opravdanih razloga niko neće sporiti potrebu uređivanja zgrade od istorijskog i kulturnog značaja, da bi se sačuvalo njeno trajanje. Tako i u pogledu zakona, niko neće dovesti u pitanje potrebu razmatranja eventualnih izmena i dopuna zakona, ako to zahtevaju opravdani razlozi. Ali, zakoni jednako kao objekti od kulturnog značaja jesu deo kulture i istorijske svesti jednog naroda, i prirodno je nastojanje koje se usredotočava u pravcu njihovoga očuvanja. Do 2016. godine, Zakon o opštem upravnom postupku je u gotovo stogodišnjem periodu negovan i menjan sa nastojanjem da se sačuva njegovo važenje i da se obezbedi njegova delotvorna primena. Važeći Zakon o opštem upravnom postupku po svojoj sadržini bitno odstupa od svojih prethodnika, sledstveno čemu se može reći da je njegovim donošenjem porušena zgrada od posebnog značaja, da bi se na istom mestu izgradila nova zgrada. Predmet naše pažnje jesu konceptualni nedostaci Zakona o opštem upravnom postupku: u delu odnosa opšteg prema posebnim zakonima, u pogledu predmeta upravnog postupka te naspram domašaja primene Zakona o opštem upravnom postupku. Uklanjanje konceptualnih nedostataka Zakona o opštem upravnom postupku neophodan je uslov za uobličavanje sistema upravnoprocesnog zakonodavstva Republike Srbije.

Ključne reči: supsidijarna i shodna primena Zakona o opštem upravnom postupku, upravna stvar, upravnosudska stvar, predmet upravnog postupka, upravna delatnost.

I ZAKON O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU NASPRAM PRAVNOG PORETKA I UPRAVNE DELATNOSTI

Zakon o opštem upravnom postupku je osnovni procesni zakon u upravnoj materiji jer je njime na celovit način uređena oblast upravnoprocesnog zakonodavstva. Zakon o opštem upravnom postupku sadrži pravne principe kao teleološke pravne stavove i pravne norme kao sistemske pravne stavove, a zakonske norme kao regulativni pravni stavovi - na osnovu kojih se pravno rešava predmet upravnog postupka - sadržane su u merodavnom materijalnopravnom zakonu.[1]

Ne postoji zakon u pravnom poretku koji bi se u pogledu povezanosti sa drugim zakonima mogao uporediti sa Zakonom o opštem upravnom postupku, imajući u vidu da su širenje zakonskog pravnog uređivanja i umnožavanje zakonskih normi u pravnom poretku Republike Srbije doveli do toga da postoji preko dve stotine (materijalno-procesnih) zakona u kojima postoji upućivanje na primenu Zakona o opštem upravnom postupku. U pravnom poretku Republike Srbije zastupljeni su osnovni (sistemski) i posebni zakoni. Sistemski su oni zakoni koji na celovit način uređuju jednu oblast pravnog poretka, dok posebni zakoni to ne čine.[2] Odavde proizlazi da Zakon o opštem upravnom postupku u pravnom poretku važi kao osnovni zakon, ali Zakon o opštem upravnom postupku važi i kao opšti zakon - naspram posebnih zakona koji upućuju na primenu opšteg upravnoprocesnog zakona. Imajući ovo u vidu, složenost zakonopisanja proizlazi iz potrebe da Zakon o opštem upravnom postupku bude delotvoran u svojstvu osnovnog i opšteg zakona, a nevolja u vezi sa ovim je u tome što u našoj judikaturi i pravnoj nauci nisu utvrđeni jasni kriterijumi za uređivanje odnosa između Zakona o opštem upravnom postupku i drugih zakona, koji upućuju na primenu odredbi Zakona o opštem upravnom postupku.

Veoma je važno dokučiti - zašto nastaje širenje domašaja primene Zakona o opštem upravnom postupku? Istorijski posmatrano, razvijanje koncepta tzv. intervencionističke pravne države ishodovao je značajne promene u pogledu pojma zakona, njegove prirode i sadržine zakonskog pravnog uređivanja. U poretku „liberalne pravne države“ (nastaje krajem 18. i u svom izvornom obliku bitiše do Velikoga rata) vladalo je gledište o minimalnoj intervenciji zakonodavca i organa državne uprave. Geslo zakonodavstva u poretku liberalne pravne države glasilo je: „Na osnovu zakona, ali ne i neposredno zakonom“. U današnjim pravnim poretcima došlo je do prihvatanja i snažnog širenja doktrine o neposrednom zakonskom uređivanju u svim oblastima pravnog poretka, čime princip zakonitosti u materijalnom smislu potiskuje autonomiju subjekata teritorijalne zajednice i građansko društvo, sledstveno čemu se sužava polje autonomnog definisanja pravnih stavova pod okriljem građanskoga društva. U poretku „liberalne pravne države“ takvo stanje se ne bi moglo ni zamisliti, kamoli prihvatiti, osobito imajući u vidu da je donošenje građanskih zakonika zamišljeno kao pravna zaštita građanskog društva, a postojanje građanskoga društva i danas predstavlja neophodnu pretpostavku, ne samo za slobodan razvoj ličnosti i slobodu uopšte, već i za spontano ispoljavanje javnosti - prevashodno u postupku donošenja zakona. Prema tome, širenje zakonskog uređivanja početkom 20. veka predstavljalo je posledicu širenja uloge organa državne uprave, u procesu nestajanja liberalne (neintervencionističke) pravne države i nastajanja intervencionističke pravne države.

Nasuprot tome, državni intervencionizam na početku 21. veka ispoljava se prevashodno kao zakonski intervencionizam, koji u materijalnom smislu zadire u sve regione pravnog poretka. Na snazi je širenje intervencionizma zakonskih imperativnih normi u svim oblastima pravnog poretka, pri čemu intervencionizam u pitanju prati difuzija bića državne vlasti („upravni feudalizam“), kao posledica postojanja velikog broja organa javne vlasti i imalaca javnih ovlašćenja u poretku pravne države. Izazov za pravnu državu je u tome što zakonski intervencionizam sužava autonomiju građanskog društva i subjekata teritorijalne zajednice, a „upravni feudalizam“ dezintegriše institucionalni poredak državne vlasti.

Odavde proizlazi da širenje domašaja primene Zakona o opštem upravnom postupku nastaje usled širenja zakonskog uređivanja putem imperativnih normi, a ne kao rezultat širenja uloge organa državne uprave. Primena Zakona o opštem upravnom postupku ostvaruje se u pravnim predmetima koji se pravno uređuju odlučivanjem nadležnog organa na osnovu zakonskih imperativnih normi, pri čemu se pravni predmeti u pitanju po sebi ne mogu poistovećivati sa upravnim stvarima, kao tipičnim pravnim predmetima u upravnoj materiji.

S druge strane, Zakon o opštem upravnom postupku po prirodi stvari ne može obuhvatiti sve oblike upravne delatnosti, imajući u vidu da upravnoprocesni zakon uređuje pravni put rešavanja pravnih predmeta pojedinačnim pravnim aktom, dok preostali oblici upravne delatnosti (opšti akti i oblici fizičke upravne delatnosti) zahtevaju drugačije pravne puteve i podležu zasebnim pravnim režimima. Ova napomena je važna zbog granica kojima podleže pravno uređivanje putem upravnoprocesnog zakona, budući da nije u prirodi stvari da se Zakonom o opštem upravnom postupku izvorno regulišu materijalnopravna pitanja, niti se može pretendovati da se upravnoprocesnim zakonom obuhvate svi oblici ispoljavanja upravne delatnosti.

II VAŽEĆI ZAKON O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU NASPRAM PRAVNE SVESTI I PRAVNE TRADICIJE

Zakonodavstvo u poretku pravne države zasnovano je na tehnici ugovaranja i ugovoru kao saglasnosti subjekata teritorijalne zajednice i njihovih izabranih predstavnika. Jer, nastajanje zakona u poretku pravne države legitimno je samo ukoliko predstavlja rezultat usaglašavanja između subjekata teritorijalne zajednice i izabranih parlamentarnih predstavnika, a vrhunac toga usaglašavanja je uobličenje zakona kao izraza opšte volje.[3] U protivnom, bez ozbiljne razvijenosti diskusije i argumentacije u postupku donošenja zakona, odriče se mogućnost postojanja zakona u materijalnom smislu, a zakon u materijalnom smislu jeste pravna norma ili pravni propis, određenje onoga „što po pravu treba da bude za svakoga“.[4] „Opšta i apstraktna pravna odredba je zakon u materijalnom smislu. Individualna i konkretna pravna odredba je zakon u formalnom smislu ako proishodi od zakonodavnoga organa. S tačke materijalnoga stanovišta, ona je, prema okolnostima, upravni ili sudski akt.“[5]

Odavde proizlazi da je jedino legitimno da zakon nastane „odozdo“ kao ugovor u institucionalnom poretku teritorijalne zajednice, kako bi zakon kao formalni izvor prava mogao da posluži kao osnov da se u pravnom poretku razvije kružna linija od institucionalnog poretka teritorijalne zajednice ka institucionalnom poretku javne vlasti i natrag. To što se zakoni danas ― usled pokroviteljstva političkih stranaka nad državom i snažno nabujale stranačke protekcije - nameću „odozgo“, van odistinskog ugovaranja u navedenom značenju, belodano izražava krizu pravne države i parlamentarne predstavničke demokratije.[6]

Današnje zakonodavstvo počiva na pretpostavci identiteta između volje parlamenta i volje subjekata teritorijalne zajednice, ali je nevolja u tome što je pretpostavka u pitanju bez ukorenjenosti u pravnoj stvarnosti.       

Isto tako, usled snažnog umnožavanja propisa (zakona i podzakonskih akata), u pravnim porecima savremenih država pravnu snagu zadobija mnoštvo zakonskih normi i zakona različitih, pri čemu je u velikom broju današnjih država na delu nepostojanost zakonskog prava, imajući u vidu da se postojeći zakoni podvrgavaju režimu zakonodavne reforme kao procesa stalnog nestajanja i nastajanja zakona. Ako se pitanje sagleda sa tačke gledišta pravnog poretka Republike Srbije, videće se da je u periodu od uvođenja „višestranačja“ do danas, ne mali broj zakonâ usvojen kao izraz čistog voluntarizma i pravnog eksperimentisanja. Pritom je usvajanje zakonâ u nas često nailazilo na oštru osudu poslenika pravne nauke i struke, da bi se docnije i u stvarnosti pokazala potpuna neprimenljivost takvih zakonâ.

Donošenju važećeg Zakona o opštem upravnom postupku prethodilo je obilje predloga i konstruktivna polemika poslenika pravne nauke o potrebi zakonodavne reforme.[7] Nacrt važećeg Zakona o opštem upravnom postupku bio je predmet javne rasprave, ali javne rasprave u našim prilikama nemaju moć koja bi odgovarala doktrini o demokratskom društvu. Jer, javna rasprava u formalnom smislu postoji kada se poslenicima nauke i struke pruži prilika da se izjasne o predloženom zakonskom tekstu, a to se danas u eri visoko razvijenih informaciono-komunikacionih tehnologija može postići i tako što će se predvideti mogućnost elektronskog slanja komentara i primedaba. Suštinski gledano, uslov delotvorne javne rasprave biće ispunjen samo kada u ravni odlučujuće volje postoji svest o potrebi uvažavanja argumentovanih stavova poslenika pravne nauke i struke, što je izostalo prilikom donošenja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.

Kraljevina Jugoslavija bila je četvrta država u svetu u kojoj je donesen Zakon o opštem upravnom postupku (usvojen 1930. godine, a počeo da se primenjuje godinu dana kasnije). Imajući ovo u vidu, Srbija ima gotovo stogodišnju tradiciju zakonskog uređivanja upravnog postupka, pri čemu je važno naglasiti kontinuitet sadržine teksta i nomotehnike koji su u pogledu Zakona o opštem upravnom postupku važili pre usvajanja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.[8] Tekstovi Zakona o opštem upravnom postupku u nas, osim izraženog nastojanja za očuvanjem sadržine i stila zakonopisanja, odisali su uzornom pismenošću i pravnotehničkom zrelošću. Nerazumno je odstupati od pravne tradicije, imajući u vidu da se time ruše, ne samo pravna svest i kultura, već i pravna sigurnost. Pri postojanju opravdanih razloga niko neće sporiti potrebu uređivanja zgrade od istorijskog i kulturnog značaja, da bi se sačuvalo njeno trajanje. Tako i u pogledu zakona, niko neće dovesti u pitanje potrebu razmatranja eventualnih izmena i dopuna zakona, ako to zahtevaju opravdani razlozi. Ali, zakoni jednako kao objekti od kulturnog značaja jesu deo kulture i istorijske svesti jednog naroda, i prirodno je nastojanje koje se usredotočava u pravcu njihovoga očuvanja.

Do 2016. godine, Zakon o opštem upravnom postupku je u gotovo stogodišnjem periodu negovan i menjan sa nastojanjem da se sačuva njegovo važenje i da se obezbedi njegova delotvorna primena. Važeći Zakon o opštem upravnom postupku po svojoj sadržini bitno odstupa od svojih prethodnika, sledstveno čemu se može reći da je njegovim donošenjem porušena zgrada od posebnog značaja, da bi se na istom mestu izgradila nova zgrada. S tačke gledišta pravne svesti i pravne tradicije, ispravno je vratiti se pristupu zakonopisanja koji je važio pre donošenja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tačke gledišta pravnog poretka, važeći Zakon o opštem upravnom postupku sadrži ozbiljne konceptualne nedostatke, koji predstavljaju rezultat pogrešnog poimanja uloge procesnog zakona u upravnoj materiji i pravnom poretku.

III ODNOS ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU I DRUGIH ZAKONA

Povezanost zakona u pravnom poretku može podrazumevati sistematsko-teleološko ispitivanje dvaju sistemskih zakona iz različitih oblasti pravnog poretka, što je jedna situacija, dok druga situacija podrazumeva ispitivanje odnosa između sistemskog (osnovnog) zakona koji je uredio oblast pravnog poretka na celovit način i zakona koji prema sistemskom stoji u odnosu posebnog prema opštem. Poseban zakon prema opštem zakonu može stajati u režimu pravne podređenosti, ali i u režimu pravne upućenosti, iz čega proizlazi razlika između supsidijarne i shodne primene opšteg zakona.[9] Jedan sistemski zakon prema drugom sistemskom zakonu može stajati u odnosu posebnog zakona prema opštem zakonu ali samo u smislu pravne upućenosti i nipošto u režimu pravne podređenosti. Navedene činjenice čine opravdanim upotrebu triju izraza za označavanje pravnog karaktera zakona: (1) sistemski (osnovni) zakon, (2) opšti zakon i (3) poseban zakon.

Prema našem mišljenju, posebni zakoni prema Zakonu o opštem upravnom postupku, kao opštem zakonu, mogu stajati u režimu pravne podređenosti ali i u režimu pravne upućenosti, iz čega proizlazi razlika između supsidijarne i shodne primene opšteg zakona. U pravnoj literaturi nije izložena razlika između supsidijarne i shodne primene opšteg zakona, tako da u zakonodavstvu i svesti naših pravnika nije prisutan stav o razlikovanju shodne i supsidijarne primene opšteg zakona. Naš stav je da shodna primena nije isto što i supsidijarna primena opšteg zakona. Jer, shodna primena označava primenu opšteg zakona saobrazno prirodi odnosa između pravila pravnog postupka i materije pravnog uređivanja, dok bi supsidijarna primena podrazumevala primenu opšteg zakona u celosti u svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom.

Jedan sistemski zakon može u pravnom poretku stajati prema drugom sistemskom zakonu u odnosu posebnog zakona prema opštem zakonu - samo u režimu pravne upućenosti odn. shodne primene. To znači da pravni principi ustanovljeni sistemskim zakonom u jednoj oblasti pravnog poretka ne mogu biti nadređeni pravnim principima ustanovljenim sistemskim zakonom u drugoj oblasti pravnog poretka, sledstveno čemu je isključena mogućnost postojanja pravne podređenosti i supsidijarne primene jednog sistemskog zakona naspram drugog sistemskog zakona. Takav primer nudi nam upravo Zakon o opštem upravnom postupku (Sl. glasnik RS, br. 18/2016) koji može predvideti isključivo shodnu primenu odredaba Zakona o obligacionim odnosima vezano za pravni režim upravnih ugovora, a razlog upućivanja na sistemski zakon o obligacionim odnosima jeste popunjavanje pravnih praznina - shodno materiji pravnog uređivanja - u uređivanju upravnog ugovora kao posebnog pravnog instituta.

Član 26 važećeg Zakona o opštem upravnom postupku u pogledu upravnih ugovora predviđa supsidijarnu primenu zakona kojim se uređuju obligacioni odnosi. Ne možemo znati kakvo je značenje izraza „supsidijarna primena“ zakonodavac imao u vidu, ali prema značenju „supsidijarne primene“ koje zastupamo u ovom radu, možemo zaključiti da se odredbe Zakona o obligacionim odnosima ne mogu u celosti primeniti na režim upravnih ugovora iz Zakona o opštem upravnom postupku, sledstveno čemu ne može važiti supsidijarna, već shodna primena zakona kojim su uređeni obligacioni odnosi. „Budući da se Zakonom o opštem upravnom postupku povodom upravnih ugovora utelovljuje sudska zaštita u upravnom sporu, ratio legis je da se upravni ugovor razvija kao samostalan pravni institut, pod okriljem imperativnih zakonskih normi u različitim oblastima pravnog poretka i sa shodnom primenom Zakona o obligacionim odnosima. Razume se, na upravnom i građanskom pravosuđu je zadatak neposrednog definisanja upravnog ugovora kao pravnog instituta - otkrivanjem i definisanjem tipičnih pravnih predmeta (pravnih stvari) i pravnih situacija - na tromeđi zakonskog uređivanja upravnih ugovora između: (1) materijalnopravnih zakonskih odredbi o upravnim ugovorima u različitim oblastima pravnog poretka, (2) odredbi Zakona o opštem upravnom postupku i (3) odredbi Zakona o obligacionim odnosima."[10] Na primenu Zakona o obligacionim odnosima u upravnoj materiji upućuju i drugi zakoni. Tako, opšti režim građanskopravne odgovornosti za štetu u našem pravnom poretku ustanovljen je Zakonom o obligacionim odnosima[11], s tim da Zakon o obligacionim odnosima ne važi kao osnovni (sistemski) zakon u pogledu odgovornosti države za štetu.

Naime, Zakon o obligacionim odnosima ne uređuje odgovornost države za štetu na opšti način, osim što među posebne slučajeve odgovornosti ubraja odgovornost za štetu usled terorističkih akata, javnih demonstracija i manifestacija, kada obaveza naknade štete pada na državu.[12] Stoga, pravni režimi odgovornosti države za štetu u našem važećem pravnom poretku imaju posebne zakonske osnove, koji naspram opšteg režima građanskopravne odgovornosti za štetu stoje u odnosu posebnog prema opštem. Pri tome, pravni režim odgovornosti za štetu shodno se primenjuje na pitanja koja nisu regulisana u posebnim pravnim režimima odgovornosti države za štetu. Kao primer shodne primene može se predočiti i upućivanje Zakona o upravnim sporovima na shodnu primenu Zakona o parničnom postupku u upravnosudskom postupku (upravnom sporu). [13] U opisanim primerima shodna primena označava primenu opšteg zakona saobrazno prirodi odnosa između pravila pravnog postupka i materije pravnog uređivanja, a isključena je mogućnost supsidijarne primene opšteg zakona koja bi podrazumevala primenu opšteg zakona u celosti - u svim pitanjima koja nisu uređena drugim sistemskim zakonom.

S druge strane, Zakon o opštem upravnom postupku kao opšti zakon prema mnogobrojnim posebnim zakonima stoji u režimu neposredne, supsidijarne i shodne primene vlastitih odredbi. Prvo, Zakon o opštem upravnom postupku primenjuje se neposredno i u celosti kao procesni zakon na čiju primenu je uputio merodavni materijalnopravni zakon koji ne sadrži procesne odredbe.[14] U ovom primeru Zakon o opštem upravnom postupku je jedini procesni zakon koji se primenjuje povodom rešavanja pravnog predmeta, što je jedna situacija, dok druga situacija podrazumeva da je na primenu Zakona o opštem upravnom postupku uputio poseban zakon, koji osim materijalnopravnih sadrži i procesne norme. U ovoj potonjoj situaciji neophodno je utvrditi kriterijum za uređivanje odnosa između procesnih odredbi posebnih zakona i odredbi Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg zakona. Važeći Zakon o opštem upravnom postupku (Sl. glasnik RS, br. 18/2016) ima karakter opšteg procesnog zakona sa neposrednom primenom u upravnoj materiji, pri čemu se ovim zakonom precizira osnov za donošenje posebnih zakona: „(1) Ovaj zakon primenjuje se na postupanje u svim upravnim stvarima. (2) Pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim ovim zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ovim zakonom.“ (čl. 3 Zakona o opštem upravnom postupku).

To znači da je važećim Zakonom o opštem upravnom postupku propisan režim pravne nadređenosti opšteg zakona nad posebnim zakonima. S jedne strane, odavde proizlazi da važeći Zakon o opštem upravnom postupku predviđa primenu vlastitih odredbi u pogledu svih upravnih stvari, što znači da je način primene Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg zakona uslovljen utvrđivanjem pojma upravne stvari spram pravnih predmeta koji se pravno uređuju izdavanjem individualnih pravnih akata. Drugo, važeći Zakon o opštem upravnom postupku očevidno ima u vidu neposrednu primenu svojih odredbi u delu opštih pravnih načela i garantovanog stepena pravne zaštite i supsidijarnu primenu vlastitih odredbi na sva pitanja koja nisu uređena posebnim zakonom, što ne odgovara pravnoj stvarnosti velikoga mnoštva raznovrsnih materija koje se uređuju zakonskim imperativnim normama u pravnom poretku Republike Srbije.

Veoma je važno još jednom naglasiti da velik domašaj primene Zakona o opštem upravnom postupku ne predstavlja rezultat širenja intervencije organa državne uprave, već naprotiv predstavlja posledicu širenja zakonskog imperativnog pravnog uređivanja u pravnom poretku. To znači da se Zakon o opštem upravnom postupku primenjuje i u pravnim materijama koje se prema pravnim dobrima i pravnim interesima razlikuju od upravne materije u kojoj važi primat opšteg dobra i opštih interesa. Odavde proizlazi naša upitanost: da li je pravno ispravna neposredna i supsidijarna primena Zakona o opštem upravnom postupku naspram svih od preko dve stotine zakona koji upućuju na primenu Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg zakona?

Naše je gledište da je neposredna primena Zakona o opštem upravnom postupku opravdana samo u upravnoj materiji. Pod upravnom materijom imamo u vidu područje jezgra (najužeg područja) opšteg dobra u kojem vlada prevashodstvo opštih pravnih interesa kao dinamičkih izraza opšteg dobra.[15] Osnovna karakteristika pravnog uređivanja pravnih predmeta u upravnoj materiji je da u biću pravnog uređivanja postoji primat opštih interesa kao dinamičkih izraza opšteg dobra (kauza materijalnopravnog uređivanja), a tehnika pravnog uređivanja podrazumeva konkretizaciju opštih pravnih normi (regulativnih pravnih stavova) kao nedovršenih i nepreciziranih pravnih bića u upravno-pravnom režimu.[16]

U upravnoj materiji su i te kako zastupljena individualna pravna dobra i privatni interesi kao njihovi dinamički izrazi, pri čemu ostvarivanje privatnih interesa u upravnoj materiji stoji pod vladom opšteg dobra i opštih interesa kao dinamičkog izraza opšteg dobra. Primera radi, priznavanje subjektivnog prava u upravnoj materiji po pravilu se ostvaruje donošenjem upravnog akta po zahtevu stranke, iz čega proizlazi da u dotičnim predmetima postoji konstitutivnost individualnih pravnih dobara i privatnih interesa kao njihovih dinamičkih izraza. Međutim, priznavanje subjektivnog prava postiže se jednostranim pravnim uređivanjem, donošenjem upravnog akta od strane nadležnog organa državne uprave, a slobodna volja (zahtev stranke za priznavanje subjektivnog prava) predstavlja pravnu činjenicu, ne i pravotvorački izvor. Donošenje rešenja bez zahteva stranke dovelo bi do ništavosti upravnog akta, čime se odelotvoruje konstitutivnost privatnih interesa kao dinamičkih izraza individualnih pravnih dobara. To što pak, slobodna volja nema karakter pravotvoračkog izvora prilikom rešavanja o priznavanju subjektivnog prava, posledica je važenja zakonskih imperativnih normi i upravnopravnog režima kao osnovnog pravnog režima u upravnoj materiji.[17]

Za razliku od upravne materije, u pojedinim pravnim materijama (npr. visoko obrazovanje, socijalno osiguranje) nije moguće u celosti primeniti upravno-pravni režim predviđen Zakonom o opštem upravnom postupku, sledstveno čemu bi valjalo predvideti shodnu, a ne supsidijarnu primenu opšteg procesnog zakona. Povrh toga, postoje oblasti pravnog poretka koje se od upravne materije razlikuju i prema tehnici pravnog uređivanja (npr. postupci utvrđivanja disciplinske odgovornosti), što je dokaz više o ispravnosti važenja shodne primene Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg procesnog zakona. Van upravne materije danas postoji mnoštvo oblasti pravnog poretka u kojima se pravni predmeti rešavaju jednostrano - primenom imperativnih zakonskih normi od strane imalaca javnih ovlašćenja. Pomenute oblasti pripadaju institucionalnom poretku teritorijalne zajednice[18] i uređene su sistemskim (materijalno-procesnim) zakonima, a Zakon o opštem upravnom postupku se primenjuje kao opšti procesni zakon. Reč je oblastima pravnog poretka u kojima se materija pravnog uređivanja razlikuje od upravne materije, a razlika je u prirodi pravnih dobara i pravnih interesa koji sačinjavaju materiju pravnog uređivanja, kao i u pogledu materijalnopravnih principa vladajućih u materijama pravnog uređivanja o kojima govorimo. U procesnom smislu, primena Zakona o opštem upravnom postupku opravdana je zbog tehnike pravnog uređivanja - preciziranja opštih pravnih normi kao nedovršenih pravnih bića izdavanjem pojedinačnog pravnog akta - budući da se pravni predmeti u ovim materijama uređuju izdavanjem pravnih akata bez mogućnosti ugovaranja i primene slobodne volje kao pravotvoračkog izvora. S druge strane, oblik moguće primene Zakona o opštem upravnom postupku određuje materija pravnog uređivanja, iz čega proizlazi da prirodu pravnih predmeta koji se uređuju pojedinačnim pravnim aktima određuje materija pravnog uređivanja (odnos između pravnih dobara i pravnih interesa), karakteristike merodavnog materijalnog prava i tehnika pravnog uređivanja.[19] Upravna materija i materije pravnog uređivanja o kojoj govorimo imaju istu tehniku pravnog uređivanja, ali se međusobno razlikuju prema kauzi pravnog uređivanja - usled razlike između pravnih dobara i pravnih interesa koji sačinjavaju materiju pravnog uređivanja te i zbog drugačijih materijalnopravnih principa koji sačinjavaju biće pravnog uređivanja.

Članom 214 važećeg Zakona o opštem upravnom postupku ustanovljena je obaveza usklađivanja posebnih zakona sa Zakonom o opštem upravnom postupku, a odlukom Vlade Republike Srbije (Službeni glasnik RS, broj 119 od 29. decembra 2017.) obrazovano je Koordinaciono telo za usklađivanje posebnih zakona sa Zakonom o opštem upravnom postupku. No, usklađivanje posebnih zakona sa Zakonom o opštem upravnom postupku ni dan-danas nije provedeno!

Naše je mišljenje da usklađivanje posebnih zakona nije moguće bez izmene Zakona o opštem upravnom postupku, tako što će se odredbama Zakona o opštem upravnom postupku: (1) uteloviti razlika između supsidijarne i shodne primene opšteg procesnog zakona i (2) pojačati neposredna primena Zakona o opštem upravnom postupku u upravnoj materiji.[20]

Budući da je Zakon o opštem upravnom postupku sistemski (osnovni) procesni zakon u upravnoj materiji, nije dovoljno da posebni zakoni budu vezani samo pravnim principima i stepenom pravne zaštite sadržanim u Zakonom o opštem upravnom postupku, što znači da je u upravnoj materiji neophodno obezbediti da Zakon o opštem upravnom postupku u celosti važi kao sistemski i opšti procesni zakon. Poseban zakon u upravnoj materiji treba da bude konkretizacija pravnih principa i pravnih normi sistemskog procesnog zakona kao opšteg zakona, tako što će se posebnim zakonom normirati posebni slučajevi ispoljavanja pravnih instituta sadržanih u opštem procesnom zakonu. U navedenom značenju kao primer mogu poslužiti odredbe Zakona o državljanstvu (Sl. glasnik RS br. 135/2004, 90/2007 i 24/2018) koje normiraju odustanak od zahteva[21] i poništavanje rešenja u upravnom postupku,[22] primenjujući odredbe Zakona o opštem upravnom postupku na način koji predstavlja njihovu konkretizaciju, ali ne i njihovu povredu. Druga situacija podrazumeva mogućnost da se posebnim zakonima predvide i drugačija rešenja u odnosu na rešenja iz opšteg zakona pod uslovom da su rešenja u pitanju saglasna sa odredbama opšteg zakona. Ovde nije posredi konkretizacija pravnih instituta opšteg zakona, već je reč o drugačijim odredbama posebnog zakona koje su jezički i sistemsko-teleološki posve usaglašene sa opštim zakonom. Primera radi, o zahtevu za izdavanje vize odlučuje se u roku od 15 dana od dana podnošenja zahteva, a ako postoje opravdani razlozi ovaj rok se može produžiti do 30 dana (čl. 30 Zakona o strancima). Odavde proizlazi da Zakon o strancima predviđa rok za odlučivanje koji se razlikuje od opšteg roka predviđenog Zakonom o opštem upravnom postupku, pri čemu je u pitanju kraći rok i samim tim na delu je dopušteno odstupanje od odredbi opšteg procesnog zakona. Osim toga, u pojedinim pravnim predmetima dejstvo pojedinih odredbi Zakona o opštem upravnom postupku vezano je izvesnim pravnim činjenicama. Tako, prema čl. 91 Zakona o opštem upravnom postupku, upravni postupak je pokrenut zahtevom stranke kada organ primi zahtev stranke, a po prirodi stvari podnošenje zahteva ne vezuje se rokom niti postojanjem određene pravne činjenice. Međutim, postoje pravni predmeti u kojima je podnošenje zahteva uslovljeno rokom koji teče od propisane pravne činjenice. Tako, postupak azila pokreće se podnošenjem zahteva za azil ― ali u roku od 15 dana od dana registracije, što je odredba koja u sistematsko-teleološkom značenju ne protivreči odredbama iz čl. 91 Zakona o opštem upravnom postupku.

S druge strane, odstupanja od pravnih normi u odredbama posebnih zakona moraju imati pravni osnov u Zakonu o opštem upravnom postupku, što odgovara svojstvu opšteg procesnog zakona sa neposrednom primenom. Zakon o opštem upravnom postupku kao sistemski zakon uređuje pravne intitute tako što postavlja osnovne pravne norme kao sistemske pravne stavove koji će obezbediti da pravni instituti na opšti način važe u svim granama upravne materije, što ne znači da treba isključiti mogućnost odstupanja od opšteg režima pravnih instituta u odredbama posebnih zakona. Ali, za dopuštenost takvih odstupanja mora postojati pravni osnov u opštem procesnom zakonu, tako što će Zakon o opštem upravnom postupku izrečno ustanoviti moguća odstupanja i njihove granice. Primera radi, članom 98 stav 1 Zakona o opštem upravnom postupku predviđeno je da stranka može odustati od zahteva dok ne bude obaveštena o rešenju drugostepenog rešenja, dok je članom 36 Zakona o eksproprijaciji (Službeni glasnik RS br. 53/95) normirano da korisnik eksproprijacije može do pravnosnažnosti rešenja o eksproprijaciji da odustane od predloga za eksproprijaciju. Korisnik eksproprijacije može odustati od eksproprijacije i kasnije, zaključivanjem sporazuma sa ranijim vlasnikom eksproprijacije, što bi značilo odustajanje od eksproprijacije i nakon pravnosnažnosti rešenja. Odavde proizlazi da je u prirodi stvari da u materiji eksproprijacije kao delu upravne materije važi izuzetak od opšteg režima odustanka od zahteva, sledstveno čemu bi bilo pravovaljano da se citirani član 98 stav 1 Zakona o opštem upravnom postupku dopuni odredbom koja dopušta mogućnost da se posebnim zakonom predvidi izuzetak od osnovnog pravila o odustanku od zahteva.

Navešćemo još jedan primer iz materije pravnog uređivanja boravka stranaca na teritoriji Republike Srbije. Prema slovu čl. 145 Zakona o opštem upravnom postupku rešenje u upravnom postupku mora se izdati najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja upravnog postupka. U pogledu pravnog uređivanja statusa stranaca na teritoriji Republike Srbije, što je deo upravne materije, postoje pravni predmeti povodom čijeg rešavanja nije moguće izdati rešenje u roku od 60 dana. Dokaz tome su odredbe čl. 69 važećeg Zakona o strancima (Službeni glasnik RS br. 24/2018 i 31/2019):

„... (2) O zahtevu za stalno nastanjenje stranca u Republici Srbiji odlučuje Ministarstvo unutrašnjih poslova u roku od 60 dana od dana podnošenja zahteva. (3) Prilikom rešavanja po podnetom zahtevu za odobrenje stalnog nastanjenja, pored procene da li su ispunjeni uslovi iz čl. 67, 68. i 70. ovog zakona, Ministarstvo unutrašnjih poslova pribavlja procenu državnog organa nadležnog za zaštitu bezbednosti Republike Srbije da li stalni boravak stranca na teritoriji Republike Srbije predstavlja neprihvatljiv bezbednosni rizik. (4) Rok za dostavu procene je 55 dana od dana dostavljanja zahteva na razmatranje.“

Odavde proizlazi neophodnost da se predvidi izuzetak od osnovnog pravila iz čl. 145 Zakona o opštem upravnom postupku, kao i u drugim slučajevima iz upravne materije u kojima se utvrdi da izuzetak proizlazi iz prirode stvari. Uostalom, mogućnost odstupanja od osnovnog pravila sadržana je i u važećem Zakonu o opštem upravnom postupku. Primera radi, odstupanje je predviđeno u pogledu osnovnog pravila o odložnom dejstvu žalbe po kojem se rešenje ne izvršava dok ne istekne rok za žalbu. Odstupanje glasi:

„(1) Usmeno rešenje izvršava se i pre isteka roka za žalbu i posle podnošenja žalbe; (2) Rešenje se, izuzetno, izvršava pre isteka roka za žalbu, kao i posle podnošenja žalbe, ako bi odlaganje izvršenja stranci nanelo nenadoknadivu štetu ili teže ugrozilo javni interes“ (čl. 155).

Pravni osnov za odstupanje odredbe posebnog zakona od osnovnog pravila sadrži i član 48 stav 4 Zakona o opštem upravnom postupku: „Privremeni zastupnik može da odbije zastupanje samo iz razloga određenih posebnim propisima“, kao i član 66 stav 2 Zakona o opštem upravnom postupku: „Na obaveštavanje drugih učesnika u postupku primenjuju se odredbe ovog zakona o obaveštavanju stranke, ako zakonom nije drukčije propisano“; i dr.

Na opisani način obezbediće se da sve procesne odredbe posebnih zakona imaju pravni osnov u opštem procesnom zakonu, čime će Zakon o opštem upravnom postupku u upravnoj materiji uistinu zadobiti svojstvo sistemskog i opšteg zakona. To će zasigurno značiti da se u pojedinim granama upravne materije primarno primenjuju procesne odredbe posebnog zakona koje su usaglašene sa Zakonom o opštem upravnom postupku, a Zakon o opštem upravnom postupku će se supsidijarno (u celosti) primeniti na sva pitanja koja nisu uređena posebnim zakonom.

U drugim materijama pravnog uređivanja neposredna primena Zakona o opštem upravnom postupku važila bi samo u delu opštih pravnih principa kao teleoloških pravnih stavova, a u preostalom delu važila bi shodna primena odredaba Zakona o opštem upravnom postupku. Pri tome, budući da su pravni principi opšti teleološki pravni stavovi koji zahtevaju konkretizaciju, valjane primene Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg procesnog zakona ne može biti bez utvrđivanja svih pravnih normi (sistemskih pravnih stavova) Zakona o opštem upravnom postupku koji neposredno izražavaju opšta pravna načela (teleološke pravne stavove) upravnog postupka.[23] Zakon o opštem upravnom postupku van upravne materije prevashodno služi ostvarivanju jedinstva pravnog poretka kao ustavnoga principa. Razlog tome je potreba sprečavanja da „federalizacija“ državne vlasti putem javnih ovlašćenja ne dovede i do feudalizacije režima pravnog uređivanja pravnih predmeta, čime bi nastupila razgradnja pravnog poretka.

IV DOMAŠAJ PRIMENE ZAKONA O OPŠTEM UPRAVNOM POSTUPKU

Pojam upravne stvari u važećem Zakonu o opštem upravnom postupku[24] određen je isključivo prema tehnici pravnog uređivanja, što je posve pogrešno, imajući u vidu da pravnu stvar kao pravni pojam pretežno određuju materija pravnog uređivanja i materijalnopravni principi koje sačinjavaju biće pravnog uređivanja. Tehnika pravnog uređivanja određuje se prema biću pravnog uređivanja, a ne obrnuto. Otkrivanje upravne stvari podrazumeva slaganje pravnih predmeta u materijalnom smislu sa tehnikom pravnog uređivanja (upravno-pravnim režimom), kao izraz saobražavanja bića pravnog uređivanja u upravnoj materiji sa tehnikom pravnog uređivanja. Upravno-pravni režim je plod pomenutoga saobražavanja. Pravni predmeti koji se rešavaju u upravnoj materiji izdavanjem upravnih akata u upravnopravnom režimu - predstavljaju upravne stvari. Naše mišljenje je da se upravnom stvari mogu nazvati samo pravni predmeti koji se pravno uređuju upravno-regulativnom delatnošću (izdavanjem upravnih akata i zaključivanjem upravnih ugovora), dok starateljsko-upravna delatnost i upravno-kontrolna delatnost (upravne radnje i javne usluge), kao vidovi fizičke delatnosti u pravnom poretku ne mogu imati karakter upravne stvari kao pravnog oblika. Fizička delatnost o kojoj govorimo pripada upravnoj materiji i upravnopravnom režimu ali nema karakter upravne stvari, s obzirom na to da se fizičkom delatnošću ne uređuju pravni predmeti, a pravne stvari nastaju povodom preduzimanja određenih oblika fizičke delatnosti: (1) prekršajne stvari (izricanje sankcije od strane organa državne uprave), (2) građanske stvari (npr. zahtev za naknadu štete prouzrokovane nezakonitom upravnom radnjom) i (3) upravne stvari (povodom vršenja ili propuštanja upravne radnje i vršenja javnih usluga).[25]

Ne uzimanje u obzir razlike između upravne materije, upravne stvari i upravne delatnosti na videlo izlazi i u pogledu prigovora, koji je predviđen kao pravno sredstvo u upravnom postupku, iako prigovor to svojstvo ne može imati. Jer, „prigovor predstavlja zahtev za pružanjem pravne zaštite, akt inicijalnog karaktera kojim se upravni postupak tek pokreće. Pravna sredstva u upravnom postupku, redovna i vanredna, stranke će moći da iskoristi tek onda kada, po izjavljenom prigovoru upravni postupak bude sproveden i kada bude donet upravni akt.“[26]

Odavde proizlazi da pojam upravne stvari nije proširen, već je proširen prostor za nastanak upravne stvari, što upućuje na zaključak da je definisanje upravne stvari u važećem Zakonu o opštem upravnom postupku stvar pogrešnog teorijskog eksperimentisanja. Prvo, definicija upravne stvari je naučno neosnovana jer ne polazi od razlike između pravne stvari i pravne situacije, javnog i opšteg interesa, upravne materije, upravne stvari i upravne delatnosti, pri čemu definicija u pitanju ne uzima u obzir ni razliku između duhovne delatnosti (pravnog uređivanja pravnih predmeta) i fizičke delatnosti (preduzimanja upravnih radnji i pružanja javnih usluga), što je naučno i pozitivnopravno neprihvatljivo. Drugo, definicija upravne stvari polazi samo od tehnike pravnog uređivanja, a ispravno je jedino da poimanje upravne stvari obuhvati materiju pravnog uređivanja (pravna dobra i pravne interese) i pravni režim uređivanja pravnih predmeta kao celine sastavljene od pravnih principa kao teleoloških pravnih stavova i pravnih normi kao regulativnih i sistemskih pravnih stavova. Naposletku, ne vidi se uopšte u čemu je praktični značaj dotične definicije, posebno što definicija u pitanju sadrži i formulaciju da će karakter upravne stvari imati svaki pravni predmet koji se upravnom stvari imenuje posebnim zakonom.

Povrh toga što prilikom utvrđivanja sadržine teksta važećeg Zakona o opštem upravnom postupku nije uzeta u obzir razlika između upravne materije, upravne delatnosti i upravne stvari, nevolja je i u tome što se odredbama ovog procesnog zakona izvorno uređuju i materijalnopravna pitanja, što je nedopustivo. Osim pomenutih oblika fizičke upravne delatnosti, primer zadiranja u materijalno pravo belodan je i kod upravnih ugovora.

Prema našem gledištu, najvažnije karakteristike upravnog ugovora su: (1) cilj zaključivanja upravnog ugovora je ostvarivanje opšteg interesa; (2) zaključivanju upravnog ugovora prethodi poseban i složen postupak ispitivanja opšteg i javnog interesa za zaključivanje upravnog ugovora; (3) pravno biće upravnog ugovora je u najvećoj meri uređeno zakonskim imperativnim normama i (4) u pogledu izvršenja upravnog ugovora zastupljen je upravnopravni režim zaštite javnog poretka. Upravni ugovor stoga jeste podzakonski individualni pravni akt, koji većim delom nastaje kao konkretizacija zakonskih imperativnih normi, a u preostalom delu predstavlja rezultat ugovoranja između ugovornih strana.[27]

Nerazumevanje upravnog ugovora kao pravnog instituta u nas dovelo je do zakonskog ustanovljanja gotovo neprimenljivog pravnog režima upravnog ugovora u našem pravnom poretku. Naime, prema odredbama važećeg Zakona o opštem upravnom postupku Republike Srbije, upravni ugovor je normiran kao „dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim zakonom određeno, zaključuju organ i stranka i kojim se stvara, menja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari“ (član 22). Prvo, nije u prirodi stvari da materijalnopravna pitanja upravnog ugovora predstavljaju materiju uređivanja procesnim zakonom, a osim toga problem je i u tome što se Zakonom o opštem upravnom postupku propisuje pravni režim pravnog preimućstva državnog organa kao jedne ugovorne strane upravnog ugovora, na način koji dovodi u pitanje mogućnost primene upravnog ugovora u pravnoj stvarnosti.

Pravno preimućstvo državnog organa kao jedne ugovorne strane dopušteno je samo u meri u kojoj je potrebno da državni organ bude čuvar javnog interesa i javnog poretka, što je slučaj kada je organ ovlašćen da ugovor vanredno raskine radi zaštite javnog poretka zbog okolnosti u sferi iracionalnog i nepredvidljivog,[28] dok je posve neopravdano da ugovorne strane budu nejednake povodom okolnosti koje se tiču postupanja ugovornih strana u sferi racionalnog i predvidljivog. Tako, Zakon o opštem upravnom postupku normira pravo državnog organa kao ugovorne strane da ugovor raskine u slučaju neispunjenja ugovorne obaveze od strane drugog saugovornika, a ako organ ne ispunjava obaveze iz ugovora, druga ugovorna strana ne može raskinuti upravni ugovor, ali može izjaviti prigovor (član 24 i 25 Zakona o opštem upravnom postupku). Prigovor se izjavljuje rukovodiocu organa na čije se postupanje odnosi, koji i odlučuje o prigovoru (član 148 Zakona o opštem upravnom postupku). O prigovoru se odlučuje rešenjem, koje se izdaje u roku od 30 dana od prijema prigovora, pri čemu je normirano pravo na žalbu protiv rešenja o prigovoru (član 149 i 150 Zakona o opštem upravnom postupku). To znači da predočeni zakonski pravni režim upravnog ugovora ne uzima u obzir konstitutivnost privatnog interesa i njegovog predvidljivog ostvarivanja putem upravnog ugovora, bez kojeg upravni ugovor nije moguć. Jer, glavno obeležje upravnog ugovora je pridržaj zakonskih imperativnih normi u biću upravnog ugovora i pravna sigurnost ugovorne strane da privatni interes neće biti stavljen u mogućnost nepredvidljivog i samovoljnog postupanja državnog organa kao ugovorne strane. Zakonsko uređivanje prava na raskid ugovora na opisan način dovodi u pitanje mogućnost predvidljivog ostvarivanja privatnog interesa, sledstveno čemu se i postavlja pitanje da li je upravni ugovor u smislu Zakona o opštem upravnom postupku uopšte pravno moguć.

Predočeno zakonsko uređivanje upravnog ugovora očevidno je uzrokovano teorijskim gledištem o „jačoj volji“ organa kao ugovorne strane u našoj pravnoj književnosti, što je posve neosnovano. Organ nema volju, pa samim tim ni jaču volju, sledstveno čemu nije ispravno normirati režim upravnog ugovora koji u pogon stavlja mogućnost ispoljavanja pravno zaštićene samovolje organa kao saugovornika. Uz to, nema opravdanja da pravna vezanost državnog organa kao ugovorne strane bude manja kod izvršenja upravnog ugovora naspram pravne vezanosti državnog organa u izvršenju izdatog upravnog akta.

Dakle, upravni ugovori i pravna zaštita povodom oblika fizičke upravne delatnosti ni u kom slučaju ne mogu da budu materija koja bi mogla biti valjano uređena Zakonom o opštem upravnom postupku.

V PREDMET UPRAVNOG POSTUPKA I UPRAVNI SPOR: UPRAVNA STVAR I UPRAVNOSUDSKA STVAR

Ustavom Republike Srbije zajemčena je sudska kontrola zakonitosti pojedinačnog pravnog akta.[29] U sledstvu ustavne garantije o bezizuzetnom sudskom ispitivanju zakonitosti pojedinačnih pravnih akata, godine 2009. je stupio na pravnu snagu Zakon o upravnim sporovima (Sl. glasnik RS br. 111/2009), kojim je (čl. 3) proširen predmet upravnog spora, tako što se sada u upravnom sporu, osim zakonitosti upravnih akata donesenih u upravnim stvarima, ispituje i zakonitost drugih pojedinačnih pravnih akata donesenih u drugim pravnim stvarima. Imajući navedeno u vidu, neophodno je pomeriti pravac pojmovnog razvijanja predmeta upravnog spora, od upravne stvari u pravcu određivanja upravnosudske stvari kao predmeta upravnog spora. Jer, upravna stvar je jedna pored drugih pravnih stvari koje dolaze pod okrilje sudske kontrole zakonitosti u upravnom sporu, sledstveno čemu je za označavanje predmeta upravnog spora sada ispravno upotrebljavati izraz: „upravnosudska stvar“.

Zakonsko određivanje upravnosudske stvari (predmeta upravnog spora) sada nameće potrebu utvrđivanja osnovnog kriterijuma koji opravdava da se pojedinačni pravni akti iz brojnih materija pravnog uređivanja i različitih pravnih režima stave pod okrilje sudskog ispitivanja zakonitosti u upravnom sporu. Sistemsko-teleološkim tumačenjem gore citirane ustavne garantije o obaveznom sudskom ispitivanju zakonitosti pojedinačnog pravnog akta, jasan je zaključak da upravni spor predstavlja osnovni oblik sudske kontrole zakonitosti pojedinačnog pravnog akta, osim kada je po prirodi stvari predviđena drugačija sudska zaštita.[30] Osim ovog formalnog kriterijuma, da je upravni spor isključen u pravnim stvarima koje su u nadležnosti suda u drugom pravnom postupku (npr. parnična stvar, vanparnična stvar i dr.),[31] materijalni kriterijum za određivanje predmeta upravnog spora (upravnosudske stvari) vodi nas do tehnike pravnog uređivanja pravnih stvari, koje u smislu sudske zaštite potpadaju pod kontrolu zakonitosti u upravnom sporu. Tehnika pravnog uređivanja u pitanju podrazumeva rešavanje pravnih predmeta izdavanjem pojedinačnih pravnih akata razumskom interpretacijom imperativnih zakonskih normi kao nepreciziranih i nedovršenih pravnih bića. Pri tome, postoje pravne stvari koje se, pored razumske intepretacije imperativnih pravnih normi, mogu pravno uređivati i na osnovu ocene celishodnosti, ali je kod svih pravnih stvari koje su predmet upravnog spora isključena slobodna volja kao pravotvorački izvor, što je veoma važan element za otkrivanje upravnosudske stvari i njenoga odvajanja od parnične i vanparnične stvari. Osim toga, bitno obeležje pravnih stvari koje su predmet upravnog spora izražava okolnost da se njihovo pravno uređivanje provodi kao vid redovne delatnosti u pravnom poretku, jednostranim rešavanjem od strane državnog organa ili imaoca javnih ovlašćenja. Tehnika pravnog uređivanja kao kriterijum za određivanje predmeta upravnog spora po sebi naglašava jačinu javnog interesa zastupljenog kod rešavanja pravnih stvari koje pripadaju upravnom sporu, što je jedna strana pojavnosti, dok s druge strane, pravne stvari u pitanju deli razlika u materiji pravnog uređivanja i pravnome režimu imanentnom za svaku oblast pravnog poretka. Upravo bi pomenuta razlika trebalo da podstakne doktrinarno razvijanje upravnosudske stvari kao pravnog oblika, kako u naučno-akademskoj, tako i u sudskoj jurisprudenciji.

Sudska kontrola zakonitosti u upravnom sporu ne može obuhvatiti upravnu materiju u celosti niti može u svim upravnim stvarima u celosti obuhvatiti upravno-pravni režim uređivanja upravne stvari. Prvo, u upravnoj materiji su zastupljene pravne stvari koje ne mogu biti predmet sudske kontrole zakonitosti u upravnom sporu. U pitanju su pravne stvari u čijem je pravnom uređivanju zastupljena slobodna volja kao pravotvorački izvor (poravnanje u upravnom postupku i pred organom uprave uopšte),[32] pri čemu postoje i različiti imovinskopravni predmeti koji se uređuju od strane organa uprave pojedinačnim pravnim aktima u pogledu kojih je predviđena sudska zaštita u parničnom postupku.[33] Drugo, predmet upravnog spora nisu materijalni (fizički) akti organa uprave,[34] a materijalni (fizički) akti u upravnoj materiji imaju isti značaj koliko i pravni akti. Naposletku, u upravnim stvarima koje se rešavaju na osnovu upravne ocene celishodnosti, sudska kontrola zakonitosti je po prirodi stvari ograničena nemogućnošću kontrole celishodnosti koja oblikuje pravno biće upravnih akata donesenih na osnovu upravne ocene celishodnosti (diskrecionih upravnih akata). Uz to, spor pune jurisdikcije je isključen kada se kao predmet upravnog spora javi upravni akt donesen na osnovu upravne ocene celishodnosti (čl. 43 st. 2 Zakona o upravnim sporovima), što jasno potvrđuje nemogućnost da sudsko ispitivanje u upravnom sporu zahvati upravno-pravni režim u celosti. Ovde nikako nije reč o ostvarivanju podele vlasti kao proklamovanog cilja u pravnom poretku, već je reč o tome da podelu vlasti ovaploćuje nemogućnost da se sudskim ispitivanjem obuhvati upravno-pravni režim u celosti, posebno kada je u pitanju pretpostavka legalnosti, upravna ocena celishodnosti i neposredno izvršenje. Jer, tada se tok upravne delatnosti se pravom ne može zaustaviti niti je moguće vraćanje u pređašnje stanje. Odavde belodano proizlazi razlog pojmovnog razlikovanja upravne stvari i upravnosudske stvari, sa veoma važnom napomenom da je za doktrinu o pravnoj državi veoma važna sudska jurisprudencija o cilju zakona i prekoračenju ovlašćenja povodom upravne ocene celishodnosti, što znači da će se odnos između upravne stvari i upravnosudske stvari pojmovno razviti u meri u kojoj naše upravno pravosuđe bude razvijalo jurisprudenciju (pravna shvatanja i doktrine) o cilju zakona kao elementu materijalne zakonitosti naspram upravne ocene celishodnosti.

Povrh toga, trebalo bi imati u vidu da se ocena celishodnosti kao pravotvorački izvor javlja i u drugim materijama koje dolaze pod okrilje upravnog spora. Prvo, postoje pojedinačni pravni akti koje najviši državni organi donose putem političke ocene celishodnosti („akti vlade“), sledstveno čemu je sudska kontrola zakonitosti u upravnom sporu bitno ograničena ili je svedena na formalnopravni minimum (npr. izbor, imenovanje i postavljanje javnih funkcionera i sl.). U pitanju su političke stvari nastale saobražavanjem pravnih predmeta iz političke materije u materijalnom smislu sa visokopolitičkom ocenom celishodnosti kao pravotvoračkim izvorom. Iako je u ovim političkim stvarima sudska kontrola zakonitosti bitno ograničena, njeno postojanje opravdano je zbog činjenice da pravno biće akata u pitanju jednim delom može biti regulisano imperativnim zakonskim normama. Političke stvari su samostalne kada pravno biće pojedinačnog pravnog akta oblikuje isključivo politička ocena celishodnosti (npr. imenovanje ambasadora), dok pravno uređivanje političkih stvari može podrazumevati i pridržaj imperativnih zakonskih normi u pravnom biću pojedinačnog pravnog akta (politička ocena celishodnosti i razumska interpretacija imperativnih zakonskih normi).[35]

Drugo, postoje pojedinačni pravni akti koji se donose na osnovu ocene celishodnosti u sferi racionalnog i predvidljivog, za razliku od diskrecionih upravnih akata koji se donose u sferi iracionalnog i nepredvidljivog u pravnom poretku. U red takvih pojedinačnih pravnih akata spadaju: rešenje Vlade Republike Srbije o utvrđivanju javnog interesa za eksproprijaciju, pojedinačni pravni akt o izboru nastavnika fakulteta, određene vrste urbanističkih planova i dr. Primera radi, prilikom utvrđivanja javnog interesa za eksproprijaciju, Vlada kao nadležni odlučilac bi trebalo da oceni predloženi način ostvarivanja svrhe eksproprijacije (opšti interes) naspram pravnih dobara u pravnom poretku (npr. životne sredine, kulturnih dobara i dr.), imajući u vidu svojstvo javnog interesa kao regulativne determinante pravnog poretka. Ocena zakonitosti u upravnom sporu u ovome slučaju podrazumevala bi ispitivanje odnosa između pravnog osnova eksproprijacije kao pravnog instituta, cilja merodavnog zakona o eksproprijaciji i ocene celishodnosti u sferi racionalnog i predvidljivog u pravnom poretku.

Za određivanje identiteta upravnosudske stvari od velikog značaja biće i ispitivanje domašaja shodne primene Zakona o opštem upravnom postupku u pravnim stvarima van upravne materije, o čemu smo već govorili.[36] Shodna primena o kojoj govorimo ne može se ispoljiti na isti način u svim materijama u kojima postoji upućivanje na pravila Zakona o opštem upravnom postupku, kao što uostalom ni pravni režim upravnog spora nije isti kod svih pojedinačnih pravnih akata koji predstavljaju predmet upravnog spora.[37]

Naposletku, u pravnim stvarima čije rešavanje karakteriše režim potpune pravne vezanosti, identitet upravnog spora i upravnosudske stvari nije moguć bez ozbiljne zastupljenosti spora pune jurisdikcije u postupanju Upravnog suda. Jer, legitimitet upravnog pravosuđa - da bude čuvar zakonitosti i subjektivnih prava - oblikuje se u pravnoj svesti subjekata pravnog poretka, naročito u meri u kojoj upravno pravosuđe svojom judikaturom i jurisprudencijom usmerava postupanje ovlašćenih subjekata povodom jednostranog preciziranja imperativnih pravnih normi. Usmeravanje u pitanju nije moguće ostvariti bez preovlađujuće zastupljenosti spora pune jurisdikcije u stvarima u kojima je spor pune jurisdikcije dopušten, a svakako da ne postoji teorijsko uporište da tas sudskog ispitivanja uvek prevagne na stranu odlučivanja u režimu ograničene jurisdikcije.[38]

Da zaključimo: veoma je važno i posve osnovano - upravnosudsku stvar kao zakonski pojam uvesti u naš pravni poredak i judikaturu. Upravna stvar i upravnosudska stvar su dve zasebne pravne stvari u pravnom poretku. Pojmovno određivanje upravnosudske stvari u pravnom poretku trebalo bi prevashodno da se ispolji kao razvijanje doktrine o zakonitosti u materijalnom smislu, a pojmovno razvijanje upravnosudske stvari neophodno je i za obezbeđivanje legitimiteta upravnog pravosuđa. Legitimitet upravnog pravosuđa nije moguće obezbediti bez pravovaljane i zračeće jurisprudencije oličene u pravnim stavovima praćenim obrazloženim pravnim shvatanjima.

VI PREDLOZI ZA IZMENU UPRAVNOPROCESNOG ZAKONODAVSTVA

Kraljevina Jugoslavija bila je četvrta država u svetu u kojoj je donesen Zakon o opštem upravnom postupku (usvojen 1930. godine, a počeo da se primenjuje godinu dana kasnije). Imajući ovo u vidu, Srbija ima gotovo stogodišnju tradiciju zakonskog uređivanja upravnog postupka, pri čemu je važno naglasiti kontinuitet sadržine teksta i nomotehnike koji su u pogledu Zakona o opštem upravnom postupku važili pre usvajanja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Tekstovi Zakona o opštem upravnom postupku u nas, osim izraženog nastojanja za očuvanjem sadržine i stila zakonopisanja, odisali su uzornom pismenošću i pravnotehničkom zrelošću. Nerazumno je odstupati od pravne tradicije, imajući u vidu da se time ruše, ne samo pravna svest i kultura, već i pravna sigurnost. Pri postojanju opravdanih razloga niko neće sporiti potrebu uređivanja zgrade od istorijskog i kulturnog značaja, da bi se sačuvalo njeno trajanje. Tako i u pogledu zakona, niko neće dovesti u pitanje potrebu razmatranja eventualnih izmena i dopuna zakona, ako to zahtevaju opravdani razlozi. Ali, zakoni jednako kao objekti od kulturnog značaja jesu deo kulture i istorijske svesti jednog naroda, i prirodno je nastojanje koje se usredotočava u pravcu njihovoga očuvanja. Do 2016. godine, Zakon o opštem upravnom postupku je u gotovo stogodišnjem periodu negovan i menjan sa nastojanjem da se sačuva njegovo važenje i da se obezbedi njegova delotvorna primena. Važeći Zakon o opštem upravnom postupku po svojoj sadržini bitno odstupa od svojih prethodnika, sledstveno čemu se može reći da je njegovim donošenjem porušena zgrada od posebnog značaja, da bi se na istom mestu izgradila nova zgrada. S tačke gledišta pravne svesti i pravne tradicije, ispravno je vratiti se pristupu zakonopisanja koji je važio pre donošenja važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tačke gledišta pravnog poretka, važeći Zakon o opštem upravnom postupku sadrži ozbiljne konceptualne nedostatke, koji predstavljaju rezultat pogrešnog poimanja uloge procesnog zakona u upravnoj materiji i pravnom poretku.

Zakon o opštem upravnom postupku je osnovni procesni zakon koji se primenjuje neposredno i supsidijarno u upravnoj materiji, ali bilo bi osnovano da Zakon o opštem upravnom postupku važi i kao opšti procesni zakon sa shodnom primenom u pojedinim materijama. Pisci važećeg Zakona o opštem upravnom postupku nisu uzeli u obzir razliku između neposredne, supsidijarne i shodne primene zakona, što je razlog neuređenosti odnosa između opšteg upravnoprocesnog zakona i posebnih zakona. Naše je mišljenje da usklađivanje posebnih zakona nije moguće bez izmene Zakona o opštem upravnom postupku, tako što će se odredbama Zakona o opštem upravnom postupku: (1) uteloviti razlika između supsidijarne i shodne primene opšteg procesnog zakona, (2) pojačati neposredna primena Zakona o opštem upravnom postupku u upravnoj materiji i (3) utvrditi granice mogućih odstupanja posebnih zakona od pravnih instituta Zakona o opštem upravnom postupku.

Zakonski pojam upravne stvari je netačan, konfuzan i suvišan. Upravna stvar obuhvata samo pravne predmete koji se uređuju upravnim aktima, dok ostali oblici upravne delatnosti pripadaju upravnoj materiji, ali nisu upravne stvari. Pisci Zakona o opštem upravnom postupku nisu imali u vidu razliku između upravne delatnosti, upravne materije i upravne stvari. Definiciju upravne stvari treba brisati iz teksta Zakona o opštem upravnom postupku.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku kao procesnoga zakona uređuju se izvorno i materijalnopravna pitanja, što je nedopustivo. Posledica tog nesrećnog zakonopisanja jeste nevaljano uređivanje upravnih ugovora, koji i posle šest godina postoje samo kao slovo na zakonskom papiru, a nesrećno je i propisivanje prigovora kao pravnog sredstva u upravnom postupku, budući da, po prirodi stvari, prigovor ne može imati karakter pravnog sredstva u upravnom postupku, imajući u vidu da se njime upravni postupak tek pokreće. Upravnom ugovoru i oblicima fizičke upravne delatnosti (upravnim radnjama i javnim uslugama) nije mesto u tekstu Zakona o opštem upravnom postupku.

Upravna stvar i upravnosudska stvar su dve zasebne pravne stvari u pravnom poretku. Upravna stvar je predmet upravnog postupka, a upravnosudska stvar predstavlja predmet upravnog spora. Razliku između upravne i upravnosudske stvari trebalo bi zakonom normirati. Pojmovno određivanje upravnosudske stvari u pravnom poretku trebalo bi prevashodno da se ispolji kao razvijanje doktrine o zakonitosti u materijalnom smislu, a pojmovno razvijanje upravnosudske stvari neophodno je i za obezbeđivanje legitimiteta upravnog pravosuđa. Naposletku, ova razlika važna je i u pogledu uređivanja odnosa između Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima.

Miloš Prica, LL.D.^*

CONCEPTUAL SHORTCOMINGS OF THE GENERAL ADMINISTRATIVE PROCEDURE ACT

Summary

In legal literature, the current General Administrative Procedure Act (2016) has been subjected to strong criticism by legal scholars. Reasoned and well-minded criticism has beneficial and remedial effects because it contributes to improving administrative legislation in particular and the legal system in general. Considering that Serbia has an almost century-old tradition of statutory regulation of administrative procedure, it is important to emphasize the continuity of content and the nomotechnics that were prominent features of legal texts of the former general administrative procedure acts before the adoption of the current General Administrative Procedure Act (GAPA, 2016). In addition to the express effort to preserve the subject matter content and style of legislation, the legal texts of the former general administrative procedure acts in Serbia were radiant exemplars of outstanding literacy, articulation and nomotechnical maturity. Any departure from such legal tradition is unreasonable because it undermines the national legal awareness and culture as well as legal certainty. If there are justified reasons, no one will dispute the need to repair and restore a building of historical and cultural significance in order to preserve it for posterity. Similarly, in terms of law, no one will question the need to consider introducing possible amendments and supplements to a legislative act if such activity is properly supported by reasoned justification. Just like objects of cultural significance, laws are part of the national culture and historical consciousness; thus, there is a natural and intrinsic urge to strive to preserve them. In the past almost century-old tradition of statutory regulation of administrative procedure until 2016, the General Administrative Procedure Act was nurtured and amended with the aim of preserving its validity and ensuring its effective implementation. The current General Administrative Procedure Act (2016) significantly differs in content and nomotechnics from its predecessors. Thus, the adoption of this legislative act may be equated with the act of demolishing a building of special significance for national heritage for the purpose of erecting a modern building in the same location. The subject matter of analysis in this paper are the conceptual shortcomings of the General Administrative Procedure Act (GAPA), with specific reference to the relationship between general and special laws, the subject matter of administrative procedure, and the scope of application of the GAPA (2016). Eliminating the conceptual shortcomings of the General Administrative Procedure Act is a conditio sine qua non for shaping the system of administrative procedure legislation of the Republic of Serbia.

Key words: General Administrative Procedure Act, subsidiary and corresponding application of legal rules, administrative matter, administrative-judicial matter, subject matter of administrative procedure, administrative activity.

---

* Vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Nišu, pricamilos@prafak.ni.ac.rs

** „Rad je nastao kao rezultat finansiranja od strane Ministarstva nauke, tehnološkog razvoja i inovacija, po Ugovoru evidencioni broj 451-03-137/2025-03/ 200120 od 04.02.2025. godine.” Rad predstavlja ostvarivanje ciljeva održivog razvoja u skladu sa univerzalnom strategijom Ujedinjenih nacija (Agenda 2030).

[1] M. Prica, Pravni principi u poretku pravne države: kanoni pravnog poretka i "unutrašnjeg pravnog sistema", Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu br. 80, 2018, 135-180.

[2] Pozitivnopravno gledano, doktrina o razlikovanju sistemskih i posebnih zakona zasluga je Ustavnoga suda Republike Srbije koji je u svojim judikatima utvrdio pravne stavove vezano za jedinstvo pravnog poretka kao ustavni princip. Osnovni pravni stav Ustavnog suda o jedinstvu pravnog poretka glasi: „Polazeći od odredbe člana 4. stav. 1. Ustava koja utvrđuje načelo jedinstvenog pravnog poretka, kao jedan od osnovnih principa na kojima počiva ustavnopravni sistem Republike Srbije, Ustavni sud ukazuje da iako važeći pravni sistem u Republici ne pravi razliku između tzv. organskih, osnovnih ili drugih zakona koji imaju jaču pravnu snagu od ostalih, „običnih“ zakona, što ima za posledicu da, saglasno odredbi člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost zakona, ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja.“ IUZ-225/2005 od 19. 04. 2012. godine. M. Prica, Jedinstvo pravnog poretka kao ustavno načelo i zakonsko uređivanje oblasti pravnog poretka, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu br. 78, 2018, 103-126.

[3] M. Prica, Kriza zakonodavstva u poretku pravne države, u: Pravna tradicija i integrativni procesi, Kosovska Mitrovica, 2020, 111-131.

[4] K. Šmit, Legalnost i legitimnost, Karl Šmit i njegovi kritičari, Beograd, 2001, 314.

[5] M. Petrović, M. Prica, Posebno upravno pravo s međunarodnim upravnim pravom, Niš, 2020, 4-14; M. Prica, Pojedinačan zakon o eksproprijaciji, u: Odgovornost u pravnom i društvenom kontekstu, Niš, 2023, 231-256; M. Prica, Karakteristike zakonskog uređivanja eksproprijacije, u: Zaštita ljudskih i manjinskih prava u evropskom pravnom prostoru, Niš, 2023, 163-188.

[6] U poretku savremene pravne države na delu je prenošenje ekonomske i političke moći sa država na multinacionalne korporacije i snažno nastojanje da se onemogući moralno i duhovno unapređivanje pojedinca i zajednice. Tehnika vladanja elite krupnog finansijskog kapitala (plutokratske despotije) nesumnjivo ide za tim da razori pravnu državu u materijalnom smislu i da je stavi pod svoju potpunu kontrolu, ali umeće vladanja i jeste u tome da snagom novca oblikovana „ljuštura“ pravne države i parlamentarne predstavničke demokratije - eliti krupnog finansijskog kapitala posluži kao idealan „legitimacijski plašt“. Imajući ovo u vidu, za tehniku vladanja u pitanju veoma je važno da pojedincu, u svetlu njegovih formalno priznatih prava, stvori privid o postojanju suverenosti građanina, birača i potrošača, s tim što - patronažom nad državom i parlamentarnom predstavničkom demokratijom - elita krupnog finansijskog kapitala nastoji da uspostavi poredak u kome su priznate slobode pojedinca bez imalo kolektivne moći, što dovodi do potpune podređenosti radnika poslodavcu, potrošača proizvođaču, birača političkim strankama, te autonomije (privatnosti) pojedinca državnom intervencionizmu. Odavde proizlazi da je u pravnim poretcima današnjih evropskih država na delu proces formalnog poštovanja a suštinskog onemogućavanja pravne države u materijalnom smislu, obesmišljavanjem pravnih principa, snažnim suzbijanjem vrline i kontrolisanjem javnosti putem njenog veštačkog oblikovanja. Paradigmu obesmišljavanja pravne države u materijalnom smislu i pravnih principa uopšte, mogli bismo iskazati na sledeći način: ljudska prava bez stvarne slobode, stranačka predstavnička demokratija bez demokratskog društva i vladavina zakona bez vladavine moralnih i duhovnih zakona (pravne države u materijalnom smislu). M. Prica, Demokratsko društvo kao pravni pojam, u: Pravo i društvene vrednosti, Niš, 2023, 681-709.

[7] D. Milkov, Povodom Nacrta Zakona o opštem upravnom postupku – korak napred ili deset u stranu, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 1, 2013, 85-99; S. Lilić, Kontroverze u vezi sa novom radnom verzijom Nacrta Zakona o opštem upravnom postupku Srbije (u kontekstu evropskih integracija), u: Perspektive implementacije evropskih standarda u upravnom sistemu Srbije, Pravni fakultet, Beograd, 2013, 11-27; Z. Lončar, Pledoaje za novi Zakon o opštem upravnom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 3, 2009, 181-193; Z. Lončar, Modernizacija upravnog postupka, u: Aktuelna pitanja savremenog zakonodavstva, Budva, 2010, 351-362; Z. Lončar, O Nacrtu Zakona o opštem upravnom postupku, Pravna riječ br. 35, 2013, 425-444; P. Dimitrijević, U susret novom zakonu o opštem upravnom postupku u Republici Srbiji, Facta universitatis – series: Law and Politics br. 1, 2010, 33-42; D. Milovanović, D. Vasiljević, U susret novim zakonskim rešenjima u upravnom postupku Republike Srbije, u: Razvojne tendencije u upravnom zakonodavstvu, Ohrid, 2011, 69-80; P. Dimitrijević, Reformisanje vanrednih pravnih lekova u upravnom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu br. 44, 2004, 145-171; P. Dimitrijević, Reforma upravnog postupka, u: Vladavina prava i pravna država u regionu, Istočno Sarajevo, 2013, 189-199.

[8] D. Milkov, Povodom Nacrta Zakona o opštem upravnom postupku – korak napred ili deset u stranu, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 1, 2013, 85-99.

[9] M. Prica, Supsidijarna i shodna primena Zakona o opštem upravnom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu broj 91, 2021, 97-116.

[10] M. Prica, Ugovor i upravni ugovor kao pravni instituti, u: Pravo i multidisciplinarnost, Zbornik radova Pravnog fakulteta Univerziteta u Nišu, 2020, 189-231.

[11] Zakon o obligacionim odnosima, Sl. list SFRJ, 29/78..., Sl. glasnik RS, br. 18/2020, čl. 154-209.

[12] Ibid., čl. 180-184.

[13] «Stranka u upravnom sporu nije ovlašćena za podnošenje zahteva za zaštitu zakonitosti protiv pravnosnažne odluke Vrhovnog suda Srbije shodnom primenom člana 418. ZPP». Presuda Vrhovnog suda Srbije Uzz. 34/07 od 22. 11. 2007. godine, Bilten sudske prakse Upravnog suda br. 1/2010, 126-127.

[14] Primer materijalnopravnog zakona koji ne sadrži procesne odredbe i upućuje na primenu Zakona o opštem upravnom postupku je Zakon o kulturnim dobrima, Sl. glasnik RS br. 71/94, 52/2011, 99/2011 i 6/2020.

[15] Opšti interesi predstavljaju dinamičke izraze opšteg dobra, privatni interesi jesu dinamički izrazi individualnih pravnih dobara građana kao imaonikâ slobode i subjekata pravnog poretka, dok javni interes predstavlja regulativnu determinantu pravnog poretka i statički izraz opšteg dobra. Javni interes je u poretku pravne države ukotvljen između: opštih i privatnih interesa, javnosti i privatnosti, intervencionizma državne uprave i građanskog društva, institucionalnog poretka javne vlasti i institucionalnog poretka teritorijalne zajednice, s ciljem uspostavljanja ravnoteže između različitih pravnih dobara, pravnih interesa i ciljeva pravnog poretka.[15] M. Prica, Javni interes, opšti interes i privatni interes kao pravni pojmovi, Zbornik Matice srpske za društvene nauke br. 184, 2022, 521-537.

[16] D. Milkov, Upravna stvar, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu br. 5, 1986, 490-504.

[17] M. Prica, Upravna stvar i upravno-sudska stvar, u: Pravo u funkciji razvoja društva, Kosovska Mitrovica, Niš, 2019, 597-639.

[18] Za razliku od naroda i stanovništva, teritorijalna (prostorna) zajednica, osim fizičkih lica, obuhvata pravna lica i druge subjekte pravnog poretka, ali i moralne subjekte koji su nosioci objektivnog duha (npr. nacija, porodica, građansko društvo i dr.). Moralni subjekti nemaju pravni subjektivitet, ali predstavljaju važne subjekte teritorijalne zajednice i države kao pravno-političke zajednice. „Država je trojstvo: teritorijalne zajednice, osnovnog institucionalnog poretka javne vlasti i pripadajuće im teritorije. Gledano prema spolja, teritorijalnost je važno obeležje države, imajući u vidu da se u odnosu na državu kao osnovni prostorni poredak javlja samo jedna država kao osnovna institucija (suverena država), oličena u vrhovnoj vlasti na datoj teritoriji. No gledano iznutra, još je važniji nivo identiteta između države kao institucije i prostorne zajednice, a taj odnos se pre svega prepoznaje kroz duhovno-teleološku sadržinu javnog poretka, izraženu u jedinstvu i natkriljujućoj snazi objektivnog duha. Stoga, da bi se razumela i ispravno postavila doktrina o pravnoj državi, moralo bi se podrazumevati postojanje triju institucionalnih poredaka. To su: 1) teritorijalna zajednica kao institucionalni poredak, 2) institucionalni poredak državne uprave kao bića državne vlasti i 3) osnovni institucionalni poredak javne vlasti. Država kao institucija je trojstvo navedenih institucionalnih poredaka.“ M. Prica, Eksproprijacija kao pravni institut, doktorska disertacija, Pravni fakultet Univerziteta u Nišu, 2016, 23-40.

[19] M. Prica, Pravni osnov odgovornosti države za štetu prouzrokovanu dopuštenim postupanjem državnih organa i službenika, u: Odgovornost u pravnom i društvenom kontekstu, Niš, 2021, 167-207.

[20] Lučenje supsidijarne i shodne primene opšteg zakona je naše originalno gledište koje predstavlja doprinos uređivanju odnosa između posebnih zakona i Zakona o opštem upravnom postupku kao opšteg zakona. Naše gledište o razlici između shodne i supsidijarne primene opšteg zakona prvi put je pomenuto u našem članku o upravnoj i upravnosudskoj stvari iz 2019. godine. Vid. M. Prica, Upravna stvar i upravno-sudska stvar, u: Pravo u funkciji razvoja društva, Kosovska Mitrovica, Niš, 2019, 627-630. Zanimljivo je primetiti da je prilikom donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o postupku registracije u Agenciji za privredne registre (Službeni glasnik RS br. 31/2019) u čl. 4 izmenjena primena ovoga zakona, tako što je navedeno: reč „Shodna“ zamenjuje se rečju „Supsidijarna“, što nam daje osnov da verujemo da će gledište o razlikovanju shodne i supsidijarne primene biti uzeto kao osnovni kriterijum prilikom usklađivanja posebnih zakona sa Zakonom o opštem upravnom postupku. Vezanost obimom rasprave ne dopušta nam da pristupimo detaljnoj analizi postojećih posebnih zakona naspram supsidijarne i shodne primene Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, vlastite zaključke predočićemo u budućem radu. Kada je reč o tipičnim odstupanjima procesnih odredbi u posebnim zakonima u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku - videti: Z. Lončar, Posebni upravni postupci, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 4, 2016, 1231-1249.

[21] Član 40 Zakona o državljanstvu: „Ako se postupak za sticanje ili prestanak državljanstva Republike Srbije, pokrenut na zahtev stranke, ne može nastaviti ili okončati bez preduzimanja određene radnje od strane podnosioca zahteva, smatraće se da je zahtev povučen ako i pored upozorenja ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove podnosilac zahteva u datom roku ne izvrši radnju koja je potrebna za nastavak ili okončanje postupka ili ako se zbog nepreduzimanja ove radnje može zaključiti da više nije zainteresovan za nastavak postupka. Iz razloga navedenih u stavu 1. ovog člana postupak se može obustaviti po isteku tri meseca od dana upozorenja, odnosno šest meseci ako stranka boravi u inostranstvu.“

[22] Član 45 Zakona o državljanstvu: „Ako ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove u postupku utvrdi da je neko lice steklo državljanstvo Republike Srbije ili da mu je prestalo državljanstvo Republike Srbije suprotno propisima o državljanstvu koji su važili u vreme sticanja ili prestanka državljanstva, naročito na osnovu lažne ili falsifikovane isprave ili izjave, na osnovu netačnih činjenica ili drugih zloupotreba i nepravilnosti u sprovedenom postupku, odnosno da je takvo lice upisano u evidenciju državljana Republike Srbije, doneće rešenje o poništenju sticanja ili prestanka državljanstva Republike Srbije tog lica, odnosno o poništenju upisa tog lica u evidenciju državljana Republike Srbije. Rešenje o sticanju i prestanku državljanstva Republike Srbije ne može se poništiti ako bi lice iz stava 1. ovog člana ostalo bez državljanstva. Ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove dužno je da rešenje o poništenju sticanja i prestanka državljanstva Republike Srbije, odnosno o poništenju upisa u evidenciju državljana Republike Srbije dostavi organu nadležnom za vođenje evidencije radi brisanja odnosno upisa u evidenciju državljana Republike Srbije.“

[23] Primer pravnog principa kao teleološkog pravnog stava je načelo pomoći stranci iz čl. 8 Zakona o opštem upravnom postupku: „(1) Organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje i neukost stranke i drugog učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja im pripadaju. (2) Kad organ, s obzirom na činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka i drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozorava ih na to. (3) Ako u toku postupka dođe do izmene propisa koji je od značaja za postupanje u upravnoj stvari, organ će o tome informisati stranku“. Primer pravne norme kao sistemskog pravnog stava koji neposredno izražava predočeno načelo o pomoći stranci je odredba čl. 59 Zakona o opštem upravnom postupku: „(1) Organ po službenoj dužnosti pazi da neznanje i neukost stranke i drugog učesnika u postupku ne bude na štetu prava koja im pripadaju. (2) Kad organ, s obzirom na činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka i drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozorava ih na to. (3) Ako u toku postupka dođe do izmene propisa koji je od značaja za postupanje u upravnoj stvari, organ će o tome informisati stranku.“ Odavde proizlazi da ukoliko procesna odredba posebnog zakona nije u saglasnosti sa čl. 59 Zakona o opštem upravnom postupku to dakako i znači da je došlo do povrede načela o pomoći stranci iz člana 8 Zakona o opštem upravnom postupku. Primer povrede načela pomoći stranci u posebnom zakonu videti u Cucićevom radu: V. Cucić, Sprovođenje i kontrola postupka javnih nabavki, Beograd, 2020, 32.

[24] Član 2 Zakona o opštem upravnom postupku: „(1) Upravna stvar, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna situacija u kojoj organ, neposredno primenjujući zakone, druge propise i opšte akte, pravno ili faktički utiče na položaj stranke tako što donosi upravne akte, donosi garantne akte, zaključuje upravne ugovore, preduzima upravne radnje i pruža javne usluge. (2) Upravna stvar je i svaka druga situacija koja je zakonom određena kao upravna stvar.“

[25] M. Prica, Karakteristike pravnih režima delatnosti policije, u: Pravo između stvaranja i tumačenja, Istočno Sarajevo, 2023, 395-416; M. Prica, Upravna stvar i upravno-sudska stvar, u: Pravo u funkciji razvoja društva, Kosovska Mitrovica, Niš, 2019, 597-639.

[26] D. Milkov, R. Radošević, Prigovor u upravnom postupku, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 4, 2018, 1468.

[27] M. Prica, Ugovor i upravni ugovor kao pravni instituti, u: Pravo i multidisciplinarnost, Pravni fakultet Univerziteta u Nišu, 2020, 189-231.

[28] Zaštita javnog poretka u navedenom značenju podrazumevala bi pravo državnog organa da upravni ugovor raskine ako je to neophodno da bi se otklonila teška i neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi i javnu bezbednost, javni mir i javni poredak ili radi otklanjanja poremećaja u privredi, a to ne može uspešno da se otkloni drugim sredstvima kojima se manje dira u stečena prava (čl. 24 st. 3. Zakona o opštem upravnom postupku Republike Srbije).

[29] Čl. 98. st. 2 Ustava Republike Srbije (Sl. glasnik RS br. 98/2006): „Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.“

[30] Ustavna garantija o upravnom sporu kao osnovnom obliku sudskog ispitivanja zakonitosti pojedinačnog pravnog akta važna je kao osnov za prihvatanje nadležnosti suda kada posebnim zakonom nije predviđen oblik sudske zaštite ili je posebnim zakonom isljučen upravni spor, a nije normiran drugi oblik sudskog ispitivanja zakonitosti, što je i potvrđeno u judikaturi Upravnog suda: „Protiv konačne odluke nadležnog starešine o izricanju disciplinske mere za počinjenu disciplinsku grešku može se voditi upravni spor. Kako u konkretnom slučaju Zakon o Vojsci Republike Srbije, nije predvideo vođenje upravnog spora protiv konačnih odluka nadležnog starešine o izricanju disciplinske mere za počinjene disciplinske greške, a tužilac ne uživa sudsku zaštitu pred bilo kojim drugim sudom, to je, po oceni ovog suda, a imajući u vidu da se radi o pojedinačnom pravnom aktu iz člana 3. Zakona o upravnim sporovima (Službeni glasnik RS, br.111/09), sudska zaštita obezbeđena pred Upravnim sudom. Presuda Upravnog suda, U. 24783/10 od 08. 12. 2011. godine.

[31] Osim pojedinačnih pravnih akata čija se zakonitost ispituje u drugom sudskom postupku, upravni spor se ne može voditi protiv opšteg pravnog akta. ˗ „Uputstvo Republičke izborne komisije za sprovođenje Zakona o izboru narodnih poslanika je opšti podzakonski akt, a ne pojedinačni, pa se ne može osporavati u postupku kod Republičke izborne komisije.“ Presuda Vrhovnog suda Srbije, Už. 269/06 od 20. 11. 2006. godine. U pogledu pojedinačnih pravnih akata, predmet ocene upravnog spora neće biti akt koji ne poseduje samostalan i rešavajući pravni karakter (npr. „Pismeno mišljenje građevinskog ispektora dato Vladi Republike Srbije, nema karakter upravnog akta.“ (VSS, U. 3648/2001 od 20. 03. 2002.), kao ni akt koji je donesen od subjekta koji nije imalac javnih ovlašćenja („Sportske organizacije ne spadaju u krug organizacija koje u ime društvene zajednice vrše javna ovlašćenja pa njihova akta ne mogu imati karakter upravnih akata protiv kojih se može voditi upravni spor.“) Vrhovni sud Srbije, U. 205/72 od 31. 03. 1972. godine. U određenim materijama pravnog uređivanja, zastupljena je podeljena nadležnost sudova vezano za ispitivanje zakonitosti pojedinačnih pravnih akata. Tako, protiv konačnih pravnih akata Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje o ostvarivanju određenih prava na zdravstvenu zaštitu predviđena je sudska zaštita u upravnom sporu i parničnom postupku, u zavisnosti od pravnih stvari koje se uređuju aktima u pitanju. Z. Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Beograd, 2010, 162.

[32] „Poravnanje koje Zakon o opštem upravnom postupku predviđa kao moguće pod određenim uslovima u upravnom postupku ne predstavlja rešavanje o pravima i obavezama stranaka, već uređivanje spornog odnosa sporazumom između stranaka, stoga se ono može pobijati odgovarajućim pravnim sredstvom samo kod nadležnog suda.“ Vrhovni sud Srbije, Uvp - 129/82 od 12. 10. 1982. Z. Tomić, V. Bačić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku sa sudskom praksom i registrom pojmova (prečišćeni tekst), Beograd, 1986, 183. „Poravnanje zaključeno kod organa uprave ne može se osporavati redovnim i vanrednim pravnim sredstvima ZUP-a, već u parnici kod opšte nadležnosti.“ Presuda Vrhovnog suda Srbije U. 5720/05 od 31. 05. 2006. godine.

[33] Na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog suda Srbije od 26. maja 2003. godine, usvojeno je pravno shvatanje prema kojem sud opšte nadležnosti sudi u sporovima za isplatu neizmerenih novčanih potraživanja po tužbama korisnika čija su prava utvrđena odlukom organa uprave. V. Tamaš, Građanskopravna zaštita novčanih potraživanja utvrđenih odlukama upravnih organa, Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije br. 3, 2003, 117. S druge strane navodimo jedan primer imovinskopravnog predmeta koji podleže sudskoj kontroli u upravnom sporu: „Zahtev za vanredno usklađivanje vojne penzije predstavlja imovinski zahtev pa su zakonski naslednici korisnika penzije ovlašćeni na podnošenje zahteva i žalbe u upravnom postupku i tužbe u upravnom sporu.“ (Pravni stav utvrđen na sednici svih sudija 20. 04. 2015. godine ). Bilten sudske prakse Upravnog suda br. 5, 2015, 95-96.

[34] Upravni spor se jedino može voditi povodom negativnog rešavanja po zahtevu za izdavanje uverenja: „Ako upravni organ odbije da izda uverenje zato što smatra da nije dužan da izda uverenje jer se ne radi o stvari o kojoj on vodi službenu evidenciju niti o stvari za koju je propisano izdavanje uverenja u smislu člana 171. ZUP-a takvo rešenje predstavlja upravni akt u smislu člana 6. ZUS-a. Druga je situacija, kada organ odbije zahtev za izdavanje uverenja zato što su činjenice drugačije nego što ih predstavlja stranka, jer takvo rešenje ima karakter negativnog uverenja“. Vrhovni sud Jugoslavije, Už. 10165/61 od 12. 01. 1962. godine.

[35] U pogledu pojedinačnih pravnih akata koji se donose putem političke ocene celishodnosti i razumske interpretacije imperativnih zakonskih normi, postavlja se pitanje subjekata vlasnih da pokrenu upravni spor, imajući u vidu da u ovim pravnim stvarima često ne postoji stranka o čijim se pravima i pravnim interesima rešava pojedinačnim pravnim aktima. Vid. J. Jerinić, Šta bi rekao sudija Kuk? O pravnim sredstvima u slučaju kršenja propisa od strane najviših organa Republike Srbije, Pravni zapisi br. 2, 2015, 279-282.

[36] Upravni sud je u nekoliko navrata ispitivao odnos između opštih i posebnih zakona, samo bez izgrađenog i obrazloženog načelnog stanovišta o ovom velikom izazovu sa kojim se danas suočava doktrina o pravnoj državi. Vid. Presuda Upravnog suda, I-3 U. 17685/10 od 03. 11. 2011. godine, Bilten sudske prakse Upravnog suda br. 3, 2012, 45-46; Presuda Vrhovnog suda Srbije U. 4825/07 od 12. 02. 2009; Presuda Vrhovnog suda Srbije U. 787/08 od 16. 04. 2009. godine.

[37] Primera radi, u pogledu sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih pravnih akata iz izborne materije (Zakon o izboru narodnih poslanika i Zakon o lokalnim izborima) ne mogu se koristiti vanredna pravna sredstva predviđena Zakonom o upravnim sporovima.

[38] Podaci o zastupljenosti spora pune jurisdikcije su poražavajući: „Iako je od svog osnivanja 2010. godine rešio čak 86.448 predmeta, Upravni sud Srbije je odlučio u punoj jurisdikciji u svega 26 slučajeva. Od tog broja, 16 presuda se tiče izborne materije, uređene posebnim zakonom, koji ima odredbu čiji je cilj podsticanje odlučivanja u punoj jurisdikciji u toj oblasti (čl. 55, st. 1 Zakona o lokalnim izborima). ...Ako se izuzmu izborni sporovi, statistika je još poraznija - tek jedan slučaj u svih 8.500 predmeta.“ V. Cucić, Upravni spor pune jurisdikcije - modeli i vrste, Beograd, 2016, 261-262.

* Associate Professor, Faculty of Law, University of Niš.