Rajko Raonić*
Pregledni naučni članak
UDK: 346.511(4-672EU)
doi: https://doi.org/10.46793/GP.1602.133R
AGENCIJE EVROPSKE UNIJE
Rad primljen: 13. 06. 2024.
Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 12. 2025.
“Nothing is possible without men,
but nothing lasts without institutions.”
Jean Monnet
Upravno pravna djelatnost i širenje obima poslova iz opsega upravnog djelovanja, zahtjevalo je istinsku potrebu za širenjem „skromnog“ državnog aparata. Kao pandan državnom aparatu tj. javnopravnim organima, pojavile su se po uzoru na američki model, samostalna i nezavisna „pravna tijela“ u vidu Agencija. Baš američki model „agentiranja“ najviše je uticao na razvoj agencija Evropske unije. Kao produžena ruka između politike i javne uprave, agencije su se našle u „sivoj zoni“ pravnog podneblja Evropske unije. Mnogi pravni teoretičari zagovaraju ovu vrstu „isturene“ javne uprave koja pomaže sa rasterećivanjem već sada „zatrpane“ uprave Evropske unije, međutim predmet mnogobrojnih analiza jeste način rada, funkcionisanja, kao i sprovođenje „pravnog eha“ - načela, na kojima počiva i sama Evropska unija. Drugi razlog bitnosti „evropskog agentiranja“ počiva u tome što su Evropske agencije modeli po kojima i na kojima počivaju sve druge agencije unutar svake članice ponaosob. Važnost je suštinska, pravilna procjena i konceptualizacija vodi ka zakonitosti i drugih agencija unutar samostalnih pravnih okvira ponaosob. Autori u radu nastoje da približe značaj i osobenost javnih agencija Evropske unije, počev od njihovog organizacijskog, pravnog i načelnog djelovanja. Osnovna hipoteza rada da su „javne agencije nužnost i potreba, ali osmišljene i kontrolisane na zakonit način“ u radu će se dokazati i ispostaviti kao tačna.
Ključne riječi: javne agencije, agencije Evropske unije, agentiranje, izvršne agencije, nezavisne agencije.
I UVOD
Razvoj agencija na tlu Evrope traje skoro pola vijeka, te se kao jedan oblik decentralizacije pokazalo da su agencije EU dio institucionalne strukture Evropske unije. Ove agencije se mogu široko definisati kao: tela vođena evropskim javnim pravom, koje su institucionalno odvojene od institucija EU, koje imaju sopstveni pravni subjektivitet, koje uživaju određeni stepen administrativne i finansijske autonomije i koje imaju jasno određene zadatke.[1]
Agencifikacija izvršne uprave EU je na taj način postala osnovna karakteristika institucionalne strukture EU. Danas postoji trideset i više decentralizovanih agencija EU, koje pomažu u sprovođenju zakona i politike EU, pružaju naučne savete za oba zakonodavstva i implementaciju, prikupljaju informacije, pružaju posebne usluge, usvajaju obavezujuće akte i ispunjavaju centralne uloge u koordinaciji nacionalnih vlasti.[2] Agencije su deo procesa funkcionisanja, decentralizacije unutar izvršne vlasti EU i funkcionišu u različitim poljima politike, kao što su bezbednost hrane i vazduha, lekovi, životna sredina, telekomunikacije, prevencija bolesti, granična kontrola, žigovi i bankarstvo.[3] Radi pravilne implementacije i razvoja EU, poslednjih decenija istraživanje agencifikacije se uglavnom fokusiralo na identifikaciju i razumjevanje agencije. Trondal i Egeberg su zaključili: „agiranje administracije EU može se smatrati kompromisom između funkcionalnih potreba za snabdevanjem više regulatornih kapaciteta na evropskom nivou, s jedne strane, i drugo, nevoljnost država članica da izvršnu vlast prenesu na Evropsku komisiju”.[4] U tradicionalnom smislu studija EU integracija agencije jesu zapravo kompromisi između nacionalnih i regionalnih interesa. S jedne strane, države članice to shvataju na način da su dati odgovarajući efekti zajednički dogovorenim politikama EU (na zakonodavnom nivou), neke zajedničke akcije EU u fazi implementacije (tj. administrativna integracija), dok s druge strane, članovi se opiru standardnoj opciji propisanoj Ugovorima EU u tom cilju, jer bi po njima to zahtevalo proširenje nadnacionalne Komisije.
Fokusiranje na funkcionalne razloge za pribjegavanje agencijama pokazuje da činjenica da agencije EU imaju uspostavljenja da bi se obezbedila pravilnija i ujednačenija primena prava EU, znači da agencije EU u suštini imaju unutrašnju funkciju-ideju.[5]
II ORGANIZACIJA I ZADACI
Smatra se da agencije EU rade u „sivoj zoni“ između „čiste“ administracije i politike.[6] Dosadašnja istraživanja su pokazala da su agencije EU postale više od regulatornih mreža i arena za razmjenu informacije o „najboljoj praksi“. Došlo je do proširenja zadataka, tako da najdecentralizovanije EU agencije danas imaju regulatorne funkcije, kao što su usvajanje (ili pripremanje za Komisiju) pojedinačnih odluka, izdavanje smernica o primeni prava EU na nacionalnom nivou, angažovanje u rešavanju pojedinačnih slučajeva od strane nacionalnih agencija i razvoj novog zakonodavstva.[7] Većina agencija EU deli neke opšte organizacione karakteristike:[8] organizovane su na nivou EU, međutim, specijalizovana su tijela izvan ključnih institucija Unije; imaju ograničene mandate i formalna ovlašćenja; vode ih direktor i upravni odbor, tipični službenik agencije je zaposlen na određeno ili kvazi-privremeno radno mjesto. Ipak, za agencije se obično kaže da označavaju organizacije javnog sektora koje imaju sledeće karakteristike: 1) one su tela javnog prava; 2) strukturno su razdvojene od jezgra svojih ministarstava; 3) imaju određeni kapacitet za samostalno donošenje odluka u pogledu menadžmenta ili politike; 4) formalno su pod barem nekom kontrolom ministara i ministarstva; 5) imaju izvesna očekivanja kontinuiteta tokom vremena; i 6) oni imaju neke sopstvene resurse (finansijske i kadrovske).[9] Glavne funkcije upravnog odbora se pretežno svode na odlučivanje o budžetu agencije, radu programa i imenovanje i razrešenje izvršnog direktora, nakon imenovanja kandidata od strane komisije. Upravni odbori se obično sastoje od većine predstavnika država članica i nekoliko predstavnika Komisije; povremeno u pratnji Evropskog parlamenta (EP) i predstavnika interesnih grupa, a većina upravnih odbora agencija EU broji između 20 i 50 delegata. Veliki dio budžeta agencija EU se finansira iz budžeta EU, a ponekad sa dodatnim doprinosima koji dolaze od naknada i plaćanja usluga, međutim neke agencije u potpunosti ili djelimično zavise od prihoda dobijenih od industrije (naknade). Djelimično samofinansirajuće agencije su: Evropska agencija za lekove (EMA), Evropska agencija za hemikalije (ECHA) i Evropska vazduhoplovna bezbednosna agencija (EASA); dok su agencije koje se potpuno samostalno finansiraju: Kancelarija za harmonizaciju unutrašnjih poslova Market (OHIM), Kancelarija za biljne sorte zajednice (CPVO) i Prevodilački centar za tela Evropske unije (CdT). U proceni potreba agencija EU, budžetske i kadrovske procedure daju Komisiji veoma važnu ulogu.
III IZVRŠNE AGENCIJE EVROPSKE UNIJE
Ugovor o Evropskoj uniji i ugovor o funkcionisanju Evropske unije u organizacionom smislu za agencije koriste nazive „tela“, tj. „kancelarije“ Evropske unije. Osnivačkim ugovorima nisu definisane funkcije ovih tijela, ali ako se analiziraju postojeća tijela Evropske unije jasno proizilazi da one nastaju sa ciljem primjene prava i sprovođenja politika Evropske unije, što znači da mogu imati ovlašćenje prilikom donošenja obavezujućih odluka. Pomenuta tijela su dio uprave Evropske unije i nakon Lisabonskog sporazuma odluke ovih tijela podliježu kontroli Suda pravde Evropske unije.
Izvršne agencije Evropske unije su pravna lica čije je uređenje predviđeno Regulativom Savjeta,[10] kojom je utvrđen statut za izvršne agencije.[11] Regulativom Savjeta regulisana su pitanja koja se odnose na: način osnivanja i prestanka rada izvršnih agencija, granice i uslovi povjeravanja upravljanja kao i poslovi uprave koji podliježu povjeravanju, kontrola rada izvršnih agencija, položaj službenika i ostalog osoblja izvršnih agencija, finansiranje rada, otvorenost rada i saradnja izvršnih agencija sa ostalim institucijama Evropske unije. Sprovođenje programa Evropske unije se finansira iz sredstava iz opšteg budžeta Evropske unije, a Komisija je odgovorna za implementaciju budžeta i sprovođenje programa. Do efikasnijeg ostvarivanja ciljeva programa Evropske unije, dovodi upravo povjeravanje određenih zadataka upravljanja, a jedan od oblika tog povjeravanja se sastoji u korišćenju kapaciteta izvršnih agencija. Postojanje izvršnih agencija ne oslobađa Komisiju odgovornosti iz Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, pa Komisija mora odrediti jasno djelokrug svake izvršne agencije i održavati kontrolu nad njihovim radom i upravljačkim organima. Iz ovoga proizilazi da je Komisija ovlašćena da osnuje, ali i da ukine izvršnu agenciju, dok je članom Regulative Savjeta predviđeno da Komisija određuje i rok na koji se osniva izvršna agencija. Komisija kada smatra da više nema potrebe za uslugama izvršne agencije donosi odluku o njenom ukidanju.
Povjeravanje zadataka upravljanja treba da ostane u granicama postavljenim od strane institucionalnog sistema Ugovora o Evropskoj uniji i o funkcionisanju Evropske unije,[12] što znači da zadaci dodjeljeni institucijama koji zahtjevaju diskreciona ovlašćenja ne mogu biti povjereni. Povjeravanje je predmet analize troškova i koristi i obuhvata analizu troškova i koristi, uticaj na ljudske resurse, efikasnost i fleksibilnost u sprovođenju povjerenih poslova, pojednostavljenost procedure, potreba da se održi odgovarajući nivo znanja unutar Komisije.
Komisija ima ovlašćenja da povjeri sve ili neke od izvršnih zadataka za jedan ili više programa Evropske unije, osim kao što smo prethodno pomenuli, onih koja zahtjevaju diskreciona ovlašćenja. Mogu se povjeriti sledeći zadaci: upravljanje svim ili nekim fazama projekta, sprovođenje budžeta, prikupljanje ili obrada podataka koje se dostavljaju Komisiji i priprema preporuka za Komisiju. Komisija imenuje članove upravnog odbora izvršnih agencija i direktora. Osoblje izvršne agencije obuhvata: službenike Evropske unije ustupljene od strane institucija kao privremeno zaposlenih na odgovornim pozicijama u izvršnoj agenciji, privremeno osoblje regrutovano od strane izvršne agencije i druge službenike koje je izvršna agencija regrutovala potpisivanjem obnovljenih ugovora. Godišnji program rada izvršne agencije mora biti u skladu sa: budžetskim odlukama, a budžet izvršnih agencija je namjenjen za finansiranje tekućih troškova. Postoji interna i eksterna kontrola rada Agencija. Komisija vrši upravni nadzor nad izvršnim agencijama, ali to ne isključuje mogućnost kontrole od strane Suda pravde. Svaka izvršna agencija mora da sarađuje sa službama Komisije nadležnim za programe Evropske unije, a javnost ima pristup dokumentima u posjedu izvršnih agencija.
Postoji šest izvršnih agencija Evropske unije: 1. Izvršna agencija za obrazovanje i audiovizuelnu politiku i kulturu (EACEA); 2. Evropsko istraživački savjet (ERC); 3. Izvršna agencija za konkurentnost i inovacije (EACI); 4. Izvršna agencija za zdravlje i potrošače (EAHC); 5. Izvršna agencija za istraživanje (REA); 6. Izvršna agencija za transevropske transportne mreže (TEN-N EA). Sve prethodno navedene izvršne agencije imaju i određeni period postojanja.[13]
IV NEZAVISNE AGENCIJE EVROPSKE UNIJE
Nezavisne agencije osnovane su sa ciljem obavljanja specifičnih tehničkih i naučnih ili upravnih poslova Evropske unije. Prve agencije su osnovane 1975. godine[14] i zovu se „prve generacije“, dok do širenja broja agencija dolazi 90-ih godina 20-og vijeka. Ove agencije su agencije „druge generacije“, dok agencije osnovane poslednjih godina se nazivaju „agencijama treće generacije“.[15] Nezavisne agencije su osnovane sekundarnim pravom unije, utemeljene su u članu 308 Ugovora o evropskoj zajednici i imaju vlastitu pravnu osobnost. Bez obzira na veliki broj agencija, svaka od njih ponaosob je jedninstvena i određena aktom o njenom osnivanju. Agencije doprinose većem stepenu decentralizacije aktivnosti unije, posvećuju više pažnje poslovima koji su im povjereni.[16] Integrisanjem različitih grupa ostvaruje se olakšani dijalog na evropskom ili međunarodnom nivou. Stoga i ne čude mnoga istraživanja sprovedena u upravnopravnoj oblasti tj. o uticaju agencija u organizaciono-funkcionalnom i pravnom smislu tekovina koje reflektuje Evorska unija.[17] Ovlašćenja nezavisnih agencija su ograničena, one nemaju pravi uticaj na zakonodavni postupak, niti imaju samostalna regulatorna ovlašćenja. Nezavisne agencije se mogu podjeliti na tri vrste: prvu vrstu čine one čiji je glavni zadatak pružanje informacija, sistematizacija i nadzor nad informacijama. Drugu vrstu čine agencije koje pružaju posebne usluge i donose posebne mjere kojima sprovode pravni režim unije, dok treću vrstu čine agencije koje pružaju posebne informacije, stručna mišljenja i usluge.[18] Neophodno je napomenuti da su agencije nezavisne od drugih institucija i uživaju finansijsku samostalnost, djeluju prema uputstvima svog upravnog odbora. Sastav upravnog odbora se određuje aktom o osnivanju agencije. Svaka agencija ima direktora koji je ujedno i njen pravni zastupnik, dok je podjela vlasti imeđu upravnog odbora i direktora određena opštim aktom o osnivanju agencije, a može da se odredi i poslovnikom. Direktore postavlja ili upravni odbor ili vijeća Evropske unije, a odgovoran je za sve aktivnosti agencije, kao i za uredno ostvarivanje njenog programa rada. Agencija može da ima jedan ili više tehničkih naučnih odbora koje sačinjavaju stručnjaci specijalizovani za određene oblasti. Ovi odbori mogu pružati pomoć kako upravnom odboru tako i direktoru, savjetujući ih o nekim važnim pitanjima agencijskog djelovanja. Najveći broj agencija se finansira iz proračunskih sredstava Evropske unije, dok se neke finansiraju iz prihoda koje same naplaćuju. Unutrašnji nadzor agencije najčešće vrši unutrašnji nadzornik kojeg postavlja sama agencija. Decentralizacija upravne vlasti Evropske unije putem nezavisnih agencija je prednost koja omogućuje uključivanje stručnjaka koji nisu dio unutrašnje upravne strukture, nudi veću fleksibilnost zaposlenih, smanjuje obaveze Komisije i na taj način omogućuje koncentrisanje na pitanja političke strategije. Nezavisna agencija svojim radom doprinosi većoj transparentnosti i jačanju odgovornosti unutar Unije.
V PRAVNA UREĐENOST
Lisabonski ugovor je formalno priznao agencije Evropske unije i formalizovao nadležnost suda nad aktima agencije i na takav način zaokružio cjelinu koja ima svoju nadležnost, a koju će u konkretnom nezavisna institucija-organ kontrolisati.[19] Ovo posebno ako uzmemo u obzir da je djelovanje agencija „pravno upitno“ iz mnogih razloga (posebno kod nezavisnih agencija). Sudska vlast je neograničena prilikom ispitivanja zakonitosti akata agencije, kao i njihovog pravnog odnosa u odnosu na druga lica. Ograničena ustavna legitimacija agencija služi u obezbeđivanju više pravne sigurnosti u sudskoj reviziji akata agencije.[20] Važno je da se agencije pridržavaju principa transparentnosti, a zahtjeva se da imaju otvorenu, efikasnu i nezavisnu upravu. Konstitucionalizacija djelovanja i postupanja prilikom donošenja odluka agencije jača kao dio izvršne vlasti EU,[21] stavljajući im to do znanja da su agencije podvrgnute ustavnim vrijednostima transparentnosti, otvorenosti i učešća, dok s obzirom na kritike na transparentnost agencija i priznavanje ustavnih vrijednosti u odnosu na agencije EU uočavamo veliki značaj. Konstitucionalizacija neće rešiti probleme koji postoje u praksi i u kojima se predviđa veća transparentnost i učešće u aktivnostima agencije, a donošenje odluka se pak sprovodi na opšti način.[22]
Lisabonski ugovor nije u potpunosti razjasnio poziciju i ovlašćenja agencija EU, pa tako tri pravna pitanja ostaju pod znakom pitanja, i to: kompatibilnost i mogućnost delegiranja ovlašćenja agencijama sa hijerarhijskim sistemom normi kako je uvedeno Ugovorom, pravni osnov agencija EU i delegacija ovlašćenja agencijama EU zajedno sa prirodom njihovih akata. Lisabonskim ugovorom se zanemaruju agencije u odredbama u kojima ih treba najviše očekivati; odnosno, sistem delegiranja koji je postavio Ugovor zanemaruje pozicioniranje agencija kao tijela na koja se ovlašćenja mogu prenijeti u članovima 29079 i 29180 UFEU. Zanemarivanje agencija je prilično neobično s obzirom na kompozitni karakter izvršne vlasti EU i značajniji je sada kada se agencije pojavljuju u Ugovorima na drugim mestima, kao što je gore navedeno.[23]
„Uzburkano“ pravno pitanje koje se tiče vrste ovlašćenja koje agencije mogu da vrše (diskreciono ili samo izvršno, obavezujuće ili savetodavno) je naglasilo važnost ispitivanja prirode ovlašćenja koja su delegirana agencijama EU.[24] Najopširnije pravno pitanje u vezi sa agencijama EU u pravnoj literaturi i u manjoj mjeri u praksi, jeste upravo koja su to ovlašćenja koja mogu biti delegirana agencijama EU, a to pitanje je ključ u odnosu na budućnost i potencijalnu širinu upravnopravnog djelovanja ovih „specijalizovanih“ pravnih tjela. Prema prirodi njihovih ovlašćenja i instrumenata koje agencije imaju na raspolaganju, iste se mogu podijeliti na agencije „sa“ i „bez“ obavezujućih ovlašćenja za donošenje odluka, dok su samo nekim agencijama dodjeljena formalna i obavezujuća ovlašćenja za donošenje odluka, iako je današnji trend upravo taj da je sve više agencija „sa“ obavezujućim ovlašćenjima.
VI NAČELA DJELOVANJA AGENCIJA EVROPSKE UNIJE
A. Nezavisnost
Nezavisnost agencija se često posmatra kao najvažniji princip dobrog upravljanja.[25] Uopšteno se shvata kao odsustvo političkih pritisaka i interesovanja drugih lica u postupku unutrašnjeg i spoljašnjeg djelovanja, a što se tiče nezavisnosti od političkih interesa, važno je pomenuti veliku razliku između EU i SAD, koja se odnosi na perifernu ulogu političkih partija u modelu EU upravljanja. Kako je istakao Martin Šapiro, srž ideje agencijske nezavisnosti u SAD nije bila toliko da se agencije zaklone od Kongresa i administracija, koja će moći da utiče na njihove organe, već da se izbegne politička kontrola jedne stranke.[26] Nezavisnost nije apstraktan princip, pa je za sprovođenje istog potrebna strategija iliti plan, te zbog toga njegova implementacija zahtjeva donošenje niza mjera, koje će agenciju zaštititi od neopravdanih „loših“ pritisaka sa strane. Da bi govorili o stvarno nazavisnom organu rukovodstva moraju biti imenovana na zakonit i pravno „predvidljiv „ način, kako bi se moguća svaka zloupotreba ili pak pritisak suzbili. Komisije generalno uživaju ovlašćenje da imenuju izvršne direktore, povjerena im je vlast da predlažu kandidate, pri čemu je imenovanje direktora generalno prerogativ upravnog odbora agencija, dok moć nad imenovanjima je smanjena sa (i) ubacivanjem profesionalnih kriterijuma u propise o osnivanju novih agencija i sa sprovođenjem konkursnog postupka za kandidate. Ovo bi trebalo da pruži garancije da imenovanje kandidata nije pristrasno (ili se barem tako doživljava) u korist Komisija. Tako, ne mogu se isključiti pitanja i razmatranja povezana sa nacionalnim interesima koja se ponekad moraju uzeti u obzir u procesu donošenja odluka, posebno ukoliko uzmemo u obzir da se kod regulatornih agencija postavlja pitanje „nacionalne zastupljenosti“, pa tako ista Komisija smatra da je princip nacionalne zastupljenosti nedovoljno razvijen i usmjeren ka interesu zajednice. Kako je politika Evropske unije usmjerena prema dodatnom širenju (bar je tako strateški), a kako je primjena pravila „jedan zastupnik države članice” - može biti problematična u širem kontekstu proširenja, rezultat čega je da EU sada broji dvadeset sedam država članica. U ovom kontekstu, Komisija predlaže da odbori EA budu ograničeni na petnaest članova, od čega šest imenuje Savet, šest Komisija i tri zainteresovane strane.[27]
B. Nedostatak odgovornosti
U postupku donošenja odluka (pogotovo onih obavezujućih od strane agencija - čija je tendencija porast), „teret“ odgovornosti je na istima, ili čak onima koji biraju iste. Postojeće mjere su osmišljene da obezbjede da su agencije odgovorne za svoje djelovanje i postupanje, ali je to izgleda nedovoljno, pa se samim tim odgovornost i nezavisnost nekada smatraju konfliktnim načelima, međutim, nezavisnost i odgovornost se mogu i moraju kombinovati. Kontrola koju vrše javne predstavničke institucije može zaista rezultirati većim legitimitetom za agencije.[28] Ovo zauzvrat može povećati njihovu nezavisnost i sposobnost da se odupru nepotrebnim političkim pritiscima, dok neki konstitutivni propisi izričito predviđaju da su akti koje preduzimaju agencije osporivi pred Evropskim sudom pravde na osnovu člana 230 Ugovora o EZ (postupak poništenja), dok su drugi konstitutivni propisi povjereni Komisiji ili određenoj agencijskoj komori radi pregleda zakonitosti odluka Evropskih agencija.
V. Politička odgovornost
Značaj odgovornosti pred reprezentativnim institucijama je široko priznat, ali mali broj konstitutivnih propisa predviđa obaveze redovnog izvještavanja. Ovu kritiku treba primjeniti i na Evropske agencije, s obzirom da je podnošenje entiteta na uvid parlamentarnih odbora poželjno, jer bi to obavezalo agencije da obezbjede obrazložena objašnjenja svojih političkih inicijativa. Pretpostavlja se da bi stavljanje Evropskih agencija pod periodičnu obavezu da izveštavaju o svojim izborima dovelo do opšteg poboljšanja njihovih procesa u donošenju odluka. Drugi aspekt odgovornosti je povezan sa javnom sviješću, te sa toga stanovišta, odgovornost Evropskih agencija je takođe nedovoljna, jer u većini slučajeva, konstitutivni propisi zahtevaju samo objavljivanje i predstavljanje godišnjeg izveštaja o aktivnostima. Za razliku od agencija u SAD i drugim zemljama, agencije nisu u obavezi da objavljuju dokumente sa objašnjenjima, izdaju redovne izveštaje ili organizuju javne konsultacije prije donošenja odluka, dok nedostatak takvih pravila nije nadoknađen mogućnošću koja je građanima data da ustupe stvar Evropskom ombudsmanu. Ovo poslednje je dokazalo i svoju korisnost, ali je njegova intervencija ograničena na slučajeve „loše administracije“ od strane agencija.
G. Nedostatak transparentnosti - učešća
Transparentnost je višestruki koncept, odnosno vrijednost sama po sebi kao i ona koja služi brojnim drugim normativnim dobrima, povećavajući legitimitet donošenju odluka.[29] Transparentnost podstiče demokratsko donošenje odluka i učešće tako što postupak donošenja odluka i informacije na koje se one oslanjaju čini vidljivijim, a to omogućava građanima da se angažuju, procjenjuju i osporavaju njih i njihove rezultate. Zainteresovane strane, civilno društvo i stručna tjela nisu dovoljno obavještena-uključena u procedure odlučivanja unutar Evropskih agencija. U ovome se ne postavljaju nikakvi obavezni zahtjevi, poštovanje i obim učešća javnosti isključivo zavise od samih agencija i njihove privrženosti.[30] Ovaj nedostatak učešća može se pokazati kontraproduktivnim.[31] Zaista, učešće zainteresovanih strana u donošenju regulatornih odluka koje uključuju tehnička pitanja ima nekoliko prednosti.[32] Prvo, u visoko specijalizovanim oblastima, to ima tendenciju da pomogne u rješavanju problema asimetrije informacija (između regulatornih institucije s jedne strane i ekonomskih operatera s druge strane), a to pomaže kako bi se osiguralo da se praktične posledice odluka dobro procjene. Drugo, regulatorne odluke će vjerovatno biti bolje prihvaćene od svojih adresata ukoliko se tijelo koje je donijelo odluku sastoji od dobro prepoznatih i informisanih profesionalaca, s obzirom da se bolje učešće može postići kroz različite mjere. Na primjer, unošenje u sastavni propis profesionalnih kriterijuma za imenovanje članova upravnog odbora i predstavnika pravila (tj. pravila koja obezbeđuju izvjesnu zastupljenost svake relevantne kategorije zainteresovane strane koje podliježu ograničenjima) mogu biti pozitivna mjera.[33] Pored toga, učešće se može poboljšati organizacijom konferencije,[34] radionica, redovnih sastanaka, preliminarnih konsultacija.
VII ZAKLJUČAK
Agencije Evropske unije u biti djeluju i promovišu danas osnovna načela svake demokratije i to shodno načelima dobre uprave, gde spadaju načela: nezavisnosti, odgovornosti, transparentnosti i ekonomičnosti. Današnja najprepoznatljivija podjela Evropskih agencija se vrši shodno načelu nezavisnosti tj. shodno tome koliki je uticaj „izvršne poluge-vlasti“ Evropske unije prilikom konstituisanja agencija, pa danas postoji ključna podjela na „izvršne-zavisne“ i „nezavisne agencije“. I jedne i druge zavise od tijela Evropske unije, stoga o njihovoj nezavisnosti shodno pomenutim načelima ne može biti riječi u punom kapacitetu. Vrlo je bitno razgraničiti da pod načelom nezavisnosti evropski zakonodavac je ovo promatrao u odnosu na „spoljnje faktore“.
Ono o čemu se slažu mnogi pravni teoretičari upravne oblasti jeste činjenica da Evropske agencije, bile one izvršna ili nezavisna „tijela“ - doprinose razbijanju centralizacije, tj. razvoju decentralizacije, kao jednom od motiva koji utiču i na druge pravne postulate koje jemči pravna tvorevina Evropske unije. Takođe, važno je naglasiti i stanovišta pojedinih profesora, kao na primjer Vos i Hofmann-a koji tvrde da se ove agencije nalaze u međuzoni, tačnije „sivoj zoni“. Na važnost evropske agencifikacije upozoravaju pravni stručnjaci iz više razloga, a jedan od njih bi bio da se po ugledu na Evropske agencije osnivaju nacionalne javne agencije, stoga je njihova važnost u ovom slučaju izuzetno velika, jer služi kao „reper“ mnogim nacionalnim vladama unutar Evorpske unije.
Iako mlad pojavni oblik, agencije su našle svoj pravac, put i način djelovanja, te stoga danas predstavljaju jedan od neizostavnih aktera prilikom implementacije, harmonizacije, dodatnog razvoja određenih politika, načela, prava na kojima počiva tvorevina Evropske unije. Agencije će u budućnosti biti neizostavni akteri prilikom implementacija politika, ovo pogotovo ako uzmemo u obzir da je to, između ostalog, jedan od njihovih suštinskih ciljeva.
Rajko Raonić*
Olgica Raonić**
AGENCIES OF THE EUROPEAN UNION
Summary
Administrative legal activity and the expansion of the scope of work from the scope of administrative activity required a real need for the expansion of the "modest state apparatus." Independent and independent "legal bodies" in the form of agencies appeared after the state apparatus, public law bodies, based on the model of the American model. It was the American model of "agencies" that had the greatest influence on the development of European Union agencies. As an extended arm between politics and public administration, the agencies found themselves in the "gray zone of the legal climate of the European Union." Many legal theorists advocate this type of "advanced" public administration, which helps relieve the burden of the already "burdened administration of the European Union, however, the subject of numerous analyzes is the way of working, functioning, as well as the implementation of the "legal echo of principles, on which the very creation of the European Union rests. Another reason for the importance of "European agency" is that the European agencies are the models on which all other agencies within each individual member are based. The importance is essential, properly simplified and conceptualized, leading to legality and other agencies within independent legal frameworks. In the work, the authors try to bring closer the importance and uniqueness of public agencies of the European Union, starting with their organizational, legal and principled activities. The basic hypothesis of the work is that “public agencies are a necessity and a need but designed and controlled in a legal way" will be proven during the work.
Key words: public agencies, European Union agencies, agency, executive agencies, independent agencies.
* Upravni sud Crne Gore, rajkoraonic@gmail.com.
** Upravni sud Crne Gore, olgica.perunicic@gmail.com.
[1] Agencije su prije svega osnovane kao odgovor na rastuće zahtjeve za informacijama i koordinacijom u rangu Unije s ciljem olakšavanja rada Komisije u različitim područjima djelovanja. One pomažu institucijama Unije i nacionalnim vlastima u određivanju, pripremanju i ocjenjivanju posebnih mjera u različitim područjima politika. Drugim riječima, upravo su agencije na sebe preuzele cijeli niz zadataka Komisije, te su je tako oslobodile posebnih upravnih poslova i otvorile joj prostor za intenzivnije bavljenje političkim pitanjima. One su neminovnost današnje Evropske uprave. D. Đerđa, Institucionalni ustroj izvršne i upravne vlasti u Europskoj uniji, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 1991, v. 28, br. 2, 2007, 1204. O agencijama Evropske unije, vid. više: M. Busuioc, European Agencies, Law and practices of accountability, OUP, 2013; E. Chiti, An Important Part of the EU’s Institutional Machinery: Features, Problems and Perspectives of European Agencies, Common Market Law Review 46 no. 5, 2009, 1395–1442; E. Chiti, European Agencies’ Rulemaking: Powers, Procedures and Assessment, European Law Journal 19 no. 1, 2013, 93–110; M. Busuioc, M. Groenleer, J. Trondal (eds.), The Agency Phenomenon in the European Union, Emergence, Institutionalisation and Everyday Decision-making, Manchester, Manchester University Press, 2012; M. Everson, C. Monda, E. Vos (eds.), European Agencies in between Institutions and Member States Alphen a/d Rijn: Wolters Kluwer, 2014, 3; M. Chamon, EU Agencies, legal and Political Limits to the Transformation of the EU administration, Oxford: OUP, 2016; M. Scholten, The Political Accountability of EU and US Independent Regulatory Agencies, Brill, Nijhoff Studies in European Union Law; M. Scholten, M. Luchtman, Law Enforcement by EU Authorities, Political and judicial accountability in shared enforcement, 2017.
[2] M. Rapajić, Javne agencije u upravnom sistemu Srbije sa kraćim osvrtom na njihov položaj u upravnom sistemu Evropske unije, u: Pravo i multidisciplinarnost, Pravni fakultet Univerziteta u Nišu, 2019, 175; Suštinska potreba za pojavom javnih agnecija jeste želja za geografskom diverzifikacijom unutar same EU. M. Barbato, Europa von A bis Z, Taschenbuch der europaischen Integration, in: Weidenfeld, Werner, Wessels, Wolfgang, 9, Auflage, Berlin.
[3] Prema profesoru Jovanoviću u Evropskoj Uniji agencije dobijaju, kao preneta, neka „ublažena“ regulatorna ovlašćenja od strane Evropske komisije. Z. Jovanović, Javne agencije kao oblik vršenja poslova državne uprave u Republici Srbiji, u: Pravni sistem Srbije i standardi Evropske unije i Savjeta Evrope, Institut za pravne i društvene nauke, 2009, 38. Prema Rapajiću, poslovi javnih agencija su različiti i mogu se podijeliti na izvorne i povjerene. Osim toga, javne agencije te poslove mogu vršiti i kumulativno. Na osnovu posebnog zakona i to aktom o osnivanju utvrđeni su konkretni poslovi svake javne agencije. Razvojni, stručni i regulatorni poslovi predstavljaju izvorne poslove javnih agencija. Aktom o osnivanju može se predvidjeti da javne agencije mogu obavljati i druge poslove pored navedenih izvornih. M. Rapajić, Javne agencije u Srbiji sa osvrtom na položaj i delatnost agencije za licenciranje stečajnih upravnika, u: Sadašnjost i budućnost Uslužnog prava, Kragujevac, 2022, 704.
[4] M. Egeberg, J. Trondal, Researching European Union Agencies: What Have We Learnt (and Where Do We Go from Here)?, JCMS 4, 2017, 675.
[5] „Ideje bez delovanja ne mogu biti efikasne, ali agencija bez ideja ne može dati nikakav pravac za promenu. Agencija je stoga centralna za odvijanje procesa“. J. Joseph, A. E. Juncos, Conceptual politics and resilience-at-work in the European Union, Review of International Studies 50:2, 2024, 378.
[6] Na popularnost agencija baca sjenku trenutno stanje demokratskog (ne)upravljanja. A. Schik, Agencies in search of principles, OECD Journal on Bedgeting, Vol. 1 IS.1, 2002.
[7] Delegiranje ogromnih ovlašćenja u kvantitativnom i kvalitativnom smislu i da brzinom djelovanja može da mijenja stvarnost, jedna je od najupečatljivijih osobenosti agencija Evropske Unije. M. Scholten, M. Rijsbergen The Limits of Agencification in the European Union, German Law Journal Vol. 15 No. 07, 2014, 1224. Značajno za polje agencijskog djelovanja, kako unutarnjeg tako i spoljašnjeg, uporediti je i slučaj Evropske centralne banke. B. Braun, D. D. Carlo, S. Diessner, M. Düsterhöft, Structure, Agency, and Structural Reform: The Case of the European Central Bank, Cambridge University Press, 2024, 1-20.
[8] Organizaciona struktura, ustvari može da obezbjedi ograničeno-racionalnim akterima, mehanizam selekcije u ponašanju prilikom donošenja odluka. D. Barbieri, N. Bellè, P. Fedele, E. Ongaro, Determinants of Autonomy of European Union Agencies, Comparative Research into Current Trends in Public Sector Organization – CRIPO, Cluj, 2009.
[9] C. Pollitt, C. Talbot, J. Caulfield, A. Smullen, Agencies, How governments do things through semi-autonomous organizations, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, 8-11; C. Talbot, The Agency Idea, Sometimes Old, Sometimes New, Sometimes Borrowed, Sometimes Untrue, In: C. Pollitt and C. Talbot (eds): Unbundled Government, A Critical analysis of the global trend to agencies, quangos and contractualization, London, Routledge, 2004, 4-6.
[10] Statuti svih izvršnih agencija definisani su istim pravnim okvirom i to Uredbom EZ 58/2003. S. Andoura, P. Timmerman, Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited, The European Policy Institutes Network, Working Paper No. 19, October 2008, 8.
[11] Vid. T. Koenig, Managing Policy: Executive Agencies of the European Commission, IHS Political Science Series Working Paper 146 September 2017; A. Kreher, Agencies in the European Community - a Step towards Administrative Integration in Europe, Journal of European Public Policy 4 (2), 1997, 225–245.
[12] Vid. Coman-Kund, The role of EU Agencies in the Enlargement Process: The Case of the European Aviation Safety Agency, 8 CYELP, 2012, 349-352; A. Ott, E. Vos, F. Coman-Kund, EU agencies on the global scene: EU and international law perspectives, in: European Agencies in-between Institutions and Member States, 2014, 94-100.
[13] E. Ongaro, D. Barbieri, N. Bellé, P. Fedele, European Union (EU) Agencies, In book: Government Agencies, 2012, 400-410.
[14] Vid. A. Musa: Reforming the EU Agency Governance: More Control, Greater Accountability HKJU – CCPA, god. 14 br. 2, 2014, 322-325. Zapravo, istorijski momenat prvih oblika agencija je daleko stariji i samim tim se koljevkom za nastanak „agencija“ smatra SAD, koji je ove „organe“ predvidio Ustavom iz 1787. godine. D. Milkov, Javne Agencije u Srbiji - slučajna greška ili loša namera? Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu br. 3, 2014, 29.
[15] O jačini struktura ovih tri vrste vid. više: G. J. March, P. J., Olsen, Rediscovering institutions, Free Press: New York City, 1989; G. J. March, P. J. Olsen, Democratic governance Free Press: New York City, 1994; G. J. March, P. J. Olsen, Institutional Perspectives on Political Institutions, Governance no. 9, 1996, 247-264; H. E. Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass: San Francisco, 1985; P. Selznick, Leadership in Administration, Harper & Row: New York City, 1957.
[16] Opšti zaključak je da su EU agencije osmišljene sa ambicijom da se upravni zadaci stave van dohvata ruke vlasti. A. Schout, EU agencies after 25 years: Policy Brief a missed opportunity to enhance EU governance, Netherlands Institute of International Relations, 2018.
[17] M. Groenleer, G. Simone, Regulatory Agencies of the European Union as International Actors, EJRR 4 479, 2013, 479-492; A. Ott, E. Vos, F. Coman Kund, European agencies on the global scene: EU and international law perspectives, in: Everson, Monda, & Vos (eds), European agencies in between institutions and Member States Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2014, 87-122; S. Lavanex, The external face of differentiated integration: third country participation in EU sectoral bodies, JEPP 6, 2015, 836-853; F. Coman Kund, European Union Agencies as Global Actors, Basingstoke: Taylor & Francis, 2017.
[18] Vid. E. Vos, European Administartive Reform and Agencies, Robert Schuman Centre for Advances Studies, Rsc No 2000, 51.
[19] Vid. A. Musa: Reforming the EU Agency Governance: More Control, Greater Accountability HKJU – CCPA, god. 14 br. 2, 2014, 325-330. Do 2000. godine vizija i strategija Evropske unije o razvoju agencija takoreći nije ni postojala. D. Curtin, R. Dehousse, EU Agencies: Tipping the Balance?, in M. Busuioc, M. Groenleer & J. Trondal (eds.), The Agency Phenomenon in the European Union, Emergence, Institutionalisation and Everyday Decision-making, Manchester: Manchester University Press, 2012, 194.
[20] Svaka stranka ima pravo da o njenim pravnim interesima-sporovima odlučuje nezavisno tjelo. R. B. Gisbert, Judicial Independence in European Constitutional Law, European Constitutional Law Review Volume 18, Issue 4 , 2022, 591.
[21] Princip prenesenih ovlašćenja zahtjeva da svaki akt koji usvoji EU (institucije, tela i agencije), nađe pravni osnov (izričit ili impliciran). M. Chamon, V. Demedts, Constitutional limits to the EU agencies’ external relations in The External Dimension of EU Agencies and Bodies, Edward Elgar, 2019, 19.
[22] Vid. D. Curtin, H. Hofmann, J. Mendes, Constitutionalising EU Executive Rule-making Procedures: A Research Agenda, European Law Journal Vol. 19 No. 1, 2013, 1-21.
[23] Ovo ustavno zanemarivanje najverovatnije bi trebalo objasniti u smislu da je jedini jedinstveni pogled Komisije na izvršnu vlast EU. Pogled je bio izričit, navedeno je u Beloj knjizi Komisije o evropskom upravljanju gde se Komisija predstavljala kao: „usamljeni heroj kreiranja evropske politike i implementacija“. U skladu sa principom prenosa ovlašćenja nadležnosti EU nisu neograničene. Ovaj princip zahteva od EU da donosi samo odluke u vezi sa predmetima i oblastima politike kojima su poverena ovlašćenja EU, čineći zahtev pravne osnove od suštinskog značaja za svaku odluku EU usvojen, osiguravajući da EU ne deluje izvan svojih ovlašćenja. U odnosu na agencije, to znači da stvaranje agencija EU treba da ima pravni osnov koji je pogodan za te svrhe, a takođe i ovlašćenja koja su data ovim agencijama od strane zakonodavca EU su ograničena. Pitanje ispravnog pravnog osnova za stvaranje EU agencija je predmet debate između institucija EU i države članice. Gledajući pravni osnov postojećih agencija EU, možemo razlikovati agencije koje su nastale aktom Komisije, zajedničkom akcijom Saveta, Savetom akta ili akta Evropskog parlamenta i Saveta. Agencije koje je stvorila Komisija treba samo da pomognu Komisiji u implementaciji programa EU i nazivaju se izvršne agencije. Tri agencije koje deluju u oblasti spoljne bezbednosne i odbrambene politike, evropske odbrane Agencija (EDA), Institut Evropske unije za bezbednosne studije (EUISS) i Satelitski centar Evropske unije (SatCen), sve su uspostavljene od strane Saveta. Ove agencije imaju drugačiju organizacionu strukturu od ostalih agencija. Ipak, institucionalna praksa stvaranja agencija na osnovu internih tržišnih pravnih osnova, nije bila sasvim nekontroverzna. Tome se usprotivila Velika Britanija, što dovodi do pravnih sporova pred Sudom. U većini slučajeva, iako Velika Britanija nije bila toliko zabrinuta za stvaranje agencija kao takvih, uglavnom se nije slagala sa materijalnim merama EU ili ovlašćenjima koja su data agenciji. Prema tome, agencije EU mogu se osnivati u skladu sa članom 114 UFEU sve dok doprinose sprovođenju „procesa harmonizacije“. S obzirom na sudsku praksu Evropskog Suda, u mnogim slučajevima, član 114 UFEU će stoga ponuditi ispravan pravni osnov za stvaranje agencija EU. Vid. F. W. Scharpf, European Governance: Common Concerns vs. The Challenges of Diversity, New York Jean Monnet Working Paper 6/01, 2001, 8.
[24] Institucionalna ravnoteža zahtjeva da agencije ne zadiru u ovlašćenja koja su ugovorima data institucijama EU. F. Coman - Kund, The International Dimension of the EU Agencies: Framing a Growing Legal-Institutional Phenomenon, European Foreign Affairs Review, 2018, 100.
[25] Vid. L. Glušac, Razlikovanje (nezavisnih) kontrolnih i regulatornih tela, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu Broj 87, Godina LIX, 2020, 199-209; M. Busuioc, Accountability, Control and Independence: The Case of European Agencies, European Law Journal, 2009, 15:5, 599–615; P. Timmerman, Governance of the EU: The Reform Debate on European Agencies Reignited, op. cit., 18.
[26] Vid. M. Shapiro, The Problem of Independent Agencies in the United States and the European Union, 3 J. Eur. Pub. Pol’y, 1997.
[27] Vid. D. Geradin, N. Petit, The Development of Agencies at EU and National Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform, Jean Monnet Working Paper 01/04, 2004, 50-58.
[28] O agencijama čija je „baza“ djelovanja kontrolisanje drugih agencija i institucija, kao jedan dobri vid dodatne kontrole vid: J. Xu, J. Xu, Differential public support and the independence of anti-corruption agencies, European Political Science Review 16, 2024, 72–93.
[29] Vid. D. Curtin, Executive Power of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2011, 204; V. Schmidt, Democracy and Legitimacy in the European Union Revisited: Input, Output and ‘Throughput’, 61(1) Political Studies 2, for the concept of “normative goods”, 2013; M. Dawson, A. Maricut, Procedural vs Substantive Accountability in EMU Governance: Between Payoffs and Trade-Offs, Journal of European Public Policy, 2021, 1707; V. Abazi, E. Tauschinsky, Reasons of Control and Trust: Grounding the Public Need for Transparency in the European Union, Utrecht Law Review, 2015, 78; C. Hood, D. Heald, Transparency: The Key to Better Governance?, Oxford, Oxford University Press, 2006.
[30] Pozivi na veću transparentnost praćeni su rastućim nepovjerenjem u regulatorne agencije, često povezani sa širim zabrinutostima oko nezavisnosti agencija EU. A. Boer, M. Morvillo, S. R. Wirtz, Fragmented Transparency: The Visibility of Agency Science in European Union Risk Regulation, European Journal of Risk Regulation, 2023, 314.
[31] Vid. M. Schauss, L’accès du citoyen aux documents des institutions communautaires, JTD Européen, 2003, 1; M. Broberg, Access to Documents: A General Principle of Community Law, European Law Review 27, 2002, 194; D. Curtin, Citizen’s Fundamental Right of Access to EU Information: an Evolving Digital Passepartout?, Common Market Law Review, 2000, 7.
[32] Ovo pogotovo ako uzmemo u obzir da od Lisabonskog ugovora, transparentnost je sastavni deo EU čije je normativno opredeljenje za demokratske principe predstavničke i participativne demokratije, što zauzvrat podrazumeva pravo „svakog građanina da učestvuje u demokratskom životu unije“, kao i da se odluke „donose što otvorenije i što bliže građanima“. E. Hickey, M. Weimer, The Transparency of EU Agency Science – Towards a New Proactive Approach Post-covid 19, Amsterdam Centre for European Law and Governance Research Paper no. 2021-04, 4. Sa svojim jedinstvenim sistemom transparentnosti agencije EU su se pretvorile u „ostrvo transparentnosti“. E. Korkea-aho., EU agencies and lobbying transparency rules: A case study on the islandization of transparency? Routledge/UACES Contemporary European Studies, 2023, 275-304. Osnivanje komiteta i strateško odobravanje pristupa akterima sa interesom u kreiranju politike agencije su moćni alati za agencije da upravljaju svojim interakcijama sa širim okruženjem. S. Arras, J. Beyers, Access to European Union Agencies: Usual Suspects or Balanced Interest Representation in Open and ClosedConsultations? JCMS Volume 58. No. 4, 2020, 837.
[33] Javne konsultacije se smatraju korisnim sredstvom za prikupljanje informacija za raznolik skup zainteresovanih strana. S obzirom na nizak prag i relativno niske troškove za učestvuju, u poređenju sa sastancima licem u lice sa kreatorima politike, Evropska komisija (EK) je promovisala javne konsultacije kao sredstvo za podsticanje učešća neposlovnih grupa kao što su ekološke NVO, grupe potrošača i radničke organizacije. J. Beyers, S. Arras, Who feeds information to regulators? Stakeholder diversity in European Union regulatory agency consultations, Journal of Public Policy, 2020, 574.
[34] „Konferencija za štampu nije dovoljna da se to nazove demokratijom. Ne očekujem da će ova nelegitimna institucija čuti moj glas“. Josephine Witt, protesting at the European Central Bank’s, press conference 15 April 2015. P. Tucker, How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment, German Law Journal 22, 2021, 1000.
** Administrative court of Montenegro.