Dr Radislav Lale*

Pregledni naučni članak

UDK: 364.3:331.56(497.6)

doi: https://doi.org/10.46793/GP.1701.023L

PERSPEKTIVE SISTEMA SOCIJALNOG OSIGURANJA NEZAPOSLENIH U REPUBLICI SRPSKOJ

Rad primljen: 27. 02. 2026.

Rad ispravljen: 26. 08. 2026.

Rad prihvaćen za objavljivanje: 25. 09. 2026.

 

Promjene koje su posljednjih godina nastupile u sistemu osiguranja za slučaj nezaposlenosti Republike Srpske, a koje se posebno manifestuju u pooštravanju uslova za ostvarivanje prava na novčanu naknadu, osnovni su motiv za pisanje ovog rada. U radu se na sistematičan način raspravlja o materijalnom obezbjeđenju nezaposlenih radnika za slučaj privremene nezaposlenosti, sa akcentom na pravu na novčanu naknadu kao najvažnijem dijelu sistema materijalnog obezbjeđenja nezaposlenih lica, koje se zasniva na obaveznom socijalnom osiguranju, i koje u osnovi ima za cilj da, između ostalog, obezbijedi materijalnu i socijalnu sigurnost nezaposlenih i da ih stimuliše na stručno osposobljavanje i prekvalifikaciju radi bržeg zapošljavanja. Autor zaključuje da preduzimanjem mjera redukcije naknada i njihovim transformisanjem u podsticaje zapošljavanja, Republika Srpska umjesto pomoći nezaposlenim licima nastoji uvesti različite aktivne mjere programa zapošljavanja u politici prema nezaposlenima. Pokrivenost pravom na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti je relativno mala, a neke kategorije nemaju uopšte ovo pravo, kao što su, npr. lica koja nikada nisu radila i uplaćivala doprinose, samozaposlena lica koja ne mogu uplaćivati doprinose za osiguranje za slučaj nezaposlenosti i dr. Takođe, pokrivenost nezaposlene populacije novčanom naknadom je veoma ograničena i maksimalni iznos nije dovoljan da osigura minimum egzistencije pojedinca pogođenog rizikom nezaposlenosti.

Ključne riječi: pravo na rad, socijalno osiguranje, osiguranje za slučaj nezaposlenosti, socijalni rizik, nezaposlenost, nezaposleno lice, pravo na novčanu naknadu.

I UVOD

Kao jedan od neodvojivih elemenata instituta prava na rad[1] je, u današnjim društveno – ekonomskim uslovima, sa određenim brojem nezaposlenih lica, materijalno obezbjeđenje za vrijeme nezaposlenosti.[2] Pravo na rad, po svojoj prirodi, ulazi među prva prava koja nisu neposredno ostvariva. Otuda nastaje supsidijarno rješenje: osiguranje za slučaj neskrivljene nezaposlenosti. Utoliko i postoji korelacija između obaveze društvene zajednice da stvara uslove za zapošljavanje nezaposlenih i garancije sredstava za život nezaposlenima posredstvom osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Iz tih razloga pravo na rad ne može ni biti subjektivno pravo, već je osnova za ustanovljenje određenih konkretnih odnosa, bilo iz radnog odnosa, bilo iz neskrivljene nezaposlenosti.[3]

Nezaposlenost je činjenica profesionalnog karaktera. Ona je budući i, u biti, neizvjestan događaj.[4] Da li je rizik nezaposlenosti štetan događaj? Da budemo konkretni: nezaposlenost sama po sebi je štetan rizik. Ona je posljedica nepostojanja prilike za radom (nema rada, odnosno nema slobodnog radnog mjesta). Rizik nezaposlenosti smanjuje ili otklanja mogućnost zarade odnosno plate.

Rizik nezaposlenosti je, shodno rečenom, socijalni rizik (radnosposobnog lica) koji se sastoji u nevoljnom i neskrivljenom gubitku zaposlenja ili nemogućnosti pronalaženja zaposlenja lica koje je sposobno za rad i voljno da radi, usljed čega se obezbjeđuje naknada za slučaj nezaposlenosti, kao pravo po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti (ili kao pravo na socijalnu pomoć nezaposlenima).[5]

Imajući u vidu iznijete karakteristike rizika nezaposlenosti ljudi su, u užim ili širim zajednicama, od najranijih dana pa do danas, pokušavali sebi osigurati kakvu-takvu socijalnu sigurnost: a) radom i štednjom, tj. oblicima samopomoći i samozaštite; b) institucijama uzajamnog pomaganja (po načelu uzajamnosti); v) različitim oblicima socijalne pomoći[6] i socijalnog zbrinjavanja;[7] g) socijalnom zaštitom (utemeljenom na socijalnoj solidarnosti); d) socijalnim osiguranjem[8] (utemeljenim još uvijek, manje-više, na načelu uzajamnosti, ali u određenoj mjeri i na načelu solidarnosti) i đ) socijalnim obezbjeđenjem – sigurnosti (u krajnjoj liniji – za sve ljude i za sve slučajeve socijalne nesigurnosti).

Nezaposlenost je jedno stanje bez zaposlenja, bez posla. Ona pogađa ili može pogoditi veoma širok i raznovrstan krug lica u njihovom materijalnom i posebno u moralnom položaju. Skoro da nema ni jedne kategorije radnika koja bi bila nje pošteđena: razlika je samo ta što se kod jednih javlja češće, kod drugih rjeđe, kod jednih traje duže, kod drugih kraće, itd.[9] Kada se, međutim, govori o riziku nezaposlenosti, onda se misli na nezaposlenost u pravno-tehničkom smislu. Tada je u pitanju, rekli bismo, ne opšti nego pravni pojam nezaposlenosti.[10]

Naime, pod osiguranjem za slučaj nezaposlenosti podrazumijevamo svaku društvenu djelatnost, koja je usmjerena na iznalaženje zaposlenja (posredovanje rada), davanja novčane naknade i pomoći, kao i sve ostale mjere koje se preduzimaju sa ciljem da se nezaposlenom licu pronađe zaposlenje, odnosno pomogne da se on i članovi njegove porodice održe za vrijeme nezaposlenosti, tj. za vrijeme dok je nezaposlenome uskraćena mogućnost privređivanja. Odnosno, ,,staranje o nezaposlenima predstavlja takvu društvenu djelatnost koja je usmjerena na preduzimanje odgovarajućih mjera da se licima koja nisu zaposlena, a žele da rade, omogući zaposlenje, i da im se istovremeno pomogne, u novcu ili naturi da se održe za vrijeme dok im je zbog nezaposlenosti uskraćena mogućnost privređivanja“.[11]

Za slučaj neskrivljene nezaposlenosti je u pravni sistem Republike Srpske ugrađen princip po kome se „jamči, pod uslovima utvrđenim zakonom, pravo na materijalno obezbjeđenje za vrijeme privremene nezaposlenosti“ (čl. 43. Ustava Republike Srpske[12]). Takođe, Ustav u istom članu propisuje ,,da se pravo zaposlenih i članova njihovih porodica na socijalnu sigurnost i socijalno osiguranje uređuje zakonom i kolektivnim ugovorom. Građanima koji su djelimično sposobni za rad obezbjeđuju se osposobljavanje za odgovarajući posao i uslovi za njihovo zapošljavanje, u skladu sa zakonom. Republika obezbjeđuje pomoć i socijalnu sigurnost građanima koji su nesposobni za rad i nemaju sredstva za izdržavanje“. Socijalnim osiguranjem se radniku i članovima njegove porodice, a u slučajevima i pod uslovima predviđenim u zakonu, među kojima i za slučaj nezaposlenosti, obezbjeđuju brojna prava posredstvom kojih se garantuje njihova socijalna i materijalna sigurnost.[13]

Zakonima entiteta i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica regulisano je socijalno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.[14] Tako, u smislu Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske (čl. 33.) ,,osiguranjem za slučaj nezaposlenosti, u smislu ovog zakona, smatra se učešće zaposlenih lica, republičkih i drugih organa i organizacija u obezbjeđivanju sredstava za ostvarivanje prava po osnovu nezaposlenosti, u skladu sa ovim zakonom“. Za slučaj nezaposlenosti, obavezno su kod Zavoda osigurana lica u radnom odnosu u obimu i na način utvrđen propisima kojim se uređuje oblast doprinosa (čl. 34, st. 1.).[15]

Prema odredbama Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske (čl. 35 i 36), osiguranje za slučaj privremene nezaposlenosti podrazumijeva: 1) pravo na novčanu naknadu; 2) pravo na zdravstveno osiguranje; 3) pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje; 4) pravo na informisanje o mogućnostima i uslovima zapošljavanja; 5) pravo na posredovanje u zapošljavanju; 6) pravo na savjetovanje o izboru zanimanja; 7) pravo na stručno osposobljavanje i pripremu za zapošljavanje.[16] U redovima koji slijede, težište će biti na pravu na novčanu naknadu, dok će kompleksno izlaganje o cjelokupnom sistemu osiguranja za slučaj nezaposlenosti biti izostavljeno iz razloga ograničenosti predmeta proučavanja ovog rada, ali i zbog toga što se radi o pitanju koje, zbog svog velikog značaja, zahtijeva daleko dublje proučavanje.

II PRAVO NA NOVČANU NAKNADU

Pravo na novčanu naknadu predstavlja osnovno i neotuđivo – materijalno pravo koje se za slučaj nezaposlenosti obezbjeđuje osiguranicima na način i pod uslovima predviđenim važećom regulativom iz ove oblasti.[17] Pravo na novčanu naknadu po svojoj suštini spada u materijalna prava, ili kako se često nazivaju ,,socijalno-ekonomskim“ pravima.[18] Socijalno pravni značaj ovog prava određuje se takođe i time, što novčana naknada za one koji su pogođeni rizikom nezaposlenosti znači i jeste osnovni izvor sredstava za život. ,,Pravo na novčanu naknadu u nas je jedan od važnijih i bitnih učvršćujućih elemenata pravnog položaja ličnosti“.[19] Pravo na novčanu naknadu odlikuje se svim svojstvima ustavnog prava. Ono je u dubokom smislu subjektivno pravo i ostvaruje se metodama svojstvenim ostalim pravima građana, putem organizacionog jedinstva ustavnih i konkretnih pravnih odnosa. Za ustavna prava i obaveze su potrebne i odgovarajuće garancije, ,,pod kojima se podrazumijevaju kao najvažniji uslovi i sredstva, koja garantuju i obezbjeđuju mogućnost svakog građanina da se koristi pravima i izvršava obaveze“.[20]

A. Uslovi za sticanje prava na novčanu naknadu

Uslovi koje treba da ispunjavaju radnici da bi stekli pravo na novčanu naknadu i druga prava za slučaj nezaposlenosti u velikoj mjeri variraju zavisno od zemlje.[21] U stvari, postoje dvije vrste ovih uslova: jedni koje lice mora da ispunjava u trenutku nastupanja slučaja (rizika) ili u toku nezaposlenosti, i drugi koji se moraju ispuniti prije nastanka nezaposlenosti, odnosno prije podnošenja zahtjeva za materijalno obezbjeđenje.[22]

Naš važeći sistem osiguranja za slučaj nezaposlenosti postavlja radnicima (osiguranicima) izvjesne uslove za sticanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Osnovni smisao propisivanja ovih uslova, sastoji se u tome da se pravim radnicima, koji su protiv svoje volje ostali nezaposleni, omogući primanje iz ovog osiguranja. Jer, gubitkom zaposlenja, radnik gubi i svoj jedini, ili bar osnovni, izvor prihoda.[23]

Načelno, pravo na novčanu naknadu priznaje se pod ispunjenjem trostrukih uslova. Prvi uslov se odnosi na prethodni radni staž. U njemu dolazi do izražaja načelo zavisnosti prava iz socijalnog osiguranja od osiguranikovog davanja zajednici. Drugi uslov obuhvata prijavljivanje radnika službi za zapošljavanje. Novčana naknada ima svog smisla i opravdanja samo onda ako onaj koji je želi i prima istovremeno ide za tim da se zaposli i da svojim radom obezbijedi sredstva za život. Treći uslov je u vezi sa prvim i drugim. Naime, pravo na novčanu naknadu ne može ostvariti radnik kome je radni odnos prestao po njegovoj volji ili njegovom krivicom. Razmotrimo ukratko gore navedene uslove.

A) Prethodni radni staž je prvi uslov za sticanje prava na novčanu naknadu. Naime, postojeće zakonodavstvo određuje da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice kome je u smislu propisa o radu prestao radni odnos otkazom ugovora o radu od strane poslodavca bez krivice radnika i u slučaju prestanka rada poslodavca u skladu sa zakonom, a koje je provelo više od 12 mjeseci neprekidno ili sa prekidima u osiguranju od nezaposlenosti u posljednjih 18 mjeseci (čl. 36, st. 1, tač. a) Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske). Pod istim uslovima, pravo na novčanu naknadu pripada i licu koje je trajno prestalo da obavlja preduzetničku djelatnost kao osnovno zanimanje zbog ekonomskih razloga u skladu sa propisima kojim je uređena oblast preduzetničke djelatnosti i odjavilo se sa obaveznih vidova osiguranja (čl. 36, st. 2.). Pravo na novčanu naknadu nezaposleno lice može ostvariti pod uslovom da je za vrijeme propisanog minimalnog trajanja osiguranja uplaćen doprinos za osiguranje od nezaposlenosti, u skladu sa propisima kojima se uređuju doprinosi (čl. 38, st. 1. Zakona). Takođe, ne smatra se prekidom osiguranja od nezaposlenosti, prekid osiguranja od nezaposlenosti kraći od 30 dana (čl. 36, st. 3.).

Potrebno je naglasiti da je posljednjim izmjenama i dopunama Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske iz 2025. godine, ovaj uslov za sticanje prava na novčanu naknadu znatno pooštren u odnosu na prethodno zakonsko rješenje, koje je predviđalo da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice kojem je u smislu propisa o radu prestao radni odnos bez njegovog zahtjeva, saglasnosti ili krivice, a koje je provelo najmanje osam mjeseci neprekidno u osiguranju od nezaposlenosti u posljednjih 12 mjeseci, ili 12 mjeseci sa prekidima u osiguranju od nezaposlenosti u posljednjih 18 mjeseci (čl. 36, st. 1, tač. a) Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske).[24] Mišljenja smo da će ovakvo normativno rješenje negativno uticati na obuhvatnost nezaposlenih radnika pravom na novčanu naknadu, koja je kod nas ionako niža nego u drugim zemljama jugoistočne Evrope.

Prema Zakonu o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba Federacije BiH (čl. 29.), ovaj uslov je nešto blaži, naročito u pogledu računanja vremena koje je osiguranik u obaveznom osiguranju proveo na radu sa nepunim radnim vremenom. Naime, pravo na novčanu naknadu stiče nezaposlena osoba koja u trenutku prestanka radnog odnosa ima najmanje osam mjeseci rada neprekidno ili osam mjeseci sa prekidima u posljednjih 18 mjeseci. Kod utvrđivanja prava na novčanu naknadu kao godina rada smatra se vrijeme od 12 mjeseci, a rad kraći od punog radnog vremena preračunava se na puno radno vrijeme. Kao vrijeme provedeno na radu smatra se vrijeme obaveznog osiguranja prema propisima koji regulišu sistem poreza i obaveznih doprinosa.[25]

Iz rečenog jasno proizilazi da je prethodni radni staž bitan uslov za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za vrijeme nezaposlenosti. To je pravilo bez izuzetka.

B) Da bi radnik ostvario pravo na novčanu naknadu potrebno je da se u određenom roku prijavi nadležnom organu službe za zapošljavanje. Obaveza prijavljivanja radnika postojala je i u ranijem pravu (npr. čl. 4, st. 2. Uredbe o materijalnom obezbjeđenju i drugim pravima radnika i službenika koji su privremeno van radnog odnosa iz 1952. godine[26]) i ostala u sada važećem (čl. 38, st. 3-5. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske) po kojoj je nezaposleno lice dužno da se prijavi na evidenciju i podnese zahtjev Zavodu u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa, a ako podnese zahtjev Zavodu nakon isteka toga roka, novčana naknada mu pripada od dana podnošenja zahtjeva, umanjena za period kašnjenja nakon isteka roka od 30 dana. Pravo na novčanu naknadu nema nezaposleno lice koje podnese zahtjev po isteku vremena za koje bi mu pravo na novčanu naknadu pripadalo u skladu sa ovim zakonom.[27]

Takođe, u skladu sa čl. 33, st. 1-3 Zakona o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba Federacije BiH, ,,pravo na novčanu naknadu stiče nezaposlena osoba ako se prijavi i podnese zahtjev u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa, odnosno dana odjavljivanja obrta ili djelatnosti. Nezaposlena osoba koja iz opravdanog razloga propusti rok za prijavu, može se prijaviti i podnijeti zahtjev u roku od 30 dana od dana prestanka razloga koji je prouzrokovao propuštanje roka. Pod opravdanim razlogom smatra se privremena spriječenost za rad po propisima o zdravstvenom osiguranju“.[28]

Prijavljivanje radnika nadležnom organu službe za zapošljavanje, shodno gore rečenom, je sine qua non za konstituisanje prava na novčanu naknadu. Jer, prva, početna prijava je dokaz da nezaposleni traži zaposlenje, a dalje periodično prijavljivanje (javljanje) je dokaz njegove spremnosti da stupi u radni odnos. S tim u vezi bi trebalo postojećim zakonodavstvom utvrditi obavezu poslodavca kod kojeg je radnik bio zaposlen da u odluku kojom se radnik pismeno obavještava da mu prestaje radni odnos unese i pouku o pravu na prijavljivanje nadležnom organu Zavoda za zapošljavanje radi ostvarivanja prava za vrijeme privremene nezaposlenosti.

V) Iako su ispunjena dva uslova o kojima je naprijed bilo riječi, u izvjesnim slučajevima radnik ipak neće steći pravo na novčanu naknadu za vrijeme nezaposlenosti. Svi ti slučajevi su u vezi sa načinom prestanka ranijeg radnog odnosa, nezavisno od toga što radnik ima propisani radni staž koji je uslov za konstituisanje prava na novčanu naknadu.[29]

Naše je pravo od svog postanka (čl. 9. Uredbe o materijalnom obezbjeđenju i drugim pravima radnika i službenika koji su privremeno van radnog odnosa iz 1952. godine), pa sve do danas (pozitivno pravo) nesvojevoljni, odnosno neskrivljeni prestanak radnog odnosa uzimalo kao opšti i osnovni uslov za sticanje prava na novčanu naknadu. Drugim riječima, nemaju to pravo radnici čiji je radni odnos prestao njihovom voljom ili njihovom krivicom.

Naime, važeće zakonodavstvo Republike Srpske, Federacije BiH i Brčko distrikta BiH je ostalo vjerno svom izvoru. Zakon o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske (čl. 36, st. 1, tač. a)) određuje da pravo na novčanu naknadu ima nezaposleno lice kome je u smislu propisa o radu prestao radni odnos otkazom ugovora o radu od strane poslodavca bez krivice radnika i u slučaju prestanka rada poslodavca u skladu sa zakonom, a koje je provelo više od 12 mjeseci neprekidno ili sa prekidima u osiguranju od nezaposlenosti u posljednjih 18 mjeseci.[30] Pod istim uslovima, pravo na novčanu naknadu pripada i licu koje je trajno prestalo da obavlja preduzetničku djelatnost kao osnovno zanimanje zbog ekonomskih razloga u skladu sa propisima kojim je uređena oblast preduzetničke djelatnosti i odjavilo se sa obaveznih vidova osiguranja.[31]

Zakon o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti ne nabraja taksativno slučajeve u kojima radnik nema pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Ali, tumačenjem odredbi čl. 36, st. 1, tač. a) ovog Zakona, dolazi se do zaključka da pravo na novčanu naknadu nema radnik kome je radni odnos kod poslodavca prestao: 1) sporazumom poslodavca i radnika (čl. 177. Zakona o radu[32]); 2) otkazom ugovora o radu od strane radnika (čl. 178. Zakona o radu); 3) otkazom ugovora o radu od strane poslodavca (,,ako je radnik pravnosnažno osuđen za krivično djelo na radu ili u vezi sa radom“, ,,ako radnik svojom krivicom učini težu povredu radne obaveze“ ili ako radnik ,,ne poštuje radnu disciplinu“, i ,,ako se radnik ne vrati na rad kod poslodavca u roku od pet dana od dana isteka roka mirovanja radnog odnosa, odnosno neplaćenog odsustva“ (čl. 179, st. 1, tač. 2), 5), i st. 2. i 3. Zakona o radu); 4) po sili zakona.

Međutim, postoje dva izuzetka u kojima radnik ima pravo na novčanu naknadu, iako mu je radni odnos prestao na osnovu njegovog zahtjeva i saglasnosti. Radnik ostvaruje pravo na novčanu naknadu u slučaju kada jednostrano otkaže ugovor poslodavcu zbog neisplaćenih plata ili doprinosa u periodu dužem od tri mjeseca (čl. 36, st. 4. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti).[33] Takođe, čl. 42. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti propisuje da ,,nezaposlenom licu kome je prestao radni odnos pismenim sporazumom, pripada pravo na novčanu naknadu, ako je do prestanka radnog odnosa došlo zbog: a) premještaja bračnog druga u drugo mjesto prebivališta i b) spajanja porodice nakon zaključenja braka i time uslovljene promjene prebivališta“. Zajedničko obilježje gore navedenim slučajevima je to što je u njima raniji radni odnos prestao bilo usljed krivice radnika, bilo njegovom voljom, bilo stoga što postoje činjenice na koje zakon nadovezuje prestanak radnog odnosa po sili zakona.[34]

Podaci o broju korisnika novčane naknade ukazuju nam da su uslovi za sticanje ovog prava još uvijek strogi, pa mali broj lica koja traže zaposlenje koristi ovo pravo. Ovakva obuhvatnost nezaposlenih radnika ovim oblikom materijalne zaštite je nesumnjivo uska. Sa druge strane, primjetna je tendencija povećanja učešća korisnika novčane naknade u ukupnom broju registrovanih nezaposlenih lica u posljednjih nekoliko godina.[35]

Postoji više uzroka koji dovode do nezadovoljavajućeg stanja u pogledu obuhvatnosti nezaposlenih radnika materijalnim obezbjeđenjem, ali se prije svega ističu dužina radnog staža i osnov prestanka radnog odnosa kao uslovi za ostvarivanje ovog prava. Naše pravo je, kako ističe prof. dr Aleksandar Petrović, a s čim se i mi u potpunosti slažemo, prenaglasilo uslov radnog staža, kao uslov za sticanje prava na novčanu naknadu, i istovremeno je zanemarilo da prestanak radnog odnosa za radnika znači potpuni gubitak sredstava za život, što se moralo uzeti u obzir prilikom regulisanja ove materije.[36] Nema sumnje da bi obuhvatnost nezaposlenih radnika sistemom materijalnog obezbjeđenja bila veća kada bi radni staž bio kraći, ali je to pitanje koje zahtjeva posebna ispitivanja ne samo zbog finansijskih efekata već i zbog toga što sistem materijalnog obezbjeđenja mora i stimulativno djelovati u pravcu bržeg zapošljavanja nezaposlenih lica.[37]

Isti autor, takođe, pravilno rezonuje i naglašava da je u pogledu osiguranja za slučaj nezaposlenosti, kao i u gornjem slučaju, prenaglašena važnost volje odnosno krivice nezaposlenog radnika. Zbog toga je naše pravo pravilo o sticanju prava na novčanu naknadu svelo na izuzetak, a izuzetak pretvorilo u pravilo.[38] Nije li pri svemu tome trebalo dati prednost potpunom ili djelimičnom lišenju radnika sredstava za život u odnosu na voljni ili skrivljeni prestanak radnog odnosa. Ovo posljednje i zbog činjenice što je takav radnik plaćao doprinose za slučaj tuđe, ali i svoje nezaposlenosti.[39] S obzirom na to, on ima pravo da, primjenom načela uzajamnosti, stekne pravo u obimu koji bar donekle odgovara uplaćenim doprinosima.[40] Prema tome, pokrivenost pravom na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti je relativno mala, a neke kategorije nemaju uopšte ovo pravo, kao što su, npr. lica koja nikada nisu radila i uplaćivala doprinose, samozaposlena lica koja ne mogu uplaćivati doprinose za osiguranje za slučaj nezaposlenosti i dr.[41]

B. Visina i trajanje novčane naknade

Način utvrđivanja i visina novčane naknade sasvim su različiti, tako da gotovo, nema dvije zemlje da bi to bilo identično. Razlikuju se uglavnom dva sistema: davanja se utvrđuju po jedinstvenoj stopi (ali se diferenciranje vrši s obzirom na kvalifikacije, starost, bračno stanje i dr.) ili visina zavisi od prethodnih primanja (zarade, plate), a postoji i kombinacija ovih dvaju sistema.[42]

Naime, u skladu sa čl. 47. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske novčana naknada isplaćuje se: a) za nezaposleno lice koje ima do 15 godina provedenih u osiguranju od nezaposlenosti, u iznosu 45% od prosječne plate koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednjih 12 mjeseci rada; b) za nezaposleno lice koje ima 15 i više godina provedenih u osiguranju od nezaposlenosti, u iznosu 50% od prosječne plate koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednjih 12 mjeseci rada. Ukoliko nezaposleno lice nije ostvarilo platu za svih posljednjih 12 mjeseci rada, prilikom obračuna prosječne plate za svaki mjesec za koji nije ostvario platu uzima se iznos najniže plate u Republici. Iznos utvrđene novčane naknade ne može biti niži od 55% najniže neto plate u Republici, niti viši od iznosa jedne prosječne mjesečne neto plate nakon oporezivanja u Republici za prethodnu godinu prema posljednjem objavljenom podatku Republičkog zavoda za statistiku, ukoliko je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu sa punim radnim vremenom. Nezaposlenom licu koje je prije prestanka radnog odnosa bilo u radnom odnosu sa nepunim radnim vremenom iznos novčane naknade utvrđuje se na osnovu vremena provedenog na radu u odnosu na puno radno vrijeme. Novčana naknada se isplaćuje mjesečno. Da bi se obezbijedio minimum socijalne sigurnosti nezaposlenih radnika postojeće pravo i predviđa gore pomenuti najniži iznos novčane naknade.

Takođe, u smislu čl. 48 Zakona, Zavod može nezaposlenom licu jednokratno isplatiti novčanu naknadu za cijelo vrijeme za koje ima to pravo pod uslovom da ta sredstva iskoristi za samozapošljavanje. U tom slučaju, nezaposleno lice ne može se prijaviti na evidenciju nezaposlenih prije isteka vremena za koje mu je priznato pravo na novčanu naknadu. S danom ostvarivanja jednokratne novčane naknade, nezaposlenom licu prestaju ostala prava iz čl. 36 ovog zakona i briše se iz evidencije nezaposlenih.

Sa druge strane, Zakon o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba Federacije BiH (čl. 30, st. 1.) predviđa da visinu novčane naknade čini 40% prosječne neto plate isplaćene u Federaciji u posljednja tri mjeseca prije prestanka radnog odnosa nezaposlene osobe, koju objavljuje Federalni zavod za statistiku. Po mišljenju nekih autora koji kritikuju ovo rješenje, u Federaciji Bosne i Hercegovine se stimuliše prijavljivanje minimalne plate na osiguranje radi plaćanja što manjeg iznosa doprinosa i poreza na dohodak, s obzirom da visina novčane naknade ne zavisi od visine prijavljene plate osiguranika. Po uzoru na Republiku Srpsku, visinu novčane naknade za slučaj nezaposlenosti u Federaciji BiH treba vezati uz visinu plate na koju je osiguranik ranije plaćao doprinose i dužinu njegovog staža osiguranja, s tim da je potrebno definisati minimalni i maksimalni iznos naknade, kako bi se osigurala preraspodjela u korist najugroženijih kategorija.[43]

Za sagledavanje efikasnosti sistema materijalnog obezbjeđenja nezaposlenih radnika od izuzetnog je značaja i pitanje trajanja prava na novčanu naknadu. Naime, u našem zakonodavstvu postoji nesumnjiva tendencija u pogledu privremenosti prava na novčanu naknadu. Ona je logična polazeći od činjenice da je nezaposlenost kod nas privremena pojava.[44] Zato je i korišćenje prava na novčanu naknadu vremenski ograničeno, ili tačnije rečeno, može biti ograničeno.

Dužina primanja novčane naknade zavisi od minulog rada, odnosno od dužine ukupnog radnog staža nezaposlenog radnika. Tako, prema čl. 39. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske dužina trajanja prava na novčanu naknadu zavisi od dužine provedenog vremena u osiguranju od nezaposlenosti nezaposlenog lica i može iznositi neprekidno najviše: a) preko 12 mjeseci – jedan mjesec; b) od dvije godine do navršene tri godine – dva mjeseca; v) od tri godine do navršenih pet godina – tri mjeseca; g) od pet godina do navršenih 10 godina – šest mjeseci; d) od 10 godina do navršenih 20 godina – devet mjeseci; đ) od 20 godina do navršenih 30 godina – 12 mjeseci; e) od 30 godina do navršenih 35 godina – 15 mjeseci; ž) preko 35 godina – 18 mjeseci. Kod ponovnog ostvarivanja prava na novčanu naknadu u vrijeme provedeno u osiguranju od nezaposlenosti uračunava se samo vrijeme koje je nezaposleno lice provelo u osiguranju od nezaposlenosti poslije primanja posljednje novčane naknade. Dužina trajanja prava na novčanu naknadu kod nepunog radnog vremena utvrđuje se na osnovu dužine vremena provedenog na radu u odnosu na puno radno vrijeme.[45] Mišljenja smo da je pokrivenost nezaposlene populacije novčanom naknadom veoma ograničena i maksimalni iznos nije dovoljan da pokrije osnovne životne potrebe pojedinca, te može biti uzrok siromaštva za one koji se ne ,,snađu“ u sivoj ekonomiji ili se ne oslone na podršku porodice.[46]

Prema tome, uslovi za sticanje zaštite variraju prema raznim zakonodavstvima isto kao i njen obim. Ovdje je bitno istaći da postoje i mišljenja da pretjeranosti u pogledu davanja mogu isto tako biti opasne kao i njihova nedovoljnost. Neograničenim uživanjem zaštite provociraju se neradne navike i to sa svoje strane produžuje nezaposlenost. To bi osiguranje za slučaj nezaposlenosti pretvorilo u osiguranje protiv zaposlenosti, u svoju suprotnost.[47]

III ZAKLJUČAK

Osiguranje za slučaj nezaposlenosti u Republici Srpskoj daje odgovor na pitanje opsega i realnih mogućnosti ostvarenja načela prava na rad. Izvjesno je da država jemči pravo na rad i nastoji u tom smislu, ali ni ona ne može izići iz postojećih okvira ekonomskih mogućnosti. Dakle, pravo na rad ni u Republici Srpskoj ne isključuje mogućnost privremenih nezaposlenosti koje mogu proizilaziti iz prirodnog dejstva ekonomskih zakona u privrednom sistemu. Ali, pravo na rad pretpostavlja materijalno obezbjeđenje lica koja su privremeno izvan radnog odnosa.

Naš važeći sistem osiguranja za slučaj nezaposlenosti postavlja radnicima (osiguranicima) izvjesne uslove za sticanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Podaci o broju korisnika novčane naknade ukazuju nam da su uslovi za sticanje ovog prava još uvijek strogi, pa mali broj lica koja traže zaposlenje koristi ovo pravo. Ovakva obuhvatnost nezaposlenih radnika ovim oblikom materijalne zaštite je nesumnjivo uska. Sa druge strane, primjetna je tendencija povećanja učešća korisnika novčane naknade u ukupnom broju registrovanih nezaposlenih lica u posljednjih nekoliko godina.

Postoji više uzroka koji dovode do nezadovoljavajućeg stanja u pogledu obuhvatnosti nezaposlenih radnika materijalnim obezbjeđenjem, ali se prije svega ističu dužina radnog staža i osnov prestanka radnog odnosa kao uslovi za ostvarivanje ovog prava. Naše pravo je prenaglasilo uslov radnog staža, kao uslov za sticanje prava na novčanu naknadu, i istovremeno je zanemarilo da prestanak radnog odnosa za radnika znači potpuni gubitak sredstava za život, što se moralo uzeti u obzir prilikom regulisanja ove materije. Nema sumnje da bi obuhvatnost nezaposlenih radnika sistemom materijalnog obezbjeđenja bila veća kada bi radni staž bio kraći, ali je to pitanje koje zahtjeva posebna ispitivanja ne samo zbog finansijskih efekata već i zbog toga što sistem materijalnog obezbjeđenja mora i stimulativno djelovati u pravcu bržeg zapošljavanja nezaposlenih lica.

Takođe, smatramo da je naše važeće pravo prenaglasilo, kao i u gornjem slučaju, važnost volje odnosno krivice u pogledu osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Preduzimanjem mjera redukcije novčanih naknada i njihovim transformisanjem u podsticaje zapošljavanja, Republika Srpska umjesto pomoći nezaposlenim licima nastoji uvesti različite aktivne mjere programa zapošljavanja u politici prema nezaposlenima. Prema tome, pokrivenost nezaposlene populacije novčanom naknadom je veoma ograničena i maksimalni iznos nije dovoljan da osigura minimum egzistencije pojedinca pogođenog rizikom nezaposlenosti, kao jednom od najtežih i najsloženijih socijalnih rizika.

 

 

 

 

 

 

 

 

Radislav Lale, LLD*

PROSPECTS OF THE UNEMPLOYED SOCIAL INSURANCE SYSTEM IN THE REPUBLIC OF SRPSKA

Summary

The changes that have occurred in the unemployment insurance system of the Republic of Srpska in recent years, which are particularly manifested in the tightening of the conditions for exercising the right to cash benefits, are the main motive for writing this paper. The paper systematically discusses the material security of unemployed workers in the event of temporary unemployment, with an emphasis on the right to cash benefits as the most important part of the system of material security of unemployed persons, which is based on mandatory social insurance, and which basically aims, among other things, to ensure the material and social security of the unemployed and to stimulate them to undergo vocational training and retraining for the purpose of faster employment. The author concludes that by taking measures to reduce benefits and transforming them into employment incentives, the Republic of Srpska, instead of helping the unemployed, is trying to introduce various active employment program measures in its policy towards the unemployed. Coverage of the right to unemployment benefits is relatively low, and some categories do not have this right at all, such as, for example, persons who have never worked and paid contributions, self-employed persons who cannot pay contributions for unemployment insurance, etc. Also, the coverage of the unemployed population with benefits is very limited and the maximum amount is not sufficient to ensure the minimum subsistence of an individual affected by the risk of unemployment.

Key words: right to work, social insurance, unemployment insurance, social risk, unemployment, unemployed person, right to cash benefits.

 

 


* Vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Istočnom Sarajevu, radislav.lale@pravni.ues.rs.ba

[1] Pravo na rad jeste osnovno socijalno ljudsko pravo, čija je suština u ljudskom dostojanstvu (na radu) kao opštečovječanskoj vrijednosti, a koje se ogleda u slobodi izbora zanimanja, odnosno zabrani prinudnog rada (načelo slobode rada), jednakoj dostupnosti svih radnih mjesta (zanimanja) pod jednakim uslovima (načelo zabrane diskriminacije u zapošljavanju i na radu), kao i obavezi države da stvara uslove za puno zaposlenje – efektivno ostvarivanje prava na rad građana (uspostavljanje besplatnih službi za zapošljavanje; vođenjem aktivne politike zapošljavanja; pozitivna diskriminacija). Vid. B. Lubarda, Koncept socijalnog građanstva u pravu Evropske unije, u: Socijalna prava i evropske integracije (ur. A. Petrović), Udruženje za radno pravo i socijalno osiguranje Srbije, Beograd 2011, 9. Prema N. Tintiću, pravo na rad znači: a) obavezu društvene zajednice (države) da svakom za rad sposobnom građaninu koji je sposoban za određeni posao i ispunjava opšte uslove za zasnivanje radnog odnosa, a koji dobrovoljno odluči (ili slobodno prihvati) da stupi u radni odnos, osigura na svojoj teritoriji, bez ikakve diskriminacije mogućnost zaposlenja na društveno korisnom i potrebnom radu, a bavljenje kojim je tom građaninu jedino ili glavno zanimanje, i to na radu koji odgovara njegovim fizičkim sposobnostima i stručnim kvalifikacijama, s pravom na naplatu (platu) prema kakvoći i količini rezultata njegovog rada, ali – u svakom slučaju dovoljnu – da tom građaninu i njegovoj porodici time bude osiguran slobodan i čovjeka dostojan život; odnosno, b) da supsidijarno, tj. u slučaju ako nije u stanju ispuniti obavezu pod a), kao zamjenu toj obavezi, svakom građaninu koji bez svoje volje, odnosno bez svoje krivice ne uspije zasnovati radni odnos, a takav mu je rad jedino ili glavno zanimanje, ili mu radni odnos prestane, mimo njegove volje i bez njegove krivice, pa dospije u stanje nezaposlenosti – društvena zajednica dužna je, da za to vrijeme dok je nezaposlen, pružiti ekvivalentno materijalno osiguranje na teret sredstava društva, kao i osigurati mu i sva druga prava za sticanje kojih je osnova ili uslov postojanje radnog odnosa. Dakle, pravo na rad, najsumarnije definisano, podrazumijeva: a) pravo na postizanje zajamčenog zaposlenja i b) pravo na zaštitu (zajamčenu i provedenu od strane društvene zajednice) od štetnih posljedica nezaposlenosti. Stoga se pravo na rad označava i kao ,,sloboda od nezaposlenosti“. Takav njegov sadržaj i čini načelo prava na rad najvažnijim načelom radnog prava, s obzirom na to da se ostvarenje tog prava javlja kao osnovni preduslov za efektivnost svih ostalih načela radnog prava. N. Tintić, Radno i socijalno pravo, Knj. prva: Radni odnosi I, Zagreb, 1969, 66-67; Vid. I. Grubešić, R. Lale, Pravo na penziju kao stečeno pravo, u: Izazovi i perspektive razvoja pravnih sistema u XXI vijeku (ur. Ž. Mirjanić), Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka 2024, 422-423.

[2] R. Lale, Materijalno obezbjeđenje radnika za slučaj nezaposlenosti kao element prava na rad u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine, u: Dvadeset godina Dejtonskog mirovnog sporazuma (ur. R. V. Lukić), Pravni fakultet Univerziteta u Istočnom Sarajevu, Istočno Sarajevo 2017, 368.

[3] N. Tintić, Opća pitanja radnih odnosa radnika u udruženom radu (u teoriji i praksi), Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, ,,Radni odnosi u teoriji i praksi“, 1978, 27; Vid. R. Lale, Pozitivnopravni tretman socijalnog osiguranja nezaposlenih radnika u Republici Srpskoj, Radno i socijalno pravo br. 2, 2017, 50-51.

[4] Neizvjesnost može biti: a) apsolutna – ne zna se da li će nastupiti socijalni rizik (npr. invalidnost, nezaposlenost) ili b) relativna – rizik će izvjesno nastupiti, ali se ne zna kada (npr. smrt). Vid. B. A. Lubarda, Uvod u radno pravo, Beograd, 2014, 446. A. Petrović osigurani rizik definiše kao: ,,...slučaj koji može zadesiti osigurano lice u životu i radu, a koji je doveo (imao za posledicu): 1. da to lice, u celini ili delimično bude lišeno prihoda od svog rada, usled događaja nezavisnih od njegove volje, kao što su bolest, povreda na radu, profesionalno oboljenje, nezaposlenost, i dr., ili, 2. da su im zbog toga nametnuti veći ili novi tereti, tj. povećane potrebe, koje on teško može podneti, a čije nastupanje izaziva nužnost zaštite od strane društvene zajednice“. A. Petrović, Starosne penzije (socijalno osiguranje), Beograd, 1991, 8; O pojmu ,,osiguranog rizika“, odnosno ,,osiguranog slučaja“ vid. P. Durand, La politique contémporain de sécurite sociale, Paris, 1953, 14; G. Lyon-Caen, Manuel de Droit du Travail et de social, Paris, 1955, 327; A. Baltić, M. Despotović, Osnovi radnog prava Jugoslavije i osnovni problemi sociologije rada, Beograd, 1981, 461; R. Pešić, Radno pravo, Beograd, 1966, 266; M. Stupar, Socijalna politika, Beograd, 1963, 93; A. Ravnić, Rizik nezaposlenosti, Naše teme br. 2-3, 1976, 44-58; V. Jelčić, Socijalno pravo u SFRJ, knj. I, Socijalno osiguranje, Zagreb, 1988, 15.

[5] Rizik nezaposlenosti je stanje potpune ili djelimične nezaposlenosti u kome je lice voljno, sposobno i raspoloživo za rad, potpuno ili djelimično lišeno plate (zarade), zbog nepostojanja objektivne prilike za radom. O riziku nezaposlenosti posebno vid. A. Baltić, M. Despotović, op. cit., 383; M. Stupar, op. cit., 37; A. Ravnić, op. cit., 241. i B. Šunderić, Socijalno pravo, Beograd, 2009, 160.

[6] U najširem smislu socijalnu pomoć treba shvatiti: ,,kao slobodan odnos, struktuiran na precizan način, koji omogućava klijentu da shvati svoj položaj i da mu pruži orijentaciju, dotle dok mu pomaže, s tim da pomoć mora prestati u momentu kad klijentu počne štetiti“, naglašava prof. dr N. Tintić. N. Tintić, Neka pitanja komplementarnosti i konvergencije određenih institucija osiguranja, socijalnog osiguranja, socijalne zaštite i socijalnog prava u izgradnji i razvoju sistema socijalne sigurnosti, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu br. XXVI, 1978, 210.

[7] Socijalno zbrinjavanje je oblik socijalne pomoći, ,,s tim da stvari treba i predvidjeti, anticipativno o stvarima i pojavama u životu klijenata ,,suditi“, procjenjivati...“. Ibid.

[8] Socijalno osiguranje (Social Insurance, L'assurance sociale, Assicurazione sociale, Sozialversicherung), još od vremena kada je prvi put upotrebljen taj termin pa do danas, različito se definiše. ,,Socijalno osiguranje je djelo radnika samih, kao i garancija zajednice da će potrebe biti podmirene u određenim granicama. To je javna služba, jer mu je zadatak da provodi javni interes. Ono je bitni element socijalnog napretka i njegovo proširivanje će omogućiti čovjeku da se konačno oslobodi bijede“. F. Neter, Notions essentilles de sécurité sociale, Paris, 1951, 2. I drugi teoretičari ograničavaju socijalno osiguranje na radnike, ali ga ne svode samo na njih. ,,Socijalno osiguranje predstavlja sveukupnost mjera i institucija, namijenjenih da se pojedincu osiguraju nužna sredstva za zadovoljenje njegovih materijalnih potreba na način koji će mu osigurati opstanak dostojan čovjeka i osloboditi ga bijede“. F. Van Goethem, W. Leen, Droit de la sécurité sociale, Bruxelles, 1959, 21. O pojmu socijalnog osiguranja vid. V. Brajić, Radno pravo, Beograd, 1987, 492; P. Jovanović, Radno pravo, Novi Sad, 2018, 439-440; S. Jašarević, Socijalno pravo, Novi Sad, 2010, 189.

[9] A. Petrović, Rizik nezaposlenosti, Radno i socijalno pravo br. 7-9, 1998, 311.

[10] Rizik nezaposlenosti, koji se u teoriji i zakonodavstvu naziva i slučaj ili zaštićeni događaj je, po pravilu, institucija sistema javne pomoći, socijalnog osiguranja i socijalnog obezbjeđenja. Podrobnije o tome vid. A. Petrović, Sistemi osiguranja za slučaj nezaposlenosti, Radno i socijalno pravo br. 1-3, 1997, 105-123.

 U tim sistemima rizik nezaposlenosti identifikuje se ne sa svakom nego samo sa obeštećenom (osiguranom, zaštićenom) nezaposlenosti. Obeštećena nezaposlenost je, dakle, osiguran rizik.

[11] A. Baltić, M. Despotović, op. cit., 387; Osiguranje za slučaj nezaposlenosti sastavni je dio ukupne politike pružanja materijalne pomoći nezaposlenim licima u sistemu osiguranja, koje pokriva osigurani rizik od nezaposlenosti. Vid. A. Petrović, Sistemi osiguranja..., op. cit., 105-123; R. Brković, B. Urdarević, Radno pravo sa elementima socijalnog prava, Beograd, 2023, 392-393.

[12] Ustav Republike Srpske, Službeni glasnik RS, br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02, 69/02, 31/03, 98/03, 115/05, 117/05 i 48/11 i Službeni glasnik BiH, br. 73/19 – odluka US BiH.

[13] D. Paravina, Načelo prava na rad, Pravni život br. 12/79, 1979, 38.

[14] Zakon o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti, Službeni glasnik RS, br. 30/10, 102/12, 94/19, 112/23 i 114/25., Zakon o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba, Službene novine Federacije BiH, br. 55/00, 41/01, 22/05, 9/08., Zakon o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti, Službeni glasnik Brčko distrikta BiH, br. 1/23, 19/23 i 31/24.

[15] Vid. R. Lale, Osiguranje za slučaj nezaposlenosti u domaćem, uporednom i međunarodnom pravu, Istočno Sarajevo, 2020, 163-164.

[16] Ibid., 159-216.

[17] R. Lale, Pozitivnopravni tretman..., op. cit., 52.

[18] A. Baltić, M. Despotović, op. cit., 486.

[19] Ibid.

[20] Ibid.

[21] Prof. dr B. Lubarda, uslove za sticanje prava na novčanu naknadu dijeli na: materijalnopravne uslove za sticanje prava na novčanu naknadu, koji se tiču razloga prestanka radnog odnosa (nevoljna i neskrivljena nezaposlenost) i prethodnog staža osiguranja (za koji je uplaćen doprinos), i formalnopravne uslove, koji se odnose na nadležnost za odlučivanje o priznavanju prava na novčanu naknadu - služba za zapošljavanje (ima funkciju i fonda osiguranja) i postupka. Vid. B. A. Lubarda, Uvod u radno pravo..., op. cit., 525-527.

[22] A. Petrović, Sistemi osiguranja..., op. cit., 118.

[23] R. Lale, Pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti u Republici Srpskoj, Godišnjak Pravnog fakulteta br. 1, 2015, 6.

[24] Zakon o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske, Službeni glasnik RS, br. 30/10, 102/12, 94/19 i 112/23. Iz prednjeg proizilazi da je kod nas osiguranje za slučaj nezaposlenosti uslovljeno, po pravilu, stažom osiguranja i njegovom gustinom. Treba, međutim, primijetiti da je pravo na novčanu naknadu uslovljeno i, posredno ili neposredno, vrstom radnog odnosa. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju (čl. 25. i čl. 26, st. 1.), Službeni glasnik RS, br. 134/11, 82/13, 96/13 – odluka US, 103/15, 111/21, 15/22, 132/22, 43/23 – odluka US i 105/24 – odluka US, određuje da se osiguraniku u obaveznom osiguranju u staž osiguranja sa efektivnim trajanjem računa vrijeme provedeno na radu sa punim radnim vremenom, u skladu sa propisima o radu. Kao vrijeme provedeno na radu sa punim radnim vremenom podrazumijeva se i vrijeme koje je osiguranik proveo na radu sa skraćenim radnim vremenom, ako je radno vrijeme, u skladu sa propisima o radu, izjednačeno sa punim radnim vremenom. Vrijeme koje je osiguranik u obaveznom osiguranju proveo na radu sa nepunim radnim vremenom, u skladu sa propisima o radu, računa se u staž osiguranja sa efektivnim trajanjem srazmjerno radnom vremenu provedenom na radu u odnosu na puno radno vrijeme.

[25] Zakon o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Brčko distrikta BiH (čl. 53, st. 1-2) na sličan način kao u Republici Srpskoj uređuje uslove za ostvarivanje prava na novčanu naknadu nezaposlenih lica. Nezaposleno lice kojem je prestao radni odnos bez zahtjeva za sporazumni prestanak radnog odnosa, saglasnosti ili krivice nezaposlenog lica, a koje je provelo u radnom odnosu najmanje 12 mjeseci neprekidno ili 12 mjeseci s prekidima u posljednjih 18 mjeseci, ima pravo na novčanu naknadu za vrijeme nezaposlenosti. Krivicom nezaposlenog lica ne smatra se slučaj kada radnik otkazuje ugovor o radu poslodavcu iz razloga neisplaćivanja plata i doprinosa, u skladu s posebnim zakonom, u periodu dužem od tri mjeseca.

[26] Uredba o materijalnom obezbjeđenju i drugim pravima radnika i službenika koji su privremeno van radnog odnosa, Službeni list FNRJ, br. 16/52, 39/52 i 1/56.

[27] Rok za prijavljivanje na isti način je regulisan postojećim zakonodavstvom u Republici Srbiji (,,novčana naknada pripada nezaposlenom od prvog dana od dana prestanka obaveznog osiguranja, ako se prijavi i podnese zahtev Nacionalnoj službi u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja. Nezaposlenom koji podnese zahtev po isteku roka od 30 dana, novčana naknada pripada od dana podnošenja zahteva. Pravo na novčanu naknadu nema nezaposleni koji podnese zahtev po isteku vremena za koje bi mu pravo na novčanu naknadu pripadalo, u skladu sa ovim zakonom“ (čl. 68, st. 1-3. Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 36/09, 88/10, 38/15, 113/17, 113/17 – dr. zakon i 49/21.)), kao i u Republici Hrvatskoj (,,pravo na novčanu naknadu stječe nezaposlena osoba: kojoj je prestao radni odnos, ako se prijavi Zavodu i podnese zahtjev u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa, prestanka privremene nesposobnosti za rad, odnosno rodiljnog, roditeljskog, posvojiteljskog ili skrbničkog dopusta nakon prestanka radnog odnosa; koja je prestala obavljati samostalnu djelatnost, ako se prijavi Zavodu i podnese zahtjev u roku od 30 dana od dana prestanka obavljanja samostalne djelatnosti, prestanka privremene nesposobnosti za rad, odnosno rodiljnog, roditeljskog, posvojiteljskog ili skrbničkog dopusta nakon prestanka obavljanja samostalne djelatnosti. Nezaposlena osoba koja iz opravdanog razloga propusti rok za prijavu, može se prijaviti i podnijeti zahtjev Zavodu u roku od 8 dana od dana prestanka razloga koji je prouzročio propuštanje roka, a najkasnije 60 dana od propuštanja roka iz stavka 1. ovoga članka“ (čl. 47, st. 1-2. Zakona o tržištu rada, Narodne novine, br. 118/18, 32/20, 18/22, 156/23 i 152/24)).

[28] Zakon o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Brčko distrikta BiH (čl. 54, st. 2-4) propisuje da nezaposleno lice ima pravo na novčanu naknadu od prvog narednog dana od dana prestanka radnog odnosa ako se prijavi i podnese zahtjev za ostvarivanje prava na novčanu naknadu Zavodu u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa, odnosno dostavljanja rješenja o prestanku obavljanja samostalne djelatnosti ili u objektivnom roku od 90 dana od dana prestanka radnog odnosa ukoliko nezaposleno lice dostavi dokaz o razlozima nemogućnosti podnošenja zahtjeva u prethodnom roku. Ukoliko nezaposleno lice podnese zahtjev nakon isteka roka, pravo na novčanu naknadu mu pripada od dana podnošenja zahtjeva pa do isteka vremena za koje mu pripada pravo na novčanu naknadu. Nezaposleno lice koje ne podnese zahtjev do isteka vremena za koje mu pripada pravo na novčanu naknadu, nema pravo na istu.

[29] B. Perić, Z. Stenek, Prava radnika i službenika za vrijeme privremene nezaposlenosti, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1960, 99.

[30] Posljednjim zakonskim novelama iz 2025. izvršena je promjena formulacije odredaba o nesvojevoljnom, odnosno neskrivljenom prestanku radnog odnosa kao uslova za sticanje prva na novčanu naknadu. Čl. 36, st. 1, tač. a) Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske predviđao je da pravo na novčanu naknadu može ostvariti nezaposleno lice kome je, u smislu Zakona o radu, prestao radni odnos bez njegovog zahtjeva, saglasnosti ili krivice, a koje ima najmanje osam mjeseci neprekidnog staža osiguranja u posljednjih dvanaest mjeseci ili dvanaest mjeseci sa prekidima u posljednjih osamnaest mjeseci. Ali, i dalje je, po našem mišljenju, prenaglašena važnost volje, odnosno krivice u pogledu osiguranja za slučaj nezaposlenosti.

[31] Vid. čl. 36, st. 2. Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti.

[32] Zakon o radu, Službeni glasnik RS, br. 1/16, 66/18, 91/21 – odluka US, 119/21, 112/23 i 39/24.

[33] Isto normira i čl. 53, st. 2 Zakona o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Brčko distrikta BiH.

[34] Samo ono stanje nezaposlenosti, naglasimo opet, do koga je došlo nesvojevoljnim, odnosno neskrivljenim ponašanjem radnika, uz ispunjenje i drugih uslova, je osnov za sticanje prava za slučaj nezaposlenosti. Kada toga ne bi bilo onda bismo stimulisali nerad i razne zloupotrebe. Pravo na novčanu naknadu ne može ostvariti ni onaj radnik kome je radni odnos prestao po sili zakona. To je takav prestanak radnog odnosa do koga dolazi nastupanjem zakonom predviđenih činjenica nezavisno od volje i radnika i poslodavca. Slučajevi prestanka radnog odnosa po sili zakona utvrđeni su Zakonom o radu Republike Srpske (čl. 176.). Tako, ovo pravo ne može ostvariti radnik za koga je utvrđeno da je potpuno, a mi bismo dodali i trajno, nesposoban za rad. Takav radnik se ne smatra nezaposlenim licem po propisima o osiguranju za slučaj nezaposlenosti jer mu nedostaje jedan kvalitet – sposobnost za rad. Nezaposleni radnik mora, prije svega, biti sposoban ili ograničeno sposoban za rad. U protivnom on može biti samo invalid sa mogućnosti da koristi prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja. I radnik kome je pravosnažnom odlukom nadležnog suda zabranjeno da vrši određene poslove se, takođe, ne smatra nezaposlenim. U ovom slučaju je njegova nezaposlenost posljedica zabrane vršenja određenog posla, a ne nepostojanje prilike za radom, što je bitno za pojam nezaposlenosti.

Prestanak radnog odnosa stvara jednu ,,abnormalnu situaciju“. Na osnovu te pretpostavke izvlačimo drugo pravilo. Od osiguranja za slučaj nezaposlenosti, odnosno od prava na novčanu naknadu isključena su normalna predvidiva ,,stanja nezaposlenosti“. A to je upravo sa ovim našim radnikom, koji unaprijed zna da će mu, po ispunjenju uslova za ličnu starosnu penziju, prestati radni odnos. I na kraju, ne smatra se nezaposlenim ni radnik koji je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora ili na mjeru bezbjednosti, vaspitnu ili zaštitnu mjeru u trajanju dužem od šest mjeseci. Za ovaj slučaj bitna je činjenica što takav radnik ne može da prihvati ponuđeno zaposlenje, a ne okolnost što se ,,nezaposleni“ za vrijeme izdržavanja kazne ne može prijaviti Zavodu za zapošljavanje, kao i to da niko ne može biti kažnjen zatvorom, a da za učinjeno djelo nije oglašen krivim. Vid. R. Lale, Osiguranje za slučaj..., op. cit., 181-182.

[35] Nas, međutim, sada interesuje u kojoj mjeri uslovi za sticanje prava na novčanu naknadu djeluju kao ograničavajući faktor u pogledu obuhvatnosti nezaposlenih radnika sistemom osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Neka nam zato posluže sljedeći podaci o prosječnom broju korisnika novčane naknade. U Republici Srpskoj, prema podacima Zavoda za zapošljavanje Republike Srpske, obuhvaćeno je 16,74% prijavljenih nezaposlenih lica, zaključno sa 31. 12. 2025. godine. U januaru 2026. godine novčanu naknadu za vrijeme privremene nezaposlenosti koristilo je 2.747 lica ili 18,20% od ukupnog broja registrovanih nezaposlenih lica. JU Zavod za zapošljavanje Republike Srpske, Statistički bilten, decembar 2025, 1-38., https://zzzrs.net/files/BILTEN%20DECEMBAR%2025.pdf, datum posjete: 22. 02. 2026; https://zzzrs.net/, datum posjete: 22. 02. 2026. Poređenja radi, u Bosni i Hercegovini prema podacima za 2006/2007. godinu, bilo je obuhvaćeno manje od 1,9% prijavljenih nezaposlenih lica (2,2% u Republici Srpskoj i 1,5% u Federaciji BiH). Vid. Agencija za rad i zapošljavanje Bosne i Hercegovine, Strategija zapošljavanja u Bosni i Hercegovini 2010. - 2014., Sarajevo, 2010, 26. Zatim, u decembru 2011. godine novčanu naknadu za vrijeme privremene nezaposlenosti koristilo je 10.634 osoba ili 1,98% od ukupnog broja registrovanih nezaposlenih lica (Vid. Agencija za rad i zapošljavanje Bosne i Hercegovine, Bilten br. 7, Sarajevo, 2012, 39.), dok je u prvom kvartalu 2014. godine novčanu naknadu koristilo ukupno 14.873 lica ili 2,69% od ukupnog broja registrovanih nezaposlenih lica (Vid. Agencija za rad i zapošljavanje Bosne i Hercegovine, Statistički informator – pregled stanja tržišta rada u BiH, I kvartal 2014. br. 31, Sarajevo, 2014, 6.).

[36] A. Petrović, Rizik nezaposlenosti, op. cit., 318.

[37] R. Lale, Osiguranje za slučaj..., op. cit., 183.

[38] A. Petrović, Rizik nezaposlenosti, op. cit., 324.

[39] Ibid.

[40] Ibid., 323.

[41] S. Crnković-Pozaić, Pravo na rad: od obveze države do osobne odgovornosti, Revija za socijalnu politiku br. 1, 2004, 79. S obzirom na dugoročnu nezaposlenost i fleksibilizaciju rada u mnogim zemljama se u posljednje tri decenije promijenila politika prema nezaposlenima. Osnovno polazište te nove politike je da visoke i dugotrajne naknade destimulišu zapošljavanje, ugrožavaju ekonomski rast i povećavaju socijalne probleme. R. Mishra Globalization and Welfare State, Cheltenham-Northampton UK, 1999, 47. Zato se preduzimaju mjere redukcije naknada i njihovo transformisanje u podsticaje zapošljavanja, umjesto welfare (pomoći) nastoji se uvesti workfare ili welfare to work. Prema workfare programu radno sposobni pojedinci dobijaju novčanu pomoć samo ako pristanu učestvovati u programima zapošljavanja i prihvate ponuđeni posao. Workfare je sistem koji zahtijeva aktivnosti zasnovane na radu kao uslov za ostvarivanje naknada. Iako se mnogi stručnjaci slažu u tome da workfare nije odgovarajući način smanjivanja nezaposlenosti u (bogatim) razvijenim industrijskim društvima, pitanje je da li bi se mogao upotrijebiti kao najbolji odgovor na krizu socijalne i ekonomske sigurnosti u (većinom siromašnim) zemljama u tranziciji. Vid. P. Bejaković, Opravdanost workfare programa u svijetu i Hrvatskoj, Revija za socijalnu politiku br. 3-4, 2004, 343. Drugim riječima, pooštravaju se uslovi za sticanje određenih prava, smanjuje se broj korisnika pojedinih programa ili se smanjuju nivoi socijalnih primanja. Takođe, neka prava se nastoje pretvoriti u podsticajne mjere. Najčešće je to slučaj sa naknadom za nezaposlenost, koja se (kao i njena visina) vezuje uz traženje posla. Dešava se određena transformacija u kojoj socijalni transferi (kao elementi sigurnosti dohotka) gube dosadašnja obilježja welfare-a i postaju oblici workfare-a. Krajnji rezultat ukupnih promjena je manje ,,izdašna“, a po nekima i manje djelotvorna socijalna država. Z. Šućur, Tržišna transformacija, nezaposlenost i promjene u sustavima socijalne sigurnosti i socijalne pomoći u Hrvatskoj, Revija za socijalnu politiku br. 3, 1997, 239. Naime, obično se u većini zemalja sistem zaštite za vrijeme nezaposlenosti i programi aktivne politike tržišta rada posmatraju kao dva potpuno odvojena sistema, pri čemu se ,,pasivne“ mjere smatraju lošim, a aktivne mjere dobrim. Po mišljenju nekih autora, (vid. N. Kerovec, Uloga i dometi aktivne politike u reguliranju tržišta rada, Revija za socijalnu politiku br. 3, 1997, 225.), a i po našem, daleko je plodonosniji pristup razmatranja cjelokupnog sistema pomoći nezaposlenim licima, te shvatiti da smanjivanje nezaposlenosti zavisi, u velikoj mjeri od koordinacije raznih aspekata ove pojave. Vid. R. Lale, Aktivna politika prema nezaposlenima, Godišnjak Pravnog fakulteta u Istočnom Sarajevu br. 1, 2014, 51-66.

[42] A. Petrović, Sistemi osiguranja..., op. cit., 119.

[43] N. Obradović, Financiranje i efikasnost sustava socijalne zaštite u Bosni i Hercegovini, Sistem socijalne zaštite, BiH i regija, Zbornik radova, 2012, 113; Zakon o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Brčko distrikta BiH (čl. 59.) propisuje da novčana naknada koja se isplaćuje nezaposlenom licu iznosi: a) do 15 godina radnog staža 45% od prosječne neto plate nakon oporezivanja koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednja tri puna mjeseca rada;
b) od 15 godina i jednog dana radnog staža 50% od prosječne neto plate nakon oporezivanja koju je nezaposleno lice ostvarilo u posljednja tri puna mjeseca rada. Iznos novčane naknade ne može biti niži od 45% prosječne neto plate Distrikta, niti viši od jedne prosječne neto plate u Distriktu utvrđene prema posljednjem podatku koji je objavila nadležna institucija za poslove statistike u Distriktu. Nezaposlenom licu koje je radilo s nepunim radnim vremenom novčana naknada određuje se u srazmjeri s obimom radnog vremena koje je imalo prije prestanka radnog odnosa. Novčana naknada isplaćuje se mjesečno i to u tekućem mjesecu za prethodni mjesec.

[44] B. Perić, Z. Stenek, op. cit., 105.

[45] Prema čl. 30, st. 2 Zakona o posredovanju u zapošljavanju i socijalnoj sigurnosti nezaposlenih osoba Federacije BiH novčana naknada isplaćuje se nezaposlenoj osobi: 1) 3 mjeseca ako je provela na radu od 8 mjeseci do 5 godina; 2) 6 mjeseci ako je provela na radu od 5 do 10 godina; 3) 9 mjeseci ako je provela na radu od 10 do 15 godina; 4) 12 mjeseci ako je provela na radu od 15 do 25 godina; 5) 15 mjeseci ako je provela na radu od 25 do 30 godina; 6) 18 mjeseci ako je provela na radu od 30 do 35 godina; 7) 24 mjeseca ako je provela na radu više od 35 godina.

Zakon o zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Brčko distrikta BiH u čl. 55 normira da trajanje prava na novčanu naknadu zavisi od dužine radnog staža nezaposlenog lica i može iznositi neprekidno najviše: a) jedan mjesec, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu do navršene dvije godine; b) dva mjeseca, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu dvije godine i jedan dan do navršene tri godine; v) tri mjeseca, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu od tri godine i jedan dan do navršenih pet godina; g) šest mjeseci, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu od pet godina i jedan dan do navršenih 15 godina; d) devet mjeseci, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu od 15 godina i jedan dan do navršenih 25 godina; đ) 12 mjeseci, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu od 25 godina i jedan dan do navršenih 30 godina; e) 18 mjeseci, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu od 30 godina i jedan dan do navršenih 35 godina; ž) 24 mjeseca, ako je nezaposleno lice bilo u radnom odnosu preko 35 godina i jedan dan. Kod ponovnog ostvarivanja prava na novčanu naknadu, u radni staž se uračunava samo radni staž koji je nezaposleno lice steklo nakon isplate posljednje novčane naknade.

[46] U tom smislu vid. S. Crnković-Pozaić, op. cit, 86. Izmjenama i dopunama Zakona o posredovanju u zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti Republike Srpske, Službeni glasnik RS, br. 94/19, (čl. 12), dužina primanja novčane naknade za staž osiguranja preko 35 godina povećana je sa 18 mjeseci na 24 mjeseca, po uzoru na zakonodavstvo Federacije BiH i Brčko distrikta BiH. Međutim, naknadnim izmjenama i dopunama istog zakona iz 2023. godine, Službeni glasnik RS, br. 112/23 (čl. 2), dužina primanja novčane naknade za staž osiguranja preko 35 godina smanjena je sa 24 mjeseca na 18 mjeseci, što je direktno prouzrokovalo smanjenje obima ovog fundamentalnog materijalnog prava nezaposlenih radnika.

[47] Z. Stenek, Osvrt na nezaposlenost u savremenim uslovima, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu br. XI, 1963, 193; Vid. R. Lale, Pozitivnopravni tretman..., op. cit., 65.

* Associate Professor, Faculty of Law, University of East Sarajevo.